FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE

Transkript

1 FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE Endeleg tilsynsrapport for tilsyn med Selje kommune Tema for tilsynet er Kommunen si forvaltning av introduksjonslova Om deltakarane får eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på full tid. Tilsynet er gjennomført i november 2016 Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: Telefon: Org.nr Telefaks:

2 2/17 Innhald Innleiing... 3 Føremålet med tilsynet... 3 Fylkesmannens heimel for å gjennomføre tilsyn... 3 Forholdet til kommunelova... 3 Omgrep... 3 Om rapporten... 3 Gjennomføring av tilsynet... 3 Tema for tilsynet Tilsynet har tatt utgangspunkt i desse kontrollspørsmåla:... 4 Tema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg... 4 Skildring av kommunens praksis... 5 Fylkesmannens vurdering... 5 Fylkesmannens konklusjon... 6 Tema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på fulltid... 6 Skildring av kommunens praksis... 6 Fylkesmannens vurdering... 7 Fylkesmannens konklusjon... 7 Lovbrot og korreksjonspunkt... 7 Vedlegg 1 : Oversikt over dokumentasjon... 9 Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet... 9

3 3/17 1. Innleiing Denne rapporten er utarbeida av Fylkesmannen i Sogn og Fjordane etter tilsyn med Selje kommune si forvaltning av Introduksjonslova. Tilsynet rettar seg mot kommunen, jf. introduksjonslova 3 om kommunen sitt ansvar. Tema for tilsynet blir skildra seinare i rapporten. Føremålet med tilsynet Tilsynet sitt føremål er å bidra til etterleving av lova og kvalitet i den kommunale tenesteproduksjonen. Brot på introduksjonslova kan ha rettssikkerheitsmessige konsekvensar for deltakarane. Det kan også ha samfunnsmessige konsekvensar ved at det blir seinare overgang til utdanning og arbeid for den enkelte. Fylkesmannens heimel for å gjennomføre tilsyn Introduksjonslova gir i 23 Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med kommunane si oppfylling av pliktene etter kapitla 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Tilsynsheimel omfattar også forskrifta gitt i medhald av desse reglane. Forholdet til kommunelova Introduksjonslova 23 seier at reglane i kommunelova kapittel 10 A gjeld for Fylkesmannen sitt tilsyn. Kommunelova gjev Fylkesmannen rett til å be om opplysningar, rett til saksdokument og tilgang til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegne av kommunen. Fylkesmannen kan gje pålegg om å rette opp forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det blir gjeve pålegg, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det vert gjort vedtak om pålegg, vurdere verknaden pålegget kan ha for kommunen si verksemd totalt sett. Når tenester blir utførte av andre enn kommunen, skal krav om rettleiing og eventuelle pålegg rettast til kommunen som ansvarleg for introduksjonsprogrammet. Kommunen pliktar å sørgje for at tenesta blir utført i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannen sitt tilsyn er eit lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova 60b. Omgrep Dette omgrepet blir brukt i Fylkesmannen sin konklusjon: Lovbrot Er mangel på oppfyllinga av krav fastsatt i eller i medhald av lov eller forskrift. Om rapporten Denne tilsynsrapporten baserer seg på dokumentasjonen kommunen har sendt inn; eit utval deltakarmapper, utgreiing frå kommunen og anna skriftleg dokumentasjon. Konklusjonen i rapporten er eit uttrykk for kva vi fann ved gjennomgang av denne dokumentasjonen. Rapporten seier ikkje noko om kommunen si forvaltning av introduksjonsordninga på andre område enn dei som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som eit skriftleg dokumenttilsyn. Tilsynet er gjennomført slik:

