Behandling av klager på lokal forskrift om snøskuterløyper i Engerdal kommune

Transkript

1 Se adresseliste Vår dato Vår referanse /7807 Saksbehandler, innvalgstelefon Arkivnr. Deres referanse / / Behandling av klager på lokal forskrift om snøskuterløyper i Engerdal kommune Det vises til kommunens oversendelse hit. Fylkesmannen beklager lang behandlingstid. Konklusjon Fylkesmannen anser at det hefter flere feil ved kommunens saksbehandling. Vi oppfatter at det er viktig for kommunen å legge til rette for fornøyelseskjøring med snøskuter og å skaffe seg erfaring. Fylkesmannen har derfor lagt en del arbeid i å undersøke om vedtaket likevel kan anses gyldig, jf. prinsippet i forvaltningsloven 41. Etter en konkret gjennomgang finner vi likevel å måtte ta klagene delvis til følge. Kommunens vedtak må oppheves for løype nr. 4, 8, 11, 13 og 14. Kommunen har ikke synliggjort og gjort godt nok rede for sine vurderinger i saken, og Fylkesmannen kan ikke rette opp dette gjennom vår klagebehandling. Klagene tas også til følge mht. åpningstider. Sakens bakgrunn Kommunestyret i Engerdal vedtok den 27. oktober 2016 lokal forskrift for snøskuterløyper i Engerdal. Formålet med forskriften er å legge til rette for fornøyelseskjøring med snøskuter. Forskriften ble påklaget av 20 klagere med tilknytning til området for skuterkjøring. Disse er Sølve Sandaker, Foreningen Fjellfanten, Norsk Friluftsliv, Elisabeth og Leif Galten mfl., Elisabeth og Knut Dannevig, Den Norske Turistforening, Per Fløystad og Heidi K. Bø, Forum for Natur og Friluftsliv, Naturvernforbundet i Hedmark, Marie og Per Herberg, Ingvild Herberg, Siv Herberg og Finn Erik Aas, Bjørn Georg og Hilde Roa Hagen, Gammelsætra hytteforening, Rune Andersen, Mona og Trond Skogheim, Oddvar Skogstad, Torbjørn Lyseggen, Kjell Bakken, Sverre Inge Nergaard, Britt og Willy Kvilten. Klagene er omfattende og kan ikke gjengis i sin helhet. Flere av klagene har ensartede anførsler vedrørende saksbehandling og de materielle vurderinger av løypene 1, 11 og 14. Hovedanførsler gjengis her. Postadresse: Kontoradresse: Telefon Statens hus: Org.nr.: Postboks 4034 Parkgt Hamar 2317 Hamar Sentralbord: Banknr E-post: fmhepost@fylkesmannen.no Internett: Side 1

2 1. Innhold i klagene 1.1. Saksbehandlingen Når det gjelder saksbehandlingen, har klagerne blant annet anført at saken ikke er behandlet i samsvar med god forvaltningsskikk, den er mangelfullt utredet og mangler begrunnelse. Det er påpekt at saken ble sendt på høring i slutten av juni da folk er på ferie, og at dette er svært uheldig for sakens opplysning. Klagerne hevder at kommunens merknadsbehandling fremstår udemokratisk og arrogant fordi det ikke er foretatt en reell drøfting og vurdering av mange av merknadene under høringsprosessen. Klagerne viser til typiske kommentarer fra rådmannen som «dette tas til etterretning» og «dette er en politisk avklaring». Klagerne mener at disse kommentarene går igjen så ofte at man mistenker den politiske ledelsen for at utfallet av saken var bestemt på forhånd. Klagerne stiller spørsmålstegn ved hvordan det er blitt foretatt en «politisk avklaring» av innkomne høringsinnspill før formannskaps- og kommunestyremøtet er avholdt. Videre hevdes det at den manglende saksbehandlingen og diskusjonen rundt de mange, meget grundige og velfunderte kritiske innspill gjør at kommunestyrets medlemmer ikke har fått en balansert fremstilling av saken. Det vises til forskriften 4a, tredje og femte ledd. Klagerne hevder at det ikke framgår av saksdokumentene hvordan de ulike friluftsområder er verdsatt i forhold til hverandre, noe som er et viktig krav i forskriften. Av loven, lovforarbeidene og forskriften går det fram at kommunen skal ta særlig hensyn til friluftslivet ved å utrede konsekvensene, vurdere virkningene og unngå å legge snøskuterløyper i viktige eller svært viktige friluftsområder. Flere av klagerne kan ikke se at kommunen har fulgt opp dette i sin saksbehandling. I konsekvensutredningen er det ikke foretatt konsekvensutredning eller konsekvensvurdering av friluftslivet, verken for den enkelte løype eller for løypenettet som helhet. Klagerne kan ikke se at kommunen har gjort de vurderinger som kreves og overlatt vurderingene til det politiske skjønnet, jf. saksframlegget til kommunestyret hvor det står følgende: Realitet er at konsekvensutredningen viser negative konsekvenser for alle løypeforslag og at det foreligger negative merknader til alle løypeforslag. Dette må da veies opp mot løypeforskriftens formål som i hovedsak er knyttet til forventninger om at dette er et aktivitetstilbud som vil bidra til vekst og utvikling av