Endeleg tilsynsrapport - Introduksjonslova -

Transkript

1 Endeleg tilsynsrapport - Introduksjonslova - Tema for det skriftlege tilsynet: Om Haram kommune gir deltakarane sine eit introduksjonsprogram som er heilårig og på fulltid Molde, Sak nr.: 2013/5404 Tilsynsgruppe: Rådgivar Reidun Nedrebø og seniorrådgivar Liv Marie Opstad 1

2 INNHALD 01. Innleiing side Formålet med tilsynet side Heimel for tilsynet side Forholdet til kommunelova.. side Forholdet til forvaltningslova.. side Omgrep. side Om rapporten side Gjennomføring av tilsynet side Tema for tilsynet... side Omtale av kommunen sin praksis med organisering av introduksjonsordninga. side Tilsynstema 1: Heilårig introduksjonsprogram.. side Tilsynstema 2: Fulltids introduksjonsprogram side Lovbrot og merknader. side Oppfølging av tilsynsresultatet og avslutning av tilsynet side Vedlegg: 1. Oversikt over dokumentasjon side 8 2. Deltakarar i tilsynet side 8 3. Omtale av omgrepa språkpraksis og arbeidspraksis side 9 4. Lovgrunnlaget for tilsynet...side10 2

3 1, Innleiing Denne rapporten er utarbeidd av Fylkesmannen i Møre og Romsdal etter tilsyn med Haram kommune si forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrerere (introduksjonslova). Tilsynet rettar seg mot kommunen, jf. introduksjonslova 3 om kommunen sitt ansvar. 2. Formålet med tilsynet Introduksjonslova har som formål å sjå til at deltakarane blir aktive yrkesutøvarar og samfunnsborgarar og at dei blir økonomisk sjølvstendige, jf. introduksjonslova 1. Det følgjer av rundskriv Q-20/2012 at hovudformålet med lova er å leggje til rette for at deltakarane i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfinnskunnskap kjem seg raskt ut i arbeid eller utdanning. Det er vidare eitt av lova sitt formål at dei som deltar i programmet aktivt må yte noko for å kunne få introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg sjølv, men også for samfunnet. Brot på introduksjonslova kan gå ut over rettstryggleiken for deltakarane, noko som er i strid med lova si målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvensar gjennom forseinkingar i den enkelte deltakar sin overgang til utdanning og arbeid. Forseinkingar kan føre til at det tar lengre tid før deltakaren blir økonomisk sjølvstendig. 3. Heimel for tilsynet Introduksjonslova 23 gir Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med kapitla 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Ut frå dette kan Fylkesmannen føre tilsyn med følgjande område: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd). Tilsynet omfattar også forskrifter knytt til desse lovføresegnene. 4. Forholdet til kommunelova Fylkesmannen sitt tilsyn skal utførast etter reglane i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova) kapittel 10A, jf. introduksjonslova 23 andre ledd. Kommunelova gir Fylkesmannen rett til å be om opplysingar, innsyn i saksdokument og tilgang til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegne av kommunen. Vidare kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før ein gir pålegg, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet og/eller lovstridig praksis. Tilsynet til Fylkesmannen er eit lovlighetstilsyn, jf. kommunelova 60b. Når tenester blir utført av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg bli retta til kommunen som er ansvarleg for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sjå til at tenesta blir utført i samsvar med lov og forskrift. 5. Forholdet til forvaltningslova Det følgjer av introduksjonslova 21 at forvaltningslova gjeld med dei særreglar som er fastsette i lova. I tillegg gjeld dei ikkje-lovfesta saksbehandlingsreglane her som elles i 3

