Internrevisjon. Regelverket om offentlige anskaffelser. Helse Sør RHF Sykehuset Buskerud HF

Transkript

1 Internrevisjon Regelverket om offentlige anskaffelser Helse Sør RHF Sykehuset Buskerud HF

2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning - formål og problemstillinger Avgrensning Metode Revisjonsdesign Dokumentanalyse Intervjuer Spørreundersøkelse Filanalyse Leserveiledning Verifisering Revisjonskriterier Regelverket Grunnprinsippene i lov om offentlige anskaffelser Data Innkjøpsavdelingen Systemer som har betydning for innkjøpsfunksjonen i Sykehuset Buskerud HF Innkjøpssystemet Clockwork Ephorte Rammeavtaler Behovsanalyser og innkjøpsstrategier Rutiner for innkjøp Bi - jobber Incentiver Etikk Strategi for å overvåke risiko for misligheter Regelverk Vurderingsdel Innledning Dokumentasjon Etisk reglement og habilitet Grunnprinsippene i regelverket Manglende likebehandling Etterprøvbarhet Manglende konkurranseeksponering Bruk av utenforliggende tildelingskriterier og forskjellsbehandling Oppdeling av innkjøp og tekniske spesifikasjoner Beregning av pris Anskaffelsesprotokoll Rammeavtaler Parallelle rammeavtaler Prøvetakingsutstyr Kneproteser Hofteproteser Kontrakter Intern kontroll Interne rutiner Kunnskap om regelverket Forslag til anbefalinger Vedlegg...26

3 1. Innledning - formål og problemstillinger Internrevisjonen i Helse Sør har på bakgrunn av en risikovurdering vedtatt å gjennomføre en internrevisjon rettet mot regeletterlevelse av offentlige anskaffelser. Revisjonen er utført av Deloitte AS. Formålet med revisjonsprosjektet er å undersøke om lov om offentlige anskaffelser og interne styringsdokumenter og vedtak blir etterlevd i helseforetaket. Følgende problemstillinger er undersøkt: I hvilken grad blir anskaffelser i foretaket gjennomført i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser? Etterleves det regionale helseforetakets etiske retningslinjer og er det etablert rutiner som reduserer risikoen for rolleblanding og uetisk atferd? I hvilken grad benyttes rammeavtaler/ felles anbudsrunder som forutsatt? Har foretakene etablert intern kontroll som er tilpasset aktivitet og risiko? 2. Avgrensning Revisjonsprosjektet er i første omgang rettet inn mot to helseforetak; Sykehuset Buskerud HF og Sørlandet sykehus HF (med hovedfokus på enheten i Arendal). Det blir utarbeidet en selvstendig rapport for hvert av helseforetakene. Undersøkelsen tar for seg anskaffelser de to siste årene, 2005 og Kjøpene er vurdert i forhold til gjeldende regelverk for nevnte tidsperiode. Anbudspraksis er avgrenset til områdene medisinsk teknisk utstyr, leddimplantater (kne/hofteproteser) og laboratorieprodukter (utstyrsavhengige og uavhengige reagenser og prøvetakingsutstyr). I tillegg til undersøkelser i foretakene er overordnede styringsdokumenter, reglement og rutiner gjeldende for foretaket kartlagt og vurdert. Prosjektet omfattet i utgangspunktet ikke prosesser og aktiviteter som ligger innenfor Sykehuspartners ansvarsområde. Mandatet er utvidet til også å gjelde konkrete problemstillinger som Sykehuspartner har ansvar for, og som har betydning for helseforetakets håndtering av anskaffelser. 3. Metode 3.1 Revisjonsdesign Organisering og rutiner innenfor innkjøpsfunksjonen ved de utvalgte sykehusene er gjennomgått og vurdert opp mot overordnede krav. Videre er enhetens organisering, delegasjonsprinsipper og beskrevne rutiner vurdert opp mot risiko for feil og/ eller misligheter. I denne sammenheng var det en målsetting å identifisere hvem som reelt sett var ansvarlig for innkjøpene som er undersøkt og hvem som tok beslutning om innkjøp, samt kartlegge prosesser fra behov oppstår til kjøp er gjennomført. På grunn av mangelfull fremlagt dokumentasjon har deler av målsettingene vist seg vanskelig å verifisere. Også detaljeringsgrad og identifikasjonsmulighet i foretakets reskontro har vanskeliggjort undersøkelse av lojalitet i forhold til inngåtte avtaler. 3.2 Dokumentanalyse Det er gjennomført en dokumentanalyse av samtlige relevante styringsdokumenter som omhandler innkjøp i Helse Sør RHF og for de respektive helseforetak. Etter innledende møte med leder for Medisinsk Teknisk avdeling (MTA), mottok revisjonen to lister med en oversikt over medisinsk teknisk utstyr som var kjøpt inn i 2005 og Basert på disse listene foretok vi et tilfeldig utvalg av kjøp, samt et direkte utvalg av kjøp rundt terskel verdi, til sammen 25 Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

4 kjøp i nevnte periode. For hvert kjøp/ avtale som er gjort (mht implantater, reagenser og medisinsk teknisk utstyr siste to år) er det bedt om følgende dokumentasjon: hvordan behovet for kjøpet er oppstått korrespondanse knyttet til kjøpet (e-post, interne notater mm.) hvem som fattet beslutning om at kjøpet skulle gjennomføres, dokumentasjon av konkurranseeksponering konkurransegrunnlag notater/ referater fra evt. forhandlingsmøter anskaffelsesprotokoll tilbudsåpning/ liste over tilbydere evaluering av tildelingskriterier (f. eks pris, service, brukervurdering) serviceavtale (hvis aktuelt) evalueringer fra relevante faglige miljøer som har relevans for innkjøpet kontrakt/ rammeavtale Forespørsel ble sendt til MTA sjef som kontaktet innkjøpsavdelingen for å fremskaffe dokumentasjon for innkjøpene. Samme prosedyre er gjennomført med relevant personell for utstyrsavhengige og uavhengige reagenser, prøvetakingsutstyr og leddimplantater. 3.3 Intervjuer Det er utarbeidet en intervjuguide som er tilpasset oppdragets formål og problemstillinger. Ved helseforetaket er det gjennomført til sammen seks intervjuer og en rekke samtaler med sentralt personell. Med unntak av ett intervju, er de resterende intervjuer verifisert. Det blir i rapporten ikke brukt opplysninger fra intervjuet som ikke er verifisert. Forut for intervjuene ble det gjennomført et oppstartmøte med administrerende direktør, leder for økonomiavdelingen, innkjøpsansvarlig, avdelingsoverlege ortopedisk klinikk, ansvarlig for medisinsk teknisk utstyr og klinikksjef for klinikk for medisinsk diagnostikk. 3.4 Spørreundersøkelse Det er gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot personell i ledende funksjoner med innkjøpsansvar ved Sykehuset Buskerud HF. Tema for spørreundersøkelsen var kunnskap om regelverk, etisk reglement, rutiner med mer. Spørsmålene var utformet som påstander samtidig som respondentene har fått anledning til skriftlig å kommentere sine svar gjennom åpne svaralternativer. Til sammen har 21 personer svart på undersøkelsen, av disse er 13 ledere med innkjøpsansvar. Dette utgjør en svarprosent på 67 % av de spurte. 3.5 Filanalyse Det er gjennomført en analyse av helseforetakets leverandørreskontro ved hjelp av dataanalyseprogrammet ACL (Audit Command Language). Analysen ble brukt som støtte/tilleggsinformasjon ved gjennomgang av de ulike anskaffelsene. Det ble også utført noen logisk tester på filen for å verifisere mottatte data. Det ble foretatt en analyse på duplikat bankkontonummer og leverandørnavn. I de gjennomførte analysene ble det ikke påvist noen avvik. 3.6 Leserveiledning Revisjonen følger INTOSAI og IIAs standarder for internrevisjon/ performance auditing. Standarden krever at revisjonskriterier som revidert enhet blir revidert i forhold til blir synliggjort. Den som blir revidert skal vite hvilke revisjonskriterier virksomhetsutøvelsen bli revidert i forhold til. Videre er det viktig å sikre at kontrollkomiteen i Helse Sør, og administrasjonen kan etterprøve revisjonens konklusjoner og vurderinger. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