næringslivet. Denne avveiningen mellom interesser vil i stor grad måtte baseres på politisk skjønn. Rådmannen har derfor nøyd seg med å endre forslaget der det er helt klart at nærings- og snøskuterinteressene må vike. Klagerne påstår at kommunens saksbehandling bryter med motorferdsellovens forskrift 4a femte og sjette ledd. Med et løypenett på 220 km for fornøyelseskjøring har kommunen påtatt seg et enormt ansvar for å imøtekomme de krav som stilles til utredning i forskriften. De hevder at kommunen ikke er i nærheten av å oppfylle disse kravene. Og de anfører at påstanden underbygges av mangelfull kartlegging av stille og støyfrie områder, mangelfull kartlegging av friluftsområder, mangelfull kategorisering av INON-områder, mangelfull støyutredning, og faglig svak og mangelfull konsekvensutredning på en rekke andre områder. Klagerne hevder videre at kartlegging av friluftsområder er svært mangelfull. Ingen av nasjonalparkene er markert som viktige friluftsområder, viktige turstier, skiløyper, hundekjøringstraseer, kanoområder mm er ikke markert. Det går heller ikke fram hvordan kartleggingsprosessen har foregått og hvem som har vært involvert i kartleggingen, og de påpeker at Fæmunden sitje ble kontaktet kun få dager før frist for 2. gangs høring, samt at en rekke oppsittere, fag- og friluftsorganisasjoner mfl. ikke er blitt kontaktet. Klagerne hevder videre at en utredning av fornøyelsesløyper opp mot uberørt natur må skille på de ulike INONkategoriene slik at de minst berørte områdene ikke utsettes for snøskuterstøy. Side 2 av 12

3 Klagerne anfører at støyutredningen er mangelfull. Støyveileder sier at det i større natur- og friluftsområder bør benyttes LpAFmax 35 db som godt hørbart, og det bør skisseres hvor støyen er hørbar ikke bare rød og gul støysone. I kommunens støyutredning er det benyttet 4o db som godt hørbar og kun et lite utvalg områder er kartlagt. Klagerne mener dette er svært kritikkverdig da 5dB forskjell tilsvarer ca. en tredobling av lydenergien fordi db-skalaen er logaritmisk. I klagene vises videre til at kommunestyrets medlemmer selv har reagert på den manglende saksbehandlingen, jf. forslag om utsettelse som falt med 7 mot 8 stemmer. I all hovedsak mener flere av klagerne at saken er svært mangelfullt utredet, for dårlig begrunnet, at det er feil i sakens faktum, foreligger feil rettsanvendelse og omfattende saksbehandlingsfeil. Vedtaket er av den grunn ugyldig. Det hevdes at kommunen i merknadsdokumentet har unnlatt å ta med flere som var mot løype 11 og som innga svar innenfor høringsfristen, mens positive svar fra næringen i Elgå som er innkommet flere måneder etter høringsfristen er inntatt. Dette er påpekt fra en av klagerne i henvendelse til kommunen, men kommunen har ikke besvart dette. Videre er det anført at det kan stilles spørsmål ved habiliteten til Nasjonalparkstyret fordi det ikke er sendt høringsuttalelse derfra til tross for at nasjonale verdier er truet Materielle anførsler Også de materielle anførslene er omfattende, og de blir derfor ikke gjengitt i sin helhet, men som oppsummerte hovedanførsler: Løype 1: Fylkesmannen finner det ikke nødvendig å referere de materielle anførslene fra klagerne som gjelder løype 1 fra Hylleråsen til Litlrøåsen. Av kommunens klagesaksbehandling går det fram at klagene fra berørte hytteeiere i Litlrøåsen og Gammelsætra har ført fram når det gjelder denne delen av skuterløypa, og det er vedtatt at løype 1 avsluttes ved Anne på Landet i Hylleråsen (Hylleråsvegen 10). Fylkesmannen tar kommunens vurdering til etterretning. Løype 1 mot Litlrøåsen er tatt ut av forskriften etter klagebehandling Løype 2,3,5 (Kvitvola) Klagerne påpeker at Kvitvola er et stort åpent landskap hvor det er mulighet for et tradisjonelt og lite tilrettelagt friluftsliv, og som er sårbart for støy. Det anføres også at disse områdene er Side 3 av 12

4 viktige vinterbeiter for skogsfugl. Løype 11: Det vises til at løype 11 vil gå gjennom særdeles store og uberørte villmarksområder, da få områder i Sør-Norge hvis noen kan vise til tilsvarende uberørt natur, bortsett fra høyalpine områder. INON 3-5 km er en sjeldenhet i norsk skoglandskap. Femundsjøen på strekningen Sorken-Elgå er helt isolert av fjell i øst og vest, og området er således særdeles støyfritt. Det anføres at støy og synlighet fra løype 11 vil berøre Norges nest største barskogreservat, Bjønnberga og Isteren på 88,5 km² langs vestsida av sjøen. Også i øst ligger et større verneforslag til naturreservat som ble registrert som nasjonal verneverdig, svært viktig 4 stjerners område i 2006, jf. bla. NINA-rapport 268. Til sammen utgjør disse uberørte