Fylkesmannen i Aust-Agder. Utdannings- og barnehageavdelinga/ Sosial- og helseavdelinga. Tilsyn hausten 2014 TILSYNSRAPPORT.

Transkript

1 Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og barnehageavdelinga/ Sosial- og helseavdelinga Tilsyn hausten 2014 TILSYNSRAPPORT Tilsynstema: Deltakarane får eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på full tid Åmli kommune Vår referanse: 2014/2438 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Flyktningkoordinator Synnøve Skree Valle FYLKESMANNEN SI TILSYNSGRUPPE: Seniorrådgivar Knut Kleven Rådgivar Tone G. Sandnesaunet (fram til 17. oktober) Seniorrådgivar Janne Duesund, tilsynsleiar 1

2 Innhald 1. Innleiing Føremålet med tilsynet Fylkesmannen sin tilsynsheimel Forholdet til kommunelova - statleg tilsyn med kommunesektoren Forholdet til forvaltningslova Omgrep Gjennomføring av tilsynet Kommunen si organisering av introduksjonsprogrammet Tema for tilsynet Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg Rettsleg grunnlag Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen sin konklusjon Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på full tid Rettsleg grunnlag Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen sin konklusjon Lovbrot og merknader Lovbrot Merknader Oppfølging av resultat frå tilsyn Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 2: Kontrollspørsmål

3 1. Innleiing Denne rapporten er utarbeidd av Fylkesmannen i Aust-Agder etter tilsyn med Åmli kommune si forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nykomne innvandrarar (introduksjonslova). Tilsynet rettar seg mot kommunen, jf. introduksjonslova 3 om kommunen sitt ansvar. 1.1 Føremålet med tilsynet Føremålet med introduksjonslova er å styrke nykomne innvandrarar sin moglegheit for deltaking i yrkes- og samfunnslivet og deira økonomiske sjølvstende, jf. introduksjonslova 1. Det følgjer av rundskriv Q 20/2012 at hovudføremålet med lova er å leggje til rette for at deltakerane i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er vidare eitt av føremåla med lova at dei som deltek i programmet aktivt yter noko for å få rett til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg sjølv, men og for samfunnet. Tilsynet skal dermed tryggje at kommunane har ein praksis som er i samsvar med lov og forskrift, og dermed bidra til auka kvalitet i den kommunale tenesteproduksjonen. Brot på introduksjonslova kan gå ut over rettstryggleiken for deltakarane. Det kan òg ha samfunnsøkonomiske konsekvensar gjennom forseinkingar i deltakarane sin overgang til utdanning og arbeid. Forseinkingar kan føre til at det tar lengre tid før deltakarane blir økonomisk sjølvstendige. 1.2 Fylkesmannen sin tilsynsheimel Introduksjonslova 23 gir Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med kapitla 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Ut frå dette kan Fylkesmannen føre tilsyn med følgjande område: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfattar òg forskrifter knytt til desse lovføresegnene. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) legg gjennom embetsoppdraget for 2014 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommunar eller bydelar. IMDi vil avgjere tilsynstemaet. For perioden 2013 til 2015 er tilsynstemaet om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på full tid. IMDi har vedteke at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i ein treårsperiode for å tryggje eit så kvalitativt godt tilsyn som mogleg. Det vil bli ført tilsyn med utvalde kommunar det fyrste året, andre utvalde kommunar det andre året, og deretter vil alle dei utvalde kommunane bli følgt opp det tredje året. 1.3 Forholdet til kommunelova - statleg tilsyn med kommunesektoren Fylkesmannen sitt tilsyn skal utførast etter føresegnene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova) kapittel 10A, jf. introduksjonslova 23 andre ledd. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statleg tilsyn med kommunesektoren», som gir god rettleiing. Kommunelova gir Fylkesmannen rett til å be om opplysingar, rett til innsyn i saksdokument og tilgang til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegne av kommunen. Fylkesmannen kan gi pålegg om å rette tilhøve som er i 3