4 4/17 1. Skriftleg varsel frå Fylkesmannen til kommunen om opning av tilsyn 2. Mottak av dokumentasjon frå kommunen 3. Utsending av førebels rapport 4. Frist for skriftleg tilbakemelding frå kommunen 5. Møte med kommunen 6. Utsending av endeleg rapport 2. Tema for tilsynet Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakarane eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid. Tilsynet tar utgangspunkt i lovføresegner og tolkingar av desse. Dei rettslege krava går fram av vedlegg 1. Tilsynet har tatt utgangspunkt i desse kontrollspørsmåla: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie i opptil 25 virkedagar/ 5 veker? - Får deltakarane i fri alle bevegelege heilag- og fridagar? - Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider? - Har introduksjonsprogrammet ei ytre ramme på 37,5 timar, føresett at kvar undervisingstime på 45 minutt tel som 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt? - Er programtida underlagt faste rammer og kommunen si oppfølgjing eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpassa deltakaren slik at vedkomande får eit introduksjonsprogram på fulltid? Tema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg. Ifølgje forarbeida betyr det at programmet skal følgje arbeidslivets reglar for ferie, jf. Ot.prp.nr. 28 ( ) kapittel Det er likevel ikkje moglegheit til å opparbeide seg fleksitid som kan takast ut på eit seinare tidspunkt. I Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning av nr. 973 er det fastsett at deltakarane skal ha opptil 25 dagars ferie. Det vil seie at introduksjonsprogrammet skal ha eit program over 47 veker, med frådrag for dei bevegelege fri og heilagdagane, for å vere eit heilårleg program. Kommunen avgjer sjølv korleis ferien skal gjennomførast, men deltakarane skal informerast om dette, og det skal vere likt for alle. Dersom norskopplæringa følgjer den vanlege skuleruta har kommunen ei aktivitetsplikt i skuleferiane. For å oppfylle kravet om eit heilårleg program, kan kommunen i skuleferiane tilby tiltak som inneheld samfunnskunnskap og førebuing til arbeidslivet. Kontrollspørsmål: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedagar / 5 veker? - Får deltakarane i tillegg fri alle årets bevegelege heilag- og fridagar? - Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedagar kvart kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høgtider?

5 5/17 Skildring av kommunens praksis Generelt om kommunens organisering av arbeidet Kommunen har eigen vaksenopplæring med fast tilsett lærar i tillegg til fleire deltidsstillingar. Vaksenopplæringa i Selje har ein «administrerande lærar». Denne stillinga har ein deladministrasjon på 40 %.. Administrasjonslærar skal i samarbeid med rektor administrere og tilretteleggje opplæringa i norsk og samfunnsfag for vaksne innvandrarar og flyktningar i introduksjonsprogrammet. Der er etablert «Team Integrering» som er styrt av flyktningtenesta. Ein gang i månaden deltek flyktningtenesta i lag med rektor i vaksenopplæringa på stabsmøtet til rådmannen. Om kravet til heilårleg program Vaksenopplæringa i Selje følgjer skuleruta for grunnskulen. I desse vekene har deltakarane norskopplæring i tillegg til språk-og arbeidspraksis. Fylkesmannen har fått tilsendt fire deltakarmapper. Ved gjennomgang av deltakarmappene ser vi at alle deltakarane har ein kombinasjon av norskopplæring og språk- og arbeidspraksis. I vinter- og haustferie vert det lagt opp til trafikk-kurs og anna aktivitet frå flyktningtenesta. Vi finn ikkje i dokumentasjonen frå kommunen korleis kommunen gjennomfører oppfyller kravet om 50 timar samfunnsfag på morsmålet. I kommunen sitt svar av på førebels tilsynsrapport skriv kommunen at deltakarane har ferie i juli og i ei veke knytt til jul/nyttår. Dei resterande 47 vekene organiserer kommunen eit program på 37,5 timar per veke. Kommunen skriv vidare at ein er i gang med å lage ein plan med ei treårig rullering på tema og opplegg for skulefrie dagar/periodar. Den aktiviteten som har vore utanom skuleruta for 2016 er datakurs, lokalkunnskap, historie, samfunnskunnskap. Kommunen har klargjort at deltakarane har hatt fri på alle bevegelege heilag- og fridagar. Det er opplyst at deltakarar som ikkje høyrer til den norske kyrkja etter søknad får fri i opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider. Dette finn vi dokumentert i vår gjennomgang av deltakarmappene. Fylkesmannens vurdering Dokumentasjonen frå Selje kommune viser at kommunen har aktivitet kvar dag i skuleåret.med skuleåret meinast dei 190 dagane som det skal vere undervisning etter skuleruta. Kommunen legg opp til at all ferie for deltakarane skal takast ut i sommarferien, i tillegg til at den femte veka blir tatt ut knytt til jul og påske. I resten av sommarferien til vaksenopplæringa er det flyktningtenesta som har aktiviteten for deltakarane. Vi finn i deltakarmappene at deltakarar gjennomfører trafikkurs i haust-og vinterferie. Det er ikkje i dokumentasjonen frå kommune på at deltakarene har språk- eller arbeidspraksis i skuleferiane.