5 I brev fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007 går det fram at: I siste setning i første avsnitt er det påpekt som viktig å sikre at kontrollkomiteen i Helse Sør, og administrasjonen kan etterprøve revisjonens konklusjoner og vurderinger. Det er etter vår mening derfor viktig at rapporten gir et så fullstendig bilde som mulig. En del refererte e-poster og interne dokumenter mener vi er ufullstendig referert, og bør derfor nyanseres slik at bildet blir fullstendig. Revisjonen vil påpeke at det er brukt sitater i rapporten som underbygger våre poenger. Sitatene er referert korrekt. Revisjonen har tatt hensyn til helheten i de dokumenter det er sitert fra, og all dokumentasjon er tilgjengelig for oppdragsgiver. Rapporten er bygget opp slik at leseren først blir orientert om formål, problemstillinger og metode. Etter dette synliggjøres revisjonskriteriene. I data/faktadelen blir relevante fakta beskrevet. I vurderingsdelen blir fakta/ data vurdert opp mot revisjonskriteriene. På grunn av at regelverket setter begrensninger for hva som kan synliggjøres i rapporten, er faktabeskrivelser relatert til det enkelte kjøp som er undersøkt, kun brukt i vurderingsdelen som eksemplifisering. Eksemplene er anonymisert, og bygger på vår underdokumentasjon. 3.7 Verifisering Rapporten har vært sendt til Sykehuset Buskerud HF til verifisering og uttale tre ganger. Relevante tilbakemeldinger er rettet opp, innarbeidet og kommentert i rapporten. 4. Revisjonskriterier 4.1 Regelverket Regelverket om offentlige anskaffelser består av ulike rettskildefaktorer som må tolkes og vektes vektlegges for å etablere rettsregelen som gjelder for de respektive problemstillinger som er berørt i denne rapporten. Dette gjelder lov, forarbeider, forskrift, formålsbetraktninger, teori, domspraksis, EØS regelverk og KOFA avgjørelser. Den aktuelle regel fremgår ikke alltid direkte av lov eller forskrift og må derfor tolkes. Kildene som er benyttet for å beskrive relevante kriterier er utledet fra ovennevnte rettskildefaktorer, herunder kommentarutgaver til lov om offentlige anskaffelser av Dragstein og Lindalen (Universitetsforlaget) og Amdal og Roll Mathiesen (Kommuneforlaget). 4.2 Grunnprinsippene i lov om offentlige anskaffelser Revisjonskriteriene som helseforetakets gjennomføring av offentlige anskaffelser er vurdert i forhold til, er rettsregler som gjaldt for offentlige anskaffelser i det tidsrommet hvert enkelt kjøp ble gjennomført 1 (før ). Rettsregler presentert nedenfor er relevante for de funn som er gjort i undersøkelsen. Lov om offentlige anskaffelser 2 og forskrift om offentlige anskaffelser 3 får anvendelse på varekontrakter, tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. Anskaffelsesforskriften gjelder statlig, myndighet, eller offentlige organ og sammenslutninger som er opprettet av en eller flere av disse. I lov om offentlige anskaffelser 1 går det frem at: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. 1 (FAD) Forskrift om offentlige anskaffelser nr 0616: nr nr 616 Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

6 Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. 4 I begrepet forretningsmessighet ligger det at oppdragsgiver til enhver tid skal vurdere hvordan han kan oppnå en mest mulig fordelaktig anskaffelse. Videre inneholder begrepet en standard om at man ikke skal kunne ta utenforliggende hensyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjelder gjennom hele anskaffelsesprosessen, fra beslutningen om å starte en anskaffelsesprosedyre til tildeling av kontrakt 5. Sentralt er kravene til konkurranse og likebehandling. Formålsbestemmelsen angir overordnede prinsipper som ligger til grunn for utformingen av detaljreglene i forskriftene. Prinsippene som fremgår av bestemmelsen er viktige for å sikre at alle potensielle leverandører har de samme muligheter til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige foretar effektive anskaffelser og anvender offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte. Bestemmelsen må ses i sammenheng med de grunnleggende prinsippene i lovens 5. I følge lov om offentlige anskaffelser 5 skal: Oppdragsgiver opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikkediskriminerende kriterier. Prinsippene som går fram av paragrafen er viktige for å sikre at alle potensielle leverandører har samme sjanse til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige foretar effektive kjøp og anvender offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte. Prinsippet om likebehandling av leverandørene er et anbudsrettslig anskaffelsesrettslig grunnprinsipp. Mange av reglene i anskaffelsesregelverket kan ses som utslag av denne grunnleggende normen jf lovens 5 (1). Helseforetaket skal under hele prosessen legge forholdene til rette for at flest mulig av de potensielle leverandørene får anledning til å konkurrere om leveransen på samme grunnlag. Leverandørene må derfor gis likeverdige forutsetninger for å få sitt anbud/tilbud antatt. Et overordnet prinsipp er at offentlige anskaffelser skal skje på grunnlag av konkurranse, uten hensyn til hvilken anskaffelsesprosedyre som blir benyttet. Ved offentlige anskaffelser er det både ut fra samfunnsøkonomiske og forretningsmessige hensyn, samt forvaltningsrettslige likhetsbetraktninger ønskelig at disse skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandører. Krav til god forretningsskikk og høy forretningsetisk standard innebærer at oppdragsgiver skal forholde seg slik en aktsom profesjonell anskaffer ville gjort på alle stadier av anskaffelsesprosessen innefor rammene av regelverket om offentlige anskaffelser. Saksbehandlingen skal være saklig, forsvarlig og ikke vilkårlig. Kravet til etterprøvbarhet skal medføre at oppdragsgiver skal sikre at det som foretas i anskaffelsesprosessen kan dokumenteres. Oppdragsgivers vurderinger, beslutninger med mer bør nedtegnes skriftlig. Hensynet til etterprøvbarhet skal dessuten sikre at deltakerne i en konkurranse i ettertid skal ha mulighet til å forvisse seg om at anskaffelsesprosessen har skjedd i henhold til anskaffelsesprosedyrene i regelverket. Dette vil si at det i størst mulig grad bør tas referater fra møter og 4 Siste punktum er endret ved lov 30 juni 2006 nr. 41 (i kraft 1 jan 2007 iflg. res. 30 juni 2006 nr. 762). Endringen innebærer at formålsbestemmelsen uttrykkelig fremhever at loven skal sikre at det offentlige opptrer med høy integritet i anskaffelsesprosedyrer 5 NOU 1997: 21 kap. 21 Til 1 Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

7 at alle innstillinger og vurderinger bør foreligge skriftlig. Det må antas at en slik praksis vil være tvisteforebyggende, ettersom det enkelt kan kontrolleres at prosessen har gått riktig for seg. KOFA avgjørelse 2003/60 viser at tvetydig og inkonsekvent dokumentasjon i seg selv kan tas til inntekt for at oppdragsgivers saksbehandling ikke har vært forsvarlig. Kravet til objektive og ikke diskriminerende kriterier skal sikre at alle potensielle leverandører har samme muligheter i konkurransen, og det er ikke lov å forskjellsbehandle leverandører på grunn av statsborgerskap eller basert på hvor en leverandør er etablert. Det er forbud mot å bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, Det er et generelt forbud mot å dele opp en anskaffelse for å unngå at regelverket kommer til anvendelse. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: I dette kapitlet er deler av regelverket referert, samt at det er gitt generelle kommentarer til regelverket. Til prinsippet om forretningsmessighet i regelverket er det gitt følgende kommentar: I begrepet forretningsmessighet legger det at oppdragsgiver til enhver tid skal vurdere hvordan han kan oppnå en mest mulig fordelaktig anskaffelse. Dette er vi selvfølgelig helt enig i, men videre i denne rapporten kan det synes som om man med dette mener at det er ensbetydende med den laveste prisen på produktet/utstyret. Ved alle anskaffelser både i regi av eget helseforetak og Sykehuspartner benyttes prinsippet om det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Ved anskaffelser til helsesektoren vil de faglige vurderingene også veie tungt ved tilbudsvurderinger. Dette skal selvfølgelig fremkomme av konkurransegrunnlag, samt kunne dokumenteres ved evaluering av tilbudene. Revisjonen vil bemerke at det ved vurderingen av hvert enkelt kjøp er tatt hensyn til de forutsetninger som fremgår i de respektive konkurransegrunnlag. 5. Data 5.1 Innkjøpsavdelingen Samlet årlig innkjøp i Sykehuset Buskerud HF blir anslått til å være 300 til 400 millioner kr 20 millioner kr av nevnte beløp ble for hvert av årene 2005 og 2006 brukt til innkjøp av medisinsk teknisk utstyr jf. investeringsplanen for helseforetaket, 17 millioner dreier seg om prioriterte innkjøp mens de resterende 3 mill. kr er avsatt til å erstatte utstyr som erfaringsmessig blir defekt i løpet av året. Innkjøpsavdelingen ved helseforetaket har i perioden hatt en ledelsesutfordring. Innkjøp har derfor blitt satt på dagsordenen av foretaksledelsen med sikte på å forbedre prosessene. Innkjøpsavdelingen er nå bemannet opp fra tre til seks personer. I forhold til de oppgaver avdelingen skal løse, blir det i intervju hevdet at det totalt sett er for lite ressurser i innkjøpsavdelingen. Innkjøpsavdelingen har i dag ingen juridisk kompetanse, men personell med primært innkjøpsfaglig erfaring. Administrasjonssjefen i helseforetaket er jurist og blir brukt som bidragsyter. Han er involvert når juridiske problemstillinger skal løses, men er ikke formelt en del av innkjøpsavdelingen. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: Det er ikke ansatt jurist i innkjøpsseksjonen, men seksjonen trekker nytte av at adm.sjef som sitter i nær tilknytning til seksjonen er jurist og bistår i mer juridisk kompliserte anbud. Det er pr nå 6 fast ansatte i innkjøpsseksjonen. Av disse har 5 fra 3 til 5 års høyskoleutdanning med hovedvekt på økonomi, innkjøp og logistikk. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

