Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Transkript

1 Innholdsfortegnelse Innleiing... 3 Føremålet med tilsynet... 3 Fylkesmannen heimel for å gjennomføre tilsyn... 3 Forholdet til kommunelova... 3 Omgrep... 3 Om rapporten... 3 Gjennomføring av tilsynet Tema for tilsynet Tilsynet har tatt utgangspunkt i desse kontrollspørsmåla... 4 Tema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg... 4 Skildring av kommunens praksis... 5 Fylkesmannens vurdering... 5 Fylkesmannens konklusjon... 5 Tema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på fulltid... 5 Skildring av kommunens praksis... 6 Fylkesmannens vurdering... 6 Fylkesmannens konklusjon... 7 Lovbrot og korreksjonspunkt... 8 Oppfølging av tilsynsresultat og avslutning av tilsynet... 8 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 9 Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet... Feil! Bokmerke er ikke definert. 1

2 FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE Tilsynsrapport Tilsynsrapport for tilsyn med Eid kommune Tema for tilsynet er Kommunen si forvaltning av introduksjonslova Om deltakarane får eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på full tid. Tilsynet er gjennomført i november

3 Innleiing Denne rapporten er utarbeida av Fylkesmannen i Sogn og Fjordane etter tilsyn med Eid kommune si forvaltning av Introduksjonslova. Tilsynet rettar seg mot kommunen, jf. intrduksjonslova 3 om kommunen sitt ansvar. Tema for tilsynet blir skildra seinare i rapporten. Føremålet med tilsynet Tilsynet sitt føremål er å bidra til etterleving av lova og kvalitet i den kommunale tenesteproduksjonen. Brot på introduksjonslova kan ha rettssikkerheitsmessige konsekvensar for deltakarane. Det kan også ha samfunnsmessige konsekvensar ved at det blir seinare overgang til utdanning og arbeid for den enkelte. Fylkesmannen heimel for å gjennomføre tilsyn Introduksjonslova gir i 23 Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med kommunane si oppfylling av pliktene etter kapitla 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Tilsynsheimel omfattar også forskrifta gitt i medhald av desse reglane. Forholdet til kommunelova Introduksjonslova 23 seier at reglane i kommunelova kapittel 10 A gjeld for Fylkesmannen sitt tilsyn. Kommunelova gjev Fylkesmannen rett til å be om opplysningar, rett til saksdokument og tilgang til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegne av kommunen. Vidare kan Fylkesmannen gje pålegg om å rette opp forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det blir gjeve pålegg, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det vert gjort vedtak om pålegg, vurdere verknaden pålegget kan ha for kommunen si verksemd totalt sett. Når tenester blir utførte av andre enn kommunen, skal krav om rettleiing og eventuelle pålegg rettast til kommunen som ansvarleg for introduksjonsprogrammet. Kommunen pliktar å sørgje for at tenesta blir utført i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannen sitt tilsyn er eit lovlegheitstilsyn, jf. Kommuneloven 60b. Omgrep Dette omgrepet blir brukt i Fylkesmannen sin konklusjon: Lovbrot Er mangel på oppfyllinga av krav fastsatt i eller i medhald av lov eller forskrift. Om rapporten Denne førebelse tilsynsrapporten baserer seg på dokumentasjonen kommunen har sendt inn; eit utval deltakarmapper, utgreiing frå kommunen og anna skriftleg dokumentasjon. Konklusjonen i rapporten er eit uttrykk for kva vi fann ved gjennomgang av denne dokumentasjonen. Rapporten seier ikkje noko om kommunen si forvaltning av introduksjonsordninga på andre område enn dei som er undersøkt gjennom tilsynet. 3