6 6/17 Kommunen har klargjort at deltakarane har hatt fri på alle bevegelege heilag- og fridagar. Det er opplyst at deltakarar som ikkje høyrer til den norske kyrkja etter søknad får fri i opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider. Kommunen si utgreiing av viser at kommunen har aktivitet for deltakarane på innklemte dagar i forhold til skuleåret og når norskopplæringa er stengt om sommaren. Ut frå dette har kommunen eit introduksjonsprogram som går over 47 av årets veker. Fylkesmannens konklusjon Kommunen har eit heilårleg introduksjonsprogram. Lovbrot og korreksjonspunkt Ingen korreksjonspunkt.. Tema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på fulltid Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid. Eit heildagsprogram kan innehalde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan definerast som tiltak for førebuing til arbeidslivet. Organisering av introduksjonsprogrammet i løpet av veka er fleksibel, og det er ingen krav til kor lang ein dag i programmet skal vere. Ein time i introduksjonsprogrammet er ein klokketime, men det er mogleg å rekne med pausar i samband med opplæringstiltak dersom deltakaren oppheld seg på opplæringsstaden i pausane. Kontrollspørsmål: - Har introduksjonsprogrammet ei ytre ramme på 37,5 timar, føresett at kvar undervisningstime på 45 minutt tel som 75 minutt og at 60 minutt med andre introduksjonstiltak tel som 60 minutt? - Er programtida underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpassa deltakaren slik at vedkommande får eit introduksjonsprogram på fulltid? Skildring av kommunens praksis Kommunen opplyser at deltakarane har frå 6 til 18 undervisningstimar norskopplæring i veka. Resten av tida blir i følgje kommunen nytta til språk/arbeidspraksis. I vår gjennomgang av deltakarmappene ser vi at dette stemmer overeins med deltakarmappe. Deltakarane har heile eller halve dagar undervisning. Når det gjeld dagane med språkpraksis så varierer dei i lengde. Vi finn i tre av dei fire deltakarmappene språk/arbeidspraksis dagar som ikkje er lenger enn 6 timar. I haustferieveka kor det blir halde trafikk-kurs så har deltakarane berre 4 timar undervisning kvar dag. Kommunen skriv i si utgreiing av at kommunen er oppteken av å få deltakarane snarast ut i språkpraksis. Deltakarane har førebuings- og etterarbeid knytt til språkpraksisen, og dette vert gjennomgått seinare på skulen. Kommunen skriv vidare at ein i deltakarmappene kan ha blanda orda «arbeidspraksis» og «språkpraksis», men vil presisere at det heilt til no siste månadene kun har vore språkpraksis i introduksjonsprogrammet. Framover vil ha tilbod om både språkpraksis og arbeidspraksis.

7 7/17 I haust og vinterferien har deltakarane ut frå timeplanar i deltakarmappene dei fleste dagane ikkje meir enn 4 timar undervisning kvar dag. I kommunen si utgreiing av skriv dei at sjølv om det kunne sjå slik ut på timeplanen så hadde deltakarane fulle dagar frå kl til kl.15.00, med gjennomgang av teori frå kurset der miljøarbeidar og flyktningkonsulent hjelper deltakarane med lærestoffet. Dei siste dagane i haustferien hadde deltakane opplæring i samfunnskunnskap. Vi finn ikkje i deltakarmappene døme på at programmet er blitt tilpassa deltakaren for å få til eit introduksjonsprogram på full tid. Alle deltarane som vi har fått deltakarmappe på kan gjennomføre programmet på vanleg måte. Fylkesmannens vurdering I vår gjennomgang av deltakarmappene finn vi at deltakarane har frå 6 til 18 økter med undervisning i veka. I henhold til rundskriv datert : «tolkningsavklaring vedrørende begrepet undervisningstime og kravet om introduksjonsprogram på full tid etter introduksjonsloven», tilsvarar dette frå 7,5 til 22,5 timer undervisning i veka. I tillegg har deltakarane arbeid/språkspraksis. Her ser vi at lengda på dagane varierer frå 7.5 timar til 6 timars dagar. Kommunen skriv i sitt svar på førebels rapport at all praksis som ligg i programmet er språkpraksis. Når vi legg til grunn at all praksis for deltakarane er språkpraksis med før og etterarbeid, så ser vi at deltakane får eit opplegg på 37,5 timar kvar veke. Kommunen har også i sitt tilsvar vist at alle deltakarane har fulle dagar på inneklemte fridagar og i skuleferiar. Dette gjer at Selje kommune har eit introduksjonsprogram som er på 37.5 time kvar veke. Fylkesmannens konklusjon Kommunen har eit fulltids introduksjonsprogram. Lovbrot og korreksjonspunkt Ingen korreksjonspunkt.. Endeleg tilsynsrapport vert lagt ut på Fylkesmannen sine heimesider.