4 forvaltninga, som til dømes normen for god forvaltningsskikk og forsvarleg saksbehandling, samt informasjon og rettleiing til deltakarane. For nærare omtale av forholdet til forvaltningslova, viser vi til vedlegget om lovgrunnlaget for tilsynet. 6. Omgrep Desse omgrepa blir brukt i konklusjonen til Fylkesmannen: Lovbrot er mangel på oppfylling av krav fastsett i, eller i medhald av lov eller forskrift. Merknad er eit kritikkverdig forhold som ikkje blir omfatta av definisjonen for lovbrot, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå styresmaktene peiker på praksis som potensielt kan føre til lovbrot. Lovbrot skal rettast, medan merknader er noko kommunen sjølv kan velje å ta omsyn til. 7. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av eit utval deltakarmapper, utgreiing frå kommunen, skriftleg dokumentasjon og telefonsamtale med representantar frå kommunen. Derfor er konklusjonane i rapporten berre eit uttrykk for kva ein har sett gjennom den dokumentasjonen som er lagt fram ved tilsynet. Rapporten seier heller ikkje noko om kommunen si forvaltning av introduksjonsordninga på andre område enn det som er undersøkt gjennom tilsynet. 8. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som eit skriftleg tilsyn. Grunnlaget for tilsynet er Fylkesmannen si vurdering av innsend dokumentasjon, inkl. utvalde deltakarmapper og annan dokumentasjon vi har tilgang til, mellom anna NIR (Nasjonalt introduksjonsregister). Fylkesmannen har også gjennomført eit telefonmøte med Haram kommune ved to representantar frå eining for sosiale tenester/flyktningetenesta. I ettertid ser vi at det også kunne ha vore ønskeleg med ein samtale med representantar for grunnskuletenesta/vaksenopplæringa. Desse har i staden gitt ei skriftleg tilbakemelding på den førebelse tilstands rapporten, noko som har gitt Fylkesmannen eit breiare vurderingsgrunnlag. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftleg varsel frå Fylkesmannen til kommunen om opning av tilsyn Mottak av dokumentasjon frå kommunen Telefonmøte/samtale med Haram kommune Utsending av førebels rapport Frist for skriftleg tilbakemelding frå kommunen på førebels rapport Utsending av endeleg rapport innan veke 7 7. Tilsynsrapporten blir lagt ut under Tilsyn på Fylkesmannen si heimeside: 9. Tema for tilsynet Det overordna temaet for tilsynet til Fylkesmannen er kommunen si forvaltning av introduksjonslova, 2 til 6, og dessutan lovføresegnene i forvaltningslova knytt til desse paragrafane. Tema for tilsynet er om kommunen gir deltakarane eit introduksjonsprogram som er 1. heilårig og 4

5 2. på fulltid. Tilsynet har tatt utgangspunkt i kontrollspørsmåla som er omtalt i punkt 8 i vedlegget om lovgrunnlaget. 10. Omtale av kommunen sin praksis med organisering av introduksjonsordninga Av innsendt dokumentasjon går det fram at Haram kommune har hatt introduksjonsprogram som ein del av sine kommunale tenester sidan Introduksjonsprogrammet er administert av flyktningekontoret/flyktningetenesta, som ligg under Eining for sosiale tenester, medan vaksenopplæringa ligg under Eining for grunnskuletenester. Vaksenopplæringa har ansvaret for norskopplæring, samt grunnskuleopplæring for vaksne der det er aktuelt, medan språk- og arbeidspraksis blir administrert av flyktningetenesta. Frå hausten 2013 har tenesta etter pådriv frå vaksenopplæringa - tilsett ein person i ei delstilling som har til oppgåve å følgje opp samanhengen mellom språkopplæringa i klasserommet og på arbeidsplassen. Informasjonsflyten mellom introduksjonsprogrammet og vaksenopplæringa er - i følgje kommunen - formelt ivaretatt av faste samarbeidsmøte mellom Intro og Vaksenopplæring og mellom Intro og Nav. Det er ein open kommunikasjon mellom barnehage og skule i aktuelle saker, særleg når det gjeld språkpraksis, der også omsorgseiningane er gode samarbeidspartnarar. Ordførar/varaordførar besøker deltakarane i introduksjonsprogrammet kvart halvår, noko flyktningetenesta meiner er med på å gi innvandrarane ei kjensle av å høyre til i kommunen. Det er også kort veg mellom rådmann, ordførar og aktuelle medarbeidarar i kommunen når det gjeld tiltak innan introduksjonsprogrammet. Gjennom telefonmøtet med flyktningetenesta i Haram kommune, kom det fram at dei har ansvaret for språkprakis og at dei inngår tydelege avtalar om dette. Dei har også arrangert ein temadag om språkpraksis, som vart godt mottatt av deltakarane. Gjennom tilbakemelding på den førebelse tilsynsrapporten, synest også Haram kommune ved grunnskuletenesta at språkprasisplass er ein viktig læringsarena, men deira erfaring er at deltakarane bør ha eit visst språkgrunnlag frå skulen før praksis kan fungere. Like viktig, meiner dei, er å finne dei rette praksisplassane. Det er dårlege språkpraksisplassar når deltakarane ikkje får høve til å praktisere norsk, t.d. fordi dei må bruke hørselsvern, jobbe åleine med malingsarbeid eller med sjuke pasientar utan språk på ei demensavdeling. Ut frå dette ønskjer grunnskuletenesta/ vaksenopplæringa eit godt samarbeid med deltakarane og flyktningetenesta både når det gjeld tidspunkt for oppstart av språkpraksis, når og kvar. Fylkesmannen si vurdering Introduksjonsprogrammet i Haram kommune ser ut til å vere godt ivaretatt av både flyktningetenesta og grunnskuletenesta. Kommunen v/flyktningetenesta fattar enkeltvedtak om toårige introduksjonsprogram og gir informasjon om reglar for permisjon, lagar individuelle planar og gjer avtale om språkpraksisplassar, m.m. Vaksenopplæringa gir opplæring i norsk og samfunnskunnskap og har ein person som er tilsett 6 t/v for å følgje opp deltakarane på arbeidsplassen, lage arbeidsmapper og hjelpe til med vokabularet knytt til praksisplassen med tekst og bilete. Det er viktig med eit godt samarbeid mellom dei som har ansvaret for opplæringa i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar, evt. også grunnskuleopplæring for vaksne, og dei som har ansvaret for introduksjonsordninga i kommunen. Fylkesmannen ser det som positivt 5