4 Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er til no gjennomført som eit skriftleg dokumenttilsyn. Ved utsendinga av denne førebelse rapporten ber vi kommunen gi oss ei skriftleg tilbakemelding på rapporten, og vi inviterer samstundes kommunen til eit møte dersom kommunen ønskjer dette. Tilsynet blir gjennomført slik: 1. Skriftleg varsel frå Fylkesmannen til kommunen om opning av tilsyn 2. Mottak av dokumentasjon frå kommunen 3. Utsending av førebels rapport 4. Frist for skriftleg tilbakemelding frå kommunen 5. Eventuelt møte med kommunen 6. Utsending av endeleg rapport 2. Tema for tilsynet Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakarane eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid. Tilsynet tar utgangspunkt i lovføresegner og tolkingar av desse. Dei rettslege krava går fram av vedlegg 1. Tilsynet har tatt utgangspunkt i desse kontrollspørsmåla: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie i opptil 25 virkedagar/ 5 veker ferie i året? - Er programmet på heiltid, altså ikkje på deltid? - Får deltakarane i tillegg fri alle bevegelege heilag- og fridagar? - Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kirke i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider? - Er programmet tilpassa deltakeren, slik at han eller ho får eit kvalifiseringstilbod på fulltid? - Vert programmet endra ved behov for å ivareta kravet til fulltid? - Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 timar per veke? Dette gjeld når programmet hovudsakleg består av opplæringstiltak med betydelege krav til eigenaktivitet og i tillegg krev for- og etterarbeid. - Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktivitetar som ikkje inneberer krav til eigenaktivitet, for- og etterarbeid? - Er eigenaktiviteten i ei ramme som sikrar kontroll og rettleiing? - Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? Tema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg. Ifølgje forarbeida betyr det at programmet skal følgje arbeidslivets reglar for ferie, jf. Ot.prp.nr. 28 ( ) kapittel Det er likevel ikkje moglegheit til å opparbeide seg fleksitid som kan takast ut på eit seinare tidspunkt. I Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning av nr. 973 er det fastsett at deltakarane skal ha opptil 25 dagars ferie. Det vil seie at introduksjonsprogrammet 4

5 skal ha eit program over 47 veker, med frådrag for dei bevegelege fri og heilagdagane, for å vere eit heilårleg program. Kommunen avgjer sjølv korleis ferien skal gjennomførast, men deltakarane skal informerast om dette, og det skal vere likt for alle. Dersom norskopplæringa følgjer den vanlege skuleruta, har kommunen ei aktivitetsplikt i skuleferiane. For å oppfylle kravet om eit heilårleg program, kan kommunen i skuleferiane tilby tiltak som inneheld samfunnskunnskap og førebuing til arbeidslivet. Kontrollspørsmål: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedagar / 5 veker ferie i året? - Får deltakarane i tillegg fri alle årets bevegelege heilag- og fridagar? - Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedagar kvart kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høgtider? Skildring av kommunens praksis Ansvaret for introduksjonsprogrammet i Eid kommune har i hovudsak vore hos NAV, der dei har hatt ein ressurs på 50 % stilling. I tillegg har kommunen eiga vaksenopplæring som gjennomfører norskopplæring og har ansvar for å prøve å skaffe språk- og arbeidspraksisplassar. Kommunen er i ein prosess der dei har konkludert med at det ikkje har vore nok ressursar til å gjennomføre eit tilfredsstillande introduksjonsprogram. Kommunen har gjort vedtak om å styrke flyktningtenesta, og det er tilsett ny leiar for tenesta. Den innsende dokumentasjonen viser at kommunens norskopplæring følgjer skuleåret og ikkje har aktivitet i skuleferiane. Ut frå dokumentasjonen som kommunen har sendt inn finn vi heller ikkje felles aktivtetar som deltakarane skal delta på i skuleferiane. Det kan sjå ut som om nokre har arbeidspraksis eller språkpraksis, men i kor stor grad dette er kjem ikkje fram i dokumentasjonen. Fylkesmannens vurdering Kommunens introduksjonsprogram har aktivitet i 38 av 47 veker, og er dermed ikkje heilårleg. Deltakarane har altså for mykje ferie for at programmet kan reknast som heilårleg. Ettersom programmet følgjer skuleruta, vil deltakarane ha fri alle bevegelege heilag- og fridagar, men det vil ikkje vere program på dei inneklemte dagane. Kommunen opplyser at deltakarar som ikkje høyrer til den norske kyrkja får fri i opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider. Fylkesmannens konklusjon Kommunen har ikkje eit heilårleg introduksjonsprogram. Tema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på fulltid Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid. Det vil seie at programmet har ei ytre ramme på 30-37,5 timar. Ifølgje forarbeida (Ot.prp.nr.28 ( ) kapittel 12.4) betyr det at det skal vere eit heildagsprogram. Vidare går det fram av forarbeida at heildagsprogram ikkje nødvendigvis betyr at opplæringsdelen skal vare heile dagen. Eit heildagsprogram kan innehalde både norskopplæring, 5

