Forsøk med samordning av statlege motsegner til kommunale planar

Transkript

1 Saksbehandler, innvalgstelefon Rune Fjeld, Vår dato Deres dato Vår referanse 2013/ Deres referanse Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Oslo Forsøk med samordning av statlege motsegner til kommunale planar Vi viser til Miljøverndepartement (MD) sitt brev av Innhaldet i forsøket Vi forstår innhaldet i invitasjonen til forsøket til å handla om i hovudsak to tilhøve. For det første er det invitert til eit forsøk som går ut på at Fylkesmannen får ansvaret for å samordna og fremja motsegner til kommunale planar på vegne av staten i staden for at regionale fagorgan skal fremja dei kvar for seg. Kva for motsegner som kan fremjast, skal avklårast i samråd med dei aktuelle motsegnsorgana. For det andre legg forsøksinvitasjonen opp til at den kompetansen fylkeskommunen har til å fremja motsegn innan kulturminneforvaltninga, skal overførast Fylkesmannen. Vi legg til grunn at denne delen av forsøket ikkje omfattar det å overføra ansvaret for kulturminneforvaltninga til Fylkesmannen, men omfattar fylkeskommunens motsengskompetanse. Fylkesmannen i Hordaland ønskjer å delta Fylkesmannen i Hordaland har eit klår ønskje om å delta i begge delar av forsøket, både den delen som omfatter ei samordning av dei statlege, regionale motsegnene til kommunale planar og den delen som omfattar samordning av fylkeskommunens motsegnskompetanse innan kulturminnevernet med andre statlege motsegner. Behovet for samordning I Meld.St.12 ( ), Stat og kommune styring og samspel, går det fram at det er eit klårt behov for samordning mellom både sektorar og politikkområde for mellom anna å sikra heilskapen, ettersom staten er sektorisert og fragmentert medan kommunane har ei mindre sektorbasert organisering. Meldinga gir uttrykk for eit ønskje om å fjerna seg frå tradisjonell govermentstyring til meir governancestyring der bruk av mellom anna sterkare samordning, dialog, partnarskap er verkemiddel i offentleg styring. Plan- og bygningslova av 2008 vidarefører ordninga med adgangen for statlege og regionale organ, Sametinget og andre berørte kommunar til å fremja innsigelse til kommuneplanen sin arealdel eller reguleringsplan (jf. pbl. 5-4 til 5-6). I tillegg til berørte kommunar og fylkeskommunen er det no 20 statlege organ som har kompetanse til å fremja motsegner i plansaker etter plan- og bygningslova. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Fylkesmannen i Hordaland Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: postmottak@fmho.no Internett:

2 Den ovannemnde karakteristikken av ein sektorisert og fragmentert stat må seiast å vera dekkjande også for motsegnsinstituttet. Som ei følge av dette er det krevande for kommunane med sin mindre sektoriserte organisasjon å møta det statlege fragmenterte system. Eitt er å måtta samhandla parallellt med fleire statlege organ i ei plansak. Vi har også merka oss det som går fram av KS-rapporten av , Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre (utarbeidet av Asplan Viak) at i mange saker framstår motsegna som fagleg usemje utan bevisførsle for konflikt med nasjonale eller regionale interesser. Den statlege praktiseringa blir forskjellig og kommunane kan vanskeleg ha noko meining om praktiseringa på førehand. Soleis vil dei vanskeleg kunna innretta seg etter statleg politikk. Fylkesmannen har merka seg innhaldet og kritikken i rapporten. Vi er samd i tilrådinga om at det bør utviklast nye prinsipp om på kva måte ordninga skal praktiserast. Vi trur då ei konkret samordning hos Fylkesmannen vil vera eigna til å utvikla dette, i