4 strid med lov og/eller forskrift, men før ein gir pålegg, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet/lovstridig praksis. Tilsynet til Fylkesmannen er eit lovlegskapstilsyn, jf. kommunelova 60b. Manglande oppfylling av plikter pålagt i eller i medhald av lov, definerast i dette tilsynet som eit lovbrot. Om tilsynet avdekkjer lovbrot, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet, jf. kommunelova 60d andre ledd. Dersom forholdet ikkje blir retta, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med lova, jf. kommunelova 60d første ledd. Det er kommunen som har ansvar for introduksjonsordninga, jf. introduksjonslova 3. Om tenester vert utført av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettast til kommunen som ansvarleg for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sjå til at tenesta vert utført i samsvar med lov og forskrift. 1.4 Forholdet til forvaltningslova Det følgjer av introduksjonslova 21 at forvaltningslova gjeld med dei særreglar som er fastsett i lova. I tillegg gjeld dei ikkje-lovfesta saksbehandlingsreglene her som elles i forvaltninga, som til dømes norm for god forvaltningsskikk, forsvarleg saksbehandling og rettleiing og informasjon til deltakarane. Det er viktig å vite om ei avgjerd som vert tatt etter introduksjonslova er eit enkeltvedtak etter forvaltningslova eller ikkje. Grunnen er at mange av føresegnene i forvaltningslova berre gjeld i sakar om enkeltvedtak. Introduksjonslova 21 andre ledd presiserer kva for avgjerder som skal reknast som enkeltvedtak etter denne lova. Det går likevel fram av rundskriv Q-20/2012 at opplistinga i 21 andre ledd ikkje er uttømmande. Andre vedtak som må sjåast som enkeltvedtak og difor kan klagast over, kan til dømes vere avgjerder om fråvær og permisjon eller ei avgjerd om forlenging av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om dei materielle reglane i introduksjonslova blir oppfylte. Ved Fylkesmannen sitt tilsyn vil det være nødvendig å sjå nærare på enkeltvedtak som er gjort, for å sjå om deltakarane har fått dei rettene dei har krav på. Eit enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningslova 2 ei avgjerd som vert gjort under utøving av offentleg mynde og som gjeld rettar eller plikter til ein eller fleire bestemte personar. Når det gjeld kommunen si avgjerd om den såkalla «kan-gruppa», det vil seie avgjerder gjort i medhald av 3 tredje ledd, er det på det reine at personer som vert omfatta av 3 tredje ledd korkje har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Denne gruppa har difor ikkje rett til å klage over at dei ikkje er tilboden deltaking i introduksjonsprogrammet. Dersom denne gruppa likevel vert gitt introduksjonsprogram, vil dei derimot ha høve til å klage på innhaldet i ordninga etter føresegnene i forvaltningslova. 1.5 Omgrep Desse omgrepa vert brukt i konklusjonen til Fylkesmannen: Lovbrot er mangel på oppfylling av krav fastsett i, eller i medhald av lov eller forskrift. Merknad er eit kritikkverdig forhold som ikkje vert omfatta av definisjonen for lovbrot, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå styresmaktene peiker på praksis som potensielt kan føre til lovbrot. Lovbrot skal rettast, medan merknader er noko kommunen sjølv kan velje om ein vil ta omsyn til. 4

5 1.6 Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som eit skriftleg dokumenttilsyn. Tilsynet er basert på gjennomgang av eit utval deltakarmapper, utgreiing frå kommunen, skriftleg dokumentasjon og eventuell telefonsamtale med representantar frå kommunen. Derfor er konklusjonane i rapporten berre eit uttrykk for kva ein har sett gjennom den dokumentasjonen som er lagt fram ved tilsynet. Rapporten seier heller ikkje noko om kommunen si forvaltning av introduksjonsordninga på andre område enn dei som er undersøkt gjennom tilsynet. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftleg varsel frå Fylkesmannen til kommunen om opning av tilsyn 23. juni Mottak av dokumentasjon frå kommunen 29. september Utsending av førebels rapport 11. november Tilbakemelding frå kommunen på førebels tilsynsrapport 17. november Utsending av endeleg rapport 27. november Tilsynsrapporten leggast ut på Fylkesmannens heimeside: 5