6 at vaksenopplæringa i Haram har fått ein person som kan følgje opp aktuelle deltakarar på deira ulike språkpraksisplassar. Dette for å skape betre samanheng mellom den teoretiske språkopplæringa i skulen og det praktiske språket på arbeidsplassen. I vedlegg 3 finn de ein kort omtale av omgrepa språkpraksis og arbeidspraksis. 11. Tilsynstema 1: Om deltakarane har eit heilårig introduksjonsprogram Gjennom tilsynet har vi vurdert om Haram kommune gir deltakarane sine eit heilårig introduksjonsprogram tilsvarande 47 veker i året, jf. følgjande kontrollspørsmål: Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram på 47 veker i året? Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie i opptil 25 verkedagar / 5 veker ferie i året? Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? Får deltakarane fri alle heilag- og fridagar i året? Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja, i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av andre religiøse høgtidar? I følgje Haram kommune gir dei deltakarane både eit heilårig og eit fulltids introduksjonsprogram utanom dei aktuelle fri- og heilagdagaane. Innhaldet i dei om lag 10 vekene som skil arbeidsåret frå skuleåret, ønskjer kommunen skal vere mest mogleg arbeidsretta. Det er dei tilsette i flyktningetenesta som førebur program for desse vekene, og som blir gjennomført med bedriftsbesøk, opplæring i arbeidsmiljøspørsmål, skatt, løn, besøk frå næringslivet, m.m. I tillegg spelar nærmiljøkunnskap ei stor rolle; likeeins friluftsliv, kultur og naturkunnskap. Andre tiltak er opplæring i data, matematikk og trafikk, fisketurar og matlaging, m.m. 50 timar samfunnskunnskap på eit språk deltakaren forstår, blir også vanlegvis avvikla i desse periodane når skulen har fri. Fylkesmannen si vurdering: Kommunen sin omtale av praksis - både gjennom skriftleg omtale og telefonsamtale - samsvarar med innsendt dokumentasjon om at kommunen gjennomfører eit heilårig introduksjonsprogram. Fylkesmannen sin konklusjon: Haram kommune oppfyller lovkravet om at deltakarane får eit heilårig introduksjonsprogram, jf. 4 i introduksjonslova. 12. Tilsynstema 2: Om deltakarane har eit fulltids introduksjonsprogram Gjennom tilsynet har vi vurdert om Haram kommune gir deltakarane sine eit introduksjonsprogram som er på fulltid, jf. følgjande kontrollspørsmål: Er programmet tilpassa deltakaren, slik at han/ho får eit kvalifiseringstilbod på fulltid? Blir programmet endra ved behov for å ivareta kravet til fulltid? Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet inneheld aktivitetar som ikkje krev før- og etterarbeid? Har programmet minimum 30 timar per veke dersom programmet hovudsakleg består av opplæringstiltak med stort krav til eigenaktivitet, før- og etterarbeid? Er eigenaktiviteten i ei form som sikrar kontroll og rettleiing? 6

7 Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? I følgje Haram kommune har dei hatt både eit heilårig- og fulltids introduksjonsprogram i alle år. Deltakarane har frammøtetid frå kl (6 klokketimar) kvar dag. I tillegg får dei godkjent1,5 time heimearbeid dagleg, slik at dei leverer timelister for 37,5 timar per veke. Fylkesmannen si vurdering: Oversikt over innsende timelister og timeplanar for vaksenopplæringa, introduksjonsordninga, ferie- og fridagar, samt telefonsamtale med kommunen, verifiserer at deltakarane stort sett får eit fulltids program. Den enkelte deltakar sin timeplan for vaksenopplæringa og flyktningetenesta kunne ha vore meir samordna, slik at dei ulike tiltaka gjennom dagen/veka kjem meir tydeleg fram. Timeplanane for vaksenopplæringa opererer stort sett med 4 timar norsk per dag for alle, 2 timar med samfunnskunnskap og 1,5 time med lekser uavhengig av kva spor i norskplanen dei er på. Dei som er ute i språkpraksis, er ikkje med på timeplanen til vaksenopplæringa. Dei deltek gjennom flyktningetenesta sine avtalar om språkpraksisplassar. Ut frå tilsende avtalar, varierar arbeidstida på språkpraksisen frå 5 til 6 timar per dag, medan arbeidstida bør vere på 7,5 t/d. Dersom den enkelte deltakar i tillegg blir følgt opp av vaksenopplæringa med eit individuelt språktreningsprogram knytta til arbeidsplassen, vil arbeidsveke kunne utgjere 37,5 timar også for dei som er i språkpraksis. Fylkesmannen sin konklusjon Haram kommune oppfyller lovkravet om at deltakarane stort sett får eit fulltids program, jf. 4 i introduksjonslova. Vi viser elles til merknadene om at språkpraksis også skal vere eit fulltids program, evt. kombinert med anna opplæring. 11. Lovbrot og merknader Fylkesmannen har ikkje funne noko lovbrot for Haram kommune når det gjeld å gi deltakarane eit heilårig og fulltids introduksjonsprogram. 12. Oppfølging av tilsynsresultat og avslutting av tilsynet Ved konstantering av lovbrot, gjeld eigen prosedyre, jf. introduksjonslova 23 andre ledd som seier at kommunelova sine føresegner i kapittel 10A skal følgjast. Sidan dette tilsynet ikkje har avdekt noko lovbrot, vil tilsynet bli lukka gjennom eit brev til Haram kommune vedlagt den endelege tilsynsrapporten. Dette vil skje innan veke 7 i februar 2014 etter at Fylkesmannen har mottatt tilbakemelding frå kommunen på den førebelse tilsynsrapporten.. Med helsing Jørn Thomassen Ass. utdanningsdirektør Dokumentet er elektronisk godkjent og har ingen signatur Liv Marie Opstad Vedlegg: 1. Oversikt over dokumentasjon 7