8 8/17 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet

9 9/17 Vedlegg 1 : Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 1: Organisasjonskart for flyktningtenesta Vedlegg 2: Skulerute for vaksenoppplæring Vedlegg 3: introduksjonsprogram Vedlegg 4: timeplanmal Vedlegg 5: timeplan veke 3 og veke 9 Vedlegg 6: individuell plan og kartleggingsskjema haust 2016 Vedlegg 7: dokumentasjon på tildelt plass Vedlegg 8: ordensregler for voksenopplæringen Vedlegg 9: ukeplan Vedlegg 10: fagplan gruppe 18 og 12 Vedlegg 11: plan for «praktisk norsk» Vedlegg 12: vurdering i voksenopplæring Vedlegg 13: nivåbeskrivelser Vedlegg 14: vurderingsskjema Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannen sin heimel for å føre tilsyn med om kommunane oppfyller sine plikter etter introduksjonslova, følgjer av 23 i lova. Lovheimelen tredde i kraft 1. september Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legg gjennom embetsoppdraget for 2015 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommunar eller bydelar. Det blir vidare sagt at IMDi vil avgjere tilsynstemaet. For perioden 2013 til 2016 er tilsynstemaet om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid. IMDi har vedteke at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i ein treårsperiode for å sikre eit så kvalitativt godt tilsyn som mogleg. Det vil bli ført tilsyn med utvalde kommunar det fyrste året, andre utvalde kommunar det andre året, og deretter vil alle dei utvalde kommunane bli følgt opp det tredje året. 2. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden gjennomføre tilsyn med kommunen si forvaltning av introduksjonslova når det gjeld om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid, jf. 4 andre ledd.

10 10/17 Formålet med tilsynet er å undersøkje om norske kommunar gjennom arbeidet sitt sikrar at tilstand, aktivitetar og avgjerder blir utført i tråd med lovpålagte plikter, jf. introduksjonslova (og forvaltningslova). Det vil seie at tilsynet ikkje er avgrensa til å gjelde enkeltvedtak eller anna utøving av mynde. Tilsynet gjeld òg tenesteproduksjon som ikkje er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brot på introduksjonslova har rettslege konsekvensar for deltakaren ved at deltakaren ikkje får den behandlinga eller retten han/ho har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvensar ved forseinka overgang for den enkelte deltakaren til arbeid og utdanning som igjen forseinkar deltakaren sitt sjølvstende. 3. Forholdet til forvaltningslova Det følgjer av introduksjonslova 21 at forvaltningslova gjeld med dei særreglar som er fastsett i lova. I tillegg gjeld dei ikkje-lovfesta saksbehandlingsreglane her som elles i forvaltninga, som til dømes norma for god forvaltningsskikk, forsvarleg saksarbeid, samt rettleiing og informasjon til deltakarane. Det er viktig å vite om ei avgjerd som blir tatt etter introduksjonslova er eit enkeltvedtak etter forvaltningslova eller ikkje. Grunnen er at mange av forvaltningslova sine reglar berre gjeld i saker om enkeltvedtak. Introduksjonslova 21 andre ledd presiserer kva for avgjerder som skal reknast som enkeltvedtak etter denne lova. Det går likevel fram av rundskriv Q-20/2015 at opplistinga i 21 andre ledd ikkje er uttømmande. Andre vedtak som må reknast som enkeltvedtak og derfor kan klagast over, kan til dømes vere avgjerder om fråvær og permisjon eller ei avgjerd om forlenging av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøkje om dei materielle reglane i introduksjonslova blir oppfylt. Ved tilsyna til Fylkesmannen vil derfor undersøking av enkeltvedtak vere nødvendig for å undersøkje om deltakarane har fått dei rettane dei har krav på. Eit enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningslova 2 ei avgjerd som blir fatta under utøving av offentleg styresmakt og som gjeld rettar eller plikter til ein eller fleire namngitte personar. Når det gjeld avgjerda til kommunen som gjeld den såkalla «kan-gruppa», det vil seie avgjerder treft i medhald av 3 tredje ledd, er det på det reine at personar som blir omfatta av 3 tredje ledd korkje har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, slik at denne gruppa har ikkje rett til å klage over at dei ikkje er tilboden deltaking i introduksjons-