naturområdene som omgir løype 11 leveområder for rødlistearter som kongeørn, hubro, brunbjørn, gaupe og jerv, som alle reagerer negativt på forstyrrelser i form av menneskelig ferdsel og støy. Datamangel og dokumenter unntatt offentlighet gjør at ikke alle opplysningene er offentlig tilgjengelig. Løype 11 og 14 på Femunden Det vises videre til vinterbeite for tamreinen i området og at reinene ofte beveger seg ut på Femundsisen på ettervinteren. Vinterbeitet til Svahken Sitje er i Bjønnberga mot Isteren i vest og utover vinteren vil reinen ta seg over Femundsjøen på vandring etter bedre næring og kalvingsområder østover. Skuterløyper ute på åpne store vann har ingen støybarrierer og lyden vil bære langt, til stor sjenanse for de som befinner seg i området. Det er påpekt at ca. 37 innspill fra organisasjoner, instanser, oppsittere og andre berørte i andre høringsrunde har gått imot hele eller deler av løype 11 mellom Femundstunet og Elgå, eller de er imot hele forslaget om fornøyelseskjøring. Det er vist til at Femund Sitje gikk imot løype 11 fra Sollerøya- Elgå Side 4 av 12

5 Femundshytta, samt løype 14 pga konflikt med tamreinsdrifta. Etter dette er løypa fra Elgå til Femundshytta tatt ut, men kommunen har valgt å beholde løype 11 Elgå Femundtunet, samt løype 14 til Buvika. Det er anført at den faglige vurderingen som er utført i forbindelse med konsekvensutredningen er av svært lav faglig kvalitet. Blant annet har en av klagerne påpekt flere feil i faktum ved kommunens vurdering av løype 11. Det vises her særlig til klagen fra Naturvernforbundet. Det hevdes også at vedtatte åpningstider for løypene ikke oppfyller kravene i støyretningslinjen T Det vises til at alle høringsuttalelsene viser at det er massiv motstand mot løype 11 langs Femunden. Løype 11 vil komme i konflikt med nasjonale kulturminner og naturverdier og den samlede belastning vil forringe nasjonale verdier. Løype 14: Det er anført at det ikke er tilstrekkelig at kommunen har hjemmel for å stenge løypa «med kort varsel av hensyn til reindriftsnæringen». Stenging vil i de fleste henseende ikke skje raskt nok og derfor ikke være tilstrekkelig løsning for å dempe de negative effektene fornøyelseskjøring med snøskuter vil ha for reindrifta. Løype 14 vil komme i konflikt med nasjonale kulturminner og naturverdier, og den samlede belastning vil forringe nasjonale verdier. Generelt Det anføres at åpningstiden for løypene bør samsvare med Fjellstyrets. Snøskuterkjørernes argumentasjon for løyper har blant annet vært naturopplevelsen. Denne opplevelsen er best i dagslys. Det er vist til at det ikke kan påvises at det har vært vurdert hvilke beskyttelsesverdige interesser som ville lide ved å redusere åpningstida slik at folk kan skånes for støy og lysforurensing morgen og kveld. Det ønskes videre helligdagsfredning (jul, nyttår og påske). Det vises ellers til klagene i sin helhet. Engerdal kommune behandlet klagesaken den 7. februar 2017 (Formannskapet sak 17/28) og 15. februar 2017 (Kommunestyret sak 17/11). Det ble fattet slikt vedtak: Klagene fra Sølve Sandaker (a), Foreningen Fjellfanten (b), Norsk friluftsliv (c), Elisabeth og Leif Galten mfl. (d), Ellen og Knut Dannevig (e), Den Norske Turistforening (f), Per Fløystad og Heidi K. Bø (g), Forum for Natur og Friluftsliv (h), Naturvernforbundet i Hedmark (i), Per og Marie Herberg (j), Siv Herberg og Finn Erik Aas (k) tas ikke til følge. Kommunestyret kan ikke se at klagen bringer nye vesentlige momenter inn i saken. Klagen fra Bjørn Georg og Hilde Roa Hagen (l), Gammelsetra hytteforening (m), Runde Andersen (n), Mona og Trond Skogheim (o), Oddvar Skogstad (p), Thorbjørn Lyseggen (q), Kjell Bakken (r), Sverre Inge Nergaard (s), Britt og Willy Kvilten (t) tas delvis til følge. Forskriften endres slik at løype nr. 1 slutter i Hylleråsen. Ingen av klagene gis oppsettende virkning. 2. Fylkesmannens vurdering For at det skal foreligge klageadgang må klager ha rettslig klageinteresse, og klagefristen må være overholdt. Hvem som har klagerett går fram av nasjonal forskrift 4a siste ledd: Kommunestyrets vedtak om snøskuterløyper kan påklages til fylkesmannen. Forvaltningsloven kapittel IV gjelder, likevel slik at vedtaket bare kan påklages av grunneiere og rettighetshavere til eiendommer i løypenes influensområde, Sametinget og berørte reinbeitedistrikt, organisasjoner Side 5 av 12