8 2. Deltakarar i tilsynet 3. Lovgrunnlaget for tilsynet Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt frå Haram kommune: 1. Oversendingsbrev frå Haram kommune om kommunen si organisering/forvaltning av introduksjonslova, datert Vedlegg: a. Haram kommune si forvaltning av introduksjonsordninga. Utgreiing b. Organisasjonskart, Haram kommune c. To planar for vinterferieveka og haustferieveka 2013 d. Mappe frå vaksenopplæringa med timeplanar, frammøte, m.m. e. Åtte personmapper, inkl. vedtak om introduksjonsprogram. Innhenta frå NIR: Fylkesmannen har sett på kommunen si registrering i NIR av dei åtte deltakarane som vi har fått tilsendt deltakarmapper på. *************************************************************************** Vedlegg 2: Deltakarar i tilsynet Telefonmøte med Haram kommune tysdag 12. november 2013 (utsett frå 29. oktober): Deltakarar frå Haram kommune: Marit Gaustad, rådgivar flyktningetenesta Jorunn Waage Døran, einingsleiar for sosiale tenester Deltakarar frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal: Reidun Nedrebø, rådgivar Liv Marie Opstad, seniorrådgivar *************************************************************************** 8

9 Vedlegg 3: Omtale av omgrepa språkpraksis og arbeidspraksis Då introduksjonsordninga kom i 2003, vart Språkpraksis i introduksjonsprogrammet gitt ut som eige temahefte (nr. 10) av UDI (Utlendingsdirektoratet). Der er definisjonen av språkpraksis brukt som språktrening utanfor klasserommet med mål å forbetre den enkelte sine språkdugleikar.språkpraksis blir her definert både som ein metode og eit pedagogisk verkty i norskopplæringa i ein tidleg fase. Arbeidspraksis blir definert som er eit arbeidsmarknadstiltak som gjennom tilrettelagt arbeidstrening har som mål å auke sjansane den enkelte har til å kome seg inn på arbeidsmarknaden. Medan språkpraksis blir definert som kommunen sitt ansvar gjennom vaksenopplæringa,blir arbeidspraksis definert som Aetaten sitt ansvar. På IMDI (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet) sin heimeside er praksisplass i introduksjonsordninga innleiingsvis brukt som ei fellesnemning for både språkpraksis og arbeidspraksis. Språkpraksis blir også her omtalt som ein metode i norskopplæringa som kan brukast i ein tidleg fase i introduksjonsprogrammet for å betre den enkelte sine språkdugleikar. Språkpraksis skal gi høve til å praktisere norsk utanfor klasserommet. Det er derfor ikkje nødvendig at praksisen er relevant i høve framtidig yrke (slik det vil vere for arbeidspraksis). Språkpraksis blir ofte kombinert med norsk, data og samfunnsfagundervisning på skulen. Praksisen kan arrangerast gjennom vaksenopplæringa eller i annan kommunal regi. Arbeidspraksis blir nærare definert som eit arbeidsmarknadstiltak arrangert gjennom Nav. På IMDi si heimeside finn de meir informasjon om språkptraksis, tips om gode praksisplassar, suksesskriterie for god språkpraksisplass, opplæring av fadder på arbeidsplassen, korleis organisere språkpraksis og oppfølging av deltakar i praksis, m.m. Lærelanen i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar og tilhøyrande rettleiing nyttar omgrepet arbeidsretta opplæring: Arbeidsretta opplæring kan òg vere kurs kombinert med anten språkpraksis, arbeidspraksis eller kurs innanfor ein gitt bransje eller ei gitt næringsverksemd. Opplæringa kan skje på opplæringssenteret og/eller på ein praksis- eller arbeidsplass. 9