11 11/17 programmet. Likevel vil denne gruppa, dersom dei får introduksjonsordning, dvs. introduksjonsstønad og -program, ha tilgang til å klage på innhaldet i ordninga etter forvaltningslova sine reglar. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å sjå om kommunen oppfyller dei lovpålagte pliktene sine. Tilsynet er avgrensa mot å overprøve det frie skjønnet til kommunen, jf. Ot.prp. nr 97 ( ). I samsvar med introduksjonslova 3 tredje ledd kan kommunen etter eige skjønn tilby introduksjonsprogram til ein person som ikkje fell innanfor gruppa av dei som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikkje plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppa, men dersom kommunen likevel ønskjer å gi denne gruppa eit tilbod, skal dei følgje reglane i introduksjonslova og vil då vere ein del av tilsynet. Kommunane pliktar å registrere opplysningar om deltaking i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonslova 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Registreringa til kommunen i NIR vil ikkje vere ein del av tilsynet, men registrering i NIR kan vere viktig å sjekke ut for å avklare om introduksjonsprogrammet er heilårleg og på fulltid. 5. Forholdet til kommunelova kapittel 10A - Statleg tilsyn med kommunesektoren Det følgjer av introduksjonslova 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunane i samsvar med reglane i kommunelova kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statleg tilsyn med kommunesektoren», som gir god rettleiing. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmynde etter kapittel 10A i kommunelova og kan føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter pålagt i eller i medhald av lov, jf. kommunelova 60b. I samband med tilsyn har Fylkesmannen heimel til innsyn i saksdokument, til å krevje opplysningar og tilgang til institusjonar og bygg/anlegg som omhandlar tilsynet, jf. kommunelova 60c. Fylkesmannen har ein tilsvarande rett overfor private rettssubjekt som utfører kommunale oppgåver etter avtale med kommunen. Manglande oppfylling av plikter pålagt i eller i medhald av lov, definerast i dette tilsynet som eit lovbrot. Dersom tilsynet avdekkjer lovbrot, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet, jf. kommunelova 60d andre ledd. Dersom forholdet ikkje blir retta, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med lova, jf. kommunelova 60d første ledd. Der tenesta blir gitt av andre enn kommunen sjølv, vil kommunen ha plikt til å sørgje for at dei som står for det aktuelle tenestetilbodet for kommunen, gjer det som er nødvendig for å oppfylle pålegget, og eventuelt sjølv trår til for å oppfylle lovkrava. Forvaltningslova sine kapittel IV,V og VI om enkeltvedtak vil bli brukt i samband med pålegget. Pålegg om retting kan klagast over, jf. kommunelova 60d fjerde ledd. Klaga skal sendast til Fylkesmannen, som kan gjere om vedtaket eller sende det vidare til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningslova 28. Rimeleg frist for å rette lovbrot er ikkje nærare definert. Den fristen som blir sett, må stå i høve til lovbrotet sin art og omfang og kva for ein konsekvens det har for deltakaren og samfunnet.

12 12/17 6. Kven det blir før tilsyn med kommunen sitt ansvar for introduksjonsordninga Som tidlegare nemnd, er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordninga, jf. introduksjonslova 3. Det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogrammet både er heilårleg og på fulltid, jf. introduksjonslova 4 andre ledd. Dersom tenester til introduksjonsordninga blir levert av andre enn kommunen sjølv, er det framleis kommunen som har ansvar for ordninga, og det er kommunen Fylkesmannen fører tilsyn med. 7. Tilsynstema Introduksjonsprogrammet skal være heilårleg og på fulltid Introduksjonslova 4 andre ledd slår fast at deltakaren sitt introduksjonsprogram skal vere heilårleg og på fulltid. Målet er at deltakaren raskt skal tilpassast arbeidslivet og at ordninga skal vere utforma slik at ho oppmuntrar til ein mest mogleg effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor spegle arbeidslivet og ha ei ramme som samsvarar med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som ei følgje av det vere eit heilskapleg tilbod i ein avgrensa periode. Deltaking i introduksjonsprogrammet skal vere på heiltid. Det er derfor ikkje høve til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikkje høve til å trappe opp deltakinga slik at programmet til slutt blir på fulltid. Ei deltids-deltaking i programmet bryt med føresetnadene om eit effektivt program og vil skape eit behov for supplerande sosialhjelp. Fulltids deltaking er i tillegg ein føresetnad for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakarar som ikkje kan nyttiggjere seg programmet på fulltid, gir lova høve til at programmet kan tilpassast den enkelte deltakar sitt behov, føresett at innhaldet i programmet er i samsvar med lovkravet om norskopplæring, samfunnskunnskap og førebuing for deltaking i yrkeslivet. Individuelle tilpassingar må ta i vare kravet om at innhaldet i programmet skal vere arbeidsretta. Det følgjer av rundskriv Q-20/2015 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkomande sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene.» Dersom ikkje deltakaren sin situasjon eller behov kan tilstrekkeleg ivaretakast ved individuelt tilpassa program, kan deltakaren få permisjon frå programmet. Reglar for fråvær og permisjon blir regulert i forskrift av 18. juli 2003 nr 973 om nykomne innvandrarar si deltakinga i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikkje undersøkja rettane til deltakarane og pliktar ved fråvær og permisjonar. I tillegg til å tilby individuelt tilpassa program, følgjer det av rundskriv Q-20/2015 at personar med rett og plikt til introduksjonsordning bør vere ei prioritert gruppe både for å få barnehageplass til borna sine og for å ha høve til redusert foreldrebetaling. Denne gruppa representerer ei stor gruppe innvandrarar som staten og kommunane har eit særskilt integreringsansvar for. Dersom ein skal nå intensjonen med lova, føreset dette at kommunane sikrar barnehageplass og SFO-plass til borna i desse familiane. Kva reknast som heilårleg? At introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg tyder at det følgjer arbeidslivet sine reglar for ferie. I forskrifta om fråvær og permisjon 6-2 går det fram at programdeltakarane skal ha ferie i opptil 25 verkedagar for kvart kalenderår. Deltakarane skal dermed ha fem veker ferie. Dette svarar til ferielova si alminnelege ferietid, og medfører at introduksjonsprogrammet skal vere 47 veker i året. Deltakarane har i tillegg rett til fri på alle bevegelege heilag- og fridagar i året. Forskrifta om fråvær og permisjon 6-1 første ledd listar opp kva dagar dette gjeld. Deltakarar som ikkje

