KVU. Straffegjennomføringskapasitet på Østlandet

Transkript

1 KVU Straffegjennomføringskapasitet på Østlandet Versjon 1.0.

2

3 FORORD Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) har gjennomført konseptvalgutredningen for fremtidig straffegjennomføringskapasitet på Østlandet. Oppdraget er bestilt av Justis- og beredskapsdepartementet i brev av Utredningen inneholder KDIs anbefalinger for hvordan behovet for fremtidig straffegjennomføringskapasitet på Østlandet bør håndteres. KDI har hatt bistand fra Dovre Group i utredningen og har hatt statusmøter med Justisog beredskapsdepartementet underveis. Lillestrøm, september 2015 Kriminalomsorgsdirektoratet 3

4 4

5 SAMMENDRAG I Norge finnes i dag omkring 60 fengselsenheter med totalt 3823 plasser 1 og 16 friomsorgskontorer med bl.a mottatte samfunnsstraffdommer og 534 dommer til program ruspåvirket kjøring fordelt over hele landet. Hovedutfordringer for kriminalomsorgen i 2014 har vært mangel på fengselskapasitet og et betydelig vedlikeholdsetterslep. Kapasitetsutnyttelsen har i gjennomsnitt nasjonalt vært på 98 % for hele 2014, som er historisk høyt og langt over det nivået på 90 % som Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) anbefaler for å få en effektiv ressursutnyttelse. Kapasitetsøkende tiltak som økt bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK), dublering, og økt bruk av straffegjennomføring i institusjon har blitt iverksatt. Til tross for slike tiltak er det 1140 fengselsdommer i soningskø per Bygningsmassens tilstand og utforming har en avgjørende betydning for kriminalomsorgens måloppnåelse, og den dårlige bygningsmassen er i øyeblikket en stor utfordring. De eldste fengslene som er i bruk ble bygget helt tilbake på 1860-tallet, og Halden fengsel er eneste nye fengsel som er bygget etter Den gjennomsnittlige alderen for fengsler som fortsatt er i bruk er omlag 70 år. Over tid har kravene til kriminalomsorgen endret seg betydelig, særlig siden 1980-tallet. Derfor er mange fengselsbygg dårlig tilpasset dagens krav til funksjoner, noe som gjør det vanskelig å implementere et moderne og effektivt driftsmønster. Vedlikeholdsetterslepet er estimert til mellom 3,3 og 4,4 mrd. kroner, og kan ikke løses innenfor kriminalomsorgens eksisterende rammer. Norges største fengsel, Oslo fengsel, har en akutt situasjon hvor deler av kapasiteten i desember 2014 måtte midlertidig stenges etter pålegg fra tilsynsmyndighet. Situasjonen innenfor friomsorgskontorene er langt bedre enn fengslene når det gjelder kapasitet til å iverksette straff innenfor gjeldende tidsfrister. KDI har utarbeidet planer for å øke bruken av straffegjennomføringen i samfunnet. Friomsorgskontorene leier kontorer og har ikke utfordringer med bygningsmassen. Rundt 60 % av fengselskapasiteten i Norge finnes på Østlandet, i konseptvalgutredningen (KVU) definert som fylkene Akershus, Buskerud, Hedmark, Oppland, Oslo, Telemark, Vestfold og Østfold, og det er dette området som er tema for denne konseptvalgutredningen. I forhold til gjeldende regional inndeling av kriminalomsorgen tilsvarer Østlandet regionene øst og sør. På Østlandet er om lag 1500 av plassene fengselsplasser med høy sikkerhet og om lag 750 plasser er med lavere sikkerhet. I arbeidet med KVU er det utarbeidet prognoser for utviklingen i etterspørsel etter straffegjennomføringskapasitet frem mot 2055, nasjonalt og på Østlandet, basert på en nasjonal rapport utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og innspill fra Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS). Prognosene viser at det mest sannsynlige er at etterspørselen etter straffegjennomføring i fengsel øker i samsvar med befolkningsveksten, men at usikkerheten rundt veksten er stor. Nasjonalt viser 1 Ordinær kapasitet i fengsel i 2014, kilde «Årsrapport 2014 for kriminalomsorgen», tilgjengelig på 5

6 behovsanalysen at det var et underskudd på cirka 700 fengselsplasser i 2014, dersom man legger til grunn en kapasitetsutnyttelse på 90 % som er det KDI anbefaler i sin virksomhetsstrategi. Selv om det legges til grunn en historisk svært høy kapasitetsutnyttelse på 97 % er underskuddet nasjonalt på cirka 500 fengselsplasser. Bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK) har tilført kapasitet for gjennomføring av kortere fengselsdommer, som i all hovedsak ellers ville blitt sonet ved fengsler med lavere sikkerhet, slik at underskuddet gjelder plasser med høyt sikkerhetsnivå til lengre dommer og varetekt. Bildet på Østlandet er tilsvarende det nasjonale, med et betydelig underskudd i 2014 på cirka 340 plasser på høyt sikkerhetsnivå (dette tilsvarer ca. 1/5 av kapasiteten i området i dag). På Østlandet var det i 2014 et overskudd på cirka 120 plasser med lavere sikkerhetsnivå. Underskuddet på høyere sikkerhet på Østlandet er forventet å øke til i underkant av 500 plasser i Overskuddet på plasser med lavere sikkerhet er forventet å holde seg stabilt eller øke frem mot 2030, alt ettersom bruken av EK holder seg stabil eller øker. I tillegg til en underkapasitet på fengselsplasser med høyere sikkerhet, som er forventet å øke, har bygningsmassen i porteføljen betydelige strukturelle svakheter knyttet til enhetenes størrelse, egnethet og tekniske tilstand. Et kompliserende forhold er at Oslo fengsel og Ullersmo fengsel, som til sammen utgjør 40 % av plassene med høyt sikkerhetsnivå på Østlandet, er i spesielt dårlig teknisk forfatning og har akutt behov for omfattende vedlikehold og rehabilitering. Dette gjør at det haster med å få opp kapasitet nært Oslo som kan benyttes til avlastning dersom hele eller deler av bygningsmassen ved disse fengslene må tas ut av kapasiteten for vedlikehold. Dette er situasjonsbetinget på kort sikt og gjelder dermed uavhengig av konseptuelt valg på lang sikt for Østlandet. Samfunnsmålet fokuserer på riktig dimensjonert kapasitet for straffegjennomføring og varetekt. Dette vil kunne måles gjennom at nyinnsettelser i varetekt skjer uten forutgående oversitting i arrest hos politiet, samt at mottatte fengselsdøgn gjennomføres uten soningskø og med optimal kapasitetsutnyttelse over tid. I tillegg er det knyttet mål til sikkerhetsmessig fleksibilitet og at bygningsmassens tilstand muliggjør et innhold i samsvar med en fremtidsrettet kriminalomsorg. Kapasitets- og strukturendringer skal også ivareta behovet for fleksibilitet i aktivisering og annet innhold. Gjennom mulighetsstudiet er det identifisert en rekke tiltak for å øke fengselskapasiteten direkte eller indirekte. Under dagens rammebetingelser synes det å være begrensede utbygginger, større ombygginger eller nye fengsler som øker kapasitet i tilstrekkelig grad til å møte identifiserte behov. Med en kapasitetsutnyttelse på 98 % er det ikke lett å se noen nevneverdig effekt knyttet til tiltak som gir mer effektiv utnyttelse av eksisterende kapasitet. Tiltak som påvirker behov for og valg av soningsform har innarbeidet forventet effekt av KDIs planer, tiltak utover det er utenfor mandatet og rammene til KVU. Alternativanalysen i KVU har en tidshorisont frem til I tillegg til nullalternativet, som skal være med, er det utarbeidet et nullpluss alternativ i to varianter. Nullpluss investerer i akkurat så mye ny kapasitet som er nødvendig, og er ellers likt nullalternativet. Nullpluss variant to viser det økonomiske potensialet knyttet til økt bruk av EK. Dette er en endring i beregningsforutsetning som kan forventes å ha tilsvarende effekt også i de øvrige alternativene. Mulighetsstudien identifiserte at det bør tilføres nye plasser, enten ved eksisterende enheter eller ved nye enheter. Dette er 6