6 samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan definerast som tiltak for førebuing til arbeidslivet. For program som består av aktivitetar utan krav til førebuing eller etterarbeid må programmet vere på 37,5 timar per veke. For program som hovudsakleg består av opplæringstiltak med betydelege krav til eigenaktivitet, i tillegg til førebuing og etterarbeid i heimen, kan 30 timar veke definerast som fulltid. Eigenaktiviteten skal vere arbeidsretta og i ei ramme som kan kontrollerast, og der det er mogleg å få rettleiing. Organisering av introduksjonsprogrammet i løpet av veka er fleksibel, og det er ingen krav til kor lang ein dag i programmet skal vere. Ein time i introduksjonsprogrammet er ein klokketime, men det er mogleg å rekne med pausar i samband med opplæringstiltak dersom deltakaren oppheld seg på opplæringsstaden i pausane. Kontrollspørsmål: - Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? - Er programmet tilpassa deltakaren, slik at han eller ho får eit kvalifiseringstilbod på fulltid? - Vert programmet endra ved behov for å ivareta kravet til fulltid? - Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 timer per veke? Dette gjeld program som hovudsakleg består av opplæringstiltak med betydelege krav til eigenaktivitet og i tillegg krev for- og etterarbeid. - Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktivitetar som ikkje inneber krav til eigenaktivitet, for- og etterarbeid? - Er eigenaktiviteten i ei ramme som sikrar kontroll og rettleiing? - Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? Skildring av kommunens praksis Ut frå dokumentasjonen som kommunen har sendt inn er hovudaktiviteten til deltakarane i introduksjonsordninga norskopplæring. Her har deltakarane til saman 19 timar norskundervisning i veka. Deltakarane har ikkje organisert leksehjelp i tillegg. Eit fåtal av deltakarane har språkpraksisplass eller arbeidspraksis den dagen dei ikkje har norskopplæring. I dokumentasjonen ser vi ikkje kor lang dag dei som har språkpraksisplass eller arbeidsplasspraksis har. Eid kommune har eit samarbeid med Gloppen kommune om grunnskuleopplæring, hausten 2013 var det to personar som fekk grunnskuleopplæring på opplæringssenteret i Gloppen. Kommunen har ikkje samfunnsfagundervisning utover timane i norskopplæring. Kommunen har ikkje lagt inn eigenarbeid i introduksjonsprogrammet. Deltakarane har før- og etterarbeid knytt til norskopplæringa. Fylkesmannens vurdering 19 timars norskundervisning i veka er ikkje nok til å oppfylle kravet til introduksjonsprogram på heiltid. Kommunen har ikkje samfunnsfagsundervisning utover desse 19 timane, og heller ikkje eigenarbeid. Deltakarane har for- og etterarbeid knytt til norskopplæringa. Berre eit fåtal av deltakarane har arbeidspraksis og/eller språkpraksis, og det er ikkje opplyst kor mange timar dette utgjer for dei det gjeld. 6

7 Det er ikkje opplyst kva tilpassingar som blir gjort for den einskilde deltakaren for å sikre eit tilbod på fulltid. Kommunens program er langt unna kravet til 30 timars veke for program med betydelege krav til eigenaktivitet og for- og etterarbeid. Programmet er også langt unna kravet på 37,5 timars veke for program med aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid. Fylkesmannens konklusjon Kommunen har ikkje eit fulltids introduksjonsprogram. 7

8 Lovbrot og korreksjonspunkt Tema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg - Kommunen har ikkje eit introduksjonsprogram som er heilårleg. Korreksjonspunkt - Kommunen må syte for at introduksjonsprogrammet er heilårleg, at deltakarane har eit introduksjonsprogram som går over 47 veker. Tema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på fulltid - Kommunen har ikkje eit introduksjonsprogram som er på fulltid. Korreksjonspunkt - Kommunen må syte for at summen av alle tiltaka for kvar deltakar har eit timetal på minimum 30 timar per veke der tiltaka krev betydeleg eigenaktivitet, førebuing og etterarbeid, eller minimum 37,5 timar per veke for tiltak der det ikkje er eit slikt krav. Oppfølging av tilsynsresultat og avslutning av tilsynet Dette er ein endeleg tilsynsrapport, og kommunen har fått moglegheit til å uttale seg om rapporten. Kommunen må innan utarbeide ein plan som viser kva tiltak kommunen vil sette i verk for å få ein praksis som er i tråd med lovkrava. Planen må også vise når tiltaka vil vere gjennomført. Planen skal sendast til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane. På grunnlag av kommunens plan får kommunen ein rimeleg frist til å rette forholda. Vi vil ta kontakt med kommunen for å fastsette ein frist etter vi har fått kommunens tiltaksplan. Når lovbrotet er retta og seinast innan fastsett frist, sender kommunen ei erklæring til Fylkesmannen om at lovbrota er retta. Saman med erklæringa sender kommunen dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut frå kommunens erklæring og dokumentasjon meiner det er sannsynleggjort at lovbrota er retta, blir tilsynet avslutta gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikkje har retta lovbrota innan fristen, gjer Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting. Kommunen kan klage på dette vedtaket. Endeleg tilsynsrapport vil bli publisert på Fylkesmannens nettside. Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet 8