10 Vedlegg 4: Lovgrunnlaget for tilsynet ***************************************************************** 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannen sin heimel for å føre tilsyn med om kommunane oppfyller sine plikter etter introduksjonslova, følgjer av introduksjonslova 23. Lovheimelen tredde i kraft 1. september Barne-, likesti lings- og inkluderingsdepartementet legg gjennom embetsoppdraget for 2013 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommunar hausten Det er IMDi (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet) som avgjer tilsynstemaet, som for perioden er om deltakarane får eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid. 2. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden gjennomføre tilsyn med kommunen si forvaltning av introduksjonslova når det gjeld om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid, jf 4 andre ledd. Formålet med tilsynet er å undersøkje om norske kommunar gjennom arbeidet sitt sikrar at tilstand, aktivitetar og avgjerder blir utført i tråd med lovpålagte plikter, jf introduksjonslova. Det vil seie at tilsynet ikkje er avgrensa til å gjelde enkeltvedtak eller anna utøving av mynde. Tilsynet gjeld òg tenesteproduksjon som ikkje er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brot på introduksjonslova har rettslege konsekvensar for deltakaren ved at deltakaren ikkje får den behandlinga eller retten han/ho har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvensar ved forseinka overgang for den enkelte deltakaren til arbeid og utdanning, som igjen forseinkar deltakaren sitt sjølvstende. 3. Forholdet til forvaltningslova Det følgjer av introduksjonslova 21 at forvaltningslova gjeld med dei særreglar som er fastsette i lova. I tillegg gjeld dei ikkje-lovfesta saksbehandlingsreglane her som elles i forvaltninga, som til dømes norma for god forvaltningsskikk og forsvarleg saksarbeid, samt informasjon og rettleiing til deltakarane. Det er viktig å vete om ei avgjerd etter introduksjonslova er eit enkeltvedtak etter forvaltningslova eller ikkje. Grunnen er at mange av forvaltningslova sine reglar berre kjem til bruk i saker om enkeltvedtak. Introduksjonslova 21 andre ledd presiserer kva for avgjerder som skal reknast som enkeltvedtak etter denne lova. Det går likevel fram av rundskriv Q-20/2012 at opplistinga i 21 andre ledd ikkje er uttømmande. Andre vedtak som må reknast som enkeltvedtak og derfor kan påklagst, kan til dømes vere avgjerder om fråvær og permisjon eller ei avgjerd om forlenging av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøkje om dei materielle reglane i introduksjonslova blir oppfylt. Ved tilsyna til Fylkesmannen vil derfor 10

11 undersøking av enkeltvedtak vere nødvendig for å undersøkje om deltakarane har fått dei rettane dei har krav på. Eit enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningslova 2 ei avgjerd som blir fatta under utøving av offentleg styresmakt og som gjeld rettar eller plikter til ein eller fleire namngitte personar. Når det gjeld avgjerda til kommunen som gjeld den såkalla «kan-gruppa», det vil seie avgjerder treft i medhold av 3 tredje ledd, er det på det reine at personar som blir omfatta av 3 tredje ledd korkje har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Denne gruppa har derfor ikkje rett til å klage over at dei ikkje har fått tilbod om deltaking i introduksjonsprogrammet. Likevel vil denne gruppa, dersom dei får innvilga introduksjonsordning, dvs introduksjonsstønad og -program, ha tilgang til å klage på innhaldet i ordninga etter forvaltningslova sine reglar. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å sjå om kommunen oppfyller dei lovpålagte pliktene sine. Tilsynet er avgrensa mot å overprøve det frie skjønnet til kommunen, jf Ot.prp. nr 97 ( ) Om lov om endringar i lov 25. September 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I samsvar med introduksjonslova 3 tredje ledd, kan kommunen etter eige skjønn tilby introduksjonsprogram til ein person som ikkje fell innanfor gruppa av dei som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har ikkje plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppa. Dersom kommunen likevel ønskjer å gi denne gruppa eit tilbod, skal dei følgje reglane i introduksjonslova og deltakarane vil då vere ein del av tilsynet. Kommunane pliktar å registrere opplysningar om deltaking i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonslova 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om eit nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nykomne innvandrarar. Registreringa til kommunen i NIR vil ikkje vere ein del av tilsynet, men registrering i NIR kan vere viktig å sjekke ut for å avklare om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid. 5. Forholdet til kommunelova kap.10a - Statleg tilsyn med kommunesektoren Det følgjer av introduksjonslova 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunane i samsvar med reglane i kommunelova kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statleg tilsyn med kommunesektoren», som gir god rettleiing. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmynde etter kapittel 10A i kommunelova og kan føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter pålagt i eller i medhald av lov, jf kommunelova 60b. I samband med tilsyn har Fylkesmannen heimel til innsyn i saksdokument, til å krevje opplysningar og tilgang til institusjonar og bygg/anlegg som omhandlar tilsynet, jf kommune- 11