8 Administrasjonsavdelingen er både organisatorisk og geografisk nært knyttet til innkjøpsavdelingen. I tillegg har Sykehuset Buskerud HF inngått rammeavtaler for kjøp av juridisk kompetanse. Det benyttes et lokalt advokatfirma til mindre saker, mens Helse Sør har inngått avtaler med de større advokatfirmaene som brukes til tyngre saker. Dette er bl.a. advokatfirmaer med spesialkompetanse i lov om offentlige anskaffelser. Sykehuset Buskerud HF har i den reviderte perioden hatt en stabil ledersituasjon innenfor økonomi, men har hatt særlige utfordringer vedrørende ledelse av innkjøp. I intervju blir det opplyst at kompetansen innen innkjøpsavdelingen nå er på plass. Tilbakemeldingene på spørreundersøkelsen viser at innkjøpsfunksjonen ved helseforetaket oppleves av de spurte nå å fungere på en god måte, herunder at man opplever at innkjøpsfunksjonen har god innkjøpsfaglig kompetanse og at man får hjelp når man har behov. Medisinsk Teknisk Avdeling (MTA) har god erfaring med innkjøp. For 2-3 år siden gjorde MTA alt arbeid knyttet til utlysning i Doffin, vurdering, kontraktsskriving, mens Innkjøpsavdeling kun foretok selve bestillingen. Nå er innkjøp mye mer involvert i prosessen. Et intervjuobjekt mener at innkjøpsavdelingen burde vært enda sterkere inne i enhetens innkjøpsprosesser, spesielt i forbindelse med utstyrsanskaffelser. En konsekvens av lav involvering er at det kan forekomme prosedyrefeil eller andre avvik fra regelverket. Det blir i intervju opplyst at det nå er under utvikling nye rutiner for samhandlingen mellom innkjøp og medisinsk teknisk avdeling for anskaffelse av medisinsk teknisk utstyr. Ledere som har svart på spørreundersøkelsen fremhever bl.a.: Er usikker på hvor mye kostnadsfokus det er. På de fleste områder forventer nok avdelingene at når de bestiller via innkjøp så ivaretas avtaler og kostnads fokus. Mulig man må avklare hva som forventes av avdelingene og hva innkjøp skal gjøre. Noen av rammeavtalene er ikke så gode som de bør på pris/totaløkonomi. Men det er det nok jevnlig evaluering på. På grunn av dårlig bemanning på innkjøp har det tatt litt tid å få lagt inn alle varer i clockwork. Daglig leder i avdelingen har innkjøpsansvar innenfor sitt ansvarsområde. Men mangler oversikten over innkjøpsrutiner. Ansvaret er veldig oppdelt og vi har liten kontakt med innkjøpsavdelingen i det daglige. Vi antar at andre sjekker for eksempel priser for oss, men vet ikke helt hvordan det skjer. Større innkjøp må godkjennes på høyere nivå. Har følt frustrasjon i perioder i forhold til innkjøpsavdelingens systemer og rutiner. Det har vært liten ekspertise i forhold til lover og regler. Dette har nå bedret seg noe. Vi har hele tiden ligget dårligere an enn andre sykehus i f.t. bruk av elektronisk verktøy. I f.m. anbudsrundene i Helse Sør har vi som har vært med på dette fått liten eller ingen oppfølging og støtte fra vår innkjøpsavdelingen. 5.2 Systemer som har betydning for innkjøpsfunksjonen i Sykehuset Buskerud HF Følgende systemer er i bruk innen innkjøpsprossen ved helseforetaket: Clockwork logistikk/ innkjøpssystem Merida MTU vedlikeholdssystem. Agresso - Hovedbok Innkjøpssystemet Clockwork Innkjøp gjennom innkjøpssystemet Clockwork kan gjøres hovedsakelig på tre måter. Den ene er å registrere alt i Clockwork via artikkelregisteret, registrere gjennom fritekst i Clockwork, eller sende rekvisisjon via Innkjøpskontoret hvor ordren etterregistreres i Clockwork. Samtlige måter er i samsvar Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

9 med interne retningslinjer for hvordan kjøp skal gjennomføres i helseforetaket. Clockwork behandlet i 2005 ca transaksjoner. I intervju blir det påpekt at det har gått tregt å registrere varer inn i sortimentet i Clockwork. Grovt regnet er ca. 60 % av sortimentet registrert i Clockwork. Agresso viser kun innkjøp på leverandørnivå det vil si at det er kun en linje med leverandørnavn og totalt fakturabeløp som ligger i systemet. De ulike varene på fakturaen er ikke spesifisert på varelinjenivå. Det er kun beløpet fra leverandørreskontro som føres over i hovedbokssystemet Agresso fra innkjøpssystemet Clockwork. Det vil si at det ikke er mulig å få frem detaljerte bestillingsoversikter i Agresso på faktura nivå, og at dette fører til at det er vanskelig å se hva som er bestilt av produkter fra leverandørene. Det er igangsatt et prosjekt for å etablere en ny versjon av Clockwork slik at man enklere får lagt inn flere produkter. Dette kan føre til en bedre fakturabehandling, bedre avtalelojalitet og at fullmaktsmatrisen blir håndtert. Det nye systemdesignet ble klart i løpet av 2006 og forventes innført i mai Elektronisk bestilling har blitt bedre og de fleste bestillinger går via systemet. En avdeling som hovedsakelig benytter eksterne leverandører, mener systemet fungerer bra. Blant respondentene som har deltatt i spørreundersøkelsen er det delte meninger om Clockwork fungerer på en god måte. Fem av 16 ledere med innkjøpsansvar er litt uenig i at systemet fungerer på en god måte, mens tre ledere er verken enig eller uenig i påstanden. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: Innleggelse av produkter i det elektroniske innkjøpssystemet, CW, er et samspill mellom fagavdeling og innkjøp. I enkelte avdelinger har det vært vanskelig å få de til å prioritere dette arbeidet. I forbindelse med oppgradering og oppstart av nytt system blir det laget nye rutiner hvor fagavdelingene delta i arbeidet. Av spørreundersøkelsen går det frem at brukerne opplever at problemer knyttet til Clockwork i hovedsak knytter seg til at: Man savner enkelte rapporter. Aktuelle varer ikke legges inn i CW. Opplæring har vært mangelfull Ephorte Helseforetaket har tatt i bruk et nytt elektronisk arkivsystem (Ephorte). Alle innkjøp blir nå lagret elektronisk. Det er kun MTA-sjef og serviceleder som har tilgang til dette systemet i MTA avdelingen. I forbindelse med Ephorte blir det etterlyst rutiner for hva som skal dokumenteres elektronisk og hvordan man kan sikre at alle dokumenterer likt. Problemstillinger relatert til systemet knytter seg eksempelvis: Til hva som er en sak? Når blir det en sak? Hva skal dokumenteres i Ephorte? I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: De uttalelsene som fremkommer her er fra MTA. Alle i innkjøpsavdelingen bruker nå Ephorte og dokumenterer hele anskaffelsesprosessen i systemet. Dette omfatter også anskaffelse av MTU. Faglige vurderinger som er gjort av MTA legges inn i Ephorte av innkjøpsseksjonen. Ephorte ble imidlertid først innført i sykehuset i september 2006, før dette ble Forum Winsak benyttet. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