form av eit slikt prosjekt MD har invitert til. Kva vi ønskjer å oppnå med forsøket? Vi trur eit slikt prosjekt vil gi grunnlag til å vurdera fleire sider ved praktiseringa av motsegnsinstituttet, og dermed også styringstilhøvet mellom stat og kommune på planområdet. Effektivisering Vi vil i eit slikt prosjekt ta sikte på å effektivisere arbeidet med dei statlege motsegnene. Det vil vera ein prosess mellom dei statlege organ, jmf. nedanfor, som vil resultara i at ein kommune møter ein samla stat i behandlinga av motsegn. Berre dette vil vera effektiviserande. I tillegg trur vi at også saksbehandlinga i en slik samordna modell vil bli meir effektiv. Vi viser til det som er omtala nedanfor under avsnittet Tidlegare deltaking betre tid for kommunen. Kvalitetssikring av om nasjonale og regional omsyn. Kommunen kan betre innretta seg Ved at eventuelle motsegner frå andre statlege organ og fylkeskommunen innan kulturminnevernet vert samordna, meiner vi det ligg til rette for å oppnå fleire fordelar av betydning for å sikra kvaliteten i bruken av motsegner. For det første vil ei samordna statleg behandling av motsegnene i eit planfagleg breiare miljø også betre sikra om dei sektorspesifikke fagomsyna er forankra i nasjonale og/eller regionale omsyn. For det andre vil ei samordna statleg behandling av motsegnene medføra at sektorspesifikke fagomsyn blir avvegde mot andre relevante omsyn. Desse omsyna vil også bli vurderte mot breiare samfunnsplansinteresser, med utgangspunkt i det kommuneperspektivet Fylkesmannen er berar av. For det tredje vil eit slikt prosjekt lettare kunna inkludera og ta omsyn til nye eller forsterka statlege omsyn som del av den heilskapelege og tverrsektorielle vurderinga. Eit slikt omsyn kan til dømes vera å leggja betre til rette for auka bustadbyggjing som regjeringa ved fleire høve har løfta fram som eit viktig omsyn. 2

3 Vi vil ved dette få ein felles stateleg arena for vurdering av om det gjer seg gjedande slike nasjonale og / eller regionale omsyn som gjer det nødvendig å bruka motsegnsinstituttet. Med ei klårgjering eller meir presis handtering av nasjonale og regionale omsyn, kan kommunane lettare innretta seg. Det vil igjen bidra til ein meir effektiv planprosess. Tidlegare deltaking betre tid for kommunen Fylkesmannen i Hordaland har innan eige ansvarsområde i den seinare tida tatt mål av seg å koma i kontakt og dialog med kommunane så tideleg som mogeleg for å diskutera der det kan vera uavklårte tilhøve eller endog usemje. Det skjer ved ei breidare og meir involvert deltaking i planforum, og ikkje minst i direkte kontakt, gjerne med synfaringar, med kommunane. Vi er overtydde om at vi på denne måten, utan å gå kommunane sitt planansvar for nær, kan rydda av vegen og klårgjera ei rekkje spørsmål som vi ellers ville ha nytta motsegner mot, dersom dei hadde blitt klårgjorte seinare i prosessen. Det er også eit faktum at motsegner har vore nytta der det er uklårt kva kommunen meiner eller det er plantekniske manglar. Det vil ein kunna unngå ved statens sin tidlege deltaking i planprosessen. Vi vil halda fram med og forsterka denne måten å arbeida på også i prosjektsamanheng, dvs. også når det gjeld andre mogelege sektorspesifikke motsegner som vil bli samordna hos Fylkesmannen. Ein slik arbeidsmåte med tidleg forpliktande deltaking i kommunen, gir etter det vi har grunn til å tru betre kvalitet i planarbeidet og ikkje minst bedre tid for kommunane til å vurdera posisjonen til ein koordinert og samla stat. Reduksjon av talet på motsegner På bakgrunn av det som er nemnt ovanfor, er vi overtydde om at den framgangsmåten som