12 lova 60c. Fylkesmannen har ein tilsvarande rett overfor private rettssubjekt som utfører kommunale oppgåver etter avtale med kommunen. Manglande oppfylling av plikter pålagt i eller i medhold av lov, definerast i dette tilsynet som eit lovbrot. Dersom tilsynet avdekkjer lovbrot, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet, jf kommunelova 60d andre ledd. Dersom forholdet ikkje blir retta, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med lova, jf kommunelova 60d første ledd. Der tenesta blir gitt av andre enn kommunen sjølv, vil kommunen ha plikt til å sørgje for at dei som står for det aktuelle tenestetilbodet for kommunen, gjer det som er nødvendig for å oppfylle pålegget, og om nødvendig sjølv trår til for å oppfylle lovkrava. Forvaltningslova sine kapittel IV,V og VI om enkeltvedtak vil bli brukt i samband med pålegget. Pålegg om retting kan påklagast, jf kommunelova 60d fjerde ledd. Klaga skal sendast til Fylkesmannen, som kan gjere om vedtaket eller sende det vidare til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf forvaltningslova 28. Rimeleg frist for å rette lovbrot er ikkje nærare definert. Den fristen som blir sett, må stå i forhold til lovbrotet sin art og omfang og kva for ein konsekvens det har for deltakaren og samfunnet. 6. Kven det blir ført tilsyn med Kommunens ansvar for introduksjonsordninga Som tidlegare nemnd, er det kommunen som har ansvaret for introduksjonsordninga, jf introduksjonslova 3. Det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogrammet både er heilårleg og på fulltid, jf introduksjonslova 4 andre ledd. Dersom tenester til introduksjonsordninga blir levert av andre enn kommunen sjølv, er det framleis kommunen som har ansvar for ordninga, og det er kommunen Fylkesmannen fører tilsyn med. 7. Tilsynstema Introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg og på fulltid Introduksjonslova 4 andre ledd slår fast at deltakaren sitt introduksjonsprogram skal vere heilårleg og på fulltid. Målet er at deltakaren raskt skal tilpasse seg til arbeidslivet og at ordninga skal vere utforma slik at ho oppmuntrar til ei mest mogleg effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor spegle arbeidslivet og ha ei ramme som samsvarar med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som ei følgje av dette vere eit heilskapleg tilbod i ein avgrensa periode. Deltaking i introduksjonsprogrammet skal vere på heiltid. Det er derfor ikkje høve til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikkje høve til å trappe opp deltakinga. Ei deltidsdeltaking i programmet bryt med føresetnadene om eit effektivt program og vil skape eit behov for supplerande sosialhjelp. Fulltids deltaking er i tillegg ein føresetnad for å få introduksjonsstønad, jf 8. For deltakarar som ikkje kan nyttiggjere seg programmet på fulltid, gir lova høve til at programmet kan tilpassast den enkelte deltakar sitt behov, føresett at innhaldet i programmet 12

13 er i samsvar med lovkravet om norskopplæring, samfunnskunnskap og førebuing for deltaking i yrkeslivet. Individuelle tilpassingar må ta i vare kravet om at innhaldet i programmet skal vere arbeidsretta. Det følgjer av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommendes individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene.» Dersom deltakaren sin situasjon eller behov ikkje kan tilstrekkeleg ivaretakast ved eit individuelt tilpassa program, kan deltakaren få permisjon frå programmet. Reglar for fråvær og permisjon blir regulert i forskrift av 18. juli 2003 nr 973 om nykomne innvandrarar si deltakinga i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikkje undersøkja rettane til deltakarane og pliktar ved fråvær og permisjonar. I tillegg til å tilby individuelt tilpassa program, følgjer det av rundskriv Q-20/2012 at personar med rett og plikt til introduksjonsordning bør vere ei prioritert gruppe både for å få barnehageplass til borna sine og for å ha høve til redusert foreldrebetaling. Denne gruppa representerer ei stor gruppe innvandrarar som staten og kommunane har eit særskilt integreringsansvar for. Dersom ein skal nå intensjonen med lova, føreset dette at kommunane sikrar barnehageplass og SFO-plass til barna i desse familiane. Forklaring av omgrep Heilårleg Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at programmet skal vere heilårleg. I følgje forarbeida til lova (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4), vil det seie at programmet skal følgje arbeidslivet sine reglar for ferie. I forskrift om fråvær og permisjon ved nykomne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordninga av nr 973, går det fram at deltakarane skal ha opptil 25 verkedager med ferie. Det vil seie at introduksjonsordninga skal ha eit program over 47 veker - med frådrag for dei glidande fri- og heilagdagane - for å kunne vere eit heilårleg program. Der norskopplæringa er lagt til skolesektoren, har kommunen ein aktivitetsplikt i skuleferien. Kommunen kan i feriane til skulen tilby eit program som inneheld samfunnskunnskap og tiltak som førebur til arbeidslivet for å oppfylle kravet til eit heilårleg program, jf Ot.prp.28 ( ) kapittel Sommerjobb kan vere eit døme på dette. Det følgjer av reglane i forskrift om fråvær og permisjon ved nykomne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordning 6-2, at kommunen avgjer når ferien skal avviklast (fellesferie). Det er ikkje høve til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettar som kan takast ut på eit seinare tidspunkt, slik det i nokre delar av arbeidslivet er gitt høve til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi samanhengande ferie i fem veker, eller dei kan gi nokre veker på sommaren og nokre dagar til haustferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsetje reglar om ferieavvikling for deltakarane i introduksjonsprogrammet i form av eit ferie- 13