9 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Oversikt over dokumentasjon Utgreiing frå Eid kommune Møtebok «Mottak av flyktningar frå år 2014» Dokument tittel «Om dokument i Eid vaksenopplæring» Dokument tittel «Kontaktpersonen si rolle i introduksjonsprogrammet» Dokument tittel «Registrering i nasjonalt introduksjonsregister» Dokument tittel «Rutiner før busettjing» Dokument tittel «Ved ankomst/busettjing» Timeplan i norsk m/samfunnskunnskap for Eid kommune Referat frå samarbeidsmøte med Vaksenopplæringa Referat frå samarbeidsmøte med Vaksenopplæringa Referat frå samarbeidsmøte med Vaksenopplæringa Referat frå samarbeidsmøte med Vaksenopplæringa Saksmapper på 5 deltakarar ved Eid vaksenopplæring Organisasjonskar Eid kommune 9

10 Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannen sin heimel for å føre tilsyn med om kommunane oppfyller sine plikter etter introduksjonslova, følgjer av 23 i lova. Lovheimelen tredde i kraft 1. september Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legg gjennom embetsoppdraget for 2013 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommunar eller bydelar. Det blir vidare sagt at IMDi vil avgjere tilsynstemaet. For perioden 2013 til 2015 er tilsynstemaet om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid. IMDi har vedteke at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i ein treårsperiode for å sikre eit så kvalitativt godt tilsyn som mogleg. Det vil bli ført tilsyn med utvalde kommunar det fyrste året, andre utvalde kommunar det andre året, og deretter vil alle dei utvalde kommunane bli følgt opp det tredje året. 2. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden gjennomføre tilsyn med kommunen si forvaltning av introduksjonslova når det gjeld om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid, jf 4 andre ledd. Formålet med tilsynet er å undersøkje om norske kommunar gjennom arbeidet sitt sikrar at tilstand, aktivitetar og avgjerder blir utført i tråd med lovpålagte plikter, jf introduksjonslova (og forvaltningslova). Det vil seie at tilsynet ikkje er avgrensa til å gjelde enkeltvedtak eller anna utøving av mynde. Tilsynet gjeld òg tenesteproduksjon som ikkje er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brot på introduksjonslova har rettslege konsekvensar for deltakaren ved at deltakaren ikkje får den behandlinga eller retten han/ho har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvensar ved forseinka overgang for den enkelte deltakaren til arbeid og utdanning som igjen forseinkar deltakaren sitt sjølvstende. 3. Forholdet til forvaltningsloven Det følgjer av introduksjonslova 21 at forvaltningslova gjeld med dei særreglar som er fastsett i lova. I tillegg gjeld dei ikkje-lovfesta saksbehandlingsreglane her som elles i forvaltninga, som til dømes norma for god forvaltningsskikk, forsvarleg saksarbeid, samt rettleiing og informasjon til deltakarane. Det er viktig å vete om ei avgjerd som blir tatt etter introduksjonslova er eit enkeltvedtak etter forvaltningslova eller ikkje. Grunnen er at mange av forvaltningslova sine reglar berre gjeld i saker om enkeltvedtak. Introduksjonslova 21 andre ledd presiserer kva for avgjerder som skal reknast som enkelt-vedtak etter denne lova. Det går likevel fram av rundskriv Q-20/2012 at opplistinga i 21 andre ledd ikkje er uttømmande. Andre vedtak som må reknast som enkeltvedtak og derfor kan klagast over, kan til dømes vere avgjerder om fråvær og permisjon eller ei avgjerd om forlenging av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøkje om dei materielle reglane i introduksjonslova blir 10