13 13/17 høyrer til Den norske kyrkje har òg rett til fri i opptil to verkedagar for kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider, jf. forskrifta om fråvær og permisjon 6-1 andre ledd. Det er kommunen som avgjer når feriedagane skal avviklast. Kommunen kan gje alle samanhengande ferie i fem veker, eller gje nokre dagar til haustferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterande om sommaren. Kommunen kan fastsette reglar om ferieavvikling i eit feriereglement. Kommunen si organisering av ferie skal vere tydeleg, føreseieleg og lik for alle deltakarane. Kommunen må sørgje for at feriereglementet/kommunen sin praksis for ferie vert kommunisert til deltakarane. Det er ikkje høve til å ha aktivitetar i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettar som kan takast ut på et seinare tidspunkt. Dersom delar av innhaldet i introduksjonsprogrammet er lagt til skulesektoren, må kommunen sørgje for aktivitetar i skulen sine feriar slik at deltakarane får eit heilårleg program. Kommunen kan i skulen sine feriar tilby til dømes opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som førebur til arbeidslivet. Kontrollspørsmål knytt til kravet om heilårleg introduksjonsprogram - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har programdeltakarane ferie i 25 verkedagar/fem veker per kalenderår? - Får deltakarane i tillegg fri på alle bevegelege heilag- og fridagar? - Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkje i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider? Kva reknast som fulltid? At introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid inneber at det skal vere eit heildagsprogram i samsvar med arbeidslivet sine normalreglar for arbeidstid. Programtida skal derfor ha ei ytre ramme på 37,5 timer per veke. Programtida skal gå fram av ein vekeplan/timeplan eller anna framstilling som sikrar planmessigheit og føreseielegheit for deltakaren. Dette oversynet bør leggjast ved den individuelle planen. Med programtid meiner ein den tida som går fram av ein timeplan eller vekeplan for den einskilde deltakar. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunen si oppfølgjing eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til eigenstudiar kan berre vere ein del av programtida dersom dette gjevast etter avtale mellom kommunen og den einskilde deltakar, kommunen kan kontrollere oppmøte òg ved at kommunen følgjer opp at deltakar har gjennomført dei oppgåvene som etter avtalen skulle gjennomførast. Kommunen skal registrere deltaking og fråvær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskrifta). Introduksjonslova 17 første ledd gjev dei som er i målgruppa rett og/eller plikt til 600 timar opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter 18 andre ledd i lova kan dei med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innanfor ramma av timer. Lovgjevar sin intensjon og forvaltingspraksis tilseier at ein undervisingstime etter desse føresegnene skal vere på 45 minutt. Dette vil og gjelde deltakarar i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter dei nemnde føresegnene som ein del