6 hvis interesser blir berørt av snøskuterløypene, nabokommuner og berørte statlige og regionale organer. Engerdal kommune har lagt til grunn at klagerne har klagerett, og Fylkesmannen har ikke merknader til dette. Klagefristen anses overholdt. Fylkesmannens kompetanse i klagesaker fremgår av forvaltningsloven (fvl) 34. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, herunder saksbehandlingen, lovanvendelse og skjønnsutøvelsen. Fylkesmannen kan også ta opp forhold som ikke er nevnt i klagen. Det skal ved behandlingen av saken legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. fvl. 34 andre ledd. 2.1 Saksbehandlingen Av nasjonal forskrift går det fram at «Forvaltningsloven kapittel VII gjelder for kommunens utarbeidelse og vedtakelse av løypekart og bestemmelser om snøskuterløyper med de særregler som følger av paragrafen her. Forslaget til snøskuterløyper med bestemmelser om bruk skal sendes på høring som beskrevet i plan- og bygningsloven 11-14». Engerdal kommune har hatt lokal forskrift på høring to ganger da det var behov for omfattende endringer etter første høring. Det ble derfor utarbeidet et nytt forslag til forskrift som ble sendt på høring den 26. juni 2016, med høringsfrist 12. august Høringsfristen ble senere utvidet med to uker. Det er både i høringsuttalelser og klager påpekt at det å sende ut en sak som dette på høring i sommerferien ikke er i samsvar med god forvaltningsskikk. Selv om det ble gitt to ukers utsettelse av høringsfristen den 1. august 2016, er Fylkesmannen enig i at tidspunktet for utsendelse er uheldig. Dette også fordi det er et omfattende sakskompleks hvor det er sterke, og delvis motstridende, interesser involvert. Kommunen mottok 107 merknader til forslaget. Kommunen anses for øvrig å ha fulgt høringskravene i plan- og bygningsloven Til det som er anført i klagene om direkte kontakt mot oppsittere og berørte organisasjoner, bemerker vi at høringen må omfatte berørte grunneiere og lokale berørte organisasjoner. Så langt vi kan se viser høringsuttalelsene at de sentrale berørte aktører har avgitt uttalelse i saken. Særlig om kommunens utredning og begrunnelse Fylkesmannen deler flere av klagernes syn på at kommunens konsekvensutredning fremtrer svært summarisk. Dette sett i lys av de utrednings- og vurderingskrav som fremgår av motorferdselloven 4a, 4. ledd og av tilhørende forskrift: Løyper som fastsettes etter annet og tredje ledd, skal ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Løypene skal ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller kreve terrenginngrep. Ved fastsetting av løypene skal kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører og andre. Før fastsetting av løypene skal kommunen utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges, og vurdere disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Vi kommer tilbake til dette nedenfor. I forskriftens tredje ledd tredje punktum stilles det krav til begrunnelsen i kommunens vedtak. En god begrunnelse er avgjørende for vurdering av om vedtaket skal påklages. Av kommunens vedtak skal fremgå «hvordan innkomne uttalelser til forslaget og konsekvensene av snøskuterløypene med bestemmelser har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt, samt kommunens vurdering etter femte ledd». Side 6 av 12

7 Fylkesmannen er enig med klagerne i at kommunens vurdering av de innkomne høringsuttalelser er mangelfull. Som det er påpekt av flere, er merknadsbehandlingen kortfattet og mange innspill er kommentert med at «dette tas til etterretning» og «dette er en politisk avklaring». Med bakgrunn i innspillsomfanget, må det i noen grad kunne aksepteres at ikke alle uttalelser behandles like grundig. Men alle nye momenter som tas opp, må gis en selvstendig vurdering. Ettersom flere av innspillene er like eller tar opp likeartede problemstillinger, ville det også ha vært kurant å benytte henvisninger til tidligere kommentarer dersom innspillet annet sted var vurdert og kommentert. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at dette er gjort. Det er videre riktig at det å fastsette slike løyper beror på et utstrakt politisk skjønn. Men skjønnet er ikke helt fritt det må bygge på en tilfredsstillende utredning av relevante hensyn og skjønnet må synliggjøres. Det betyr at i den grad administrasjonen ikke har vurdert uttalelser, flyttes denne plikten over på politisk nivå. Dette vil være svært krevende i en sak som denne, og dermed uhensiktsmessig. Fylkesmannen registrerer da også at det ble fremmet et utsettelsesforslag under kommunestyremøtet som falt med 7 mot 8 stemmer. Særlig om støy og friluftsliv Som det fremgår av loven skal altså kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging, T-1442/2016, tabell 2, anbefaler en støygrense på L den 40dB i stille områder, nærfriluftsområder og bymarker utenfor by/tettsted. Etter tabellen sies det at i større, upåvirka naturområder er