7 spent opp gjennom at Alternativ 1 innebærer nybygg på eksisterende enheter og Alternativ 2 bygger alt nytt på nye tomter. Alternativ 3 søker å kombinere disse ytterpunktene i mulighetsrommet, gjennom å videreføre eksisterende enheter i stor grad, supplert med ny kapasitet. Analysen viser at det sannsynligvis er omfattende stordriftsfordeler knyttet til driftskostnadene ved større fengsler enn de som finnes i dag, særlig for plasser med høyt sikkerhetsnivå. Det antas at det er lite å hente etter at enhetene har blitt større enn 500 plasser, men beregningsgrunnlaget for dette er usikkert og det er ikke erfaringstall knyttet til så store fengsler i Norge. Modell 2015 er et nytt standardisert bygningskonsept som KDI planlegger ved bygging av nye enheter med plasser på høyt sikkerhetsnivå. Nytt standard forlegningsbygg vil få 96 plasser og planlegges bygget ved Skien fengsel som ordinært bygg. Det arbeides også med planer for mulig etablering av nytt standard forlegningsbygg ved bruk av modulbygg. Modell 2015 antas å representere et mest mulig driftseffektivt konsept innenfor dagens fengselsdrift. Analysen av de ulike alternativene har derfor lagt til grunn at ny kapasitet følger dette bygningskonseptet, uavhengig av om kapasiteten bygges på eksisterende enheter eller nye enheter. Under disse forutsetningene viser analysen at det er gunstig å etablere storfengsler, også større enn Oslo fengsel som i dag er landets største fengsel med sine 412 plasser. Alternativ 2 legger til grunn fem storfengsler på Østlandet, der to av disse antas å ligge nær Oslo. Også i Alternativ 1 og Alternativ 3 bygges videreførte enheter ut så mye som det antas er hensiktsmessig gitt lokale forhold, for å oppnå så mye som mulig av de antatte stordriftsfordelene. Tabell S-1. Sammenstilling av resultater fra prissatte og ikke-prissatte effekter i samfunnsøkonomisk analyse. Tabellen viser alternativenes netto nåverdi. Alle størrelser i MNOK, ekskl. MVA og prisnivå Tallene er inkl. skattekostnad og reallønnsjustering. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Analyseperioden er Kostnadsposter Robusthet og levedyktighet 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon 0+ v2 Investeringsminimum Sikkerhet Rask reduksjon av soningskø Riktig aktivisering Forhold for kvinner Innvirkning på miljø Alternativ 0+ V2 har en annen beregningsforutsetning enn øvrige alternativer når det gjelder omfanget av straffegjennomføring med EK, og er dermed ikke direkte sammenlignbart med disse. Økt bruk av straffegjennomføring med EK kan også gjennomføres i de øvrige konseptalternativene med tilsvarende kostnadsreduksjon i nåverdiberegningen som konsekvens. 7

8 Netto nåverdi Det er foretatt en samfunnsøkonomisk analyse av alternativene, der det er beregnet nåverdien av levetidskostnadene (investering og drift), samt en vurdering av ikke prissatte forhold. Analysen viser at Alternativ 2, bygge alt nytt, fremstår som det beste alternativet på lang sikt og har lavest nåverdi på levekostnadene hovedsakelig på grunn av realiserte stordriftsfordeler. Det har imidlertid høyeste investeringskostnad sammenlignet med øvrige alternativer. Videre viser sensitivitetsanalyser at dersom de antatte stordriftsfordelene ikke kan la seg realisere er alternativet det økonomisk minst gunstige, fordi investeringene er langt større enn for de øvrige alternativene. Dermed er det et alternativ med høy risiko. Alternativ 2 anbefales ikke på kort sikt på grunn av usikkerhet om gjennomførbarhet og stordriftsfordeler, men er fortsatt et interessant alternativ på lang sikt. Alternativ 3, som innebærer ett eller to storfengsler nær Oslo, i tillegg til en rekke tiltak ved videreførte enheter, utelukker ikke Alternativ 2 på et senere tidspunkt hvor det foreligger erfaringer med driftskvalitet og driftseffektivitet for storfengsler. Samtidig har alternativet lavere levetidskostnader enn øvrige alternativer, og vurderes som omtrent likt med Alternativ 1 på de ikke prissatte nytte-effektene. Alternativ 1 har omtrent samme investeringskostnad som Alternativ 3, men greier ikke i samme grad å realisere stordriftsfordeler, og har dermed en høyere forventet levetidskostnad. I forhold til ikke prissatte nytteeffekter er det et godt alternativ, tilsvarende Alternativ 3. Nullpluss er klart bedre enn Nullalternativet, og har lavere investeringskostnader enn øvrige alternativer, men vurderes å være vesentlig dårligere enn de øvrige alternativene når det gjelder nytteeffekter og har i tillegg klart høyere driftskostnader på lang sikt. Alternativet tilfredsstiller i begrenset grad krav. Med grunnlag i drøftingen over anbefales følgende rangering: 1. Alternativ 3: Kombinasjonen 2. Alternativ 1: Optimalisere eksisterende portefølje 3. Alternativ Nullpluss v1: Investeringsminimum For alle anbefalte alternativ synes det økonomisk gunstig med økt bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll og andre straffegjennomføringsformer i samfunnet, med en tilsvarende reduksjon i antall fengselsplasser med lavere sikkerhet. Dette bidrar også til økt fleksibilitet. Nullpluss V2 indikerer at besparelsen kan antas å ha en nåverdi på cirka 4 mrd. kroner i forhold til Nullpluss V1. Selv om innsparingen ikke er beregnet for de øvrige alternativene er det sannsynlig at besparelsen er i samme størrelsesorden også for disse, siden det er snakk om samme type besparelse og samme omfang. Alternativ 3 gir betydelig beslutningsfleksibilitet, med tanke på valg mellom fremtidig behov for plasser med høyt eller lavt sikkerhetsnivå, og straffegjennomføring i 8

9 samfunnet. Alternativ 3 gir også den beste fleksibilitet med tanke på eventuell endring i etterspørsel etter straffegjennomføringskapasitet. Det utelukker ikke en senere realisering av Alternativ 2, dersom vi gjennom Alternativ 3 får informasjon som underbygger at stordriftsfordelene ved et storfengsel lar seg realisere. Vi kan dermed si at Alternativ 3 innehar en realopsjon på senere realisering av Alternativ 2. Det anbefalte alternativet anbefales realisert som et program, som i tillegg til aktuelle prosjekter inkluderer tiltak i linjen, herunder eventuelle nedleggelser og andre omstillinger, også tar ansvar for gevinstrealiseringen. Det er aldri tidligere gjennomført et så omfattende løft innen kriminalomsorgen, og det blir avgjørende for suksess å sikre tilstrekkelig ledelseskapasitet. 9

10 10

11 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL BAKGRUNN MANDAT ARBEIDS- OG METODEBESKRIVELSE KRIMINALOMSORGENS OPPGAVER VIRKEMIDLER BEHOVSANALYSE DAGENS SITUASJON NORMATIVE BEHOV INTERESSENTANALYSE ETTERSPØRSELSBASERTE BEHOV PROSJEKTUTLØSENDE BEHOV OG ANBEFALINGER STRATEGI OG MÅL SAMFUNNSMÅL EFFEKTMÅL KRAV RAMMEBETINGELSER VIKTIGSTE KRAV ANDRE VIKTIGE KRAV OG IKKE PRISSATTE EFFEKTER MULIGHETSSTUDIE METODISK TILNÆRMING IDENTIFISERING AV TILTAK ALTERNATIVANALYSEN ANALYSERTE ALTERNATIVER ALTERNATIVENE VURDERT MOT MÅL OG KRAV SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE USIKKERHETSANALYSE NÅVERDIANALYSE IKKE PRISSATTE VIRKNINGER STRAFFEGJENNOMFØRING I SAMFUNNET SAMMENSTILLING AV VIRKNINGER OG RANGERING AV ALTERNATIVENE FØRINGER FOR FORPROSJEKT VEDLEGG VEDLEGG 1 REFERANSEPERSONER VEDLEGG 2 INTERVJU- OG MØTEOVERSIKT VEDLEGG 3 ESTIMERINGSPROSESS- OG FORUTSETNINGER VEDLEGG 4 USIKKERHETSANALYSE VEDLEGG 5 OVERORDNEDE FORUTSETNINGER SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE VEDLEGG 6 OSLO OG ULLERSMO FENGSEL VEDLEGG 7 BETALINGSPLAN ANBEFALT ALTERNATIV VEDLEGG 8 REFERANSEDOKUMENTER VEDLEGG 9 BISTAND STATSBYGG, ESTIMERING VEDLEGG 10 BEHOVSANALYSE

12 12

13 1 INNLEDNING 1.1 Formål Justis- og beredskapsdepartementet (JD) ønsker gjennomført en konseptvalgutredning for den fremtidige straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet, her omtalt som konseptvalgutredning, «KVU». Utredningen skal sikre at regjeringen får et godt beslutningsgrunnlag for hvilket konsept som bør velges for fremtidig straffegjennomføringskapasitet i området. Utredningen skal legge grunnlaget for best mulig ressursutnytting og verdiskaping for samfunnet, gjennom å gi beslutningsstøtte og anbefalte retningslinjer for valg av konsept for den fremtidige straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet. Konseptvalgutredningen vil bli underlagt ekstern kvalitetssikring i tråd med regelverket for større statlige investeringsprosjekter. 1.2 Bakgrunn Dagens kriminalomsorgsstruktur på Østlandet bærer preg av et stort antall enheter, og mange av enhetene er små, gamle og ofte lite tilrettelagt for en fremtidsrettet straffegjennomføring. Mange av fengslene har et stort vedlikeholdsetterslep. Som et underlag til behovsanalysen ble det utarbeidet en nasjonal vurdering av tilstanden til alle formålsbygg i porteføljen til KDI. Denne bygger på en analyse utført av Multiconsult for Statsbygg i , som identifiserte et betydelig vedlikeholdsetterslep ved en rekke av fengslene. Statsbygg og KDI utarbeidet høsten 2014 i felleskap en plan for lukking av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene. KDI har jobbet videre med en vurdering av alle enheter i kriminalomsorgen når det gjelder bygningsteknisk tilstand, driftstilstand og utviklingsmuligheter. Informasjon fra disse dokumentene og det videre arbeidet i KDI har vært en del av grunnlaget arbeidet med KVU har bygget på. Økonomisk rasjonelle beslutninger vedrørende den eldre, nedslitte og uhensiktsmessige bygningsmassen, krever at man må vurdere ekstraordinært vedlikehold og oppgradering, opp mot en beslutning om å etablere ny kapasitet til erstatning for dagens enheter. Kriminalomsorgen opplever store kapasitetsmessige utfordringer, spesielt knyttet til fengselsplasser med høyt sikkerhetsnivå til varetektsfengsling og gjennomføring av lengre fengselsstraffer. Det er registrert en økning i antall soningsdøgn som er definert å være i soningskø, samt reelle utfordringer knyttet til å finne egnede varetektsplasser ved overføring fra politiarrest til fengsel. Sammen med fare for slitasje på ansatte og sikkerhetsutfordringer, tilsier dette at spørsmålet om behov for økt kapasitet må 3 Dato for sluttrapport fra Multiconsult er 21. februar 2014, Dokumentkode TVF-RAP