10 5.3 Rammeavtaler I intervju blir det påpekt at det i Helse Sør RHF er etablert forskjellige rammeavtaler, noe som har ført til økonomiske besparelser. Alle rammeavtalene er tilgjengelige på foretakets web sider. Ved oppgradering av logistikksystemet vil flere kjøp gå via dette systemet og man vil sikre etterlevelse av rammeavtaler på en bedre måte. Prosjektleder for det aktuelle området er ansvarlig for den løpende oppdateringen av inngåtte avtaler jf. prosedyre for regionavtaler som alle har vært med å utarbeide. Sykehuspartner får kopi av disse avtalene som så scannes og sendes til innkjøpsavdelingen på det enkelte foretak. I tillegg legges avtalen ut på Helse Sørs hjemmeside under et tilgangsstyrt område som heter møteplassen. Sykehuspartner fører også et register over alle inngåtte regionavtaler som ligger på møteplassen. En av respondentene mener at rammeavtalene ofte ikke er oppdaterte, og at det er uoversiktlig informasjon internt i helseforetaket om rammeavtalene. Det blir også fremhevet at det er vanskelig å skaffe seg fullstendig oversikt over rammeavtalene. Opplysninger om ulike rammeavtaler ligger i forskjellige helseforetak. En respondent poengterer at: Så lenge alle mine bestillinger går via innkjøpskontoret vil jo det være en dobbelt sikring for at det er rammeavtalene som blir brukt. Kun to av 16 respondenter med innkjøpsansvar er helt enig i at de har kunnskap om rammeavtaler som gjelder for de respektive ansvarsområdene. Spørreundersøkelsen tyder også på at foretaket kan ha et potensial når det gjelder å informere om hvilke rammeavtaler som gjelder innenfor de ulike ansvarsområdene, hvor de finnes, samt å gjøre innholdet i rammeavtalen bedre kjent for ledere i foretaket. Det er grunn til å merke seg at kun seks av 16 respondenter som har svart på spørreundersøkelsen er helt enig i at rammeavtaler som gjelder innen de respektives ansvarsområde blir etterlevd. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: Oversikt over rammeavtalene er tilgjengelig på intranettet. Foretas bestillingen via innkjøpsavdelingen i henhold til interne instrukser, er det innkjøpsavdelingens ansvar at anskaffelsen skjer hos riktig leverandør. Når det fremkommer usikkerhet i spørreundersøkelsen om avtalene blir etterlevd, skyldes det nok at denne rutinen ikke følges. Dette tas til etterretning, og har uavhengig av internrevisjonen blitt medtatt som en viktig del ved anskaffelse av et oppdatert innkjøpssystem som innføres fra våren Behovsanalyser og innkjøpsstrategier På MTA avdelingen blir det årlig gjort en vurdering av investeringsbehovet, og på dette grunnlaget blir det utarbeidet en investeringsplan for MTU hvert år. Årsplanen er knyttet opp mot den overordnete investeringsplanen for Sykehuset Buskerud HF som fagdirektør er ansvarlig for. Det utarbeides også en behovsanalyse på byggmasse/ eiendom. Utstyret på Sykehuset Buskerud HF har en gjenanskaffelsesverdi på ca. 350 mill. NOK. Hvert år blir det laget en grovsortert liste over utstyr som er utfaset og som sendes til hver klinikk (7-8 klinikker). Klinikksjefene setter opp ønsker om nyanskaffelser etter input fra de ulike avdelingene. Deretter gjennomgås alle innmeldte behov sammen med fagdirektør og man ender opp med foretakets totale prioritering. Utstyr som skal bestilles, og som ikke skal erstatte foreldet utstyr, skal begrunnes av klinikksjef. KMD - klinikken står for i underkant av 50 % av den samlede utstyrsmassen, og derfor går mye av investeringene til denne avdelingen. Rutiner for innkjøp er lagt inn i e-håndboka. I intervju går det frem at oppgaver og ansvarsfordeling kunne vært tydeligere beskrevet i rutinen, f.eks. at innkjøp gjør de innkjøpsfaglige aktivitetene som utlysning, informasjon om leverandørvalg, mens MTA tar seg av utstyrsfaglige aktiviteter. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

11 5.5 Rutiner for innkjøp Overordnet ansvar for innkjøp ligger hos administrerende direktør, som har delegert innkjøpsansvaret videre i en etablert fullmaktsstruktur. Fullmaktsstrukturen ble revidert i 2005/2006. Det er utarbeidet fullmaktsmatrise med beløpsgrenser for hele organisasjonen. Kun innkjøppersonell har til gang til å kunngjøre i Doffin. Ved utlysning av konkurranse skal avdelingene gi beskjed til Innkjøpsavdelingen. Innkjøpsavdelingen foretar utlysninger og har ansvar for at innholdet tilfredsstiller innkjøpsfaglige krav. Rekvirerende avdeling har det faglige ansvar for kravspesifikasjonen. Alle anskaffelser i helseforetaket skal skje via innkjøpsavdelingen. Der sjekkes det at anskaffelsene skjer i henhold til rammeavtaler og at bestillingen kommer fra ansatt med rett fullmakt. Ansvaret for innkjøp er delegert til de ulike funksjonene innen klinikken. Ved regionale fellesanbud benyttes brukergrupper, og Helse Sør underskriver kontraktene. Ved fellesanbud er foretaket ikke pålagt å gå gjennom Helse Sør, men det er sterkt ønskelig at man gjør det. Foretakene i Helse Sør går hvert år (jan/feb) gjennom listene over ønskede innkjøp og ser om det er noe man kan anskaffe gjennom fellesanbud. I forhold til medisinskteknisk utstyr har leder ansvar for å initiere innkjøp i henhold til vedtatt investeringsplan. Brukerne lager kravspesifikasjoner som gis til innkjøp. Innkjøp gjennomfører utlysning og tar i mot anbud. Anbudene leveres til MTU leder og brukerne, som gir henholdsvis en Teknisk innstilling og en Bruker innstilling. Basert på input fra MTU leder og brukerne forholder Innkjøpsavdelingen seg til leverandørene med tanke på aksept og avvisning av tilbud. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: I beskrivelsen av kjøp av MTU fremkommer det som om det ikke er noen kommunikasjon mellom de forskjellige avdelingene ved gjennomføring av anskaffelsesprosessen. Det har det vært hele tiden, men man har den siste tiden utviklet et nærere samarbeid enn det som var tidligere. Den siste setningen i avsnittet lyder slik: Basert på input fra MTU leder og brukerne forholder innkjøpsavdelingen seg til leverandørene med tanke på aksept eller avvisning av tilbud. Avvisning av tilbud skjer hvis leverandøren eller tilbudet ikke tilfredsstiller de krav vi har stilt i konkurransegrunnlaget. Dette skjer som oftest tidlig i evalueringsprosessen og leverandøren får umiddelbart brev om at de er avvist og begrunnelse for hvorfor. Tilbudet blir da ikke med i den videre vurderingen. Dette skjer i samarbeid mellom MTU, fagavdeling og innkjøp. Etter at evalueringen er avsluttet sender innkjøpsavdelingen varsel om valg av leverandør med begrunnelse til alle de kvalifiserte leverandørene. I dette brevet gis det en klagefrist. Etter eventuell klagebehandling inngås det avtale med den valgte leverandør. Som det fremkommer videre i dette kapitlet viser spørreundersøkelsen stor variasjon i kunnskaper om rutiner, tiltross for at de har tilgang til den samme informasjon på intranettet. Dette jobber vi daglig med for å forbedre oss på og ser klart at revisjonen peker på en relevant problemstilling. Spørreundersøkelsen synes å bekrefte at de fleste lederne har god kunnskap om rutiner som gjelder for innkjøp i helseforetaket. Det fremgår imidlertid også av spørreundersøkelsen at det er personell med ansvar for innkjøp som ikke vet hvor rutiner som gjelder for innkjøp i helseforetaket finnes. Samtlige av respondentene som har svart på spørsmålet om rutinene som gjelder for innkjøp i helseforetaket blir etterlevd innen sitt ansvarsområde, er helt eller litt enig i denne påstanden. At syv svarer at de er litt enig i dette viser at man her kan ha et problem i forbindelse med etterlevelse av rutinene. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