er skildra ovanfor, forutan at den involverer kommunen på eit tidlig stadium, også fører til at mange spørsmål vert løyste. Talet på motsegner vil dermed gå ned. Målet er å få til ein ytterlegare reduksjon av talet på motsegner. Kulturminnevernet Vi er, som nemt, også interessert i at motsegnskompetansen til fylkeskommunen innan kulturminnevernet vert samordna med øvrige statlege motsegner, hos Fylkesmannen. Utgangspunktet er, som det går fram av MDs brev, at mange motsegner vert fremja av fylkeskommunen i rollen som kulturminnemynde for å ivareta nasjonale interesser. Desse omsyna står difor ikkje i noka særstilling, og bør sjåast i samanheng med andre nasjonale interesser som vert forvalta av andre statlege regionale motsegnsorgan, sjølv om Hordaland fylkeskommune i mindre enn fem prosent av reguleringsplansakene har gått til motsegn på grunnlag av kulturminneinteresser. Hordaland fylkeskommune v/ fylkesutvalet har i vedtak av gitt uttrykk for at fylkeskommunen ikkje ser det formålstenleg å «sentralisera og avpolitisera kulturminnevernet og å overføra ansvaret for kulturminneforvaltninga til fylkesmannen.» Uttalen ligg ved. 3

4 Sjølv om vedtaket omhandlar spørsmålet om overføring av kulturminneforvaltninga, framgår det av fylkesrådmannens innstilling at det også vil vera uheldig å ta vekk dei lovpålagte oppgåvene frå anna kulturminnevernarbeid. Det kan bli svekka både som fagområde og som politikkområde. Det er elles i fylkesrådmannens saksutgreiing peika på at kulturminnevernet er eit godt integrert saksfelt i fylkekommunens regionale utviklarrolle. Det blir der lagt stor vekt på kulturminna som ressurs for samfunnsutviklinga der samspelet med musea og kommunane er viktige virkemiddel. Fylkesmannen vil kommentera dette slik at dei omsyna som er nemnde ovanfor som fordelar for kommunane med å samordna statlege interesser i plansaker, gjeld også til fulle kulturminneinteressene. Det vil heller ikkje bli slik at fylkeskommunen som det regionale kulturminnemynde ikkje skal ha innverknad. Også her vil det vera slik at når det gjeld kva motsegner som skal fremjast, skal desse avklarast med det berørte motsegnsorganet. Og det vil her, som for andre statlege regionale motsegnsorgan, liggja til grunn eit nært samarbeid med fylkeskommunen og kulturminneforvaltninga der. Fylkesmannen kan vanskeleg sjå at ei overføring av motsegnskompetansen vil ha særleg betydning for kulturminnevernet som del av fylkeskommunens regionale utviklarrolle. Det vil framleis vera slik at kulturminne kan ha stor vekt som ressurs for samfunnsutviklinga og spela ei viktig rolle for fylkeskommunens si regionale utviklarrolle. Denne treng ikkje bli påverka av at Fylkesmannen forvaltar dei nasjonale interessene i spørsmålet om det skal nyttas motsegner mot kommunale planar, avvegd mot andre statlege omsyn. Vi legg òg til grunn at dersom fylkeskommunen sin motsegnskompetansen blir overført til Fylkesmannen, bør det vera ein del av forsøket at den spesialordninga fylkeskonservatoren har til å bringe spørsmålet om motsegn inn for Riksantikvaren, fell bort, slik at ordninga innan kulturminne blir harmonisert med andre statlege motsegner. Mekling Som resultat av tidleg kontakt med kommunane og ein planprosess med drøftingar og avklåringar, vil staten sitt samla og koordinerte standpunkt tidlegare og klårara verta formidla for kommunane. Det vil resultera i færre motsegner, og føra til mindre behov for meklingar. Der det likevel gjer seg gjeldande nasjonale og regionale omsyn og det ikkje er grunnlag for semje, vil partane sine standpunkt i stor mon vera klåre og gjennomdrøfta. Det vil