14 vurderes. Samtidig har det vært en stor vekst i bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK) for soning av korte dommer, noe som avlaster behovet for fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå. Sett hen til at ny bygningsmasse vil ha lang levetid, skal det legges til grunn tilstrekkelig langsiktige prognoser for framtidig utvikling i antall døgn til soning i fengsel. Det må da både tas hensyn til antatt utvikling i domfellelser og i sammensetning av aktuelle soningsformer. 1.3 Mandat Analysen er geografisk avgrenset til fylkene Akershus, Buskerud, Hedmark, Oppland, Oslo, Telemark, Vestfold og Østfold, heretter omtalt som Østlandet. Justis- og beredskapsdepartementet vurderer en tonivåmodell i kriminalomsorgen, uten regioner. Per mai 2015 tilsvarer Østlandet regionene Øst og Sør. JD har i sitt oppdragsbrev til Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) av 15. april 2014, saksnummer KDI , identifisert følgende behov for utredning av straffegjennomføringskapasiteten knyttet til ovennevnte geografiske område: a. En analyse og vurdering av fremtidig behov for fremtidig straffegjennomføringskapasitet, som ikke er begrenset til behovet for fengselsplasser, men også dekker øvrige reaksjonsformer. Analysene skal legge til grunn annet prognosearbeid, herunder en prognoserapport utarbeidet av en arbeidsgruppe i JD, samt prognoser utarbeidet av Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS). b. Konseptvalgutredningen skal inneholde målstruktur og strategi, overordnede føringer og krav til konseptene, herunder overordnede krav til spesialisering av funksjoner. c. Konseptvalgutredningen skal inneholde en analyse av mulighetsrommet og en alternativanalyse, samt en avsluttende del om føringer for forprosjektfasen. 1.4 Arbeids- og metodebeskrivelse Utredningen skal utføres i henhold til de faglige standarder som følger av FINs rammeavtale og veiledninger vedrørende KS1. For øvrig skal arbeidet med KVU utføres i tråd med retningslinjene fra gjeldende høringsutkast til Veileder nr. 9 Utarbeidelse av KVU dokumenter, samt øvrige relevante retningslinjer og veiledere for utarbeidelse av KVU dokumenter. KDI har i arbeidet også sett hen til tidligere utarbeidet KVU for Agder, Telemark, Vestfold og Buskerud. 14

15 1.5 Kriminalomsorgens oppgaver Kriminalomsorgen ledes av Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) som er lokalisert i Lillestrøm. KDIs oppgaver er fagutvikling og styringen av ytre etat som er organisert i fem 4 regioner. I tillegg styrer KDI Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) som har ansvar for utdanning av fengselsbetjenter, videreutdanning og forskning. KDI rapporterer til Kriminalomsorgsavdelingen (KOA) i Justis- og beredskapsdepartementet (JD). De fem regionene har som oppgave å styre og samordne den operative tjenesten i de ulike enhetene som sorterer under regionen. Kriminalomsorgens enheter deles i to typer: a) fengsler, herunder overgangsboliger, som gjennomfører varetekt, og soning av fengselsstraff, forvaring og bøtesoning, og b) friomsorgskontorer som har ansvaret for straffegjennomføring i samfunnet som samfunnsstraff, program mot ruspåvirket kjøring, elektronisk kontroll og følge opp prøveløslatte mv. Fengsler betraktes normalt som formålsbygg, og de fleste eies av staten. De statlige fengselsbyggene forvaltes av Statsbygg, og ligger således under «husleieordningen» 5. Noen få fengsler med lavere sikkerhetsnivå, deriblant Hassel fengsel, eies av kommuner eller private som leier ut til staten v/ KDI. Gjennomføringen av alle typer straff er lovregulert i straffegjennomføringsloven. Innenfor denne rammen samordner kriminalomsorgen en rekke tilbud og aktiviteter for å forhindre skadevirkninger under soningen og tilrettelegge for en kriminalitetsfri tilværelse etter løslatelse. Dette omfatter en rekke samarbeidende etaters ulike tilbud til innsatte i fengslene, herunder skole, helsetjenester og NAV. Kriminalomsorgen har egne tilbud, spesielt knyttet til arbeid (arbeidsdriften) samt ulike fritidsaktiviteter. Fengslene administrerer videre ulike programmer som er innrettet mot å påvirke innsattes holdninger og ferdigheter. 1.6 Virkemidler Om varetekt Varetekt er et straffeprosessuelt virkemiddel. Bruk av varetekt avgjøres av domstolen og påtalemyndigheten. Det er således Riksadvokaten som har det overordnete/nasjonale faglige ansvaret for politiets ønske om varetekt som besluttes av domstolene. 4 Det var seks regioner fram til da region øst og region nord-øst ble slått sammen. 5 Jf. Statsbygg.no 15

16 Formål og grunnlaget for varetektsfengsling Varetekten kan besluttes for å ivareta ulike formål. Etter straffeprosessloven kan varetekt blant annet besluttes når det foreligger: a) fare for bevisforspillelse, b) fare for gjentakelse og c) unndragelsesfare. Mistenkte som anholdes av politiet anbringes normalt i arrest. Arrestlokalene administreres av politiet. Disse lokalene er sparsomt utrustet, og de er ikke beregnet på langvarig opphold. Bruken skal derfor begrenses til maksimalt 48 timer hvoretter de siktede skal anbringes i fengsel som administreres av kriminalomsorgen 6. I Norge er det ikke etablert egne fengsler for varetektsinnsatte. Varetektsfengslede kan plasseres i en ordinær fengselsavdeling med fellesskap med andre innsatte, dersom det ikke foreligger en beslutning fra domstolen om isolasjon eller andre restriksjoner. I andre land benyttes ulike former for såkalte varetektssurrogater utenfor fengsel. Dette benyttes i svært liten grad i Norge Om idømmelse av straff ved dom Det er domstolen som avgjør hvilken type straff som skal benyttes i den enkelte straffesak. Etter straffeloven 15 har vi følgende straffer: Fengsel: Utmåles i tid, kan være mellom 14 dager og 21 år. Kan gjøres betinget, ubetinget eller delvis ubetinget. Den ubetingede fengselsstraffen som gjennomføres i fengsel eller ved bruk av elektronisk kontroll ved dommer opp til fire måneder.. Forvaring: Idømmes ved alvorlige lovbrudd der tidsbestemt straff ikke anses tilstrekkelig for å beskytte samfunnet. Kan ha en tidsramme inntil 21 år, som kan forlenges. Dommen gjennomføres i fengsel og skal ha et særskilt innhold. Bøter: Gis enten i dom eller som forelegg. Utmåles i penger med en subsidiær fengselsstraff. Dersom boten ikke betales vil den subsidiære straffen gjennomføres i fengsel. Samfunnsstraff: Samfunnsstraffen utmåles i timer med en gjennomføringstid. Innholdet i straffen kan være samfunnsnyttig tjeneste, program, individuelle samtaler, behandling eller andre tiltak. Straffen gjennomføres i samfunnet I tillegg gjennomfører kriminalomsorgen ved friomsorgskontorene enkelte straffer som er gitt som vilkår knyttet til en betinget fengselsstraff. Dette er straffene program mot ruspåvirket kjøring og narkotikaprogram med domstolskontroll. 6 (jf. pkt. 3-1 i forskriften. Det forutsettes for øvrig at tingretten i mellomtiden bedømmer at vilkårene for slik fengsling er oppfylt) 16