12 Flere av respondentene gir uttrykk for at dersom de er i tvil om rutiner, kontaktes innkjøpsavdelingen. Det synes å være enighet om at helseforetaket har etablert tilstrekkelig intern kontroll for å sikre at anskaffelser skjer i samsvar med regelverket. I brev til internrevisor datert 19. mars 2007 i Helse Sør RHF fra Sykehuset Buskerud HF går det fram at:: Vi ser at for flere av de forhold som er påpekt, mangler tilfredsstillende dokumentasjon. For den perioden undersøkelsen gjelder ble disse anskaffelsene ivaretatt av en person sentralt i innkjøp. Vedkommende hadde et engasjement hos oss. Ut i fra en helhetsvurdering av nødvendige kvalifikasjoner valgte vi ikke å forlenge dennes engasjement hos oss. Sykehus Buskerud HF har det siste halve året utvidet innkjøpsorganisasjonen både kvalitativt og kvantitativt. Revisjonen har mottatt to rutiner som omhandler prosessen for behandling av innkjøp i forhold til lov om offentlig anskaffelser. Den ene rutinen omhandler innkjøp generelt og er datert Rutine Prosedyre IF 1.2 Gjennomføre anskaffelser. Rutinen er kort, kun en side, og gir ikke brukerne tilstrekkelig veiledning for gjennomføring av anskaffelser i henhold til regelverket. Rutinene er ikke oppdatert i forhold til gjeldene lov om offentlig anskaffelser. Den andre rutinen omhandler innkjøp av MTU og er datert januar Rutine - 3. Anskaffelse/Innkjøp av Medisinsk Utstyr. Denne rutinen er kun en opplisting av hvem som har ansvaret for de ulike fasene av innkjøpsprosessen. Det er ikke konkretisert hva som inngår i de ulike trinnene og gir således ikke et grunnlag for å gjennomføre innkjøp i henhold til regelverk. 5.6 Bi - jobber Gjennom intervjuer og materiale som er lagt frem for revisjonen er det ikke registrert at bijobber kommer i konflikt med lov om offentlige anskaffelser, herunder anskaffelser. Det er lagt opp til egenmelding av bijobber i web portalen til Sykehuset Buskerud HF. I intervju kom det fram at dette registeret var ufullstendig og at registrering ikke blir fulgt opp av den enkelte avdeling. Det underbygges av at informasjon som ble lagt fram, hvor kun 17 ansatte på hele Sykehuset Buskerud HF hadde registrert seg. Revisjonen avdekket ingen interessekonflikter i forhold til regelveket basert på den informasjon som var tilgjengelig i registeret. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: Bijobber blir nå registrert i en modul i personalportalen. Dette er et system som nylig er blitt tilgjengelig og tatt i bruk. I ansettelsesreglementet vårt har det lenge vært slik at bierverv skal oppgis og godkjennes av nærmeste leder. Dette forefinnes da i den enkelte ansattes personalmappen. Det er således mange flere enn 17 som er registrert med bijobber, men det fremkommer av personalmappene til den enkelte ansatte. 5.7 Incentiver Det er ikke kommet frem opplysninger om at det er inngått avtaler/finnes belønningssystemer som kan medføre at det gjøres innkjøp utenfor regelverk/rammeavtaler. 5.8 Etikk Helse Sørs etiske retningslinjer for anskaffelsessaker er lagt ut på intranettet som en egen sak, samt at det ligger både under styresaker og på innkjøpssiden på intranettet. Den er også gjennomgått i Sykehuset Buskerud HF sin ledergruppe. Dokumentet er ikke gitt ut i papirversjon. I intervjuer går det fram at Sykehuset Buskerud HF forholder seg til Helse Sør sine vedtatte etiske retningslinjer for anskaffelser. Helse Sørs etiske retningslinjer er vedtatt av helseforetakets styre og er lagt ut på intranettet slik at alle ansatte skal ha kjennskap til dem. I intervju blir det uttalt at: Det finnes Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

13 et etisk innkjøpsdirektiv for Helse Sør og det har blitt tatt opp i ledermøte. Det er ikke noe regelmessig fokus, og er opp til klinikksjefene å følge opp. Ellers skal det etiske rammeverket ut på E-håndboken. I intervju kommer det også fram at en sentral innkjøper opplyser at han ikke har mottatt eller hørt om etisk regelverk. I intervjuer går det fram at det er ulike oppfatninger om hvordan etisk reglement er implementert i organisasjonen: Det er fokus på etikk, i forbindelse med kurs/ seminarer etc. Dette er en mangelvare, og savner mer fokus på etikk. Har ikke mottatt noe fra Helse Sør vedrørende etikk. De som kjøper inn har kunnskap om det etiske regelverket som gjelder. Etiske retningslinjer fra Helse Sør som er behandlet i ledermøtet og implementert i vår organisasjon. I intervju blir det av også uttalt at: Vi mener jo at de etiske retningslinjene etterleves, men selv om man har rutiner, vil det alltid bygge på et tillitsforhold til de ansatte. Spørreundersøkelsen viser at kun en av 21 respondenter/ledere svarer bekreftende på at han/ hun har fått utdelt dokumentet Etikk i innkjøpsarbeidet etiske retningslinjer for innkjøp i Helse Sør. Fire respondenter svarer at de har lest dokumentet Etikk i innkjøpsarbeidet etiske retningslinjer for innkjøp i Helse Sør. Påstanden om at Mitt inntrykk er at Etikk i innkjøpsarbeidet - etiske retningslinjer for innkjøp i Helse Sør blir fulgt i den delen av organisasjonen som jeg har ansvar for eller arbeider i viser at mange av lederne ikke har kunnskap om dette og har krysset av på kategorien vet ikke. 5.9 Strategi for å overvåke risiko for misligheter I intervju blir det uttalt at helseforetaket ikke har noen strategi for å avdekke misligheter, men et generelt fokus på å ha god intern kontroll. Sykehuset Buskerud HF skriver i sin tilbakemelding til revisor at: Vi mener det skal være rutiner, retningslinjer og internkontrollsystemer som unngår at det begås misligheter og dersom du skulle skje vil internkontrollsystemet fange det opp. Sanksjoner blir ikke kommunisert til de ansatte. Rutiner og retningslinjer skal sikre at risikoen for misligheter blir minimal. Oppgradering av logistikksystemet skal gjøre at helseforetaket får et enda mer vanntett system. Innkjøpsavdelingen og MTA samarbeider om anskaffelser av MTU. De ansatte på de to avdelingene har forskjellig kompetanse og har ansvar for hver sine deler av anskaffelsen. Innkjøpsavdelingen har ansvaret for at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt. Økonomidirektør har ikke tilgang til økonomisystem (Agresso) eller MTU system (Merida), men har kun bankfullmakt. Økonomileder har tilgang til økonomisystem (Agresso), men kun spørretilgang og ikke endringstilgang. Alle utbetalinger blir underskrevet av minst to personer Regelverk Innkjøpsavdelingen skal forholde seg til, lov og forskrift om offentlige anskaffelser og Helse Sør sin innkjøpsstrategi og Sykehuset Buskerud HFs interne rutiner. Spørreundersøkelsen viser at organisasjonen har et potensial når det gjelder opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser. Dette gjelder både kunnskap om grunnleggende prinsipper og formålet med selve regelverket. I spørreundersøkelsen gir flere av respondentene uttrykk for at de trenger og ønsker mer opplæring om regelverket om anskaffelser. Av 13 ledere med innkjøpsansvar er kun fem helt enig i at de har kapasitet til å følge opp at regelverket for offentlige anskaffelser blir overholdt i den delen av organisasjonen som de har ansvar for. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