all hørbar fremmed lyd i prinsippet uønsket. Fylkesmannen mener at støyutredningen som er gjort utgjør et tilstrekkelig faglig grunnlag for å kunne fatte vedtak. Men det mangler en vurdering fra kommunens side om hva åpning av snøskuterløyper i ulike deler av kommunen vil medføre for opplevelsen av støy for friluftsliv og bebyggelse. Kommunen må ved etablering av skuterløypene vurdere støybelastningen opp mot hvilken karakter de berørte områdene har, og bruken av disse. Stillhet og fravær av ulike former for støy er en viktig del av opplevelsen ved friluftsliv i uberørte områder. I forskriftens 4a, 6. ledd heter det: «Før kommunen sender forslaget til løyper på høring skal den utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen.» Det fremgår at kommunen har kartlagt sine friluftsområder der løypene er planlagt, men det mangler en nærmere beskrivelse av hvilke friluftslivsinteresser som foreligger og hva som ligger bak vektingen av de ulike områdene. Vi kan heller ikke se at betydningen av berørte friluftsområder er vektet mot øvrige friluftsområder i kommunen. I merknadsbehandlingen uttales at «hele kommunen er kartlagt med tanke på friluftsliv. Kun de områdene som er mest benyttet er kategorisert som viktig og svært viktig.» Flere av løypene går gjennom eller innenfor områder kommunen har registrert som A-svært viktig eller B-viktig friluftsområde. Det skulle da vært foretatt nærmere vurderinger av konflikten. I konsekvensutredningen mangler en slik vurdering. Vi viser her også til høringsuttalelse fra Hedmark fylkeskommune som mener kommunen må argumentere for hvorfor man har valgt å legge snøskuterløyper innenfor viktige friluftsområder. I noen grad fremkommer at skuterløype vil krysse skiløype og at fartsgrense må reduseres ved krysningspunkt. Dette er ikke en tilstrekkelig avveining av interessene, men kan være et svar på et annet moment kommunen skal ta hensyn til; sikkerheten for dem som kjører og andre. Det kan for øvrig stilles spørsmål ved om dette er et tilfredsstillende avbøtende tiltak. Så langt det Side 7 av 12

8 er mulig bør skuterløyper legges utenfor områder (og influensområder) som reelt er svært viktige friluftsområder. I høringen og i klager er tatt opp problemstillingen om at skiløyper og skuterløyper går parallelt. Fylkesmannen mener man må tilstrebe at skuterløyper ikke går i bredden med skiløyper, da dette er viktig både av hensyn til friluftsliv og sikkerhet. I noen tilfeller viser KU en konflikt mellom friluftslivsområder/skiløyper og skuterløype ved startpunkt ved veg. Fylkesmannen vurderer dette som mindre alvorlig, da begge aktiviteter nødvendigvis har utgangspunkt fra veg og kanskje må nytte samme parkeringsplasser. Fylkesmannen kan heller ikke se at kommunen gjennom sin klagebehandling er foretatt noen nærmere vurdering opp mot friluftsinteressene. «Konsekvensutredningen som er utarbeidet viser at flere løypeforslag berører viktige og svært viktige friluftsområder, og dette forholdet har da vært kjent og vurdert ved kommunestyrets behandling av saken. Dette er også i tråd med veiledningen på miljøkommune.no der det fremgår at denne interesseavveiningen gjøres av politikerne med utgangspunkt i kunnskapsgrunnlaget som ligger i saken.» Fylkesmannen viser til det som er sagt ovenfor om manglende synliggjøring av vurderingen. Fylkesmannen må etter dette konkludere med at det foreligger flere feil ved kommunens saksbehandling. I utgangspunktet tilsier dette at kommunens vedtak må oppheves og saken returneres for ny utredning og vurdering. Av forvaltningsloven 41 fremgår likevel: Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Direkte gjelder denne bestemmelsen kun ved saksbehandlingsfeil etter forvaltningsloven/ forvaltningslovforskriften, men prinsippet kan likevel gis analogisk anvendelse ved brudd på saksbehandlingsregler i særlov/særforskrift. Dette er med andre ord en gyldighetsregel for vedtak som vanligvis ville blitt gjort ugyldig som følge av den ulovfestede ugyldighetslæren. Poenget er altså at kommunens vedtak blir stående så langt det er grunn til å regne med at feilen (manglende vurdering og begrunnelse/manglende skriftlig synliggjøring av kommunens vurdering) ikke kan ha virket bestemmende for kommunens fastsetting av løypenett (utstrekning og plassering). Når det kommer til vurderingen av om feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold eller ikke, så er det ikke noe krav om sannsynlighetsovervekt. Det holder med en "ikke helt fjerntliggende mulighet", jf. Rt Nærmere vurdering av feilens betydning Fylkesmannen vil nedenfor søke å vurdere om kommunens manglende synliggjøring av sine