11 oppfylt. Ved tilsyna til Fylkesmannen vil derfor undersøking av enkeltvedtak vere nødvendig for å undersøkje om deltakarane har fått dei rettane dei har krav på. Eit enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningslova 2 ei avgjerd som blir fatta under utøving av offentleg styresmakt og som gjeld rettar eller plikter til ein eller fleire namngitte personar. Når det gjeld avgjerda til kommunen som gjeld den såkalla «kan-gruppa», det vil seie avgjerder treft i medhald av 3 tredje ledd, er det på det reine at personar som blir omfatta av 3 tredje ledd korkje har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, slik at denne gruppa har ikkje rett til å klage over at dei ikkje er tilboden deltaking i introduksjons-programmet. Likevel vil denne gruppa, dersom dei får introduksjonsordning, dvs introduksjonsstønad og -program, ha tilgang til å klage på innhaldet i ordninga etter forvaltningslova sine reglar. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å sjå om kommunen oppfyller dei lovpålagte pliktene sine. Tilsynet er avgrensa mot å overprøve det frie skjønnet til kommunen, jf Ot.prp. nr 97 ( ). I samsvar med introduksjonslova 3 tredje ledd kan kommunen etter eige skjønn tilby introduksjonsprogram til ein person som ikkje fell innanfor gruppa av dei som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikkje plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppa, men dersom kommunen likevel ønskjer å gi denne gruppa eit tilbod, skal dei følgje reglane i introduksjonslova og vil då vere ein del av tilsynet. Kommunane pliktar å registrere opplysningar om deltaking i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonslova 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Registreringa til kommunen i NIR vil ikkje vere ein del av tilsynet, men registrering i NIR kan vere viktig å sjekke ut for å avklare om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid. 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren Det følgjer av introduksjonslova 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunane i samsvar med reglane i kommunelova kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statleg tilsyn med kommunesektoren», som gir god rettleiing. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmynde etter kapittel 10A i kommunelova og kan føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter pålagt i eller i medhald av lov, jf kommunelova 60b. I samband med tilsyn har Fylkesmannen heimel til innsyn i saksdokument, til å krevje opplysningar og tilgang til institusjonar og bygg/anlegg som omhandlar tilsynet, jf kommunelova 60c. Fylkesmannen har ein tilsvarande rett overfor private rettssubjekt som utfører kommunale oppgåver etter avtale med kommunen. Manglande oppfylling av plikter pålagt i eller i medhald av lov, definerast i dette tilsynet som eit lovbrot. Dersom tilsynet avdekkjer lovbrot, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet, jf 11

12 kommunelova 60d andre ledd. Dersom forholdet ikkje blir retta, kan Fylkes-mannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med lova, jf kommunelova 60d første ledd. Der tenesta blir gitt av andre enn kommunen sjølv, vil kommunen ha plikt til å sørgje for at dei som står for det aktuelle tenestetilbodet for kommunen, gjer det som er nødvendig for å oppfylle pålegget, og eventuelt sjølv trår til for å oppfylle lovkrava. Forvaltningslova sine kapittel IV,V og VI om enkeltvedtak vil bli brukt i samband med pålegget. Pålegg om retting kan klagast over, jf kommunelova 60d fjerde ledd. Klaga skal sendast til Fylkesmannen, som kan gjere om vedtaket eller sende det vidare til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf forvaltningslova 28. Rimeleg frist for å rette lovbrot er ikkje nærare definert. Den fristen som blir sett, må stå i høve til lovbrotet sin art og omfang og kva for ein konsekvens det har for deltakaren og samfunnet. 6. Kven det blir før tilsyn med kommunen sitt ansvar for introduksjonsordninga Som tidlegare nemnd, er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordninga, jf introduksjonslova 3. Det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogrammet både er heilårleg og på fulltid, jf introduksjonslova 4 andre ledd. Dersom tenester til introduksjons-ordninga blir levert av andre enn kommunen sjølv, er det framleis kommunen som har ansvar for ordninga, og det er kommunen Fylkesmannen fører tilsyn med. 7. Tilsynstema Introduksjonsprogrammet skal være heilårleg og på fulltid Introduksjonslova 4 andre ledd slår fast at deltakaren sitt introduksjonsprogram skal vere heilårleg og på fulltid. Målet er at deltakaren raskt skal tilpassast arbeidslivet og at ordninga skal vere utforma slik at ho oppmuntrar til ein mest mogleg effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor spegle arbeidslivet og ha ei ramme som samsvarar med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som ei følgje av det vere eit heilskapleg tilbod i ein avgrensa periode. Deltaking i introduksjonsprogrammet skal vere på heiltid. Det er derfor ikkje høve til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikkje høve til å trappe opp deltakinga slik at programmet til slutt blir på fulltid. Ei deltids-deltaking i programmet bryt med føresetnadene om eit effektivt program og vil skape eit behov for supplerande sosialhjelp. Fulltids deltaking er i tillegg ein føresetnad for å få introduksjonsstønad, jf 8. For deltakarar som ikkje kan nyttiggjere seg programmet på fulltid, gir lova høve til at programmet kan tilpassast den enkelte deltakar sitt behov, føresett at innhaldet i programmet er i samsvar med lovkravet om norskopplæring, samfunnskunnskap og førebuing for deltaking i yrkeslivet. Individuelle tilpassingar må ta i vare kravet om at innhaldet i programmet skal vere arbeidsretta. Det følgjer av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkomande sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene.» 12