14 reglement. Utgangspunktet er at kommunen si organiseringa av ferien skal kommuniserast til kvar enkelt deltakar, og organiseringa skal vere forutsigbar og lik for alle deltakarane. Forskrift om fråvær og permisjon ved nykomne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordninga av nr første ledd, listar opp fridagar i løpet av året. Forskrifta 6-1, andre ledd, gir deltakar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja, rett til fri frå deltaking i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar. Dette følgjer av lov om trussamfunn, kapittel II a, om rett til fri ved religiøse høgtidar. Fulltid Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid. I følgje forarbeida til lova (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4), vil det seie at det skal vere eit heildagsprogram. Dersom programmet inneheld både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 % av opplæringstida definerast som for- og etterarbeid og reknast med i programtida, jf rundskriv Q-20/2012. Ut frå dette skal full tid reknast frå 30 til 37,5 timar per veke. Spennet mellom 30 og 37,5 timar per veke gir kommunen eit skjønn i tilpassinga av programmet, men det må vere planlagt (ikkje vilkårleg frå veke til veke), forutsigbart for deltakarane og likt for alle. Av lova sine forarbeider følgjer det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innhaldet krev førebuing eller ettarbeid ut over det som er bunde i deltakaren sitt program og som i praksis er nedfelt i timeplanen. Når innhaldet hovudsakleg består av opplæringstiltak med stort krav til eigenaktivitet, samt førebuingar og etterarbeid /lekser, er 30 timar fulltid, jf. Op.prp. nr. 28 ( ) kapittel For å sikre ei god og oversiktleg introduksjonsordning, bør tidsramma/timeplanen gå fram av eller bli lagt ved den individuelle planen. Eit fulltidsprogram skal etter dette utgjere minimum 30 timar og maksimum 37,5 timar per veke. Det er ikkje høve til å gå ut over makstimetalet per veke sm ei type fleksitidsordning eller for å gjere unna programmet på kortare tid. Der kommunane har etablert ein struktur med lenger programtid i ein periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridagar, samt haustferie, juleferie, vinterferie og påskeferie, føreset det at deltakarane samtykkjer i dette. Der ein deltakar på grunn av omsorgsarbeid ikkje har føresetnader for å kunne følgje opp dette, kan ikkje kommunen påleggje vedkomande å følgje eit slikt opplegg og trekkje i stønaden dersom deltakarane må gå etter avtalt programtid. I følgje forarbeida til lova blir det lagt til grunn eit fleksibelt heildagsprogram etter kva grad tiltaket krev tidsbruk utover det som er bunde av introduksjonsprogrammet. Kommunen bør leggje til rette for eit fleksibelt kvalifiseringstilbod, til dømes at aktivitetar eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne reknast inn i programtida, dersom deltakaren sjølv ønskjer dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikkje ein del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjeld lengda på den enkelte sin verkedag, men forarbeida seier ikkje uttrykkeleg kor lange dagar deltakarane maks kan ha. Arbeidslivet sine reglar ligg til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengda per dag bør 14