vurderinger kan «repareres» gjennom vår klagebehandling, jf. også fvl. 34 og 41. Friluftsliv og støy Generelt synes kommunen gjennom det foreliggende vedtak å ha unngått de mest benyttede friluftsområdene vinterstid. Dette er positivt. Det vises til at kommunen har unngått det store utbygde skiløypenettet i og rundt Østfjellet og ned mot Lillerøåsen. Disse områdene benyttes både av lokalbefolkningen og et stort antall hytteeiere/ turister. Flere av vinterturistene fra Femund/ Drevsjø- området, går inn i dette løypenettverket fra Kvilten. Når det gjelder friluftsliv, er det Hedmark fylkeskommune som er regional myndighet på området. Fylkeskommunen har pekt på mangler i utredninger og vurderinger i sin uttalelse. Fylkeskommunen har ikke klagd på kommunens vedtak, men kommunen skulle uansett ha gjort nærmere vurderinger og begrunnet de enkelte strekningene som går gjennom, eller berører viktige områder som kommunen selv har kartlagt. Fylkesmannen har ikke lokalkunnskap og Side 8 av 12

9 dermed ingen forutsetninger for selv å gjøre disse vurderingene. For de områdene som kommunen selv har kartlagt som svært viktige, kan vi dermed ikke utelukke at feilen har virket bestemmende for vedtak i saken. Vi vil spesielt trekke frem løype 4, 8, og 13 som går tvers gjennom viktige friluftslivsområder uten nærmere begrunnelse. Deler av løype 11 og 14 ligger også innenfor svært viktige friluftslivsområder (A-områder). Fylkesmannen mener at denne feilen ved saksbehandlingen gjør seg gjeldende for løypene 4, 8 og 13, som dermed må tas ut. For løype 11 og 14 er det mer åpent om denne feilen har virket bestemmende, jf. også ovenfor. Når det gjelder støy, er Fylkesmannen fagmyndighet. Det vises til kommentarene ovenfor angående konflikter mellom friluftsliv og negative forstyrrelser på friluftslivet. Fylkesmannen anser i dette tilfellet at det er vanskelig for oss å foreta den nødvendige avveiningen og vurderingen av konfliktene lokalt, sett også i forhold til at kommunen har foretatt en kartlegging av viktige friluftsområder som blir berørt. Vi påpeker imidlertid at tålegrenser for støy ikke bare er en politisk avklaring, men at man må foreta en reell vekting av ulike hensyn, og om visse løyper er mer eller mindre problematiske enn andre. Ulike forhold som bør vurderes med hensyn til støy er om løypa går i skog eller åpent landskap (fjell og myr, islagte vann), omfanget av bebyggelse i nærområdene og bruken av området. Det må synliggjøres hvordan kommunen har vurdert dette. Manglende vurderinger og synliggjøring av hvordan hensynet til støy er ivaretatt er, på tilsvarende måte som hensynet til friluftsliv, en feil ved saksbehandlingen som kan ha virket bestemmende for vedtaket. Fylkesmannen anser at de samme løypene som nevnt over (dvs. 4, 8, 11, 13 og 14) må tas ut av denne grunn. Feilen gjelder til en viss grad også løype nr. 5 og deler av løype 2 og 3 over Kvitvola (åpent landskap). Begrenset omfang av berørt bebyggelse og tilhørende bruk av området samt kun en materiell klage, tilsier likevel at støyulempen her vil være begrenset. Videre viser kartleggingen av friluftsområder at disse løypene ikke berører viktige friluftsområder, dette til forskjell fra løypene 4, 8, 11, 13 og 14. Manglende synliggjøring av støyvurdering anses etter dette ikke å ha virket bestemmende for strekningen over Kvitvola. Naturmangfold I mange av klagene er det anførsler som handler om negative konsekvenser for naturmangfold. Dette handler både om forstyrrelse av dyre- og fugleliv, samt skader på vegetasjon. Fylkesmannen er fagmyndighet innenfor naturmangfold og alle strekninger av løypa ble vurdert i forbindelse med høringsrunden. Fylkesmannen kunne ikke se at det var noen enkeltstrekninger hvor forekomster av nasjonal verdi kunne trues. Kommunen skal imidlertid også vurdere de negative konsekvensene som tiltakene vil ha på naturmangfold ut fra prinsippet om samlet belastning, jf. naturmangfoldloven 10. Den samlede belastningen omfatter både andre tiltak/inngrep av samme art, og andre typer tiltak. Det er et omfattende nett av snøskuterløyper som legges i naturområder, og det er usikkerhet omkring omfanget av den motoriserte ferdselen. Ferdselen vil i hovedsak foregå på ettervinteren, som er en sårbar tid for fugl og vilt. Hvordan disse konsekvensene er vurdert, skal framgå av beslutningen, jf. nml. 7 (prinsipper for offentlig beslutningstaking). Fylkesmannen kan ikke se at dette er gjort, og på samme måte som for vurdering av påvirkning på friluftsliv og støy, anser vi at det er kommunen som må foreta og synliggjøre disse vurderingene. Mangel på en vurdering av samlet belastning er en saksbehandlingsfeil som i utgangspunktet gjør seg gjeldende for alle løypene. Fylkesmannen er særlig opptatt av totalomfanget av løypenettet og de negative virkningene på økosystemet når så stor del av kommunen får snøskuterløyper i utmark. Ved at Fylkesmannen gjennom vår klagebehandling har funnet å måtte oppheve kommunens vedtak for flere av løypetraseene, hvorav enkelte er omfattende i lengde (eks. løype 14), anser vi at den samlede belastningen blir tilstrekkelig redusert. Feilen anses derfor reparert gjennom vår klagebehandling. Side 9 av 12