13 Dersom ikkje deltakaren sin situasjon eller behov kan tilstrekkeleg ivaretakast ved individuelt tilpassa program, kan deltakaren få permisjon frå programmet. Reglar for fråvær og permisjon blir regulert i forskrift av 18. juli 2003 nr 973 om nykomne innvandrarar si deltakinga i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikkje undersøkja rettane til deltakarane og pliktar ved fråvær og permisjonar. I tillegg til å tilby individuelt tilpassa program, følgjer det av rundskriv Q-20/2012 at personar med rett og plikt til introduksjonsordning bør vere ei prioritert gruppe både for å få barnehageplass til borna sine og for å ha høve til redusert foreldrebetaling. Denne gruppa representerer ei stor gruppe innvandrarar som staten og kommunane har eit særskilt integreringsansvar for. Dersom ein skal nå intensjonen med lova, føreset dette at kommunane sikrar barnehageplass og SFO-plass til borna i desse familiane. Forklaring av omgrep Heilårleg Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg. I følgje forarbeida til lova (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4) tyder det at programmet skal følgje reglane til arbeidslivet for ferie. I forskrift om fråvær og permisjon ved nykomne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordninga av nr 973, går det fram at deltakarane skal ha opptil 25 verkedagar med ferie. Det vil seie at introduksjonsordninga skal ha program til eit 47 vekers program med frådrag for dei glidande fri- og heilagdagane for å vere eit heilårleg program. Der norskopplæringa er lagt til skulesektoren, har kommunen ein aktivitetsplikt i skuleferien. Kommunen kan i feriane til skulen tilby eit program som inneheld samfunnskunnskap og tiltak som førebur til arbeidslivet for å oppfylle kravet til eit heilårleg program, jf Ot.prp.28 ( ) kapittel Sommarjobb kan vere eit døme på dette. Det følgjer av føresegnene i forskrift om fråvær og permisjon ved nykomne innvandrarar si deltaking i introduksjonsordning 6-2 at kommunen avgjer når ferien skal avviklast (fellesferie). Det er ikkje høve til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettar som kan takast ut på eit seinare tidspunkt, slik det i nokre delar av arbeidslivet er gitt høve til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi samanhengande ferie i fem veker, eller dei kan gi nokre veker på sommaren og nokre dagar til haustferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsetje reglar om ferieavvikling for deltakarane i introduksjonsprogrammet i form av eit feriereglement. Utgangspunktet er at kommunen si organiseringa av ferien skal kommuniserast til kvar enkelt deltakar, og organiseringa skal vere føreseieleg og lik for alle deltakarane. Forskrift nr 973 om fråvær og permisjon ved nykomne innvandrarar si deltaking i introduksjons-ordninga av 6-1 første ledd, lister opp fridagar i løpet av året. Forskriften sin 6 1 andre ledd gir deltakar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja, rett til fri frå deltaking i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar. Dette følgjer av lov om trossamfunn, kapittel II a, om rett til fri ved religiøse høgtidar. 13