14 14/17 av programmet. Uavhengig av om deltakaren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjons-programmet etter 4 tredje ledd innehalde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltakar har behov for dette for å verte grunnleggjande kvalifisert. Innhaldet i opplæringa i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervising som gjevast etter introduksjonslova 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal reknast i undervisingstimar à 45 minutt. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likskap med andre typar undervising, normalt føresette innsats frå deltakar utover programtida. I samsvar med førearbeida til lova, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, skal deltakarar som har opplæringstiltak som krev førebuing og etterarbeid få høve til å gjere dette innanfor ramma av ei fulltidsveke. Tid til førearbeid og etterarbeid, samt pausar mellom opplæringsøktene, skal derfor reknast automatisk i programtida ved at ein undervisingstime på 45 minutt skal telje som 75 minutt. Ved at den automatiske utrekninga av tid til eigenaktivitet er knytt opp mot kvar undervisingstime, vert tida til eigenaktivitet gradert ut frå kor mykje undervising introduksjonsprogrammet inneheld. Dette medfører at deltakaren i periodar med mykje undervising vil få meir tid til eigenaktivitet enn i periodar med mindre undervising. Dette varetek den graderinga førearbeida til introduksjonslova, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, gjev anvising på. Kommunen står fritt til å organisere pausar mellom opplæringsøktene, så framt det er likebehandling og føreseielegheit for deltakarane. Når og kor lenge det skal vere pausar må avgjerast på bakgrunn av ei pedagogisk vurdering. Det er ikkje høve til å slå saman alle undervisingstimane ved å leggje pausane til slutten av dagen, for å oppnå ein kortare dag. Ved at det vert lagt til grunn at opplæringa inkluderer eigeninnsats utover sjølve undervisinga, og dette automatisk reknast med i tida for kvar undervisingstime, vil ikkje kommunen ha plikt til å kontrollere at eigenaktiviteten vert gjennomført. I samsvar med vanleg praksis i undervisingssamanheng vil det vere opp til kommunen/lærar å vurdere om det skal kontrollerast at heimeoppgåver er gjort, gjennomførast testar/prøver for å kontrollere at lekser er lest osb. Introduksjonsprogrammet kan òg innehalde grunnskuleopplæring eller einskildfag i vidaregåande opplæring etter opplæringslova. Slik opplæring vil stille krav til eigenaktivitet i form av føre- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet vart innført i 2006 skal timetalet for opplæring etter opplæringslova fastsettast som einingar på 60 minutt som kan organiserast i bolkar av ulik lengde og inkludere pausar, jf. rundskriv Udir I introduksjonslova sin samanheng skal likevel kvar 45 minutt med undervising etter opplæringslova telje som 75 minutt når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal bereknast. På denne måten vert tid til eigenaktivitet og pausar mellom opplæringsøktene automatisk rekna inn i programtida. Det er berre for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gjevast etter introduksjonslova i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar og opplæring som gjevast etter opplæringslova, at ein undervisingstime på 45 minutt skal telje som 75 minutt. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil òg omfatte språkpraksis som gjevast som ein del av undervisinga i samsvar med forskrifta om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar.

15 15/17 For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal kvar time telje som 60 minutt. Dette vil til dømes gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsretta tiltak, forskjellige typar kurs, ordinært arbeid som ein del av programmet, samt eventuell undervising som ikkje gjevast etter introduksjonslova og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar eller opplæringslova. Programtida kan her inkludere pausar, føresett at det er føreseielegheit og likebehandling for deltakarane. Kommunen må i denne samanheng leggje sin praksis til grunn som elles i arbeidslivet. Det kan ikkje gjevast fleire eller lengre pausar enn det som er vanleg i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine tilsette. Berekna ved at ein undervisingstime på 45 minutt tel 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt, skal introduksjonsprogrammet til saman vere på 37,5 timer per veke. Det er ikkje høve til å gå ut over makstimetalet per veke for å gjere unna programmet på kortare tid. Dersom kommunen ønskjer å etablere ein struktur med lengre programtid i ein periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemde feriedagar eller til haustferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, føreset det at deltakar samtykkjer i dette. Dersom ein deltakar ikkje har moglegheit til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, til dømes på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikkje påleggje vedkomande å delta i ei slik ordning. Det er rom for fleksibilitet i lengda på den einskilde verkedag. Introduksjonsregelverket seier ikkje noko om kor lange dagar deltakarane maksimalt kan ha. Det er arbeidslivet sine reglar som ligg til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljølova 10-4 om at den alminnelege arbeidstid ikkje må overstige ni timar i laupet av 24 timar, samt normalarbeidstida i høve til kommunen si tariffavtale for sine tilsette, vil derfor leggje føringar for lengda per dag. Arbeid kan gå inn som ein del av programtida dersom deltakar ønskjer det og kommunen meiner arbeidet er relevant i høve til deltakaren sin individuelle plan. Kommunen bør leggje til rette for eit fleksibelt kvalifiseringstilbod ved at til dømes aktivitetar eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid vert rekna inn i programtida dersom deltakaren sjølv ønskjer dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må reknast som ein aktivitet utanom programmet. Nedanfor følgjer forklaringar på nokre særskilte problemstillingar knytt til fulltidskravet: Kan reisetida til og frå introtiltak reknast inn i programtida? Den tida det tar å reise frå heimen og til den staden kor aktivitetar eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomførast (reisetida), skal ikkje reknast med i programtida. Dette ville føre til at deltakarar i kommunar med lange reiseavstandar får eit dårlegare tilbod enn deltakarar i andre kommunar, og vil ikkje vere i tråd med lova sitt føremål. Dette er òg i samsvar med vanleg praksis i arbeidslivet, der reisetid til og frå arbeid ikkje reknast med som ein del av arbeidstida. Tid til å flytte seg frå eitt tiltak til eit anna i løpet av ein dag kan likevel reknast inn i programtida. Kan det gjevast studiedagar som ein del av programtida? Programtida skal vere underlagt kommunen si oppfølgjing eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedagar med rein eigenaktivitet kan derfor ikkje gjevast som ein del av programtida. Studiedagar kan likevel vere ein del av programtida