10 Andre forhold I flere av klagene er det vist til at noen av løypene går i områder som er INON-områder. Fylkesmannen bemerker at INON (inngrepsfrie naturområder) er opphørt som et kartleggingsbegrep. Dette betyr at imidlertid ikke at en slik kartlegging er verdiløs i en vurdering av hvor løypenett bør legges. Regjeringen har slått fast at det er «eit mål å ta vare på dei miljøverdiane som er knytt til dei større samanhengande naturområda» (Prop. 1 S ( )). «Vurdering av miljøverdi skal ikke knyttes direkte til områdets status som inngrepsfritt område eller villmarksområde etter kriteriene i INON. Miljøverdiene må derfor analyseres og vurderes i hvert konkrete tilfelle.» Når det gjelder kulturminner, er det Hedmark fylkeskommune som er fagmyndighet. I forbindelse med høringen har fylkeskommunen blant annet en merknad knyttet til kulturminner på Kvitvola. Fylkeskommunen har ikke klaget på vedtaket og Fylkesmannen kan vanskelig se at løypenettet kommer i direkte konflikt med viktige kulturminneinteresser. 2.2 Materielle forhold særlig om løype 11 og 14 Etter de endringer som er gjort underveis i prosessen, er det løypene 11 og 14 som er de mest konfliktfylte ut fra høringsinnspill og klager. Klagene inneholder mange forhold som bare kort kommenteres her. I forbindelse med vår klagebehandling har kommunen uttalt «at det ikke er aktuelt å ta i bruk den delen av løypenettet som er lagt til Femund vinteren 2017/2018, dvs løype 11 og 14. Etter planen vil disse løypene kunne bli tatt i bruk vinteren 2018/2019. Før løype 11 og 14 tas i bruk vil kommunen ta en ny gjennomgang av klagene relatert til disse løypene.» Fylkesmannen bemerker at når kommunen selv mener det er behov for en ny gjennomgang av disse løypene før de evt. kan tas i bruk, må forskriften endres og løypene tas ut nå. Tilsvarende gjelder dersom kommunen vil høste erfaring med øvrige løyper før løype 11 og 14 tas i bruk. Er forskriften først vedtatt med disse løypene, må kommunen vedta en ny forskrift dersom man senere vil ta dem ut. En utsettelse med bruk løser således ikke vår klagebehandling. Tamreininteressene har i høringene hatt tydelige innspill og krav. Løype nr 11 nord for Elgå samt løype 11b til Vetlebuvika ble tatt ut av forslaget etter ønske fra reindriftsnæringen. Når verken reindriftutøverne eller Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har klagd på kommunens vedtak, må Fylkesmannen legge til grunn at vedtatte løyper med vilkår om stenging på kort varsel, er vurdert som tilfredsstillende for reindrifta. Fylkesmannen mener hensyn til viltet er ivaretatt når man ser på enkeltstrekninger. Løypene passerer viktige viltbiotoper (kjente hekkeområder for rovfugl) i større avstand enn det som normalt aksepterer for andre tiltak, blant annet utbygging av landbruksveger. Imidlertid er det samlede belastningen og negative effekten på naturmangfoldet ved å åpne for et så stort løypenett ikke vurdert, jf. nml. 10. Fylkesmannen viser til anførselen i flere av klagene om at løype 11 går nær Bjørnberga og Isteren naturreservat. Fylkesmannen påpeker at løype 11 må sies å påvirke nærområdet til verneområder, da den går helt inntil Bjørnberga og Isteren naturreservat. Vi stiller derfor spørsmål ved den nærmere vurdering bak det som opplyses i KU side 73, om at løypa ikke påvirker nærområdet til verneområder. Støyberegningene for løypa ute på isen viser nivåer nær eller under grensa på 40dB for områdene og bebyggelsen på land. Men i slike områder, som oppfattes som uberørte, vil enhver form for uønsket lyd oppfattes som støy og være konfliktfylt for enkelte brukere. Vi viser for øvrig til kommentarene ovenfor. Side 10 av 12