6 2. Kommunen si organisering av introduksjonsprogrammet Introduksjonsprogrammet i Åmli er organisert med tre dagar per veke i vaksenopplæringa, og to dagar per veke i språk- og arbeidspraksis i bedrift. Flyktningtenesta i Åmli er lokalisert på NAV-kontoret. Her er det ein flyktningkoordinator, samt ein vaktmeister. NAV Åmli ved flyktningkoordinator har ansvar for oppfylging av språk- og arbeidsplassar, kartlegging, vedtak og sakshandsaming, oppfylging av fråvær, busetting og registrering i NIR. Vaksenopplæringa ligg organisatorisk under Åmli skule. Ved vaksenopplæringa er det to tilsette lærarar. Rektor/einingsleiar ved Åmli skule og vaksenopplæringa har ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar. For deltakarar som får grunnskuleopplæring for vaksne, kjøper Åmli tenester av Arendal voksenopplæring. Det er oppretta ei samarbeidsgruppe rundt flyktningar som har møte kvar tredje veke. Her møter leier av NAV, leiar av kommunen si familie- og helseavdeling, representant frå Åmli skule, lærar ved vaksenopplæringa, vaktmeistar i flyktningtenesta og flyktningkoordinator. Kommuneleiinga får kopi av møteutskrift frå samarbeidsgruppa. Mellom samarbeidsetatane er det utarbeida samarbeidsavtaler. Etatane det gjeld er familie- og helseavdelinga (kommunelegen, helsesøster, leiar av barnevernstenesta og psykisk helse), barnehagen, skulen og vaksenopplæringa. Åmli kommune har gjennomført ei evaluering av arbeidet sitt og oppnådde resultat med flyktningar. Evalueringa blei lagt fram for kommunestyret juni Tema for tilsynet Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakarane eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid, jf. introduksjonslova 4 andre ledd. Målsettinga er at deltakaren raskt skal tilpasse seg arbeidslivet og at ordninga skal vere utforma slik at den oppmuntrar til ei mest mogeleg effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha ei ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal derfor vere eit heilskapleg tilbod i ei avgrensa periode. 3.1 Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg Rettsleg grunnlag Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at programmet skal være heilårleg. I følgje forarbeida (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4), vil dette seie at programmet skal følgje reglane i arbeidslivet for ferie. I forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fråvær og permisjon (heretter kalla fråværsforskrifta) ved nyleg komne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordninga, går det fram at deltakarane skal ha ferie opptil 25 verkedagar ferie. Det vil seie at introduksjonsprogrammet skal ha eit tilbod 47 veker i året, med frådrag for dei glidande fri og helgedagar, for å vere eit heilårleg program. Der norskopplæringa er lagt til skulesektoren, har kommunen ein aktivitetsplikt i skuleferien. Kommunen kan i feriane til skulen tilby eit program som inneheld samfunnskunnskap og tiltak som førebur til arbeidslivet for å oppfylle kravet om eit heilårleg program, jf. Ot.prp.28 ( ) kapittel Sommarjobb kan vere eit døme på dette. 6

7 Det følgjer av fråværsforskrifta 6-2 at kommunen avgjer når ferien skal avviklast (fellesferie). Det er ikkje høve til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettar som kan takast ut på eit seinare tidspunkt, slik det i nokre delar av arbeidslivet er gitt høve til å avspasere av fleksitid. Kommunen bestemmer sjølv korleis ferien skal gjennomførast. Kommunen kan gi samanhengande ferie i fem veker, eller dei kan gi nokre veker på sommaren og nokre dagar til haustferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsetje reglar om ferieavvikling for deltakarane i introduksjonsprogrammet i form av eit feriereglement. Utgangspunktet er at kommunen si organiseringa av ferien skal kommuniserast til kvar enkelt deltakar, og organiseringa skal vere føreseieleg og lik for alle deltakarane. Fråværsforskrifta 6-1 første ledd, lister opp fridagar i løpet av året. Forskrifta 6 1 andre ledd gir deltakar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja, rett til fri frå deltaking i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar. Dette følgjer av lov om trossamfunn, kapittel II a, om rett til fri ved religiøse høgtidar Dokumentasjon og vurdering Kommunen skriv i si utgreiing av 21. august 2014 at deltakarane i introduksjonsprogrammet har ferie fem veker. I skrivet går det fram at ferien er delt opp med fire veker på sommaren, medan den femte veka blir delt mellom påske og jul. Opplæringa i norsk og samfunnskunnskap ved vaksenopplæringa følgjer skuleruta for Åmli skule, med 190 dagar undervisning. Det blir opplyst at når vaksenopplæringa tar ferie, så har deltakarene tilbod om språk eller arbeidspraksis. I vinterferier og haustferier har vaksenopplæringa samarbeidd med andre kommunar om kurs i samfunnskunnskap når det har vore mogeleg og relevant. Deltakarar som har barn i skule, har desse på SFO når skulen tek sommarferie. Kommunen dekker 40 prosent av utgiftene medan deltakarane går i introduksjonsprogrammet. Skuleruta frå skuleåret 2013/14 viser skulestart 6. januar Skulen har vinterferie i veke 10 frå 3. mars til og med 7. mars, og påskeferie frå 14. april til og med 22. april. Skuleruta viser at det er fri 2. mai og med torsdag 19. juni som siste skuledag før sommaren. Skuleruta for 2014/15 viser at skulen starta opp 13. august, hadde fri 22. september, haustferie veke 40 frå 29. september til og med 3. oktober, planleggingsdag 17. oktober og med siste skuledag før jul 19. desember. Deltakarar i introduksjonsprogrammet som går på vaksenopplæringa og dermed følgjer skuleruta, har derfor ikkje tilbod frå skulen følgjande dagar i 2014: - 2. og 3. januar (2 dagar) - 3. til 7. mars (5 dagar) til 16. april (3 dagar) april (1 dag) - 2. mai (1 dag) juli (23 dagar) september (1 dag) september til 3. oktober (5 dagar) oktober (1 dag) desember til 24. desember (3 dagar) desember til 31. desember (3 dagar) 7

8 Kommunen stadfester i brev 17. november 2014 at deltakarane ikkje hadde tilbod om program 2. og 3. januar. Av deltakarmappene er det dokumentert i fråværslistene at deltakarane hadde fri onsdag 16. april i samband med påskeferien. Kommunen stadfester i e-post av 21. oktober at deltakarane og hadde fri måndag 14. og tysdag 15. april. Det er dokumentert at deltakarane hadde tilbod om språk- eller arbeidspraksis når vaksenopplæringa tok sommarferie i juni, at deltakarene hadde ferie i juli månad (23 dagar), og at dei hadde tilbod om praksis i dagane i august før skulen tok til att 13. august. Kommunen skriv i e-post av 21. og 22. oktober 2014 at alle deltakarane var i praksis kvar dag i vinterferien (3. 7. mars) med 7,5 timer, og hadde praksis i haustferien (29. september 3. oktober). Det ligg ikkje føre skrifteleg dokumentasjon av tilbodet i vinterferien. Flyktningkoordinator hadde telefonisk kontakt med alle arbeidsgjevarane i vinterferien, og avklara frammøte kvar dag. Åmli kommune har dokumentert at kvar deltakar har fått skrifteleg informasjon om praksis i haustferien, 17. oktober og juleferien frå og med 19. desember. Kommunen skriv i e-post av 21. oktober at deltakarane ikkje fekk praksis 17. oktober, men at det var ein glipp og ikkje i tråd med slik kommunen normalt gjer det. I e-post av 21. oktober frå kommunen går det fram at det har vore arrangert to obligatoriske familiedagar i regi av vaksenopplæringa. Det har vore eit tilbod på ettermiddagen etter skuletid, for å kunne gje deltakarene fri 2. mai. Den eine dagen har vore på våren, den andre på hausten. Fylkesmannen presiserer at kvar einskild deltakar skal samtykke til opparbeiding av avspasering, og at tiltak på kveldstid difor ikkje kan vere obligatorisk. 22. april var ein tysdag og 22. september var måndag. Kommunen skriv i brev av 17. november at begge dagane var ordinære praksisdagar og at alle deltakarane var i praksis. Kommunen har planlagt juleferie 22. og 23. desember samt 29. og 30. desember. Kommunen meiner ein ikkje kan rekne med julaftan og nyttårsaftan da nokre deltakarar jobbar i bedrifter som har fri/avspasering desse dagane. Kva for dagar som er helge- og høgtidsdagar går fram av forskrift 18. juli 2003 om fråvær og permisjon ved nyleg komne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordninga 6. Julaftan og nyttårsaftan er ikkje nemnt i 6. Kommunen si praksis om at desse dagane er fridager og ikkje skal telle med i planlegginga for året er derfor ikkje i samsvar med forskrifta. Fylkesmannen har i samband med tilsyn frå 2013 stilt spørsmål til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) om lengda på arbeidstida på julaftan og nyttårsaftan. Dette fordi andre kommunar vi har hatt tilsyn med har ynskja å vite kor mykje tid ein må planleggje til avspasering på desse dagane. Vi ventar framleis på svar frå BLD. Inntil avklaring frå BLD ligg føre har juridisk avdeling i Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) avklart et ein må leggje til grunn at julaftan og nyttårsaftan er ordinære dagar i introduksjonsprogrammet. Med bakgrunn i denne oversikten har Åmli kommune i 2014 planlagt for totalt 34 fridagar, i tillegg til glidande fri og heilagdagar. Det er 9 dagar meir enn det introduksjonslova gir rett til. Kommunen har difor ikkje tilbod om eit heilårleg introduksjonsprogram, jf. introduksjonslova 4 andre ledd. Fri for å markere religiøse høgtider Deltakarmappene visar at nokre deltakarar har hatt fråvær 21. mars i vår. Fylkesmannen legg til grunn at det på denne datoen har vore ei viktig religiøs høgtid for deltakarar som ikkje er medlemmer av den norske kyrkje, jf. forskrift om fråvær og permisjon 6-1 andre ledd. Deltakarane har i etterkant fått brev frå flyktningkoordinatoren der det gjerast merksam på at permisjon må søkast om i god tid, og kan verte innvilga etter søknad. Kommunen opplyser her om at det kan gis fri inntil to dagar per år for å feire religiøse høgtidsdagar. Det er vist til introduksjonslova 11 om at ein kan verte trekt i stønad for ugyldig fråvær dersom ein ikkje søkar og ute blir frå skule/praksis. Fylkesmannen finn det positivt at kommunen skriftleg opplyser om denne retten. Vi ber kommunen 8

9 merke seg at dette er ein rett etter forkrift 6-1, andre ledd. Vi kan ikkje sjå at det har vore informert om retten i forkant av fråveret, men deltakarene som hadde fråvær den 21. mars ser ikkje ut til å ha fått trekk i stønad Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at kommunen har oppfylt deltakarene sin rett til 25 feriedagar per kalenderår. Kommunen har og informert om retten til fri ved religiøse høgtider for deltakarar som ikkje er medlemmer av den norske kyrkje. Kommunen har ikkje dokumentert at alle deltakarane i introduksjonsprogrammet får tilbod om eit heilårleg introduksjonsprogram på 47 veker. 3.2 Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på full tid Rettsleg grunnlag Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid. I følgje forarbeida (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4) vil det seie at det skal vere eit heildagsprogram. Det er derfor ikkje høve til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikkje høve til å trappe opp deltakinga slik at programmet til slutt vert på full tid. Deltaking på deltid i programmet bryt med føresetnaden om ei effektiv program, og vil kunne skape eit behov for supplerande sosialhjelp. Deltaking på full tid er ein føresetnad for å få introduksjonsstønad, jf. introduksjonslova 8. Fulltid skal reknast som 30 til 37,5 time per veke. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per veke gir kommunen eit skjønn i tilpassinga av programmet, men dette må være planlagt (ikkje vilkårleg frå veke til veke) og føreseieleg for deltakar og likt for alle. I følgje forarbeida vil omfanget av fulltid avhenge av om innhaldet krev førebuingar eller etterarbeid ut over det som er bunden i deltakaren sitt program (i praksis er nedfelt i timeplanen). For program som består av aktivitetar utan krav til førebuing eller etterarbeid, er norma 37,5 timar. For program som hovudsakleg består av opplæringstiltak med krav til eigenaktivitet, samt førebuing og etterarbeid i heimen, kan 30 timar per veke definerast som fulltid, jf. Ot.prp. nr 28 ( ), kapittel Spennet mellom 30 timar og 37,5 timar i veka gir rom for ein viss grad av skjønn i tilpassinga av programmet, samstundes som det sikrar eit relativt omfattande tilbod. For å sikre eit planfast program som er føreseieleg for deltakaren, og omsynet til likskap, bør tidsramma (eller timeplanen) gå fram eller leggjast ved den individuelle planen. Ei 30 timars veke blir eit minimum, og 37,5 timer eit maksimum. Det vert ikkje opna for å gå ut over maks-timetallet per veke som ein type fleksitids-ordning eller for å gjere unna programmet på veldig kort tid. Der kommunane har etablert ein struktur med lenger programtid i ein periode for å opparbeide tid til å avspasere på inneklemte fridagar, samt haustferie, juleferie og vinterferie, føresett dette at deltakarane samtykkjer i dette. Der ein deltakar på grunn av omsorgsansvar ikkje har føresetnader for å kunne følgje opp dette, kan ikkje kommunen pålegge vedkommande å følgje ei slik utvida programtid, og trekke i stønaden dersom deltakar må gå etter avtalt programtid. I følgje forarbeida er det lagt det til grunn at eit fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i kva grad tiltaket krev tidsbruk utover det som er bunde av programmet. Kommunen bør 9

10 leggje til rette for eit fleksibelt kvalifiseringstilbod, til dømes at aktivitetar eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne reknast inn i programtida dersom deltakaren sjølv ønskjer dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikkje ein del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjeld lengda på den enkelte verkedag, men forarbeida seier ikkje uttrykkelig kor lange dagar deltakarane maks kan ha. Reglene i arbeidslivet ligg til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde per dag bør vere føresegnene om arbeidstid i arbeidsmiljølova (aml). Sjå aml 10 4 som slår fast at den vanlege arbeidstida ikkje må overstige ni timar i løpet av 24 timar, samt kommunen sin tariffavtale for deira tilsette med omsyn til normalarbeidstid. Det følgjer av forarbeida at eit heildagsprogram ikkje nødvendigvis inneber at opplæringsdelen skal vare heile dagen. Eit heildagsprogram kan innehalde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan definerast som tiltak for førebuing til arbeidslivet. Der programmet inneheld monaleg krav til eigenaktivitet, som til dømes eigenfordjuping eller studiar, vert det føresett at eigenaktiviteten er arbeidsretta og i ei ramme som kan kontrollerast og kor det er høve til å få rettleiing. Arbeid kan inngå som ein del av programtida om deltakar ønskjer det og kommunen meiner at arbeidet er relevant i høve til deltakarane sin individuelle plan. Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid, må reknast som ein aktivitet utanom programmet. Eit sentralt spørsmål er korleis omgrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forståast. Er dette ein klokketime eller ein skuletime à 45 minutt? Dette er ikkje definert i forarbeid eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi innhaldet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Vaksenopplæringa har tradisjonelt praktisert ei fordeling med 45 minutt opplæring. Ein har då rekna ein time som ein skoletime, dvs. 45 minutt. I forskrift til opplæringslova blir det sagt at opplæringa kan organiserast i bolkar av ulik lengd slik kommunen finn det formålstenleg ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv 9. august 2012, jf. rundskriv Udir , slått fast at timetallet er fastsett som einingar på 60 minutt. For samordning i regelverket skal dette også leggjast til grunn ved berekning av timar i introduksjonslova. Departementet føreset at ein ved utrekning av tid i programmet brukar omgrepet time i tydinga ein klokketime og at dette blir gjort i alle samanhengar der omgrepet blir nytta i introduksjonsordninga. For den delen av programtida som er undervising, kan dette likevel innebere at pausar mellom opplæringsbolkane inngår i ein time. Då må i så fall deltakar vere til stades i pausen; ho eller han kan ikkje forlate opplæringa i pausane. Ein kommune som tilbyr eit program på 30 gonger 45 minutt (30 skuletimar ) per veke, fyller dermed ikkje kravet om fulltid i lova. Pausar som såleis er heller ikkje omtalt i forarbeida til lova. Her må kommunen leggje praksisen sin til grunn som elles i arbeidslivet, og dette kan medføre at det blir lagt inn pausar i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordninga byggjer på prinsippet om full deltaking og individuelt tilrettelagt program. Vidare byggjer ordninga på prinsippet om at det er deltaking i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakarar utan andre middel til livsopphald enn introduksjonsstønad, vil ein redusert stønad som følgje av deltidsdeltaking i programmet truleg ikkje gi tilstrekkeleg grunnlag for å dekkje utgifter til livsopphald eller bustad. Dette vil bryte med føresetnaden til lova om at deltaking i introduksjonsprogrammet skal vere eit alternativ til sosialhjelp. Deltaking på full tid er ein føresetnad for å få utbetalt introduksjonsstønad, jf. introduksjonslova 8. Krava om full deltaking underbyggjer formålet om at deltaking i introduksjonsordninga kan sikre lettare overgang til 10

11 arbeidslivet. Det er derfor ikkje høve til delvis deltaking i introduksjonsprogrammet, eller å trappe opp deltakinga slik at programmet til slutt blir på full tid. Der ein deltakar på grunn av sjukdom eller skade synest å vere hindra frå deltaking på fulltid, skal ein søkje å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakaren likevel kan delta på fulltid. Eit individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne vere mindre krevjande enn arbeid. Kommunen kan tilpasse programmet til den enkelte sine føresetnadar og behov og leggje inn behandling eller andre typar sosialiserande tiltak innanfor rammene i programmet. Føresetnaden er at programmet er i samsvar føremålet til lova, som er å leggje til rette for deltaking i yrkes- og samfunnsliv. Sjølv om programmet er individuelt tilpassa den enkelte sitt behov, skal innhaldet vere arbeidsretta. Det følgjer likevel av reglane i fråværsforskrifta kapittel 2 og 3 at den enkelte deltakar har rett til å behalde introduksjonsstønaden, sjølv om vedkomande er borte frå programmet. Fråværet må i det tilfellet skuldast sjukdom eller skade. Det er òg høve til å få permisjon både med og utan stønad, jf. forskrift 18. juli 2003 om fråvær og permisjonar ved nykomne innvandrarar si deltakinga i introduksjonsordninga. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikkje undersøke deltakarane sine rettar og pliktar ved fråvær eller permisjon Dokumentasjon og vurdering Eit program på heil tid kan innehalde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan definerast som tiltak for førebuing til arbeidslivet. Fylkesmannen har gått gjennom 6 deltakarmapper. Mappene viser at programdeltakarane som får norskopplæring får undervisning ved vaksenopplæring i Åmli tre dagar i veka, og er ute i språkpraksis to dagar i veka. Det samsvarer med kommunen si utgreiing. Vaksenopplæringa tilbyr undervisning for alle deltakarar med rett og plikt til norskopplæring onsdag, torsdag og fredag. Undervisninga er frå kl. 08:30 til 14:00, altså 5,5 timar per dag og 16,5 timer i veka. Kommunen skriv i si utgreiing at heimearbeid kjem i tillegg. Fylkesmannen ser at kommunen legg vekt på å få deltakarane ut i språkpraksis. Det er planlagt for språkpraksis kvar måndag og tysdag, og når vaksenopplæringa har stengt (skulefri). Språkpraksisane på måndagane og tysdagane er dokumentert med kopi av praksisavtaler. Vi ser av avtalane at den dagelege programtida i språkpraksis varierer mellom 6,25 t til 8 timar. Kommunen skriv at deltakarene var i språk-/arbeidspraksis i vinterferien og haustferien i 2014, men dette er ikkje dokumentert skriftleg. Ein deltakar har tilbod om ordinær grunnskuleopplæring. Kommunen skriv i e-post av 21. oktober at denne deltakaren har tilbod om undervisning ved Arendal vaksenopplæring fem dagar i veka, frå kl. 9:00 15:00, altså 30 timar i veka. Fylkesmannen meiner denne deltakaren har tilbod om program på full tid. Fylkesmannen konkluderer med at Åmli elles ikkje har dokumentert at kommunen tilbyr introduksjonsprogram på full tid for alle deltakarane. Dette vert grunna med at timetallet samla sett for dei deltakarane vi har mottatt mappe for, ikkje stettar kravet om 37,5 timar program per veke i tiltak der det ikkje er krav om monaleg før- og etterarbeid, eller 30 timar per veke der det er eit slikt krav. 11