i desse tilfella normalt vera liten trong for formelle meklingar. Det vil vera fleire fordelar med dette. For det første vil ressursbruken bli knytt til tidlig kontakt med kommunen i planprosessen, og ikkje til meklingsprosessen. For det andre vil den aktuelle plansaka koma fortare til avgjerd i departementet. Vi viser elles til at mekling etter plan- og bygningslova heller ikkje er obligatorisk der det er usemje mellom ein kommune eller et statleg regionorgan med motsegnskompetanse. Erfaringar for vidare arbeid med å vurdera motsegnsinstituttet Vi trur soleis at forsøket kan ha verdi for det arbeidet Regjeringa har annonsert i bustadbyggjemeldinga, Meld.St. 17 ( ) Byggje - bu leve, jmf. s 55. Det heiter der: 4

5 Regjeringa vil sjå på verkemiddel for å sikre at motsegn og varsel om motsegn blir nytta i tråd med intensjonen i lova, vurdere tiltak for forpliktande tidleg deltaking, samordning av motsegnsstyresmakter og tidsbruk.» Vi meiner òg at forsøket kan hausta erfaringar av verdi for det arbeidet Regjeringa skal gjera med motsegnsinstituttet, jmr. Meld St.nr.13 ( ) Ta heile Noreg i bruk (s.109). Det går der fram: «Motsegnsinstituttet er naudsynt for å ta omsyn til nasjonale og regionale interesser, men det er behov for betre praksis. Regjeringa vil difor gå gjennom fordelinga av ansvar og rutinar i dei involverte departementa og motsegnsorgana for å gjere ei heilskapeleg vurdering av om praksisen er i tråd med intensjonen i lova.» Situasjonen i Hordaland Aktivitet som grunnlag for å hausta lærdom stort erfaringstilfang Ein nødvendig føresetnad for eit forsøk som ein kan hausta erfaringar frå, vil vera omfanget av planar og planprosessar i fylket. Hordaland er eit stort fylke med 33 kommunar. Ytre delar av fylket er prega av stor vekst med betydeleg aktivitet, medan indre delar av fylket er prega av stagnasjon. Det er soleis stor variasjon mellom kommunane. Det gir mange og ulike plantema. Når det gjeld planaktiviteten i fylket, viser tabellen under stoda for reguleringsplanar i 2012, og talet på motsegner gitt av Fylkesmannen, og motsegnsgrunnlag. Reguleringsplan 2012 Oppstartsmelding Offentleg ettersyn Motsegn reguleringsplan reguleringsplan Tal saker Motsegnsgrunnlag reguleringsplan Strandsone Naturmangfaldlov Born & unge Landskap ATP & Klima Landbruk Samfunnstryggleik Tal saker Tabellen under viser tilsvarande stoda for kommunaplanar i 2012, og talet på motsegner gitt av Fylkesmannen, og motsegnsgrunnlag. 5

6 Kommuneplanlegging 2012 Kommunal planstrategi Oppstartsmelding og planprogram til uttale Offentleg ettersyn * Motsegn Tal saker * Gjeld alle typar kommune- og kommunedelplaner i tillegg til planer på 2. gongs offentleg ettersyn. Dette inneber at ein del av desse planane har vi ikkje heimel til å fremja motsegn til i tillegg til at ein del av motsegnpunkta er avklara. Motsegntali høve til planer til 1. gongs offentleg ettersyn der vi har motsegngrunnlag vil vera høgare enn vist her. Motsegnsgrunnlag kommuneplan Strandsone Naturmangfaldlov Born & unge Landskap ATP & Klima Landbruk Samfunnstryggleik Tal saker Sjølv om talet på dispensasjonar mottatte til uttale hos Fylkesmannen og dispensasjonsklager ikkje direkte har betydning i denne samanheng, seier det noko om aktivitetet i fylket, samt om plansituasjonen, dvs. i kva grad planar, og ikkje dispensasjonar, er styrande for utviklinga i ein kommune. I 2012 mottok Fylkesmannen 1088 dispensasjonssøknader til uttale, ga uttale til 134 søknader. (I parantes kan nemnast at i 2011 mottok vi 1563 dispensasjonssøknader til uttale.) Kommunale dispensasjonsvedtak motatt til klagevurdering i 2012 