11 Fylkesmannen mener det her er synliggjort forhold som kommunen står nærmest til å vurdere. Siden kommunen selv uttrykker at den vil «ta en ny gjennomgang av klagene relatert til disse løypene» mener Fylkesmannen disse løypene må tas ut i denne omgang. Særlig om åpningstid Fylkesmannen kan ikke se at kommunen i sin klagebehandling har vurdert klageanførslene på dette punkt. Vi viser bl.a. til klagen fra Naturvernforbundet i Hedmark. Fylkesmannen mener man her bør samordne seg med Fjellstyrets krav for statsallmenningen. Under høringen foreslo Fjellstyret en prøveperiode på 2 år, og åpningstider fra kl Kommunen imøtekom dette ønsket for løyper på statsallmenning, men ikke ellers. Vurderingen er ikke nærmere grunngitt. Store deler av løypenettet går på statsallmenning og Fylkesmannen mener det bør være samme åpningstider over hele kommunen. Det vil være forvirrende dersom det gis ulike åpningstider på statens grunn og privat grunn. Vi er for øvrig enig med klagerne i at det ikke er fremført viktige hensyn bak en så vidt omfattende kjøretid sett i forhold til støyplager for berørte tidlig morgen og sen kveld. Når det gjelder spørsmålet om bruk av løypene på helligdager, mener Fylkesmannen man må vektlegge at lovgiver ikke har lagt noen begrensninger. Tradisjonelt friluftsliv har således ikke noen forrang fremfor friluftsliv i form av fornøyelseskjøring med snøskuter på helligdager. Klagene kan derfor ikke gis medhold på dette punkt. 2.3 Oppsummering Lovgiver har ment at kommunene skal kunne tilrettelegge for fornøyelseskjøring med snøskuter. Dette innebærer at samfunnet for øvrig i noen grad må tåle de ulemper dette medfører for bosetting og øvrig ferdsel i utmark. Lovgiver har imidlertid stilt strenge krav til saksbehandlingen for å opprette slike løyper fordi de kan være konfliktskapende. Engerdal kommune har et stort areal og mange ubebodde områder hvor det bør være mulig å finne traseer som er egnet for snøskuterløyper. For Fylkesmannen fremtrer det som om kommunen har søkt å finne løyper innenfor hele kommunen, for deretter evt. å fjerne traseer som etter en evaluering skulle vise seg uegnet. Fylkesmannen mener kommunen ville vært tjent med en motsatt fremgangsmåte hvor man gikk mer skrittvis frem. Dette også sett i lys av hvordan kommunen ellers ønsker å markedsføre seg (urørte områder og villmarksferie). Kommunen har her redusert løypenettet både etter 1. og 2. gangs høring og ved sin egen klagebehandling. Med grunnlag i vår klagebehandling må vi konkludere med at også løype nr. 4, 8, 11, 13 og 14 må tas ut. Dette da vi ikke har kunnskap nok til å vurdere de aktuelle hensyn (særlig friluftsliv) og følgelig ikke kan utelukke at de påpekte saksbehandlingsfeil har virket bestemmende på vedtakets innhold. Formelt oppheves kommunens vedtak for disse løypene. Det innebærer at kommunen kan gjøre en fornyet saksbehandling nå og på grunnlag av den konkludere med at disse løypene enten kan opprettholdes eller må tas ut. Vi oppfatter likevel at kommunen ønsker å komme i gang inneværende vinter, og antar dermed at kommunen snarest vil vedta forskriften på nytt uten de nevnte løyper for evt. senere å vurdere en opptrappingsplan etter at det er høstet erfaringer. For de øvrige løyper anses den manglende synliggjøring av kommunens vurdering ikke å ha virket bestemmende for kommunens fastsetting av løypenett (utstrekning og plassering). Generell åpningstid for snøskuterløypene endres til I praksis betyr det at første og andre setning i 2 bør skrives sammen. Side 11 av 12

12 3. Fylkesmannens vedtak Klagene tas delvis til følge. Kommunens vedtak oppheves for løype nr 4, 8, 11, 13, og 14. Forskriftens 2 første og andre setning endres til «Generell åpningstid for snøskuterløypene er kl ». Vedtaket er truffet med hjemmel i motorferdselforskriftens 4a og forvaltningsloven 34. Vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Med hilsen Anne Kathrine Fossum e.f. Assisterende fylkesmann Bernhard A. Caspari direktør Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes ut uten signatur. Adresseliste: Engerdal kommune Engerdalsveien Engerdal Hedmark fylkeskommune, Samferdsel, miljø og plan, P.b Hamar Naturvernforbundet i Hedmark Postboks Stange Den Norske Turistforening Youngstorget Oslo Norsk Friluftsliv Nedre Slottsgate Oslo Forum for natur og friluftsliv Hedmark Postboks Elverum Foreningen Fjellfanten v/torgal Sætre Bygdervegen Trysil Per og Marie Herberg Vangliveien Ridabu Ingvild Herberg Marie Hamsuns veg Elverum Ellen og Knut Dannevig Grevskapet Stange Sølve Sandaker Pb Nittedal Elisabeth og Leif Galten Gardsveien Drevsjø Åse og Ragnar Vik Borgenveien Oslo Bjørn Georg Hagen og Hilde Roa Hagen Hattemakerlia Skedsmokorset Rune Andersen og Trine Lise Sveinsson Jarlsborgveien 9B 0379 Oslo Britt og Willy Kvilten P Magnussens veg Nordkisa Mona og Trond Skogheim Jarenstubben Nordkisa Thorbjørn Lyseggen Lysvegen Nybergsund Oddvar Skogstad Landsvegen Østby Siv Herberg og Finn Erik Aas e-postadr Per Fløystad/Heidi Kristin Bø e-postadr Gammelsætra hytteforening e-postadr Side 12 av 12