15 vere arbeidsmiljølova sine reglar om arbeidstid. Arbeismiljølova 10-4 fastslår at den alminnelege arbeidstida ikkje må overstige 9 timar i løpet av 24 timar, jf. også kommunen si tariffavtale for sine tilsette med omsyn til kva som er normalarbeidstid. Det følgjer av forarbeida til lova at eit heildagsprogram ikkje nødvendigvis inneber at opplæringsdelen skal vare heile dagen. Eit heldagsprogram kan innehalde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan definerast som tiltak for førebuing til arbeidslivet. Der programmet inneheld krav til eigenaktivitet, som til dømes fordjuping eller studium, føreset ein at eigenaktiviteten er arbeidsretta og i ei ramme som kan kontrollerast og med høve til å motta rettleiing. Arbeid kan inngå som ein del av programtida dersom deltakaren ønskjer det og kommunen meiner at arbeidet er relevant i høve deltakaren sin individuelle plan. Organisering av verkedagen er fleksibel, og lova stiller ikkje krav til kor lang dagen i introduksjonsprogrammet skal vere. Utgangspunktet er at arbeidstida skal vere lik normalarbeidstida i arbeidslivet i samsvar med arbeidsmiljølova. Fleksibiliteten gir rom for at ein aktivitet eller praksis kan gå føre seg på ettermiddag/kveld dersom deltakaren samtykkjer og har føresetnader for å delta. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikkje ein del av programmet. Eit sentralt spørsmål er korleis omgrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forståast. Dette er ikkje definert i forarbeid eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi innhaldet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Vaksenopplæringa har tradisjonelt praktisert ei fordeling med 45 minutt opplæring. Ein har då rekna ein time som ein skoletime, dvs. 45 minutt. I forskrift til opplæringslova blir det sagt at opplæringa kan organiserast i bolkar av ulik lengd slik kommunen finn det formålstenleg ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv av 9. august Rundskriv Udir klårt definert at timetalet er fastsett som einingar på 60 minutt. For samordning i regelverket skal dette også inngå i introduksjonslova. Ein kommune som legg til grunn eit program som hovudsakleg består av opplæringstiltak, og at fulltid er 30 skoletimar à 45 minutt, oppfyller ikkje kravet om fulltid. Departementet føreset at ein ved fastsetting av tid i programmet brukar omgrepet time i tydinga ein klokketime og at dette blir gjort i alle samanhengar der omgrepet blir nytta i introduksjonsordninga. For den delen av programtida som er undervising, kan dette likevel innebere at pauser mellom opplæringsbolkane inngår i ein time. Då må i så fall deltakarane vere tilstades i pausene og ikkje forlate opplæringsstaden. Pauser er ikkje omtalt i forarbeida til lova. Her må kommunen leggje praksisen sin til grunn som elles i arbeidslivet, og dette kan medføre at det blir lagt inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordninga byggjer på prinsippet om full deltaking og individuelt tilrettelagt program. Vidare byggjer ordninga på prinsippet om at det er deltaking i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakarar utan andre middel til livsopphald enn introduksjonsstønad, vil ein redusert stønad som følgje av deltidsdeltaking i programmet truleg ikkje gi tilstrekkeleg grunnlag for å dekkje utgifter til 15

16 livsopphald eller bustad. Dette vil bryte med føresetnaden til lova om at deltaking i introduksjonsprogrammet skal vere eit alternativ til sosialhjelp. Krava om full deltaking underbyggjer formålet om at deltaking i introduksjonsordninga kan sikre lettare overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikkje høve til delvis deltaking i introduksjonsprogrammet. Der ein deltakar på grunn av sjukdom eller skade synest å vere hindra frå deltaking på fulltid, skal ein søkje å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakaren likevel kan delta på fulltid. Eit individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne vere mindre krevjande enn arbeid. Kommunen kan tilpasse programmet til individet sine føresetnader og behov og leggje inn behandling eller andre typar sosialiserande tiltak innafor programmet si ramme, føresett at det ivaretar lovformålet, som er å leggje til rette for deltaking i yrkes- og samfunnsliv.sjølv om programmet er individuelt tilpassa den enkelte sitt behov, skal innhaldet vere arbeidsretta. Det følgjer likevel av reglane i fåaværsforskrifta - kapittel 2 og 3 - at den enkelte deltakar har rett til å behalde introduksjonsstønaden, sjølv om vedkomande har uteblitt frå deltaking i introduksjonsprogrammet. Fråværet må i det tilfellet skuldast sjukdom eller skade. Det er òg høve til å få permisjon både med og utan stønad, jf forskrift av 18. juli 2003 om fråvær og permisjonar ved nykomne innvandrarar si deltakinga i introduksjonsordninga. 8. Kontrollspørsmål: Programmet skal vere heilårleg og på fulltid Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram på 47 veker i året? Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie i opptil 25 verkedagr / 5 veker ferie i året? Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? Får deltakarane fri alle fri- og heilagdagar i året? Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av andre religiøse høgtidar? Er programmet tilpassa deltakaren, slik at han/ho får eit kvalifiseringstilbod på fulltid? Blir programmet endra ved behov for å ivareta kravet til fulltid? Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid? Har programmet minimum 30 timar per veke dersom programmet hovudsakleg inneheld opplæringstiltak med stort krav til eigenaktivite, før- og etterarbeid? Er eigenaktiviteten i ei form som sikrar kontroll og rettleiing? Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? 9. Kjelder Lov 4. Juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (Introduksjonsloven) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) 16

17 Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna Forskrift18. Juli nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister) Prop 79L ( ) Om endringer i interoduksjosnloven og statsborgerloven Ot.prp. nr. 28 ( ) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Ot.prp. nr. 30 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven Ot.prp.nr 50 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Ot.prp. nr. 2 ( ) Om lov om endringer i introduksjosnloven Ot.prp. nr. 23 ( ) Om lov om endringar i introduksjonsloven Ot.prp. nr. 97 ( Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statlig tilsyn med kommunesektoren) Ot.prp. nr ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Rundskriv Q-20/2012: Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Rundskriv H-03/07: Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren Rundskriv Udir (og Udir ): Kunnskapsløftet om fag- og timefordelingen for grunnopplæringen... Rundskricv Q-35/2011: Iverksetting av rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunskap for voksne innvandrere Rundskriv Q-22/2011: Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram. *************************************************************************** 17