var 1373, medan talet på klagar på dispensasjonsvedtak var 59. Tabellane syner ein betydeleg planaktivitet i Hordaland fylke. Eit forsøk hos Fylkesmannen i Hordaland kan med eit stort erfaringstilfang gi systematiske lærdom om bruken av motsegnsinstituttet. Vi vil også nemna som eit anna viktig tilhøve for å hausta erfaringar med eit slik prosjekt at Fylkesmannen i Hordaland frå byrgjinga av 2000-talet har gode statistikkar for planverksemda i fylket. Dei vil vera viktige referansedata når effekten av eit slik samordna prosjekt skal målast. Organisatoriske føresetnad for eit forsøk hos Fylkesmannen i Hordaland Vi har tidlegare i avsnittet Kvalitetssikring av nasjonale og regional omsyn uttalt at ei samordna statleg behandling av motsegnene vil medføra at sektorspesifikke fagomsyn blir kalibrerte og avvegde mot andre relevante omsyn, samstundes som desse omsyna også blir vurderte mot breiare samfunnsinteresser, med utgangspunkt i det kommuneperspektivet Fylkesmannen er berar av. For å kunna lukkast med dette, vil det vera av betydning den organisatoriske samanheng prosjektet blir plassert i. Vi finn det derfor av betydning at eit slikt prosjekt hos Fylkesmannen i Hordaland vil bli forankra i Kommunal- og samfunnsplanavdelinga (KSA) og i embetsleiinga. KSA vart etablert frå akkurat med det føremålet å få til ei betre samordning av dei planomsyna Fylkesmannen har ansvar for å forvalta innan sitt ansvarsområde. Målet har vore at desse interessene vert vurderte i ein breiare og meir overordna 6

7 samanheng ut frå det kommuneperspektivet Fylkesmannen har. Ved etableringa av avdelinga vart derfor planressursane innan beredskap, miljø og landbruk samla i den nye avdelinga. Vi har meint at ei slik organisering også vil ivareta på ein betre måte det samfunnsplanperspektivet som m.a. ligg til grunn for plan- og bygningslova av Ved den organisatoriske nyordninga som er etablert hos Fylkesmannen i Hordaland, meiner vi at eit slikt prosjekt som MD har invitert til med større samordning av statens interesser, vil kunna innpassast i ein organisatorisk samanheng hos oss, med det same føremålet som prosjektet. Vi vil og gjera merksam på at sjølv med plansamordning i planavdelinga (KSA) er det eit nært samarbeid mellom aktuelle avdelingar i embetet, når det er trong for dette, og vi arbeider no også med ein eigen planstrategi for Fylkesmannen i Hordaland. Organisering av forsøket Som nemnt vil eit forsøk bli forankra i vår Kommunal- og samfunnsplanavdeling og i embetsleiinga. Det er og tenkt slik at avgjerder om bruk av motsegner alltid skal gjerast av embetsleiinga. Dessutan vil embetsleiinga delta i den prosjektgruppa vi meiner bør etablerast for prosjektet. I denne ser vi for oss representasjon frå vår eiga planavdeling, to tre statlege motsegnsorgan og eventuelt fylkeskommunen. Vi vil også arbeida for å få representasjon i gruppa frå akademia anten frå planmiljø ved Høgskulen i Bergen, Universitetet i Bergen eller Rokkan-senteret som står sentralt i forskninga om relasjonen mellom stat kommune. Økonomi - ressursar Vi ser at eit prosjekt vil bli nokså arbeidskrevjande dersom det blir utprøvd i full skala. Vi meiner likevel at arbeidet vil kunna bli forsvarleg utført dersom vi blir tilført èin stillingsressurs. Med utgangspunkt i lønsutgiftene til ein seniorrådgjevar (ltr. 70), arbeidsgjevaravgift og 40 prosent til adminstrasjonskostnader samt dekning av reiseutgifter, vil vi forsvarleg kunna utføra eit prosjekt til kostander på kr. 1,3 mill. Med helsing Lars Sponheim Rune Fjeld assisterande fylkesmann Vedlegg Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. 7