14 Ti av 16 ledere med ansvar for anskaffelser er helt enig i påstanden om at samtlige anskaffelser som gjennomføres innen deres ansvarsområde har grunnlag i vedtatte planer og budsjetter Fem ledere med innkjøpsansvar er helt eller litt uenig i at det i deres avdeling/området skjer anskaffelser på grunnlag av konkurranse. På den annen side er ingen av respondentene som har innkjøpsansvar uenig i at saksbehandlingen ved gjennomføring av anskaffelser er saklig, forsvarlig og ikke vilkårlig. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2. mai 2007, går det fram at: I annet avsnitt fremkommer det at kun 5 av 13 ledere er helt enig i at de har kapasitet til å følge opp at regelverket for offentlige anskaffelser blir overholdt. SBHF har en sentralisert innkjøpsfunksjon. Med dette mener vi at sykehusets innkjøpskompetanse er samlet i innkjøpsavdelingen. De øvrige avdelingene/klinikkene skal gjøre sine anskaffelser via innkjøpsavdelingen. De øvrige avdelinger bør vite om regelverket og kunne de grunnleggende prinsippene. 6. Vurderingsdel 6.1 Innledning Sykehuset Buskerud HF arbeider med implementering av forhold knyttet til rutiner og regeletterlevelse når det gjelder offentlige anskaffelser. Det er positivt at man de siste årene har satt fokus på innkjøpsavdelingens funksjon og arbeidsmetoder. På den annen side er det nødvendig at man i helseforetaket vurderer om innkjøpsavdelingen har tilstrekkelig med ressurser slik at avdelingen kan løse de oppgaver den er satt til. Det vil etter revisjonens mening være en fordel m.h.t. til service og kvalitetssikring at man har juridisk kompetanse i avdelingen. Det er etter revisors mening nødvendig at man arbeider med rutiner for samhandling mellom MTA- og Innkjøpsavdelingen. Revisjonen viser at det er nødvendig at samtlige anskaffelser i foretaket kvalitetssikres etter fastsatte prosedyrer. Videre må det legges vekt på å sikre at kjøp dokumenteres på en enhetlig og samlet måte slik at etterprøvbarhet sikres. Når det gjelder innkjøpssystemet Clockwork viser undersøkelsen at foretaket har et stykke igjen før systemet fungerer hensiktsmessig. Samtidig er det viktig at systemet oppleves som et effektivt innkjøpssystem. Det er viktig at foretaket legger til rette for at rapportene fra systemet dekker brukernes behov, og at samtlige aktuelle varer blir lagt inn i systemet. Videre indikerer undersøkelsen at foretaket må sikre tilstrekkelig opplæring i systemet. 6.2 Dokumentasjon Vurderingene er basert på det materiale som er levert til revisor og opplysninger som har kommet fram i intervjuer og spørreundersøkelse. Det er vanskelig å etterprøve helheten i de respektive anskaffelser som er undersøkt, på grunn av at oversendt dokumentasjon ikke fremstår samlet og strukturert. På bakgrunn av dette er det grunn til å stille spørsmål ved om helseforetaket har tilstrekkelige arkivrutiner, system og oversikt. Revisor har merket seg at personell i administrasjonen i tilsvaret bemerket at dokumentasjon skulle vært lagt inn i Ephorte. I e-post fra Sykehuset Buskerud datert 2.mai 2007 går det fram at Sykehuset Buskerud HF: Er enig i at tilgjengeligheten og systematikken for dokumentasjonsivaretakelse i flere av de kontrollerte sakene var for svak. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

15 6.3 Etisk reglement og habilitet Revisor konstaterer at etisk reglement for offentlige anskaffelser ikke er gjort tilstrekkelig kjent og implementert i organisasjonen. Det er urovekkende at ledere med innkjøpansvar i spørreundersøkelsen oppgir at de ikke har kjennskap til det etiske reglementet. Revisjonen registrerer at det i flere saker foreliger dokumentasjon som etter vår vurdering viser en klar mangel på etterlevelse av Helse Sør sitt etiske reglement. Manglende etikk og holdninger kan dokumenteres i flere av kjøpene. Et eksempel på dette er holdninger som kommer til uttrykk fra en avdelingsleder i e-post datert relatert til MTU kjøp : ( ) Jeg tror ikke X vil klage. Vi har et løpende forretningsforhold vedrørende Z-maskin som er levert av dette firmaet. Leverandørene vet godt at en klage utelukker i realiteten enhver fremtidig forretningsforbindelse også vedr. leveranser av andre maskiner. Du får beskrive hva som er nødvendig for å få saken avklart. Dersom vi ikke kan kjøpe maskinen til V, er det bedre å droppe hele greia, og heller lease maskinen til V. Begrunnelsen kan jo være at det ikke var nok penger likevel. Det må nok konkurrentene godta. Sykehuset Buskerud HF gikk til anskaffelse av maskin til V. I e-post fra Sykehuset Buskerud datert 2.mai 2007 går det fram at: Her refereres det fra en mail fra en avdelingsleder ved sykehuset. Denne personen viser en holdning som ledelsen ved sykehuset beklager og finner uakseptabel. Det ble også tatt opp med vedkommende avdelingsleder av administrerende direktør, og det ble fremholdt at dette ikke var akseptabelt. Når man likevel endte med dette valget, skyldtes det en innkjøpsfaglig vurdering. Det refererte avsnittet, som man så helt bort fra, er en del av en mail på 3,5 sider. Den leverandøren det siktes til hadde ikke tilsvarende maskin utplassert i Norge. De kunne heller ikke la oss se maskinen i bruk uten å reise til England. I tildelingskriteriene var brukervennlighet vektet med 25 % og dette kriteriet var det således vanskelig å få vurdert. Det er likevel klart at vi i anbudet ikke har evnet å stille tilstrekkelig presise kvalifiseringskrav. Revisor vil bemerke at formålet med sitatet er å illustrere en uheldig holdning. Tilbakemeldingen fra foretaksledelsen viser at man har vilje til å gripe fatt i uheldige forhold når de blir gjort kjent. Habilitetsreglene i FOA 3-4 skal sikre at beslutningstakerne handler upartisk og at saksbehandlingen er forsvarlig. I saker om offentlige anskaffelser er det et viktig hensyn at allmennheten, herunder markedet og potensielle leverandører har tillitt til at ingen leverandører favoriseres og at konkurransen er åpen og reell, samt basert på likebehandling og gjennomsiktighet. Habilitetsreglene gjelder i alle faser av anskaffelsesprosedyren. Det er ikke tilfredsstillende at man i helseforetaket ikke har oppdaterte lister over bijobber. 6.4 Grunnprinsippene i regelverket Anskaffelsene som er gjennomgått synliggjør på bakgrunn av den dokumentasjon som revisjonen har mottatt at Sykehuset Buskerud HF ikke etterlever flere av grunnprinsippene i lov om offentlige anskaffelser. Dette gjelder: Likebehandling av leverandører Konkurranseeksponering Etterprøvbarhet Forutberegnelighet Det er også konstatert at flere av kravene i forskrift om offentlige anskaffelser er brutt. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

16 Dette gjelder blant annet manglende føring av anskaffelsesprotokoller og bruk av utenforliggende tildelingskriterier. 6.5 Manglende likebehandling Flere av anskaffelsene viser brudd på prinsippet om likebehandling. Revisjonen viser at det for anskaffelse i forbindelse med MTU er konstatert brudd på prinsippet om likebehandling. I MTU får en leverandør et fortrinn gjennom at leverandøren får ta utstyr tilbake og dermed reduserer prisen for å komme under NOK, med den konsekvens at kjøpet ikke blir ulyst. For utstyrsuavhengige reagenser viser innhentede data at en utenlandsk leverandør som vinner anbudet ikke har levert skatteattest. Anskaffelsesforskriften sikrer gjennom kravet om skatteattest kun likebehandling av norske leverandører. I teori (Dragestein & Lindalen) går det fram at: For å ivareta kravet til likebehandling bør derfor oppdragsgiver kreve tilsvarende attest fra utenlandske leverandører i henhold til anskaffelsesforskriften 15-12(2)(f). I e-post fra Sykehuset Buskerud datert 2.mai 2007 går det fram at: Det henvises her til Dragstein og Lindalens kommentarutgave til lov om offentlig anskaffelser, hvor det fremkommer at man bør innhente attest også fra utenlandske leverandører. Dette er faglitteratur som blir mye brukt på innkjøpsavdelingen ved Sykehuset Buskerud HF, men den ble først utgitt rett før sommeren i Dette var etter at vi hadde vurdert kvalifikasjonsskriterier som skulle gjelde i den aktuelle anskaffelsessaken. 6.6 Etterprøvbarhet Manglende etterprøvbarhet av enkelte saker har begrenset revisors mulighet til å kontrollere flere kjøp i sin helhet. Dette gjelder f. eks. protokoller, kontrakter med mer. Undersøkelsen viser at helseforetaket ikke har tifredsstillende oppbevaring av nødvendig dokumentasjon. Det er også en svakhet at dokumenter som revisjonen har mottatt i mange tilfeller ikke er signerte, daterte og at det ikke fremkommer hvem som har utferdiget dem. I svar til revisjonen datert 19. mars 2007 skriver sykehusledelsen ved Sykehuset Buskerud HF at: Flere steder er tilbudene (økonomisk ramme) satt opp som manglende dokumentasjon. Når det gjelder tilbud som er gitt i anskaffelseskonkurranser, så er det ikke noe krav til å beholde disse etter at klagefristen til KOFA, som er 6 mnd etter kontraktsinngåelse, er gått ut. I praksis er ikke tilbudene makulert før etter tidligst 1 år, men vi har ikke plass til å sitte på alt dette for flere år tilbake. Revisor vil bemerke at en forbigått tilbyders krav på erstatning kan gjøres gjeldende tre år etter tildelingen av kontrakt, jf foreldelseslovens 2. Om innkjøper da ikke kan dokumentere sin fremgangsmåte vil den bevistvil som da oppstår lett gå utover han. I tillegg vil manglende dokumentasjon stride i mot de grunnleggende krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet jf LOA 5, tredje ledd. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 2.mai 2007 går det fram at: Det gis her uttrykk for at all dokumentasjon i samband ved anbud i hht lov om offentlige anskaffelser skal arkiveres i 3 år. Dette vil være et svært omfattende materiale. Vi oppfordrer til at Helse Sør snarest får avklart om denne fortolkningen er korrekte, da det i så fall må antas å være en betydelig praktisk utfordring i flere foretak. I e-post fra Sykehuset Buskerud HF datert 8. desember 2006 vedrørende årsleveranser av utstyrsuavhengige reagenser går det fram at: Når det gjelder øvrige utstyrsuavhengige reagenser til klinisk kjemi og mikrobiologen, så blir de aktuelle leverandørene for de forskjellige reagensene forspurt hvert år. Hos den leverandøren Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

17 som gir det beste tilbudet blir det plassert en årsbestilling med faste delleveringer. Dersom forbruket endrer seg blir bestillingene justert. Dette er anskaffelser som ikke overskrider kr , slik at det er krav om offentlig kunngjøring. Dette er en praksis som har vært benyttet her i mange år. Nå som Helse Sør har avlyst sin konkurranse, vil vi også gjennomføre tilsvarende for neste år. Det foreligger ikke full skriftlig dokumentasjon på årsavtalene for utstyrsuavhengige reagenser. Har noen tilbud, men disse er nok akseptert muntlig ( ) ( ) En del av disse produktene er ikke noe man kan skifte ofte. For å kunne foreta et skifte må det gjennomføres omfattende utprøvinger, samt gjennomføres opplæring av brukerne. Dette går ikke på at et produkt er noe bedre eller dårligere enn et annet, men de forskjellige mediene er ikke like. Dette er lang erfaring og hvis man bytter produkt, må man skaffe seg ny erfaring ( ). Revisjonen registrerer at det ikke kan legges frem dokumentasjon på kjøp som gjøres av avdelingen når det gjelder utstyrsuavhengige reagenser. Dette er ikke i samsvar med regelverket når det gjelder etterprøvbarhet. Det er derfor ikke mulig for revisjonen å etterprøve konkurranseeksponering eller hvilke summer det er kjøpt inn for. 6.7 Manglende konkurranseeksponering For MTU kjøp har revisjonen ikke mottatt noen dokumentasjon, utenom tilbudet fra leverandøren. Dette tilbudet fremstår som følger (oppsettet er satt opp av revisjonen basert på tilbudets innhold). Listepris Tilbudspris demoapparat Innbytte av utstyr fra samme leverandør Totalpris inkl. innbytte eks. mva eks. mva eks mva eks mva Sykehuset Buskerud HF har følgende kommentar: Dette er ikke anskaffelse av nytt utstyr. Her er et ultralydapparat byttet inn med et demoapparat, jfr. unntaksbestemmelsene i forskriftene. Se vedlagte tilbud. Anskaffelsens verdi, både netto (pris inkludert innbytte) og brutto (pris ekskludert innbytte), er klart over grensen for krav til utlysning, og revisjonen kan ikke se at kjøpet faller inn under noen unntaksbestemmelser. Anskaffelsen skulle etter revisjonens mening vært behandlet som to transaksjoner et kjøp og et salg. 6.8 Bruk av utenforliggende tildelingskriterier og forskjellsbehandling I MTU 7/ internt notat: Innstilling X-apparat elektronisk datert 23. september 2005 går det fram at: Evaluering av X-apparat er nå gjennomført. Resultatet foreligger i vedlagte dokument. Her får vi en konflikt med Y-avdelingen, derfor er det at jeg melder om dette før avdelingen får beskjed om resultatet. Vi får tenke over hva som er riktig tilnærmingsmåte i denne saken. Det er velkjent på Innkjøpsavdelingen at Y-avdelingen ikke vil ha noe annet enn Z- apparat (nå: Q), begrunnet i at det er dette de har fra før. Hensyn til pasientsikkerhet, inngående kjennskap til nåværende apparat, kan være skjebnesvangert å betjene 2 forskjellige apparat osv.osv.osv..først må jeg si at det ser ut til at de har hatt en seriøs gjennomgang av apparatet. Avkrysningene Ikke mulig å vurdere/ikke til stede er det grunn til å stille spørsmålstegn ved, da leverandøren selv har erklært at disse punktene er oppfylt. Det eneste som for meg ser ut til ikke å være oppfylt iht kravspesifikasjon, er kravet om elektronisk fordamper. Dette er i.flg. Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

18 Med.Tek. så lite vesentlig punkt at det ikke er grunn til å utelukke leverandøren p.g.a. dette punkt. Jeg hadde ønsket et direkte sammenligningsskjema, da jeg stiller spørsmål til om alt er fullstendig tilfredsstilt hos Q av de punkter som det er krysset av for i evalueringsskjema. Jeg er imidlertid ikke overrasket over at Q kommer best ut i sammenligningen (slik forstår jeg saken, uten at det står direkte) på punktet Brukervennlighet. Jeg velger derfor å gi en førsteplass til Q. Konklusjonen blir allikevel at de kommer langt bak i totalvurderingen. For å komme likt med W, måtte W hatt en kostnad over 10 år med kr 1 mill, mot kr i dag. Internt notat datert 20.oktober 2005: Den lille forskjellen som fremkom ved evalueringen av tilbudene, er iht møte hos direktøren ikke klar nok til å kåre en vinner. Det er derfor nødvendig å bruke andre momenter i saken, som dette med pasientsikkerhet. Dette står det ikke noe om i konkurransedokumentet, men er det eneste argumentet vi har. Vi kan bare håpe på at det ikke blir noe etterspill av dette her. Fremlagt vurderingsmatrise med poengberegning viser at den tapende part kommer best ut, men blir ikke valgt. Videre blir det brukt et tildelingskriterium som ikke er oppgitt i konkurransegrunnlaget, noe som er i strid med regelverket. Eksempelet kan gi inntrykk av at helseforetaket tilpasser sine vurderinger og argumentasjon slik at ønsket leverandør blir foretrukket. Tildelingskriterier kan ikke endres jf. FOA og EF domstolens sak C-448/01. Tildelingskriteriene må være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. EF domstolen 6 har gjennom praksis presisert hvilke krav tildelingskriteriene må tilfredsstille for å være egnet til dette: Kriteriet må knytte seg til kontraktens gjenstand og være relevant for kontraktens verdi Kriteriet må ikke medføre at oppdragsgiver får et ubetinget fritt valg Kriteriet må ikke medføre brudd på de grunnleggende kravene i LOA 5 Kriteriet må fremgå av kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. I e-post fra Sykehuset Buskerud datert 2.mai 2007 går det fram at: MTU 7/ Standardisering ble ikke gitt tilstrekkelig vekt i kvalifiseringskriteriene. I dette anbudet var ikke arbeidet med tildelingskriterier gjort godt nok ( ). 6.9 Oppdeling av innkjøp og tekniske spesifikasjoner Vi har identifisert tre kjøp som kan være en oppdeling av kjøp for å komme under terskelverdi. Dette gjelder kjøpet MTU Revisjon stiller spørsmål ved om dette kan være et oppdelt innkjøp sammen med og Revisjonen stiller spørsmål ved om disse anskaffelsene skulle vært konkurranseutsatt. I et kjøp går det fram av konkurransegrunnlaget at: Alt utstyr som nevnt ovenfor må være kompatibelt med oppdragsgivers 2 eksisterende X rack. Fra det samme konkurransegrunnlaget, går det for frem i kravspesifikasjon at en annen anskaffelse skal være: ( ) kompatibelt med eksisterende X - rack. 6 31/87 V 531/99, C 19/00 C 315/01 se også KOFA 2003/3 (ref Dragstein /Lindalen s 1253) Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

19 I en anskaffelsesprotokoll går det fram at: Vi har standardisert på S rack, lyskilder og kameraprosessorer. Ingen andre S kan derfor brukes. I en annen anskaffelsesprotokoll går det fram at: (punkt 1.8): "Det er i utstrakt grad standardisert på X på sykehuset. I anskaffelsesforskriften 5-2 (2), annet og fjerde punktum er det gjort unntak fra hovedregelen om forbud om angivelse av fabrikat. I annet punktum er det fastsatt at det kan angis et bestemt fabrikat dersom kontraktsgjenstand berettiger dette. I fjerde punktum er det videre gjort unntak for de tilfellene der kontraktgjenstand ikke kan beskrives tilfredsstillende på annen måte, Men da må angivelsen ledsages med ordene eller tilsvarende. Oppdragsgiver må dokumentere at vilkårene for å benytte unntakene er tilstede. Oppdragsgiver må overholde de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 og anskaffelsesforskriften 3-1 ved anvendelse av unntaksbestemmelsene. I dette ligger blant annet at oppdragsgiver ved vurderingen av om vilkårene for å anvende bestemmelsen er til stede, skal overholde kravet til likebehandling. Risikoen for en tilsidesettelse av kravet til likebehandling er særlig høy når oppdragsgiver beslutter å anvende unntaksbestemmelser som innebærer at det ikke blir konkurranse om anskaffelsen. Oppdragsgiver må i hvert enkelt tilfelle vurdere hvorvidt vilkårene er tilstede og kan ikke benytte bestemmelsen for å begrunne at det generelt og konsekvent inngås kontrakt direkte med en leverandør. Det må tas hensyn til konkurransesituasjonen i hele EØS området. Det er derfor ikke tilstrekkelig at det nasjonalt kun er en leverandør av ytelsen. Både omsetningsbegrensninger og produksjonsbegrensninger kan være årsaken til at ytelsen bare kan leveres av en leverandør. I e-post fra Sykehuset Buskerud datert 2.mai 2007 går det fram at: MTU 13, 30 og 31 er alle av utstyr X. Dette er ikke delt i flere anskaffelser for å komme under terskelverdi. Vi har Y fra en leverandør. Kjøp av X må foretas hos samme leverandør. Andre X er ikke kompatible. Det har derfor ingen betydning om man kjøper dette samlet eller ikke. Her er det kun en aktuell leverandør. Dette utstyrsområdet kan først konkurranseeksponeres når man skal gå til innkjøp av nytt Y. Revisor mener at foretaket må være oppmerksom på rettsreglene knyttet til oppdeling av anskaffelser og tekniske spesifikasjoner Beregning av pris Når det gjelder beregning av anskaffelsens verdi skal denne beregnes på grunnlag av den samlede verdi av de kontrakter som utgjør anskaffelsen på kunngjøringstidspunktet. Valget av metode for beregning av anskaffelsens verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften får anvendelse på kontrakten. Revisor stiller spørsmål ved om det i MTU er brukt metoder for å unngå at bestemmelser i regelverkt får anvendelse. En kasuistikk viser at i et kjøp hvor det ble kreditert et beløp på over NOK, hvor en leverandør tok tilbake utstyr var gjort bevisst for å komme under terskelverdi for innkjøp på grunn av at man ønsket å beholde denne leverandøren. Anslått verdi på anskaffelsen er i anskaffelsesprotokollen NOK, og beløpet på tilbudet fra P er på NOK. Tilbudet fra P inkluderer kreditering av utstyr for NOK som Sykehuset Buskerud HF allerede har. Uten kreditering er den faktiske verdi på anskaffelsen NOK rabatter medregnet. Dette er et brudd på regelverket, Anskaffelsen skulle etter revisjonens mening vært behandlet som to transaksjoner et kjøp og et salg Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS

20 Sitat fra protokoll for anskaffelser punkt 1.5: Sjekket markedet for alternative leverandører. Kun en leverandør av denne type XXteknologi. I intervju går det fram at: I eksempelet med kreditering (kjøp for ca NOK hvor det ble kreditert et beløp på over NOK), hvor P tok tilbake noe utstyr, var dette gjort bevisst for å komme under terskelverdi for innkjøp. Dette ble gjort med bakgrunn i dilemmaet med at man ikke vil ha inn noen andre leverandører på X. I forhold til å bestille fra andre tilbydere i utlandet av P, er dette vanskelig pga. service. Kvaliteten på service vil man kun få gjennom avtalen med den ene leverandøren av P i Norge. Man har også en fullserviceavtale med P, hvor det nettopp ble betalt en halvårlig faktura på NOK eksl. moms. Årlig verdi på fullserviceavtalen er derfor på ca NOK, og dette er ikke tatt med i vurderingen av anskaffelsespris i forhold til terskelverdi. Revisor registrerer at flere kjøp ligger rett under den nasjonale terskelverdien på kr ,-. Dette kan være en indikasjon på tilpasning i forhold til regelverket. Dette gjelder kjøp pålydende , Revisor stiller seg undrende til hvordan det er mulig å beregne prisen så nøyaktig som til , og , uten å ha vært i kontakt med leverandør på forhånd. Har det vært slik kontakt, vil dette kunne være et brudd på kravet til likebehandling. Revisjonen har ikke mottatt gyldig kontrakt eller dokumentasjon på konkurranseutsetting på skulderproteser fra valgt leverandør. Det har blitt foretatt innkjøp av skulderproteser i både 2005 og I intervju går det fram at foretaket bruker ca i året på proteser fra en leverandør. På dette området finnes det flere leverandører, men man har valgt å forholde seg til B da disse har vært på Sykehuset Buskerud HF siden 80-tallet. Grunnen til at dette eksempelet blir presentert er at det samlet sett kan dreier seg om et større beløp. I tilsvar til revisjonen skriver Sykehuset Buskerud HF følgende: Manglende konkurranseeksponering og kontrakt Så vidt jeg forstår gjelder dette skulderproteser. SBHF setter inn få skulderproteser. Se vedlagte dokumentasjon fra vår leverandør, X ( 2 stk i 2004, 3 stk i 2005, 5 stk i 2006). Selv om man ideelt sett skal konkurranseeksponere alt så sant det er mulig, så er dette et forholdsvis beskjedent beløp. Et leverandørbytte vil i tillegg medføre betydelige bytte- og opplæringskostnader. Revisjonen er enig i at det må vurderes om konkurranseutsetting i dette tilfellet vil være kostnadseffektivt. På den annen side bør det foreligge en kontrakt eller rammeavtale for kjøpene. I e-post fra Sykehuset Buskerud datert 2.mai 2007 går det fram at: Det vil bli etterkontrollert om det bevisst er forsøkt å omgå beløpsbegrensninger i lov om offentlige anskaffelser. Nødvendige tiltak vil i såfall iverksettes Anskaffelsesprotokoll Oppdragsgiver skal føre protokoll fra konkurransen FOA og 8-1 (over og ). Kravet om protokollføring er et utslag av generelle gjennomsiktighets og rettssikkerhetsprinsipper, og ivaretar hensynet til etterprøvbarhet. Formålet med plikten til protokollføring er å gjøre det mulig i 7 MTU MTU Helse Sør - internrevisjon Deloitte AS