12 3.2.3 Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen finn etter dette at kommunen ikkje tilbyr alle deltakarane i introduksjonsprogrammet eit program som er på full tid. Fylkesmannen finner lovbrot etter introduksjonslova 4 andre ledd. 4. Lovbrot og merknader 4.1 Lovbrot Med heimel i introduksjonslova 4 bokstav c), og som følgje av det som går fram av kapittel 4 fant Fylkesmannen følgjande lovbrot: Kommunen har ikkje dokumentert eit introduksjonsprogram som er heilårleg etter føresegnene i lova. 1. Åmli kommune må sørgje for eit heilårleg introduksjonsprogram til alle deltakarane. Kommunen må i den samanheng sjå til at: kvar deltakar får tilbod om introduksjonsprogram i 47 veker per år, med 5 veker ferie i året (25 dagar) og fri i helg og ved glidande høgtidsdagar, jf. forskrift 6. Kommunen har ikkje dokumentert eit introduksjonsprogram som er på fulltid etter føresegnene i lova. 2. Åmli kommune må sørgje for eit introduksjonsprogram på full tid til alle deltakarane. Kommunen må i den samanheng sjå til at: alle introduksjonsdeltakarar får program på full tid at språk- og arbeidspraksis vert dokumentert for kvar deltakar 4.2 Merknader Fylkesmannen har ingen merknader. 5 Oppfølging av resultat frå tilsyn Tiltak for å rette lovbrot skal setjast i verk med det same. Åmli kommune skal innan 6. mars 2015 dokumentere at lovbrot er retta. Når det gjelder lengda på arbeidstid i samband med julaftan og nyttårsaftan for deltakarar i introduksjonsordninga vil Fylkesmannen vil komme tilbake med BLD si lovtolking når den ligg føre. 12

13 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Utgreiing frå Åmli kommunen datert 21. august 2014 Vedlegg: o Sjekkliste ved mottak av nye flyktningar Åmli kommune o Informert samtykke-erklæring o Utskrift av e-post frå 8. januar 2014 med oversikt over møteplan for samarbeidsmøte flyktningar o Referat frå samarbeidsmøte flyktningar 26.november 2013 o Referat frå samarbeidsmøte flyktningar 17. desember 2013 o Referat frå samarbeidsmøte flyktningar 11. mars 2014 o Referat frå samarbeidsmøte flyktningar 29. april 2014 o Samarbeidsavtale mellom NAV Åmli flyktning og vaksenopplæringa datert 21. mai 2012 o Samarbeidsavtale mellom NAV Åmli flyktning og skulen datert 30. januar 2013 o Samarbeidsavtale mellom NAV Åmli flyktning og barnehagen datert 19. mars 2012 o Samarbeidsavtale mellom NAV Åmli flyktning og helse og familieavdelinga datert 8. november 2012 o «Flyktningar i Åmli kommune ein evaluering av kommunen sitt arbeid, perioden » o Oversikt frå heimesida over skuleruta 2013/2014 og 2014/2015 o Stillingsomtale for leiar av vaksenopplæringa datert 25. november 2013 o Deltakarmapper for: DUF nr DUF nr DUF nr DUF nr DUF nr DUF nr E-post frå kommunen v/ Nina Haugstøyl, Åmli vaksenopplæring, datert 21. oktober 2014 E-post frå kommunen v/synnøve Skree Valle, NAV Åmli, datert 22. oktober 2014 Brev frå Åmli kommune datert 17. november 2014 tilbakemelding på førebels rapport o Vedlegg: Informasjon av 12. august 2014 om praksisplass og høstferie til 5 deltakarar 13

14 Vedlegg 2: Kontrollspørsmål Tilsynet har tatt utgangspunkt i desse kontrollspørsmåla: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram på 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 verkedagar / 5 veker ferie i året? - Får deltakarane i tillegg fri alle årets glidande helge- og fridagar? - Får deltakarane som ikkje høyrer til Den norske kyrkja i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar? - Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? - Er programmet tilpassa deltakaren, slik at han eller ho får eit kvalifiseringstilbod på fulltid? - Vert programmet endra ved behov for å ivareta kravet til fulltid? - Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 timar per veke? Dette gjeld der programmet hovudsakleg omfattar opplæringstiltak med monaleg krav til eigenaktivitet og i tillegg krev for- og etterarbeid. - Stettar programmet kravet til fulltid når det inneheld både opplæringstiltak og aktivitetar som ikkje inneber krav til eigenaktivitet, for- og etterarbeid? - Er eigenaktiviteten i ei ramme som sikrar kontroll og rettleiing? - Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? 14