14 Fulltid Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid. I følgje forarbeida (Ot.prp.28 ( ) kapittel 12.4) vil det seie at det skal vere eit heildagsprogram. Fulltid skal reknast som 30 til 37 ½ time per veke. Spennet mellom 30 og 37 ½ timer per veke gir kommunen eit skjønn i tilpassinga av programmet, men dette må være planlagt (ikkje vilkårleg frå veke til veke) og føreseieleg for deltakar og likt for alle. I følgje forarbeida vil omfanget av fulltid avhenge av om innhaldet krevjar førebuingar eller etterarbeid ut over det som er bunden i deltakaren sitt program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når programmet hovudsakeleg inneheld opplæringstiltak med monaleg krav til eigenaktivitet, samt førebuingar og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid, jf. Ot.prp.nr.28 ( ) kapittel For å sikre eit planfast program som er føreseieleg for deltakaren, og omsynet til likskap, bør tidsramma (eller timeplanen) gå fram eller leggjast ved den individuelle planen. Ei 30 timars veke blir eit minimum, og 37,5 timer eit maksimum. Det vert ikkje opna for å gå ut over maks-timetallet per veke som ein type fleksitids-ordning eller for å gjere unna programmet på veldig kort tid. Der kommunane har etablert ein struktur med lenger programtid i ein periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridagar, samt haustferie, juleferie og vinterferie, føresett dette at deltakarane samtykkjer i dette. Der ein deltakar på grunn av omsorgsansvar ikkje har føresetnader for å kunne følgje opp dette, kan ikkje kommunen pålegge vedkommande å følgje dette, og trekke i stønaden dersom deltakar må gå etter avtalt programtid. I følgje forarbeida blir det lagt det til grunn at eit fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i kva grad tiltaket krev tidsbruk utover det som er bunde av programmet. Kommunen bør leggje til rette for eit fleksibelt kvalifiseringstilbod, til dømes at aktivitetar eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne reknast inn i programtida dersom deltakaren sjølv ønskjer dette. For program som består av aktivitetar utan krav til førebuing eller etterarbeid, er norma 37,5 timar. For program som hovudsakleg består av opplæringstiltak med krav til eigenaktivitet, samt førebuing og etterarbeid i heimen, kan 30 timars veke definerast som fulltid, jf Ot.prp. nr 28 ( ), kapittel Spennet mellom 30 timar og 37,5 timar i veka gir rom for ein viss grad av skjønn i tilpassinga av programmet, samstundes som det sikrar eit relativt omfattande tilbod. Fleksibiliteten gjeld òg i forhold til lengda på kvar verkedag. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikkje ein del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjeld lengda på den enkelte verkedag, men forarbeida seier ikkje uttrykkelig kor lange dagar deltakarane maks kan ha. Reglene i arbeidslivet ligg til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde per dag bør vere føresegnene om arbeidstid i arbeidsmiljølova (aml). Sjå aml 10 4 som slår fast at den vanlege arbeidstida ikkje må overstige ni timar i løpet av 24 timar, samt kommunen sin tariffavtale for deira tilsette med omsyn til normalarbeidstid. Det følgjer av forarbeida at eit heildagsprogram ikkje nødvendigvis inneber at opplæringsdelen skal vare heile dagen. Eit heildagsprogram kan innehalde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan definerast som tiltak for førebuing til arbeidslivet. Der programmet inneheld monaleg krav til eigenaktivitet, som til dømes eigenfordjuping eller studiar, vert det føresett at eigenaktiviteten er arbeidsretta og i ei ramme som kan kontrollerast og kor det er høve til å få rettleiing. Arbeid kan inngå som ein del av programtida om deltakar ønskjer det og kommunen meiner at 14