16 16/17 dersom det gjevast etter avtale mellom kommunen og den einskilde deltakar, kommunen kan kontrollere oppmøte, til dømes ved at studiedagen vert gjennomført på skulen, og ved at kommunen følgjer opp at deltakarane har gjennomført dei oppgåvene som etter avtale skulle utførast på studiedagen. Kva er programtida på julaftan og nyårsaftan? Forskrifta om fråvær og permisjon 6-1 første ledd angjev kva dagar som skal sjåast som helge- og høgtidsdagar for deltakarar i introduksjonsprogrammet. Julaftan og nyårsaftan er ikkje nemnde særskilt som fridagar. Dersom kommunen ønskjer å gje deltakarane fri julaftan og nyårsaftan er utgangspunktet at dette vil telje med som feriedagar etter forskrifta 6-2. Kommunen kan likevel, på same måte som for sine tilsette, avgjere at deltakarane skal få fri julaftan og nyårsaftan, utan at dette skal telje som feriedagar. Dette inngår i kommunen sin styringsrett. Ei slik avgjerd må i tilfelle vere tydeleg kommunisert og praktiserast likt for alle deltakarane. Dette vil innebere at regelverket kan praktiserast ulikt frå kommune til kommune, men slik er det og i arbeidslivet. Variasjonar mellom kommunane vil her vere ei læring for variasjonar som deltakarane vil møte seinare i arbeidslivet. Dersom kommunen ikkje har gjort nokon avgjerd som nemnd ovanfor, må det leggjast til grunn at julaftan og nyårsaftan er ordinære dagar, men med den avgrensing at programtida ikkje skal vare utover klokka julaftan og utover klokka nyårsaftan, jf. arbeidsmiljølova Også her kan kommunen likevel avgjere at programtida skal vere den same som arbeidstida for dei tilsette i kommunen, til dømes med redusert arbeidstid til klokka julaftan og klokka nyårsaftan. Kommunen sine reglar for ferie og fridagar skal vere føreseielege og kommunisert til deltakarane. Kommunen bør derfor fastsette reglar om dette i eit reglement. Eit slikt reglement bør innehalde forklaringar av kva dagar som i den aktuelle kommunen skal vere ferie- og fridager, og kva som er programtida på julaftan og nyårsaftan dersom dette ikkje er å sjå som ferie- eller fridager. Kontrollspørsmål knytt til kravet om fulltids introduksjonsprogram - Har introduksjonsprogrammet ei ytre ramme på 37,5 timar, føresett at kvar undervisingstime på 45 minutt tel som 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt? - Er programtida underlagt faste rammer og kommunen si oppfølgjing eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpassa deltakaren slik at vedkomande får eit introduksjonsprogram på fulltid? 9. Kilder Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonslova) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (fråversforskrifta) Forskrift 20.april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Prp. 79 L ( ) Om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven

17 17/17 Ot.prp. nr. 28 ( ) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Ot.prp. nr. 30 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven Ot.prp. nr. 50 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Ot.prp. nr. 2 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp. nr. 23 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp.nr. 97 ( ) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) Ot.prp. nr. 60 ( ) Om lov om endringer i introduksjonsloven Rundskriv Q-20/2012 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Rundskriv H-03/07 Nytt kapittel 10 A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren Rundskriv Udir Rundskriv Q-35/2011 Iverksetting av rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere Rundskriv Q-33/2011 Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram