Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser ved Helse Nord RHF

Transkript

1 Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser ved Helse Nord RHF Internrevisjonsrapport 03/

2 Innholdsfortegnelse 1. Sammendrag Innledning Metode og datagrunnlag Intervjuer Dokumentanalyse Testing av anskaffelser Revisjonskriterier Regelverket Grunnprinsippene i lov om offentlige anskaffelser Data, funn Organisering av innkjøpsfunksjonen Organisatorisk plassering Innkjøpsforum Eksterne konsulenter Samhandling i anskaffelsesprosjekter Innkjøp i helseregionen Mål og styringsdokumenter IT løsninger i innkjøpsarbeidet Oppfølging av avtaler Avtaleoppfølging Lojalitet til avtaler Etikk, misligheter Regeletterleving og kompetanse om regelverket Test av utvalgte anskaffelser Annet vedrørende internkontrollen Oppsummering og anbefalinger

3 1. Sammendrag Formålet med dette revisjonsprosjektet har vært å undersøke om internkontrollen i Helse Nord RHF gir tilstrekkelig sikkerhet for at anskaffelse av varer og tjenester skjer i samsvar med gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser. Det er benyttet intervjuer, dokumentanalyse og testing av anskaffelser, og internrevisjonen i Helse Nord RHF har i samarbeid med Deloitte AS kommet frem til konklusjoner som kan sammenfattes slik: Internrevisjonen ser det som positivt at det i løpet av de siste årene er gjort en innsats for å øke kompetansen knyttet til anskaffelsesområdet. Innkjøpsfunksjonen er under utvikling, og det arbeides med å tilpasse rutiner og rollefordeling i innkjøpsarbeidet. Det er viktig at dette arbeidet følges opp. Det har forekommet flere avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det dreier seg særlig om mangelfull dokumentasjon for anskaffelsesprosesser og dermed manglende etterprøvbarhet. Avvikene knytter seg dels til avtaler inngått i tiden rundt etableringen av Helse Nord RHF og dels til senere anskaffelser. Helse Nord RHF har også et forbedringspotensial når det gjelder å avklare hvem som skal delta i anskaffelsesarbeidet, og å sikre en god rolle og ansvarsfordeling mellom disse. Det samme gjelder mht. å etablere en del sentrale rutiner og retningslinjer, og å sørge for at disse holdes oppdatert og er kjent blant de ansatte. 2. Innledning Internrevisjonen i Helse Nord RHF har i samarbeid med Deloitte AS og i samsvar med styrevedtatt revisjonsplan for , gjennomført et revisjonsprosjekt rettet mot etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen er utført ved Helse Nord RHF, som denne rapporten gjelder, og ved tre andre foretak/enheter i helseregionen. Formålet med revisjonsprosjektet er å undersøke om foretakenes internkontroll gir tilstrekkelig sikkerhet for at anskaffelse av varer og tjenester skjer i samsvar med gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser (lov og forskrift). Problemstillinger i prosjektet: I hvilken grad blir anskaffelser gjennomført i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser? Har foretakene etablert hensiktsmessig internkontroll som er tilpasset aktivitet og risiko på dette feltet? Blir interne reglement, rutiner og /eller prosedyrer som gjelder for foretakene og som har relevans for offentlige anskaffelser, etterlevd? Etterleves det regionale helseforetakets etiske retningslinjer og er det etablert rutiner som reduserer risikoen for rolleblanding og uetisk atferd? I hvilken grad har de ansatte holdninger som samsvarer med regelverk og interne retningslinjer? I hvilken grad følges organisering, fullmaktsstruktur og beslutningsmyndighet innen anskaffelsesområdet? Hvordan dokumenteres anskaffelser, og hvordan oppbevares dokumentasjonen? I hvilken grad benyttes rammeavtaler som forutsatt? (Herunder avtalelojalitet.) 3

4 3. Metode og datagrunnlag 3.1 Intervjuer I desember 2008 ble det gjennomført intervjuer med personer som er tilknyttet anskaffelsesprosessene i Helse Nord RHF. Intervjuene er basert på en semistrukturert intervjuguide tilpasset undersøkelsens problemstillinger. Formålet med intervjuene har vært å få oversikt over og innsikt i RHF ets internkontroll, samt kunnskap om organisasjonens regel og rutineetterlevelse. Alle intervjuer har blitt verifisert av intervjuobjektene i etterkant. Følgende ansatte ble intervjuet: Direktør for forretningsutvikling Prosjektleder, Prosjekt Innkjøp IT leder Foretaksadvokat Rådgiver 3.2 Dokumentanalyse Det er gjennomført en dokumentanalyse av styrende dokumenter som omhandler innkjøp i Helse Nord RHF. 3.3 Testing av anskaffelser Internrevisjonen har tatt ut en regnskapsoversikt som viser kostnadsførte beløp i 2008 fordelt på leverandører. Fra denne listen ble det gjort et utvalg på 12 anskaffelser fra ulike leverandører. Utvalget ble gjort på bakgrunn av en vurdering av anskaffelsestype og fakturabeløp, sett i forhold til kravene i regelverket. Helse Nord RHF ble bedt om å oversende underliggende dokumentasjon for anskaffelsene. For åtte av disse ble det bedt om dokumentasjon knyttet til hele prosessen (bl.a. protokoll, konkurransegrunnlag, tilbud, innstilling, kontrakt og korrespondanse som relaterer seg til anskaffelsen). For de resterende fire anskaffelsene ble Helse Nord RHF bedt om å sende anskaffelsesprotokoll og innstilling. Internrevisjonen mottok dokumentasjon og en forklaring knyttet til de enkelte anskaffelsene. Dette ble vurdert opp mot kravene i regelverket. Resultatene fra analysene er sammenfattet og gjengitt i tabellform i pkt Revisjonskriterier 4.1 Regelverket Regelverket om offentlige anskaffelser består av ulike rettskildefaktorer som må tolkes og vektes for å etablere rettsregelen som gjelder for de respektive problemstillinger som er berørt i rapporten. Dette gjelder lov, forarbeider, forskrift, formålsbetraktninger, teori, domspraksis, EØS regelverk og KOFA avgjørelser. Den aktuelle regel fremgår ikke alltid direkte av lov eller forskrift og må derfor tolkes. Kildene som er benyttet for å beskrive relevante kriterier er utledet fra ovennevnte rettskildefaktorer, herunder kommentarutgaver til lov om offentlige anskaffelser av Dragstein og Lindalen (Universitetsforlaget) og Amdal og Roll Mathiesen (Kommuneforlaget). 4

5 I tillegg til grunnprinsippene som fremgår nedenfor blir det utledet revisjonskriterier til aktuelle juridiske problemstillinger under gjennomgangen av de respektive anskaffelser i vurderingsdelen. 4.2 Grunnprinsippene i lov om offentlige anskaffelser Revisjonskriteriene som det regionale helseforetakets gjennomføring av offentlige anskaffelser er vurdert i forhold til, er rettsregler som gjaldt i det tidsrommet hvert enkelt kjøp ble gjennomført. Lov om offentlige anskaffelser 1 og forskrift om offentlige anskaffelser 2 får anvendelse på varekontrakter, tjenestekontrakter og bygge og anleggskontrakter. Regelverket gjelder bl.a. for statlige myndigheter samt offentligrettslige organ og sammenslutninger som er opprettet av en eller flere av disse. I lov om offentlige anskaffelser 1 går det frem at: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte 3. I begrepet forretningsmessighet ligger det at oppdragsgiver til enhver tid skal vurdere hvordan han kan oppnå en mest mulig fordelaktig anskaffelse. Videre inneholder begrepet en standard om at man ikke skal kunne ta utenforliggende hensyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjelder gjennom hele anskaffelsesprosessen, fra beslutningen om å starte en anskaffelsesprosedyre til tildeling av kontrakt 4. Sentralt er kravene til konkurranse og likebehandling. Formålsbestemmelsen angir overordnede prinsipper som ligger til grunn for utformingen av detaljreglene i forskriftene. Bestemmelsen må ses i sammenheng med de grunnleggende prinsippene i lovens 5: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke diskriminerende kriterier. Disse grunnleggende prinsippene er viktige å etterleve for å sikre at alle potensielle leverandører har samme mulighet til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige foretar effektive kjøp og anvender offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte nr nr Siste punktum er endret ved lov 30 juni 2006 nr. 41 (i kraft 1 jan 2007 iflg. res. 30 juni 2006 nr. 762). Endringen innebærer at formålsbestemmelsen uttrykkelig fremhever at loven skal sikre at det offentlige opptrer med høy integritet i anskaffelsesprosedyrer 4 NOU 1997: 21 kap. 21 Til 1 5

6 5. Data, funn 5.1 Organisering av innkjøpsfunksjonen Organisatorisk plassering Som et resultat av en gjennomgang av stab og støttefunksjon i Helse Nord RHF ble Prosjekt Innkjøp i Helse Nord startet opp i 2004, med to ansatte med kontorsted Tromsø. Med prosjektet ble det strategiske samordningsansvaret for innkjøpsfunksjonen delegert fra RHF og HF til prosjektenheten. I en oppsummering av erfaringene med prosjektet (styresak ) skriver administrerende direktør at det har i alt overveiende gitt positive resultater. Det pekes likevel på forbedringspotensial når det gjelder å videreutvikle systemer, prosedyrer og kvalitet i innkjøpsarbeidet. Dette gjelder bl.a. rutiner for samhandling mellom HF ene og RHF et. Prosjekt Innkjøp arbeidet hovedsakelig med anskaffelser og avtaler i regional regi, samt gjennom samarbeidet med HINAS og de øvrige RHF ene. Prosjektet ble avsluttet i slutten av 2008 og funksjonen videreført som en del av den ordinære driften i RHF. Innkjøpsfunksjonen er organisatorisk plassert i Eieravdelingen, i gruppen Eiendom og innkjøp. Også juridisk gruppe er organisert i eieravdelingen, og anskaffelser i regi av RHF et gjennomføres i stor utstrekning i samarbeid mellom disse. RHF ets behov knyttet til drift av administrasjonen dekkes i stor grad av fellesavtaler inngått gjennom nasjonalt samarbeid. Tidligere prosjektleder for Prosjekt Innkjøp representerer Helse Nord i NNI 5. NNI er styringsgruppe i alle HINAS prosjekter Innkjøpsforum Innkjøpsforum er sammensatt av innkjøpsansvarlige i Helse Nord. Forumets rolle er å bidra til samordning, drøfting og kompetanseheving når det gjelder innkjøp og oppfølging av innkjøpsavtaler. Internrevisjonen har blitt fortalt at innkjøpsforum ble styrket som følge av Prosjekt Innkjøp, og at prosjektet gjorde det mulig å frigi tid til å tenke mer samlet omkring anskaffelser Eksterne konsulenter For å gjennomføre større anskaffelser blir det i noen grad benyttet eksterne konsulenter, særlig gjelder dette IKT anskaffelser. Helse Nord har en rammeavtale for konsulenthjelp, og prosessen gjennomføres da av en av disse. Ekstern juridisk bistand benyttes i liten grad som støtte for prosessene ved de regionale anskaffelsene, bortsett fra i spesifikke og mer kompliserte anskaffelser Samhandling i anskaffelsesprosjekter Organiseringen kan være en utfordring i anskaffelsesprosessene, og det påpekes at det har vært uklare ansvarsforhold innen området, bl.a. mht ansvarsfordeling og hvem som har overordnet ansvar for å styre prosessen. Det samme gjelder forankring og eierskap til de ulike prosjektene. Internrevisjonen har konstatert at det er ulike oppfatninger om i hvilken grad det finnes en ansvarsog fullmaktsstruktur for anskaffelsesvirksomheten i Helse Nord RHF som tydeliggjør hvilken myndighet som følger med ansvarsområdet og hvem som har ansvar for hva. Enkelte mener dette ikke er godt nok utarbeidet, og at dette er et problem som også omfatter prosjektdeltakelsen i nasjonale anskaffelsesprosjekter og oppfølging av avtaler. Det påpekes imidlertid også at dette er noe 5 Nasjonalt nettverk for innkjøp 6 Helseforetakenes Innkjøpsservice AS 6

7 det har blitt tatt tak i den siste tiden, og det er igangsatt et arbeid med utarbeidelse av prosedyrebeskrivelser for innkjøp i RHF et. Andre har gitt uttrykk for at man er enige om at det er de riktige personene som er involvert i anskaffelser, men at det bør bli en klarere fordeling av roller og ansvar mellom de ulike enhetene/avdelingene. Det fremkommer videre synspunkt om at Helse Nord RHF har et forbedringspotensial i å standardisere organisering og gjennomføring av anskaffelsesprosesser og oppfølgning av avtaler, så langt som hensiktsmessig tilpasset nasjonale retningslinjer og standarder. Videre påpekes det at nasjonale samhandlingsrutiner bør følges opp regionalt og lokalt slik at samspillet mellom nivåene kan følges opp effektivt, uten forsinkelser. De som deltar i anskaffelsesprosesser representerer ofte flere ulike fagfelt og sitter geografisk spredt. Dette kan gjøre samhandlingen i anskaffelsesprosjektene mer krevende. Det er bl.a. et spørsmål om hvor i prosessene man bør innhente spisskompetanse i anskaffelsesarbeidet. Enkelte mener at det ikke er tilstrekkelig forståelse i deler av organisasjonen for når innkjøpsfaglig eller juridisk kompetanse bør trekkes inn, og at det derfor er viktig å videreutvikle tverrfaglig samhandling i innkjøpene. Man har også opplevd kommunikasjonsproblemer mellom de ulike avdelingene som er involvert i prosessene. Det har bl.a. kommet frem eksempler på at innkjøpsenheten ikke har blitt informert om viktige møter med leverandører. Tidligere prosjektleder for Prosjekt Innkjøp mener at det er viktig å utvikle og vedlikeholde innkjøpsfunksjonen som en mest mulig effektiv, strategisk og operativ bidragsyter til Helse Nords økonomiske resultat. Han påpeker bl.a. at innkjøpsfunksjonen i større grad bør involveres i hele prosessen fra planlegging til avslutning av prosjekter. Dette vil også gi innkjøpsfunksjonen bedre kontroll over egen arbeidssituasjon Innkjøp i helseregionen Det påpekes at det er en utfordring å skaffe til veie tilstrekkelige ressurser innen innkjøpsfunksjonen i helseregionen. Internrevisjonen er kjent med at det er startet et prosjekt som skal foreslå organisatoriske tilpasninger for beste ivaretakelse av innkjøp i Helse Nord som helhet. Flere av de forhold som er tatt opp her i rapporten antas å bli vurdert i prosjektet. Observasjoner og vurderinger organisering av innkjøpsfunksjonen Prosjekt innkjøp har, sammen med den generelle kompetansehevingen knyttet til anskaffelsesområdet i organisasjonen, gjort Helse Nord RHF i bedre stand til å gjennomføre anskaffelsesprosesser. Det er utfordringer knyttet til samhandling og fordeling av ansvar og fullmakter i anskaffelsesarbeidet. Det er viktig at roller og ansvar blir klart definert, slik at anskaffelsesarbeidet blir gjennomført mest mulig effektivt uten at den enkelte kommer i tvil om egen rolle og ansvar i prosjektet. 5.2 Mål og styringsdokumenter Overordnet styringsdokument strategi for Helse Nord er fra Samme år behandlet styret en sak om innkjøpspolicy (sak ) som bl.a. inneholdt følgende Visjon for innkjøp: Som visjon for innkjøp i Helse Nord vil vi at vareforsyning skal bli en integrert del av en helhetlig prosess knyttet til pasientforløpet. Helheten skal kontrolleres gjennom et IT basert system for styring 7

8 av innkjøp og logistikk. Målet er å utvikle en effektiv forsyningstjeneste som er integrert i behandlingskjeden, hvor avstand i tid er kort fra leverandør til bruker og kostnadene er lave. Videre er det vist til Økonomihåndbokens kap. 6 som inneholder retningslinjer for anskaffelse av varer og tjenester i Helse Nord RHF. Viktige forhold som organisering, ansvarsfordeling, kompetansekrav og internkontroll knyttet til anskaffelsesområdet blir ikke beskrevet nærmere, verken i policy eller økonomihåndbok. I intervjuer påpeker flere at rutinene ikke i tilstrekkelig grad har synliggjort ansvars og rollefordeling i anskaffelsesprosessene. Det er vist til at RHF et er i gang med å utarbeide ny prosedyrebeskrivelse for anskaffelsesprosjekter. Internrevisjonen kjenner til at slike beskrivelser, med flytdiagram, nå er utarbeidet både for Gjennomføring av regional anskaffelse og for Forvaltning av regionale avtaler. Etter det vi har fått opplyst, gjenstår det å fatte endelig vedtak om å ta prosedyrene i bruk. Det er også opplyst at prosedyrene er rene arbeidsflytbeskrivelser som ikke omhandler alle elementer som f.eks. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) anbefaler at en anskaffelsesstrategi bør inneholde. Det er etablert nasjonale rutiner i forbindelse med samarbeid gjennom NNI og HINAS, som omfatter samhandling mellom HINAS, RHF og HF. Observasjoner og vurderinger mål og styringsdokumenter Helse Nord er i gang med å utarbeide nye styringsdokumenter. Det er viktig at disse kommer på plass så raskt som mulig, og at de angir en klar ansvars og rollefordeling i organisasjonen. 5.3 IT løsninger i innkjøpsarbeidet Helseforetakene i Helse Nord bruker ClockWork (CLW) som innkjøpssystem, unntatt Helse Nord RHF (herunder Helse Nord IKT) og Sykehusapotek Nord HF. Sykehusapoteket har egen ordning med de andre sykehusapotekene, mens det er lagt opp til at CLW tas i bruk i HN RHF og HN IKT i Systemet er integrert med fakturahåndtering (BasWare) og regnskapssystem (Agresso). Det ble i utgangspunktet benyttet som lagersystem, men kan nå brukes både for lager og skaffevarer utenfor lager. I CLW er også anskaffelsesmodulen fra Mercell integrert. I modulen skal det etter hvert inngå kontraktshåndtering. Internrevisjonen har fått opplyst at det er en utfordring å ta innkjøpssystemet fullt ut i bruk i hele regionen slik at en oppnår ønskede effektiviseringsgevinster. Videre forklares det at anskaffelsesmodulen er under evaluering og at et nytt anbud på denne vil bli vurdert i stedet for videre bruk av Mercell. RHF et bruker i dag Doculive som arkiveringssystem, og alle relevante saksdokumenter i en anskaffelsesprosess skal lagres her. Dette systemet vil bli byttet ut med ephorte, som er vedtatt som nytt felles arkiveringssystem for Helse Nord. I tillegg til arkiveringssystemet lagres dokumentasjon for anskaffelser lokalt på PC ene til de som er involvert i anskaffelsene. Det fremkommer at ansatte ved RHF et i Bodø som har vært involvert i flere anskaffelser, ikke har benyttet systemene, og at det er tidligere Prosjekt Innkjøp som sørger for at all dokumentasjon legges inn der. Tidligere prosjektleder bekrefter at de har full oversikt over alle dokumentene i anskaffelsene de arbeider med. 8

9 Observasjoner og vurderinger IT løsninger i innkjøpsarbeidet Helse Nord RHF har hatt fokus på IT systemer for å understøtte innkjøpsarbeidet. Det er viktig å etablere arkiveringsrutiner som sikrer at all relevant dokumentasjon er gjenfinnbar og tilgjengelig. 5.4 Oppfølging av avtaler Avtaleoppfølging Internrevisjonen har blitt informert om at alle avtaler som tidligere Prosjekt Innkjøp og innkjøpsavdelingene i HF ene har vært med på å gjennomføre, har vært bra fulgt opp. Det presiseres likevel at innkjøpsgruppen kun har ansvaret for oppfølgningen av et lite antall avtaler, helseforetakene følger i stor grad selv opp egne kontrakter. HINAS avtalene blir fulgt opp gjennom NNI og HINAS, i samarbeid med HF ene. Helse Nord RHF er i ferd med å lage et system for å følge opp kontraktene overfor private helseleverandører. Dette er i forbindelse med at ansvaret for slike kontrakter overtas av Enhet for oppfølging og rapportering. For å sikre at leveransene fra private institusjoner er i samsvar med kontraktene legges det opp til tertialrapporter med rapporteringsopplegg og årlige møter. Når det gjelder IT anskaffelser forvaltes kontraktene formelt av systemeier. I oppfølgingen av kontraktene har RHF et en kontroll før det siste beløpet utbetales. Slik oppfølging er gjerne avtalt i kontraktene, der det er satt tidsfrist for å undertegne på om en aksepterer leveransen Lojalitet til avtaler Det er en utfordring å sikre at reiseavtalene overholdes. Utover dette har ikke internrevisjonen blitt gjort kjent med spesifikke områder som er preget av manglende lojalitet til eksisterende avtaler i Helse Nord RHF. Når løsningene i innkjøpssystemet tas i bruk vil man enklere kunne følge opp lojaliteten i bruken av avtaler, selv om man fremdeles vil kunne ha utfordringer knyttet til lojaliteten til reiseavtalene. Observasjoner og vurderinger oppfølging av avtaler Internrevisjonen har ikke avdekket problemer knyttet til oppfølging av avtaler i Helse Nord RHF, og registrer at et system for å følge opp kontrakter overfor private helseleverandører er under utarbeidelse. RHF et bør vurdere å etablere rutiner for å avdekke omfanget av eventuell illojalitet til eksisterende avtaler. 5.5 Etikk, misligheter Felles etiske retningslinjer for Helse Nord, vedtatt av styret i Helse Nord RHF, ligger tilgjengelig på intranettet. Etter det som er opplyst til internrevisjonen, har Helse Nord RHF ingen særskilte strategier for å følge opp og avdekke eventuelle misligheter knyttet til anskaffelser. Det finnes utkast til varslingsrutiner ved mistanke om kritikkverdige forhold (jf. krav i arbeidsmiljølovens 3 6), men disse er ikke vedtatt. Det er også ulike oppfatninger om i hvilken grad leverandører sjekkes for tidligere misligheter. 9

10 Internrevisjonen har fått informasjon om enkeltstående eksempler på uheldige forhold knyttet til leverandørkontakt. Disse har blitt varslet og er håndtert av ledelsen i RHF et. Observasjoner og vurderinger etikk, misligheter Gjennomgangen viser at det har blitt satt fokus på misligheter, bl.a. ved at forhold knyttet til leverandørkontakt har blitt varslet og håndtert i organisasjonen. Helse Nord RHF har likevel ikke fastsatt strategier for å avdekke misligheter i organisasjonen, og det foreligger ikke konkrete varslingsrutiner. Det er viktig at konkrete varslingsrutiner blir utarbeidet og gjort kjent i organisasjonen. 5.6 Regeletterleving og kompetanse om regelverket Internrevisjonen har ikke fått kjennskap til bevisste brudd på regelverket om offentlige anskaffelser. Det er imidlertid ulik oppfatning om hvor mye kunnskap ansatte i organisasjonen har når det gjelder regelverket, selv om det er enighet om at de mest sentrale aktørene har god oversikt over dette. Helse Nord holdt et todagers kurs i anskaffelsesregelverket høsten Ca. femti personer som driver med innkjøp i foretaksgruppen møtte på kurset, flere av disse arbeidet i Helse Nord RHF. Det gis i intervju uttrykk for at sakene som har gått til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) knyttet til pasienttransport, og i særlig grad drosjeanbud, har vært til dels problematiske å håndtere. Sakene har også satt fokus på fortolkningen av regelverket og nødvendigheten av å etablere rutiner for å sikre en lærende organisasjon Test av utvalgte anskaffelser Som nevnt i pkt 3.3 foran har internrevisjonen gjort et utvalg av innkjøp fra tolv leverandører i 2008, for å se om disse har blitt konkurranseeksponert og dokumentert i tråd med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Utvalget er ikke gjort tilfeldig, men ut fra en konkret vurdering av risiko for manglende regeletterlevelse. For tre av disse anskaffelsene har vi ikke mottatt noen dokumentasjon. Ifølge opplysningene vi har fått, er dette avtaler som ble inngått allerede før RHF et formelt var etablert og før de som nå forvalter avtalene var begynt her. I dokumentasjonen for innkjøp fra de resterende ni leverandørene har internrevisjonen notert følgende mangler: konkurransegrunnlag mangler for ett av innkjøpene anskaffelsesprotokoll mangler for fire av innkjøpene evaluering mangler for to av innkjøpene innstilling mangler for to av innkjøpene Nedenfor følger en gjennomgang av de tolv utvalgte innkjøpene. Gjennomgangen viser at utfordringene særlig er knyttet til etterprøvbarhet og dokumentasjon av anskaffelsesprosessene. 10

11 Test av utvalgte anskaffelser Anskaffelse Verdi Avvik Merknad Anskaffelse 1 Leverandør innenfor IT varer og tjenester Anskaffelse 2 Leverandør innenfor IT varer og tjenester Anskaffelse 3 Kjøp knyttet til arbeidsplansystem * Manglende etterprøvbarhet. Manglende konkurranseeksponering * Manglende etterprøvbarhet. Manglende konkurranseeksponering ' Manglende likebehandling av leverandører. Ingen dokumentasjon mottatt. Oppgis å gjelde avtaler inngått før RHF et var etablert Ingen dokumentasjon mottatt. Oppgis å gjelde avtaler inngått før RHF et var etablert. Det er ikke mottatt kontrakt som regulerer denne anskaffelsen. En leverandør fikk være med videre i konkurransen til tross for at anbudsprotokollen viser at tilbudet ble levert etter tilbudsfristen som var oppgitt i utlysning på Norsk Lysningsblad. (Gjelder ikke leverandøren som senere ble valgt.) Anskaffelse 4 Anskaffelse av laboratoriesystem for mikrobiologi Anskaffelse 5 Rammeavtale laboratorietjenester Anskaffelse 6 Kjøp knyttet til Opptrenings og rehabiliteringstjenester Det fremgår av mottatt evalueringsmatrise at tapende leverandør har scoret en god del bedre enn valgt leverandør på funksjonelle krav. Dette er ikke reflektert i innstillingen i anskaffelsesprotokollen ' Kjøp utenfor avtale. Avtalen med leverandøren er definert til å gjelde fra til , med opsjon på prolongering for ett år. Helse Nord RHF har prolongert avtalen i åtte måneder, til Ubetalingsoversikten viser at det er foretatt kjøp fra leverandøren i Det er ikke fremlagt noen avtale som regulerer disse kjøpene Manglende etterprøvbarhet. Det er fremlagt kjøpeprotokoll, som ikke tilfredsstiller krav til anskaffelsesprotokoll. Internrevisjonen har etterspurt, men ikke mottatt, tilbudsevaluering og innstilling. Anskaffelsesprotokollen viser at Helse Nord RHF besluttet å inngå avtale med fem leverandører. I brev fra Helse Nord RHF datert , Bekreftelse på inngåelse av avtale fra 1. mars 2007, viser adresselisten at brevet også er sendt til en leverandør som ble avvist pga for sent levert tilbud. Internrevisjonen har ikke mottatt ytterligere forklaring på hvorfor det blir sendt slikt brev til en avvist leverandør, og hvorvidt det faktisk er inngått avtale med denne leverandøren. 11

12 Anskaffelse 7 Kjøp av kontorutstyr 460 Manglende etterprøvbarhet. Manglende konkurranseeksponering. Ingen dokumentasjon mottatt. Oppgis å gjelde avtaler inngått før RHF et var etablert. Anskaffelse 8 Kjøp av laboratorietjenester innenfor tannhelse Mangelfull dokumentasjon. Anskaffelsen er knyttet til en tjeneste som kun én leverandør kan tilby, og det er inngått direkte avtale med denne. Avtalen internrevisjonen har mottatt er ikke signert. Videre foreligger det ikke anskaffelsesprotokoll fra anskaffelsen. Anskaffelse 9 Kjøp av spesialisthelsetjenester fra private sykehus Anskaffelse 10 Kjøp knyttet til ortopedi * Inkonsistent protokollføring ' Anskaffelsesprotokollen viser at en av leverandørene ikke ble kvalifisert til å delta i konkurransen som følge av manglende skatteattester. I åpningsprotokollen var attestene krysset av som mottatt. Anskaffelse 11 Innkjøp av rengjøringstjenester Anskaffelse 12 Anskaffelse av programvarelisenser 240 * Manglende etterprøvbarhet. Mulig manglende konkurranseeksponering. 450 ** Manglende etterprøvbarhet kjøpet ikke beskrevet i anskaffelsesprotokoll. Internevisjonen har kun mottatt et tilbud fra leverandøren. Ytterligere dokumentasjon på anskaffelsen er ikke oversendt. Helse Nord RHF opplyser at innkjøpet ble gjennomført for å oppfylle krav om elektronisk oversendelse av meldinger til Folkehelseinstituttet. Om kjøpet skrives blant annet følgende: Utvikling av nødvendig funksjonalitet i journalsystemene krever tilgang til kildekode og kan derfor kun utføres av en leverandør. Prosessen skulle imidlertid også vært dokumentert i en innkjøpsprotokoll. *Tall hentet fra reskontro, og gjelder kun kjøp i 2008 på aktuell kontoart. ** Årlig driftskostnad knyttet til leveransen som helhet. 12

13 Observasjoner og vurderinger regeletterlevelse og kompetanse om regelverket Gjennomgangen av utvalgte anskaffelser viser flere brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Avvikene er særlig knyttet til manglende dokumentasjon/etterprøvbarhet og konkurranseeksponering av innkjøp. Manglende dokumentasjon gjelder dels avtaler fra tiden rundt etableringen av foretaket, dels senere anskaffelser. Det er viktig at Helse Nord RHF sørger for at kjøp blir konkurranseeksponert, at anskaffelsene blir tilstrekkelig dokumentert, og at denne dokumentasjonen arkiveres på en måte som gjør anskaffelsene etterprøvbare. RHF et har et forbedringspotensial når det gjelder protokollføring. Kompetanse om regelverket er en klar forutsetning for å kunne etterleve lover og regler. Det er viktig at ansatte som deltar i anskaffelsesarbeid kjenner til hvilke krav som gjelder for gjennomføring av anskaffelsene, og at rutinene for anskaffelser gir tilstrekkelig rettledning for å kunne gjennomføre kjøp i tråd med regelverket. 5.7 Annet vedrørende internkontrollen Det har fremkommet at internkontrollen knyttet til anskaffelser ikke er systematisk tilpasset aktivitet og risiko, grunnet prioriteringer og ressursmangel. Det har ikke vært gjennomført formelle ROSanalyser 7 for anskaffelsene, men i noen tilfeller er det eksplisitt skrevet risikovurderinger knyttet til for eksempel lovverket i forbindelse med anskaffelser. Ikke alle anskaffelser gjennomføres av innkjøpsfunksjonen. RHF ets jurist er involvert i mange spørsmål som gjelder innkjøp, men det eksisterer ikke skriftlige rutiner for juridisk kvalitetssikring. Juristens rolle i anskaffelsesprosessene vil i enkelte sammenhenger være begrenset av både arbeidsmengde og hensynet til rollen som prosessfullmektig. Internrevisjonen har fått opplyst at det jobbes med løsninger for å skaffe full oversikt over løpende avtaler og pågående anskaffelsesprosjekter i Helse Nord. En slik løsning vil også omfatte statusrapportering. Det blir påpekt at anskaffelser hvor ekstern bistand er benyttet, er bedre dokumentert enn anskaffelser gjennomført internt. Det er særlig behov for mer omfattende dokumentasjon av vurderinger i anskaffelsesprosesser, for eksempel når det gjelder vurdering av kvalifikasjons og tildelingskrav. Det er ikke alltid umiddelbart tydelig hvem som har gjort vurderingene, og hvilke elementer som inngår i disse. Observasjoner og vurderinger annet vedrørende internkontrollen RHF et bør vurdere om det er behov for å systematisere arbeidet med internkontrollen, bl.a. knyttet til risikovurderinger og rutinebeskrivelser. Helse Nord RHF har et forbedringspotensial knyttet til å sikre at anskaffelser og anskaffelsesprosesser blir tilfredsstillende dokumentert. 7 Risiko og sårbarhetsanalyser 13

14 6. Oppsummering og anbefalinger Helse Nord RHF har i løpet av de siste årene gjort en innsats for å øke kompetansen knyttet til anskaffelsesområdet. Innkjøpsfunksjonen er under utvikling, det arbeides med å tilpasse rutiner og rollefordeling i innkjøpsarbeidet. Internrevisjonen ser dette som meget positivt. Når det gjelder organiseringen av innkjøpsarbeidet, merker internrevisjonen seg at det til tider kan oppstå utfordringer knyttet til samhandling mellom ulike aktører. Dette vil kunne føre til at RHF et mister kontroll og oversikt over prosessene, og det kan få følger for bl.a. etterleving av anskaffelsesregelverk samt gjennomføring av effektive og gode anskaffelsesprosesser. En tydelig anskaffelsesstrategi som bl.a. etablerer en klar rolle og ansvarsfordeling er viktig for å sikre måloppnåelse i anskaffelsesarbeidet. Internrevisjonen mener det er alvorlig at det gjennom testing av anskaffelser er avdekket atskillige avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Et gjennomgående problem i de gjennomgåtte anskaffelsene er mangelfull dokumentasjon. Etterprøvbarhet er et sentralt krav for offentlige anskaffelser, og manglende dokumentasjon vil kunne få negative følger for internkontrollen og øke risikoen for regelbrudd og uetisk opptreden. Internrevisjonen vil anbefale følgende tiltak for å møte utfordringene i Helse Nord RHF: Sikre en god og avklart rolle og ansvarsfordeling mellom de som er involvert i anskaffelsesarbeidet i RHF et. Sørge for at rutiner og retningslinjer er oppdatert og kjent blant de ansatte. Utarbeide rutiner som sikrer at all relevant dokumentasjon arkiveres og registreres på en måte som ivaretar kravet om etterprøvbarhet for anskaffelsene og mulighet for å følge opp avtalene. Sikre at de ansatte kjenner til de etiske retningslinjer. Utforme rutiner for varsling. Gjennomgå de avvik som har kommet fram gjennom denne internrevisjonen og sørge for at det snarest iverksettes tiltak for å rette opp feil og mangler. 14