15 arbeidet er relevant i høve til deltakarane sin individuelle plan. Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid, må reknast som ein aktivitet utanom programmet. Eit sentralt spørsmål er korleis omgrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forståast. Er dette ein klokketime eller ein skuletime à 45 minutt? Dette er ikkje definert i forarbeid eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi innhaldet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Vaksenopplæringa har tradisjonelt praktisert ei fordeling med 45 minutt opplæring. Ein har då rekna ein time som ein skoletime, dvs. 45 minutt. I forskrift til opplæringslova blir det sagt at opplæringa kan organiserast i bolkar av ulik lengd slik kommunen finn det formålstenleg ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv 9. august 2012, jf. rundskriv Udir , slått fast at timetallet er fastsett som einingar på 60 minutt. For samordning i regelverket skal dette også leggjast til grunn ved berekning av timar i introduksjonslova. Departementet føreset at ein ved utrekning av tid i programmet brukar omgrepet time i tydinga ein klokketime og at dette blir gjort i alle samanhengar der omgrepet blir nytta i introduksjonsordninga. For den delen av programtida som er undervising, kan dette likevel innebere at pausar mellom opplæringsbolkane inngår i ein time. Då må i så fall deltakar vere til stades i pausen; ho eller han kan ikkje forlate opplæringa i pausane. Ein kommune som tilbyr eit program på 30 gonger 45 minutt (30 skoletimar ) per veke, fyller dermed ikkje kravet om fulltid i lova. Pausar som såleis er heller ikkje omtalt i forarbeida til lova. Her må kommunen leggje praksisen sin til grunn som elles i arbeidslivet, og dette kan medføre at det blir lagt inn pausar i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordninga byggjer på prinsippet om full deltaking og individuelt tilrettelagt program. Vidare byggjer ordninga på prinsippet om at det er deltaking i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakarar utan andre middel til livsopphald enn introduksjonsstønad, vil ein redusert stønad som følgje av deltidsdeltaking i programmet truleg ikkje gi tilstrekkeleg grunnlag for å dekkje utgifter til livsopphald eller bustad. Dette vil bryte med føresetnaden til lova om at deltaking i introduksjonsprogrammet skal vere eit alternativ til sosialhjelp. Krava om full deltaking underbyggjer formålet om at deltaking i introduksjonsordninga kan sikre lettare overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikkje høve til delvis deltaking i introduksjonsprogrammet. Der ein deltakar på grunn av sjukdom eller skade synest å vere hindra frå deltaking på fulltid, skal ein søkje å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakaren likevel kan delta på fulltid. Eit individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne vere mindre krevjande enn arbeid. Kommunen kan tilpasse programmet til den enkelte sine føresetnadar og behov og leggje inn behandling eller andre typar sosialiserande tiltak innanfor rammene i programmet. Føresetnaden er at programmet er i samsvar føremålet til lova, som er å leggje til rette for deltaking i yrkes- og samfunnsliv. Sjølv om programmet er individuelt tilpassa den enkelte sitt behov, skal innhaldet vere arbeidsretta. Det følgjer likevel av reglane i fråværsforskrifta kapittel 2 og 3 at den enkelte deltakar har rett til å behalde introduksjonsstønaden, sjølv om vedkomande er borte frå programmet. Fråværet må i det tilfellet skuldast sjukdom eller skade. Det er òg høve til å få permisjon både med og utan stønad, jf forskrift 18. juli 2003 om fråvær og permisjonar ved nykomne innvandrarar si deltakinga i introduksjonsordninga. 15

16 8. Kontrollspørsmål: Programmet skal være heilårleg og på fulltid - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram på 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie i opptil 25 verkedagar / 5 veker ferie i året? - Får deltakarane i tillegg fri alle årets glidande heilag- og fridagar? - Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar? - Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? - Er programmet tilpassa deltakaren, slik at han eller ho får eit kvalifiseringstilbod på fulltid? - Vert programmet endra ved behov for å ivareta kravet til fulltid? - Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 timer per veke? Dette gjeld der programmet hovudsakleg omfattar opplæringstiltak med monaleg krav til eigenaktivitet og i tillegg krev for- og etterarbeid. - Stettar programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktivitetar som ikkje inneber krav til for- og etterarbeid? - Er eigenaktiviteten i ei ramme som sikrar kontroll og rettleiing? - Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? 9. Kilder Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonslova) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (fråversforskrifta) Forskrift 20.april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Prp. 79 L ( ) Om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven Ot.prp. nr. 28 ( ) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Ot.prp. nr. 30 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven Ot.prp. nr. 50 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Ot.prp. nr. 2 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp. nr. 23 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp.nr. 97 ( ) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) Ot.prp. nr. 60 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Rundskriv Q-20/2012 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Rundskriv H-03/07 Nytt kapittel 10 A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren Rundskriv Udir Rundskriv Q-35/2011 Iverksetting av rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere Rundskriv Q-33/2011 Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram 16

17 17