17 Om valg av straffegjennomføringsform for ubetinget fengselsstraff De fleste dommer på ubetinget fengselsstraff blir gjennomført i fengsel. Kriminalomsorgen har imidlertid i straffegjennomføringsloven blitt gitt myndighet til å bestemme om hele eller deler av den ubetingede fengselsstraff skal gjennomføres utenfor fengsel (såkalte alternative gjennomføringsformer). Etter straffegjennomføringsloven 12 kan det bestemmes at hele eller deler av fengselsstraffen skal gjennomføres i behandlingsinstitusjon og etter 16 kan det bestemmes at hele eller deler av straffen skal gjennomføres i eget hjem med eller uten elektronisk fotlenke. Gjennomføring av fengselsstraff Gjennomføring av fengselsstraff er regulert i straffegjennomføringsloven. Etter straffegjennomføringsloven kan den innsatte ved innsettelsen plasseres på ulikt sikkerhetsnivå, alt etter individuelle sikkerhetsmessige vurderinger, og hvor langt han har kommet i soningen. Kriminalomsorgen skal også kunne ta kapasitetsmessige hensyn slik at knappe ressurser utnyttes best mulig. Innsatte kan således plasseres i åpen anstalt, i lukket fengsel eller i overgangsbolig. Den innsatte har aktivitetsplikt og kriminalomsorgen skal legge til rette for aktiviteter som styrker tilbakeføringen til samfunnet, jfr. straffegjennomføringslovens 3. Straffen skal ikke gjennomføres på en mer restriktiv måte enn det som, etter en individuell vurdering, er nødvendig for å unngå rømninger eller unnvikelser. Dommens lengde fastsettes av domstolen. Det er imidlertid adgang til å gi prøveløslatelse ved 2/3 tid etter nærmere bestemte vilkår. I spesielle tilfeller kan prøveløslatelse gis fra ½ tid. Prøveløslatelse forvaltes av Kriminalomsorgen under nærmere bestemte betingelser (Jf. 10 og 41 i straffegjennomføringsloven). Tiden i forutgående varetekt motregnes mot dommens lengde, slik at den framtidige løslatelsen framskyndes tilsvarende, jf. 460 i Straffeprosessloven. Utviklingstrekk/ teknologiske løsninger Tradisjonelt har sikkerheten i fengslene vært ivaretatt gjennom fysiske tiltak. De senere tiårene har man utviklet fengselsbetjentrollen betydelig, og sikringen består nå også i en betydelig grad av betjentenes ferdigheter når det gjelder å vurdere fangemiljøet, tidlig oppdage uregelmessigheter og forhold under utvikling. Sammen med en betydelig innsats når det gjelder aktivisering i arbeid, skole og fritid, bidrar dette på en måte som roer konfliktsituasjoner, styrker et positivt miljø og opprettholder sikkerheten ( dynamisk sikkerhet ). Elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform utenfor fengsel har i løpet av kort tid blitt etablert med gode resultater, og bruken kan økes ytterligere. Bruk av elektronisk kontroll innenfor fengsel er foreløpig ikke utprøvd i Norge, men man har gode erfaringer med forsøksvirksomhet i Sverige. 17

18 18

19 2 BEHOVSANALYSE Behovsanalysen er en vurdering og analyse med følgende tilnærminger til å beskrive behovet: Normative behov Analyse av normative føringer gitt av besluttende myndigheter Interessentbaserte behov Strukturert interessentanalyse Etterspørselsbaserte behov Etterspørselsanalyser og prognoser Anvendt metodikk for gjennomføring av behovsanalysen er illustrert i figuren under. Behovsanalysen innledes med en beskrivelse av dagens straffegjennomføringskapasitet på Østlandet, som gir et bilde av forhold ved nåsituasjonen som ligger til grunn for utarbeidelsen av KVU. Figur 1. Metodikk for gjennomføring av behovsanalysen 19

20 2.1 Dagens situasjon Tabellen nedenfor gir en oversikt over ordinær kapasitet i de fengsler i området som omfattes av konseptvalgutredningen. I tillegg pågår bygging av 20 nye fengselsplasser med høyt sikkerhetsnivå ved Kongsvinger fengsel og etablering av en ungdomsenhet i Eidsvoll med fire plasser. Kriminalomsorgen vil når disse plassene tas i bruk ha en ordinær kapasitet i området på 2397 plasser. Tabell 1. Oversikt over ordinær kapasitet på Østlandet i Enhetnr Navn enhet OB LS HS Totalt antall plasser 8105 Sandaker overgangsbolig Oslo fengsel Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt, avdeling B Arupsgate overgangsbolig Sarpsborg fengsel Indre Østfold fengsel, avdeling Trøgstad Indre Østfold fengsel, avdeling Eidsberg Ravneberget fengsel Halden fengsel Halden Overgangsbolig Ila fengsel og forvaringsansalt Ullersmo fengsel Ullersmo fengsel, avdeling Kroksrud Kongsvinger fengsel Kongsvinger avd. G Vestoppland fengsel, avdeling Gjøvik Vestoppland fengsel, avdeling Valdres Hedmark fengsel, avdeling Ilseng Hedmark fengsel, avdeling Bruvoll Hedmark fengsel, avdeling Hamar Drammen overgangsbolig Ringerrike fengsel Drammen fengsel Hassel fengsel Bastøy fengsel Sem fengsel Søndre Vestfold fengsel, avdeling Berg Søndre Vestfold fengsel, avdeling Larvik Søndre Vestfold fengsel, avdeling Sandefjord Nordre Vestfold fengsel, avdeling Hof

21 Kriminalomsorgsdirektoratet 8357 Nordre Vestfold fengsel, avdeling Horten Telemark fengsel, avdeling Skien Telemark fengsel, avdeling Kragerø Alle enheter 72 Alle Fengsler med høyt sikkerhetsnivå for menn Figur 2. Fengsler med høyt sikkerhetsnivå for menn, Østlandet. Ulik skriftstørrelse er benyttet for å skille mellom små, mellomstore og store fengsler. Figuren over viser omtrentlig geografisk plassering av fengsler med plasser i kategorien høyt sikkerhetsnivå for menn på Østlandet som har vært operative i Det er totalt cirka 1500 plasser for menn med høyt sikkerhetsnivå på Østlandet. Det er verd å merke seg at to av de største fengslene, Oslo fengsel med 412 plasser (hvorav 20 nye i 2014) og Ullersmo fengsel med 190 plasser, begge har et stort og kostbart vedlikeholdsetterslep og kan bli helt eller delvis stengt i nær fremtid. Disse to fengslene 21

22 Kriminalomsorgsdirektoratet utgjør alene ca. 40 % av kapasiteten på Østlandet. Hvordan dette skal håndteres er en viktig del av alternativanalysen Fengsler for menn, med lavere sikkerhetsnivå Figur 3. Fengsler for menn, med lavere sikkerhetsnivå, Østlandet. Ulik skriftstørrelse er benyttet for å skille mellom små, mellomstore og store fengsler. Figuren over viser omtrentlig geografisk plassering av fengsler og avdelinger for menn, med plasser i kategorien lavere sikkerhetsnivå7 som har vært operative i 2014 på Østlandet. Som figuren viser er fengslene/avdelingene geografisk spredt og stort sett mellomstore. Det er ingen store fengsler med lavere sikkerhet i området. Kun Kroksrud med 60 plasser ligger nært Oslo og omegn. Kroksrud er administrativt en avdeling ved Ullersmo fengsel på Kløfta. Det er totalt cirka 750 plasser med lavere sikkerhetsnivå på Østlandet. Bastøy med 115 plasser og Hof med 109 plasser er de to største. 7 Kongsvinger har både plasser med høyt og lavere sikkerhetsnivå, og er derfor med i begge oversikter. 22

23 Kriminalomsorgsdirektoratet Fengsler med plasser for kvinner Figur 4. Fengsler med plasser for kvinner, Østlandet. Ulik skriftstørrelse er benyttet for å skille mellom små, mellomstore og store fengsler. Fengsler med høyt sikkerhetsnivå er merket med fet skrift, fengsler med lavere sikkerhetsnivå med vanlig skrift. Figuren over viser omtrentlig geografisk plassering av fengsler på Østlandet som har vært operative i 2014, med plasser for kvinner. Som figuren viser er det få fengsler for kvinner sammenlignet med menn i området. Det er 12 plasser med høyt sikkerhetsnivå for kvinner ved Skien8 fengsel, som totalt har 82 plasser med høyt sikkerhetsnivå. Bredtveit, Ravneberget og Sandefjord er landets eneste rene kvinnefengsler. Det er totalt 129 fengselsplasser for kvinner på Østlandet, og cirka halvparten av disse er ved Bredtveit (45 plasser med høyt sikkerhetsnivå og 19 plasser med lavere sikkerhetsnivå). 8 Per i dag er plassene for kvinner ved Skien fengsel omgjort til plasser for menn ut

24 Kriminalomsorgsdirektoratet Overgangsboliger Figur 5. Overgangsboliger, Østlandet. Ulik skriftstørrelse er benyttet for å skille mellom små, mellomstore og store fengsler. Eksisterende overgangsboliger er små enheter. Figuren over viser omtrentlig geografisk plassering av overgangsboliger på Østlandet som har vært operative i Overgangsboliger benyttes til botrening i utslusingsfasen, det vil si ved slutten av soningsforløpet. Overgangsboliger regnes med i fengselskapasiteten, og inkluderes ofte i oversikter som en del av kapasitet med lavere sikkerhetsnivå. Som figuren viser ligger overgangsboligene sentralt i Oslo og Drammen, samt en avdeling i nær tilknytning til Halden fengsel. Det er totalt 72 plasser i overgangsboliger på Østlandet. 24

25 2.1.5 Friomsorgskontorer Figur 6. Friomsorgskontorer, Østlandet Figuren over viser omtrentlig geografisk plassering av friomsorgskontorer på Østlandet som har vært operative i Det skilles mellom hovedkontor og lokale underkontorer. Eksempelvis ligger hovedkontoret for Telemark i Skien og et underkontor på Notodden. Friomsorgskontorene kan plasseres i ordinære kontorlokaler med adgangskontroll. Friomsorgens lokaler er i dag kontorbygg og ikke formålsbygg, og dette kan forventes å vedvare Status for bygningsmassen Det er i 2014 utført et omfattende kartleggingsarbeid knyttet til status på bygningsmassen ved norske fengsler. Først kom en rapport fra Multiconsult i februar 2014, med tittel «Bygningsmessig kartlegging og vurdering av teknisk oppgraderingsbehov ved norske fengsler». Rapporten konkluderte med at kun 20 prosent av bruttoarealet for fengsler som eies av Statsbygg fremstår med god egnethet og god tilpasningsdyktighet. Med egnethet menes funksjonell egnethet i forhold til brukers funksjonelle behov, det vil si i hvilken grad enheten/fengselet som helhet 25

26 fremstår som funksjonelt egnet i forhold til den virksomheten som drives der. Tilpasningsdyktighet er en vurdering av strukturelle egenskaper ved bygningsmassen som utgjør enheten/fengselet, i forhold til hvor enkelt det er å tilpasse enheten til endrede funksjonelle behov hos bruker. Knappe halvparten av arealet fremstår med god egnethet, men dårlig tilpasningsdyktighet. Nesten en tredjedel av bruttoarealet fremstår med dårlig egnethet og dårlig tilpasningsdyktighet, og fremstår derfor som kandidater for avhending eller alternativ bruk. Totalt fremstår cirka 75 prosent av bygningsmassen som lite tilpasningsdyktig. Rapporten har også vurdert teknisk tilstand. Dette arbeidet ble fulgt opp og bekreftet ved nærmere vurderinger av Statsbygg og KDI gjennom sommeren Det ble i samarbeid med Statsbygg utarbeidet Plan, Miljø og Utviklingsnotater (PMU-notater) for hvert fengsel. På bakgrunn av disse er det utarbeidet en samlerapport som konkluderer med at 35 prosent av eiendommene er i mangelfull teknisk stand, mens ytterligere 24 prosent av eiendommene anses å være i dårlig teknisk stand. Samlet anses 45 prosent av bygningsmassen å være lite tilpasningsdyktig og samtidig i mangelfull eller dårlig teknisk tilstand. Kombinert med at en rekke av fengslene vurderes som uhensiktsmessig små i størrelse, gir dette som samlet vurdering at porteføljen av fengsler har store strukturelle utfordringer knyttet til egnethet, levedyktighet og teknisk tilstand. Utfordringen forsterkes ved at Oslo fengsel og Ullersmo fengsel, som utgjør 40 prosent av kapasiteten i Region øst, er blant fengslene med dårligst teknisk tilstand. For å bøte på vedlikeholdsetterslepet har Statsbygg og KDI utarbeidet en «Plan for lukking av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene» (august 2014). Det er en plan for å eliminere de mest alvorlige avvikene innen fem år og øvrige vesentlige mangler innen ti år. Mens vedlikehold pågår kan det bli nødvendig med erstatningskapasitet for å dekke opp for kapasitet som tas ut for større vedlikeholdsarbeider. Dette ekstraordinære vedlikeholdet er anslått å koste i størrelsesorden 400 millioner kroner årlig i tiårsperioden, med betydelig usikkerhet. Planen og statusrapportene kommenteres ikke ytterligere i behovsanalysen, men inngår som en del av grunnlaget for alternativanalysen. 26

27 2.2 Normative behov Dette avsnittet kartlegger normative behov slik de er uttrykt i overordnede politiske vedtak, lover og forskrifter Kriminalpolitikken Hva som er straffbare handlinger, de aktuelle straffeformene og strafferammene reguleres av straffeloven. Varetekt reguleres av straffeprosessloven. Endringer i strafferammene i straffeloven eller i domstolenes praksis vil påvirke det normative behovet for straffegjennomføring. Slike endringer vil i neste omgang påvirke behovet for kapasiteten i kriminalomsorgen og sammensetning/fordelingen av plassene og føre til endringer i behovet for soningskapasitetens omfang og sammensetning. Vilkårene for de ulike straffeformene framgår av loven. Dette leder så til et behov for at fengselskapasiteten dekker det antall dommer og domsvolum som idømmes innenfor de gitte kategoriene, og at dette skjer innen rimelig tid slik at det ikke bygges opp kø. Som siste ledd i straffesakskjeden skal kriminalomsorgen ivareta straffegjennomføringen ved å sikre at den blir gjennomført uten svikt, og bidra til forebygging av ny kriminalitet gjennom å forberede den innsatte for løslatelsen Regulering av straffegjennomføringen Straffegjennomføring er regulert gjennom lovverk, forskrifter og retningslinjer. Sentral er «Lov om gjennomføring av straff mv.» (straffegjennomføringsloven, forkortet strgjfl.), og «Forskrift til lov om straffegjennomføring». Det er utarbeidet retningslinjer til disse, kalt «Retningslinjer til lov om gjennomføring av straff mv (straffegjennomføringsloven) og til forskrift til loven». Andre relevante lover inkluderer straffeprosessloven (strpl.), Lov om overføring av domfelte (domfovfl.), og Lov om fullbyrding av nordiske straffedommer. To spesielt relevante forskrifter er Forskrift om fullbyrding av straff og Forskrift om innkalling og utsettelse ved fullbyrding av straff, med tilhørende retningslinjer. Forvaring er regulert i straffeloven, samt i forvaringsforskriften. Innhold i straffegjennomføringen Innholdet i straffegjennomføringen reguleres overordnet av 3 i strgjfl. Her kommenteres kort noen momenter i lovteksten: «Gjennomføringen av reaksjonen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig.» 27

28 I 2, Formål, står det at «Straffen skal gjennomføres på en måte [ ] som er betryggende for samfunnet», som tilsier at gjennomføringen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig. Retningslinjene utdyper dette til at «Sikkerhetsmessige hensyn skal alltid vurderes nøye. Ved alle avgjørelser skal sikkerheten i og utenfor fengslene ha høyeste prioritet.» Dette vil for fengslenes del påvirke valg av plassering, utforming av bygningsmasse og sikringstiltak, slik som perimetersikring (eksempelvis ringmur), samt bemanning og driftsmessige rutiner. «Innholdet skal bygge på de tiltak kriminalomsorgen har til rådighet for å fremme domfeltes tilpasning til samfunnet. Kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for at domfelte skal kunne gjøre en egen innsats for å motvirke nye straffbare handlinger. [ ] Domfelte har aktivitetsplikt under gjennomføringen av straff og strafferettslige særreaksjoner. Aktivitetsplikten kan bestå av arbeid, samfunnsnyttig tjeneste, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet.» Forskriften 1-4 utdyper aktivitetsplikten slik: «Aktivitetsplikten gjelder for domfelte som gjennomfører straff eller strafferettslig særreaksjon. Varetektsinnsatte har ikke aktivitetsplikt, men skal gis tilbud om aktiviteter så langt det passer med varetektskjennelsen og påtalemyndighetens bestemmelser. Aktivitetene skal søkes lagt til rette etter den innsattes forutsetninger.» Retningslinjene utdyper dette ytterligere: «Når det gjelder aktivitetsplikten i fengsel skal det tas utgangspunkt i arbeidstiden i fengselet. Andre aktiviteter enn arbeid bør ha tilsvarende omfang for at aktivitetsplikten skal anses oppfylt, eventuelt kan flere aktiviteter kombineres.» Aktivitetsplikten er nedfelt i lovverket, og er et sentralt virkemiddel for å skape innhold i straffegjennomføringen. Det betyr blant annet at bygningsmassen som utgjør et fengsel, må være tilrettelagt for å kunne tilby og gjennomføre slike aktiviteter. Det stiller også krav til kompetanse og driftsmessig kapasitet ved fengselet. Det er verd å merke seg at også varetektsinnsatte «skal gis tilbud om aktiviteter». For straffegjennomføring i samfunnet av idømt samfunnsstraff vil gjennomføringen av idømte timer oppfylle aktivitetsplikten. Slik gjennomføring skjer ved Friomsorgskontorene. «Ved gjennomføringen av fengselsstraff, forvaring og strafferettslige særreaksjoner skal det så vidt mulig skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet og gis tilbud om deltagelse i fritidsaktiviteter.» Forskriften utdyper dette til at «Så vidt mulig skal forholdene legges til rette for en progresjonsrettet straffegjennomføring.» I en del tilfeller vil dette bety overføring fra fengsel med høyt sikkerhetsnivå til fengsel med lavere sikkerhetsnivå mot slutten av soningen. For enkelte innsatte vil overgangsbolig være et egnet virkemiddel nært løslatelsen. I mange tilfeller kan progresjon i straffegjennomføringen gjennomføres ved samme enhet, ved gradvise endringer i regimet den innsatte soner under. Progresjon 28

29 stiller ikke i seg selv krav til det enkelte fengsel, men kan få påvirkning på fordeling av plasser med høyt sikkerhetsnivå og plasser med lavere sikkerhetsnivå i porteføljen. «Barns rett til samvær med sine foreldre skal særlig vektlegges under gjennomføringen av reaksjonen.» Dette utdypes i strgjfl. 33: «Fengslet skal legge forholdene til rette for at besøk av barn kan gjennomføres på en skånsom måte.» Dette setter krav til at fengslene har egnede besøksrom eller besøksleiligheter for barn. Forvaltningssamarbeid (strgjfl. 4) «Kriminalomsorgen skal gjennom samarbeid med andre offentlige etater legge til rette for at domfelte og innsatte i varetekt får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Samarbeidet skal bidra til en samordnet innsats for å dekke domfelte og innsattes behov og fremme deres tilpasning til samfunnet.» Dette får en konsekvens for kriminalomsorgens tilretteleggerrolle for samarbeidspartnerne og de tilbud som de skal bidra med i fengselet. Deltakelse og form på undervisning som kan tilbys til de innsatte, vil blant annet avhenge av hvilke muligheter de lokaler som dette finner sted i gir. Behovet for egnede lokaler gjelder også for utforming av helseavdeling. Ulike andre tjenesteytere, som for eksempel veiledere fra NAV, har behov for egnede kontorlokaler. Fritidsaktiviteter (strgjfl. 21) «Kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for at de innsatte skal få tilbud om deltagelse i aktiviteter på fritiden, herunder mulighet for fysisk aktivitet og kulturell virksomhet.» Dette er særlig viktig ift varetekt med restriksjoner og avdelinger med høy sikkerhet, jfr strgjfl. 2. Fengselsstraff Fengselsstraff reguleres overordnet av kapittel 3 i strgjfl., der 10 beskriver gjennomføringsformer for ubetinget fengselsstraff mv. Regelen åpner også for at straffen kan gjennomføres utenfor fengsel etter 12, 13 og 16- Hovedregelen er at innsatte som skal soner dommer på inntil to år kan settes inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Retningslinjene utdyper hvilke kriterier som skal legges til grunn for valg av fengsel. Viktigst er «hvilket sikkerhetsregime som anses nødvendig». Fysisk og psykisk helsetilstand skal tas hensyn til. Domfeltes behov for tiltak tas i betraktning, og fengselet bør normalt være innholdsmessig tilrettelagt i forhold til straffens lengde. Retningslinjene slår fast at det «bør også legges vekt på å utnytte fengslenes kapasitet.» 29

30 Nærhet til hjemstedet, særlig dersom hensynet til barn tilsier en slik plassering, skal også tillegges vekt, og slik plassering skal velges «så langt det er praktisk mulig og formålstjenlig». Dette setter ikke strenge krav til geografisk plassering, men tilsier at en struktur der størsteparten av kapasiteten ligger plassert nær større befolkningsområder er å foretrekke. Forskrift om innkalling og utsettelse ved fullbyrding av straff, 3, fastslår at «Dato for fremmøte til straffefullbyrding skal ikke settes mindre enn tre uker fra innkallingen antas å være kommet frem til domfelte. Normalt skal fullbyrdingen påbegynnes innen 60 dager etter at kriminalomsorgen mottok fullbyrdingsordre.» Hurtig iverksettelse er et viktig prinsipp, som stiller krav til tilstrekkelig kapasitet. Domfelte som ikke kan innkalles til å påbegynne fullbyrdingen innen 60 dager anses å utgjøre en kø, ofte kalt soningskø. Nærmere om 12, 13 og 16 Utvalgte momenter i lovteksten kommenteres nedenfor: «Straffen kan i særlige tilfeller helt eller delvis gjennomføres ved heldøgnsopphold i institusjon dersom oppholdet er nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig, eller andre tungtveiende grunner taler for det.» (strgjfl. 12) Retningslinjene utdyper dette slik: «Straffegjennomføringsloven 12 anvendes ved opphold i institusjoner som tradisjonelt ikke kalles sykehus, for eksempel behandlingskollektiver, sykehjem, ettervernshjem eller lignende. Det viktigste anvendelsesområdet for straffegjennomføringsloven 12 er lidelser som rusmiddelproblemer, lettere psykiske problemer, atferdsforstyrrelser, tilpasningsproblemer mv.» Disse institusjonene er ikke underlagt kriminalomsorgen, og omfanget av tilbudet er ofte knyttet til lokale, kommunale vurderinger. Et slikt tilbud dekker behov et fengsel normalt ikke er tilpasset for å kunne dekke, særlig knyttet til spesialkompetanse innen aktuell behandling. «Kriminalomsorgen kan beslutte at straffen kan gjennomføres ved heldøgnsopphold i sykehus ( )».(strgjfl. 13) Forskriften 3-6 understreker at «Dersom domfelte selv har påført seg eller simulert skaden eller sykdommen for å avbryte eller unndra seg opphold i fengsel, og det anses urimelig at straffetiden løper, regnes ikke sykehusoppholdet som straffegjennomføring.» Det er verd å merke seg at i de fleste tilfeller er opphold i henhold til 13 såpass kortvarige at de ikke frigjør domfeltes plass ved fengselet i perioden. Slikt opphold kan medføre krav om tilsyn eller vakthold, som enten dekkes av tilsatte ved fengselet eller politiet. «Dersom den idømte fengselsstraff eller resterende tid frem til forventet prøveløslatelse er inntil 4 måneder, og det er hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, kan straffen gjennomføres utenfor 30

31 fengsel når det settes vilkår om at domfelte skal være undergitt elektronisk kontroll.» (strgjfl. 16) Strgjfl. 16 åpner for gjennomføring av straff utenfor fengsel med særlige vilkår. Den viktigste anvendelsen er å gi adgang til å sone undergitt elektronisk kontroll. Det stilles krav til at domfelte har fast bopel («et ufravikelig krav») og er sysselsatt i form av arbeid, opplæring eller andre tiltak. Det er også forbud mot rusmidler. Adgang til straffegjennomføring utenfor fengsel undergitt elektronisk kontroll er viktig i kapasitetsvurderinger, da domfelte som soner på denne måten ikke beslaglegger kapasitet i fengsel Varetekt Forskriften 4-1 slår fast at «Kriminalomsorgen skal stille fengselsplass til disposisjon for varetektsinnsatte og personer som politiet har pågrepet innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig.» Dette setter krav til at kapasitet er tilgjengelig og at den innsatte kan overføres innen 48 timer. Retningslinjene slår fast at «Varetektsinnsatte og pågrepede personer skal plasseres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå med mindre påtalemyndigheten eller domstolen bestemmer noe annet.» Det er altså i første rekke plasser med høyt sikkerhetsnivå som benyttes til varetekt. Forskriften 4-1 setter krav til geografisk plassering, slik at varetektsfengsling fortrinnsvis gjennomføres i «fengselsplass i nærheten av domstolen», spesielt «i forbindelse med fengslingsmøte eller hovedforhandling i straffesaken» slik at logistikk i forbindelse med fremstillingen blir mest mulig effektiv. I Oslo tingretts dom av 2. juni 2014 kom retten bl.a. til at isolasjon i politiarrest etter de første 48 timene savner grunnlag i nasjonal rett dersom kapasitetsproblemer er den eneste omstendigheten som hindre overføring til fengsel. Den 10. juni 2014 vedtok Stortinget å be om at regjeringen sikrer at 48-timersregelen overholdes strengt. Dette taler for at Kriminalomsorgen til enhver tid må planlegge og drifte med ledig kapasitet til varetekt. Dette kan bare oppnås gjennom reduksjon i gjennomsnittlig belegg, jf anbefalt kapasitetsutnyttelse på 90 prosent Samfunnsstraff Samfunnsstraff er en egen straffereaksjon som reguleres overordnet av strgjfl. 53. Her kommenteres kort noen momenter i lovteksten: «De idømte timene samfunnsstraff etter straffeloven 28 a skal gå ut på a) samfunnsnyttig tjeneste, b) program, eller c) andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. 31

32 Kriminalomsorgen fastsetter i hvert enkelt tilfelle det nærmere innholdet i samfunnsstraffen innenfor de rammene som retten har fastsatt i dommen.» Retningslinjene beskriver innholdet nærmere: «Friomsorgen bør til enhver tid ha avtaler med tjenestesteder som på kort varsel kan tilby oppdrag. ( )Friomsorgen skal så langt det er mulig benytte oppdragsgivere som kan tilby tjenesteoppdrag som er tilpasset den domfeltes forutsetninger, interesseområder og erfaringer. ( )Friomsorgen bør til enhver tid ha tilgang på program som kan settes i verk på kort varsel. Dersom det ikke er mulig å tilby den domfelte et egnet program skal den undersøke om andre etater kan tilby tilsvarende tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Deltagelse i program er i utgangspunktet frivillig.» Lovverket gir kriminalomsorgen anledning til å vurdere hvilket innhold som er «egnet til å motvirke ny kriminalitet». I tillegg til samfunnsstraff gjennomføres straffegjennomføring i samfunnet også ved betinget dom (eksempelvis promilleprogram eller narkotikaprogram med domstolskontroll) Normalitetsprinsippet Normalitetsprinsippet er en viktig del av verdigrunnlaget for kriminalomsorgen. Straff setter ikke til side andre rettigheter og plikter etter norsk lov enn det som følger direkte av dommen og nødvendige sikkerhetshensyn. Tilværelsen under soningen skal derfor normaliseres i størst mulig grad, særlig slik at det tilrettelegges for et bredt spekter av virkemidler som kan styrke tilbakeføringen til samfunnet. Det er selve frihetsberøvelsen som er straffen. Straffegjennomføringen skal ikke være mer tyngende enn nødvendig, jf. strgjfl. 11. Kriminalomsorgen må ha kontrollert åpenhet og arealer slik at tilbud om tjenester og aktiviteter kan organiseres innenfor institusjonen. Det skal tilrettelegges slik at innsatte kan få tilgang til de generelle og individuelle tjenester som det følger av annet lov- og regelverk at de har rett til, jfr. strgjfl. 3 og Normative krav til fengsler og statlige formålsbygg generelt Det finnes en rekke regler og forskrifter som setter krav til bygninger generelt. Disse forventes fulgt, og kommenteres ikke nærmere. En stor andel av norske fengsler eies og driftes i dag av Statsbygg. Statsbygg har sine egne mål og virksomhetsplaner, men denne utredningen legger til grunn at Statsbyggs egne mål og virksomhetsplaner ikke er normative i de tilfellene hvor disse går lenger enn Meld. St. 21 ( ), NOU 2012:16 og NOU 2009:16 eller gjeldende TEK. Anbefalinger om løsningsvalg som går lenger enn normative krav til bygg tilsier, for eksempel miljømål, må være underbygget med nytte-kostnadsvurderinger som viser at anbefalingen er lønnsom i et levetidskostnadsperspektiv. 32

33 Det er foreløpig ikke utarbeidet forskriftsmessige krav til fengsler som regulerer utformingen av fengslene. Imidlertid pågår det et arbeid i KDI med å utarbeide et utkast til en forskrift som har til hensikt å regulere hva som kreves av et fengselsbygg på ulike sikkerhetsnivåer. En rekke fengsler er så gamle at Riksantikvaren har besluttet fredning av en eller flere bygninger. Følgende fengsler på Østlandet har bygninger fredet av Riksantikvaren: Ila, Bredtveit, Oslo, Bastøy, Sem, og Larvik. Fredning medfører betydelige merkostnader i forbindelse med rehabiliteringstiltak, da fredet bygningsmasse må restaureres antikvarisk. Det foreligger for øvrig forslag om at en lang rekke fengselsbygg også skal vernes i såkalt verneklasse 2. Større ombygginger eller utvidelser kan medføre omregulering. Reguleringsprosesser er ofte tidkrevende og innebærer usikkerhet knyttet til hva som blir utfallet av omreguleringen Oppsummering av normative behov Lovverket fastslår at straffegjennomføringen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig, og inkludere aktiviserende tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Dette gjelder både ved fengselsstraff og straffegjennomføring i samfunnet. Ved gjennomføring av fengselsstraff skal det skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet, for eksempel gjennom overføring fra plass med høyt sikkerhetsnivå til plass med lavere sikkerhetsnivå. Plasser på høyt sikkerhetsnivå er normen ved innsettelse, men domfelte med kortere dommer vurderes innsatt direkte ved fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Varetektsfengslede skal som hovedregel plasseres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, innen to døgn etter pågripelsen, fortrinnsvis nær domstolen. Hurtig iverksettelse (innen 60 dager) er et viktig prinsipp, som stiller krav til tilstrekkelig kapasitet. Lovverket åpner for gjennomføring av straff utenfor fengsel, ved heldøgnsopphold på institusjon eller sykehus, eller underlagt elektronisk kontroll, gitt at domfelte oppfyller gjeldende vilkår. Det er selve frihetsberøvelsen som er straffen. Tilværelsen under soningen skal normaliseres i størst mulig grad, og gjennom forvaltningssamarbeid og importerte tjenester skal det tilrettelegges slik at innsatte kan få tilgang til de generelle og individuelle tjenester som det følger av annet lov- og regelverk at de har rett til. Det er per i dag ikke særlige normative bygningsmessige krav til fengsler, men det arbeides med en forskrift som vil regulere hva som kreves av et fengselsbygg på ulike sikkerhetsnivåer. Fredning og vern av bygninger kan medføre betydelige merkostnader 33

34 ved rehabilitering og større ombygginger eller utvidelser kan utløse krav om omregulering som kan bli forsinkende og fordyrende. 34

35 2.3 Interessentanalyse Interessentanalysen skal kartlegge ulike interessenter og deres behov. I denne sammenheng vil det være interessenter som har behov knyttet til straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet. Det er skilt mellom primære og sekundære interessenter Primære interessenter Kriminalomsorgen Den viktigste primærinteressenten er kriminalomsorgen, som benytter den tilgjengelige straffegjennomføringskapasiteten som et virkemiddel for å utføre sitt samfunnsoppdrag. Kriminalomsorgen har behov for at kapasiteten er tilstrekkelig og egnet. Med tilstrekkelig kapasitet menes et antall plasser som gjør at kriminalomsorgen kan iverksette fullbyrding av straffereaksjoner innen frister angitt i lover, forskrifter og retningslinjer. Kriminalomsorgen skal ha tilstrekkelig kapasitet til å kunne tilby plass for varetektsfengsling innen 48 timer etter pågripelse, og skal kunne iverksette fullbyrding av dom innen 60 dager etter at rettskraftig dom er mottatt i kriminalomsorgen. Fristen for iverksettelse gjelder både for straffegjennomføring i fengsel og straffegjennomføring i samfunnet. Med egnet kapasitet menes at tilgjengelig kapasitet skal være tilpasset krav til sikkerhet og innhold i straffegjennomføringen. Det betyr at kriminalomsorgen skal kunne tilby straffegjennomføring med et sikkerhetsnivå vurdert opp mot idømt straff, men også ta hensyn til individuelle forhold ved den enkelte domfelte som kan påvirke hvilket sikkerhetsnivå som er egnet. I selve fengslene betyr det tilstrekkelig perimetersikring for å hindre rømning, samt unngå at uønskede gjenstander, rusmidler o.l. kommer inn i fengselet. Det medfører også behov for oversikt og kontroll innenfor fengselet, hvor plassering av vaktrom er et viktig moment. Egnet skal ikke kun forstås ut fra en sikkerhetsvurdering, men også ut fra kriminalomsorgens oppdrag med å forhindre ny kriminalitet og legge til rette for at den domfelte skal kunne endre atferd. Når det gjelder innhold, er det behov for lokaler som gir mulighet til innhold i varetekt og soning og som forbereder de innsatte best mulig på et liv etter løslatelsen (normalitetsprinsippet, redusert kriminalitet). Det er behov for god bygningsutforming som gir fleksibilitet og understøtter varierte funksjoner (arbeidsdrift, skole, helsetjeneste, programmer, gode besøksrom, sikker mottaksavdeling, bibliotek, møterom for prest og advokat, fellesrom etc.). Det er viktig for kriminalomsorgen at tilgengelig kapasitet er såpass fleksibel at den kan møte variasjoner i etterspørsel over tid, for eksempel når det gjelder sikkerhetsnivå. For å ha tilstrekkelig egnet kapasitet har kriminalomsorgen tidligere kommet frem til at full kapasitetsutnyttelse i fengslene nås ved en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse på 94 prosent. Ved høyere kapasitetsutnyttelse enn dette er det en risiko for at enkelte av 35

36 de innsatte må sone ved plasser som ikke er egnet for den domfelte. Det medfører også risiko for at nødvendig vedlikehold ikke kan gjennomføres, og at det blir et høyt arbeidspress for de ansatte ved fengslene. I tillegg til at kapasiteten blir mindre egnet for enkelte av de innsatte betyr det merkostnader ved selve straffegjennomføringen. Etterspørselen varierer fra år til år og gjennom året. Kriminalomsorgen har kommet frem til at 90 prosent kapasitetsutnyttelse i gjennomsnitt er et riktig nivå å planlegge for. Dette er nedfelt som måltall i KDIs strategi og virksomhetsplaner, og omtales nærmere i etterspørselsanalysen. Politiet En annen viktig interessent er politiet. Politiet er først og fremst interessert i at kriminalomsorgen kan tilby tilstrekkelig og egnet kapasitet til varetektsfengsling. Egnet kapasitet til varetektsfengsling er plasser med høyt sikkerhetsnivå i rimelig nærhet til arrest og tingrett, for å forenkle logistikken knyttet til for eksempel fremstillinger. I enkelte saker er det viktig at varetektsfengslede i samme sak ikke sitter i samme fengsel, for å redusere risiko for kommunikasjon mellom de pågrepne. Tilstrekkelig kapasitet betyr at en egnet plass er tilgjengelig innen 48 timer etter pågripelse. Det er særlig tre forhold som utløser et behov for varetektsfengsling. Unndragelsesfare er spesielt aktuelt for utlendinger, som ved å rømme landet kan unndra seg straff. Bevisforspillelsesfare er spesielt aktuelt i komplekse saker. Gjentakelsesfare er knyttet til risiko for at den pågrepne vil gjenta det kriminelle forholdet eller utøve annen kriminalitet. Det er et vilkår for varetektsfengsling at minst ett av disse forholdene kan gjøres gjeldende. Det er i forbindelse med arbeidet med KVU gjennomført intervjuer med Politidirektoratet (POD) og politiet i Oslo. POD uttaler at forventet utvikling er at behovet for varetektsplasser øker. På tross av at antall forbrytelser har gått nedover har behovet for varetektsplasser økt. Dette er knyttet til økt kompleksitet i sakene, samt et økende antall utenlandske kriminelle. POD har ikke utarbeidet noen prognose for behovet for varetektsplasser. Politiet i Oslo har gjennomført en intern spørreundersøkelse som indikerer at det reelle behovet for varetektsplasser i Oslo er i størrelsesorden 50 prosent høyere enn dagens nivå, det vil si et behov på cirka 450 plasser mot dagens 300 plasser. Mangel på varetektsplasser begrenser i dag politiets handlefrihet og påvirker etterforskning og pågripelser. Med tanke på geografisk plassering av varetektsplasser uttaler POD 9 at den optimale situasjonen for politiet er at sentralarrest, varetektsplasser og domstol er i gangavstand fra hverandre, men at reiser med en varighet på opp til 1-2 timer må kunne aksepteres. 9 Epost fra POD til KDI

37 Andre primærinteressenter Andre primærinteressenter Riksadvokaten og statsadvokatembetene i området Behov Riksadvokaten og statsadvokatembetene i området har i stor grad sammenfallende interesser med politiet. Tilgjengelighet på varetektsplasser slik at fristen på 48 timer overholdes er viktig. Oslo statsadvokatembeter uttaler i en epost til KDI datert 15. oktober 2014 at «statsadvokatene [er] enig med politiet, særlig Oslo politidistrikt, at det hadde vært hensiktsmessig med stor varetektskapasitet i kort tilknytning til Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett hvor størsteparten av sakene der siktede er varetektsfengslet finner sted.» Statsbygg Som byggherre og utleier av fengsler til kriminalomsorgen har Statsbygg betydelig interesse i hvilken type kapasitet kriminalomsorgen etterspør og i hvilket omfang. Statsbygg har et ansvar for at regelverk og politiske føringer for statlige bygg følges. Statsbygg vil derfor også være en viktig aktør i prosjekter knyttet til rehabilitering, utvikling eller nybygg av fengsler. Statsbygg har behov for tydelige og rettidige bestillinger som gir forutsigbarhet og tilstrekkelig planleggingshorisont for nye prosjekter. Statsbyggs interesser som utleier vil ikke nødvendigvis samsvare med kriminalomsorgens interesser som leietaker Sekundære interessenter Sekundære interessenter Forvaltningssamarbeidspartnere De innsatte Innsattes pårørende Behov Kriminalomsorgen har en rekke forvaltningssamarbeidspartnere som tilbyr sine tjenester i fengslene. Disse vil kunne stille funksjonelle krav til bygningsmassen i fengslene, og bør inkluderes i brukergruppene i forbindelse med utforming av prosjektene. Helse, NAV, skole, bibliotek og prest er eksempler på slike tjenester. Forvaltningssamarbeidspartnerne har behov for at lokalene de tilbyr sine tjenester i er tilrettelagt for tjenestene. Skole og helse er annerledes organisert enn kriminalomsorgen. Det kan medføre et avvik når det gjelder ønsket struktur. Erfaring viser at det generelt er enklere å etablere og opprettholde et godt tilbud i større enheter enn i små enheter. Det er derfor rimelig å anta at kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidspartnerne i hovedsak har sammenfallende interesser når det gjelder ønsket struktur på straffegjennomføringskapasiteten De innsatte er brukere av fengslene og har behov for at straffegjennomføringskapasiteten oppfyller de krav lovverket setter. Ønsker utover de krav lovverket setter er ikke å anse som behov som kan generere krav i denne sammenheng. De innsatte er representert ved organisasjoner som for eksempel WayBack. Selv om innspill fra de innsatte ikke er å anse som krav, bør de allikevel vurderes for å se om de kan være bidrag til å gjøre fengslene enda bedre egnet til straffegjennomføring Når det gjelder utforming av bygningene kan innsattes pårørende antas å ha ønsker knyttet til besøksrom og besøksleiligheter, samt 37

38 tilgjengelighet og nærhet til offentlig kommunikasjon. Pårørende er representert ved FFP (For Fangers Pårørende) Fengslenes nærmiljø Fengslenes nærmiljø vil primært ha et behov for at straffegjennomføringen er sikker, slik at ikke nærmiljøet påvirkes negativt med utrygghet. Fengsler gir arbeidsplasser, både for de som jobber der til daglig og ulike tjenesteleverandører. Det kan oppstå lokal motstand mot å legge ned et fengsel. Ansatte i fengsler Ofre for kriminalitet Riks- og byantikvar Andre brukere Ansatte er også brukere av fengslene til daglig, og har behov for et trygt arbeidsmiljø og egnede lokaler for den jobben de skal gjøre. De ansatte er representert ved fagforeninger Ofre for kriminalitet er en interessent i den forstand at de kan påvirkes negativt gjennom utrygghetsfølelse dersom kapasitetsmangel, unndragelse eller rømning gjør at straffegjennomføringen utsettes og den domfelte går fri. De har dermed behov for at kapasiteten er tilstrekkelig til at straffegjennomføringen iverksettes hurtig og at den er sikker mhp rømning I forbindelse med eldre, verneverdige fengsler kan Riks- og byantikvar sette krav til hvordan bygningsmassen skal håndteres Andre brukere som kan ha innspill til utformingen av fengsler er leverandører til og kunder av arbeid utført i fengselet, innsattes advokater (samtalerom) og andre besøkende Oppsummering av interessenters behov Oppsummert er primære interessenters behov at straffegjennomføringskapasiteten er tilstrekkelig, og egnet når det gjelder sikkerhet og innhold i straffegjennomføringen. I denne konseptvalgutredningen er hovedfokuset på straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet, i forhold til struktur på, og dimensjonering av, selve kapasiteten. Innholdet av straffegjennomføringen er også viktig, men i denne sammenhengen er viktigheten av innholdet mer indirekte, ved at innholdet av straffegjennomføringen setter krav til kapasiteten. Med dette som utgangspunkt er det valgt å anse innsatte, ansatte og forvaltningssamarbeidspartnere som sekundære interessenter i denne sammenheng. 38

39 2.4 Etterspørselsbaserte behov Den etterspørselsbaserte behovsanalysen skal undersøke om det finnes misforhold mellom tilbud og etterspørsel i straffegjennomføring. Etterspørselsanalysens avgrensing Etterspørselsanalysen skal belyse alle typer straffegjennomføring, og begrenser seg derfor ikke til straffegjennomføring i fengsel. Det er imidlertid tilbud av fengselsplasser, i ulike kategorier, som representerer det mest statiske tilbudet for straffegjennomføring, og som krever større kapitalinvesteringer når tilbudssiden skal tilpasses etterspørselssiden. Etterspørselsanalysen begrenser seg til å undersøke kapasitet for ulike typer tilbud av straffegjennomføring, og drøftinger rundt kriminalomsorgsfaglig kvalitet i tilbudet begrenser seg til skille mellom soning på høyt og lavt sikkerhetsnivå. I henhold til mandat er det straffegjennomføringskapasitet på Østlandet, spesifisert til kriminalomsorgens regioner øst og sør, som skal utredes. Det er imidlertid vesentlig, for å forstå etterspørselsbaserte behov på Østlandet, at en utreder behovet nasjonalt. Årsaken til dette er at den regionale inndelingen av straffegjennomføring er av organisatorisk art, og i den sammenheng ikke legger føringer for balanse mellom tilbud og etterspørsel i den enkelte region. Underkapasitet i en region kan derfor suppleres med overkapasitet i en annen region. Etterspørselsanalysens oppbygging Analysen av etterspørselsbaserte behov deles inn i tre deler. Første del omfatter etterspørselssiden, hvor vi går gjennom historisk utvikling, dagens status og prognose for fremtidig etterspørsel. I andre del beskrives tilbudssiden, med historisk utvikling og dagens situasjon. I siste del kobler vi etterspørsel og tilbud og undersøker eventuell ubalanse mellom de to Etterspørsel Historisk utvikling Tilgangen til data som beskriver historisk utvikling i etterspørselen etter straffegjennomføring er begrenset. Dette henger sammen med at det er krevende å definere hva etterspørselen til enhver tid er. Det finnes flere faktorer som påvirker hva den faktiske etterspørselen etter straffegjennomføring er i løpet av et år, noe som blir diskutert nedenfor. Det er imidlertid nyttig å se på den historiske utviklingen i noen overordnede størrelser før vi estimerer dagens og fremtidig etterspørsel. 10 En indikator på etterspørsel etter straffegjennomføring er antallet døgn straffegjennomføring som produseres hvert år. Gjennomførte døgn vil imidlertid bli påvirket av både etterspørselen og tilbudet, og vil i mange tilfeller være begrenset av 10 Det vises til vedlegg for utvikling i flere overordnede, relevante, størrelser. 39

40 tilbudet. I et lengre tidsperspektiv kan en likevel anta at tilbudet tilpasser seg etterspørselen, og at gjennomførte døgn er en relativt god indikator på etterspørselen. Figuren under viser utviklingen i gjennomsnittlig antall innsatte i norske fengsler fra 1960 og frem til Figur 7. Gjennomsnittlig antall innsatte i norske fengsler i perioden 1960 til 2013 I 1960 var det, i gjennomsnitt, innsatte i norske fengsler. I 2014 var dette tallet Det var sterkest vekst omkring 1990 og fra 1999 og frem til i dag. Dette reflekterer økt etterspørsel etter straffegjennomføring i fengsel. Den kraftige veksten i antall innsatte indikerer et vesentlig nivåskift, og det foreligger stor usikkerhet i hvordan utviklingen vil fortsette. I denne sammenheng er det interessant å sammenligne seg med andre land. Kriminalomsorgen i Danmark, Finland, Norge og Sverige har siden 1997 utarbeidet komparativ statistikk på ulike størrelser i kriminalomsorgen 11. Figuren under viser utviklingen i gjennomsnittlig antall innsatte per av befolkningen i disse landene. 11 Etter 2001 har også kriminalomsorgen på Island deltatt i arbeidet. 40

41 Figur 8. Utvikling i gjennomsnittlig antall innsatte i fengsel i utvalgte land. Nordisk statistikk, tall etter 2012 forelå ikke på analysetidspunktet. Den kraftige veksten i antall innsatte var ikke en særnorsk utvikling rundt årtusenskiftet. Danmark, Finland og Sverige opplevde også en sterk vekst frem til Etter dette har tallene flatet ut i Danmark, og falt i Finland og Sverige. Sammenligningen indikerer at etterspørselsprognoser for straffegjennomføring i Norge ikke kan utelukke en utflating, eller et fall, i etterspørselen. Varetekt utgjør en betydelig andel av totale fengselsdøgn. Figur 12 viser utviklingen i gjennomsnittlig antall innsatt på varetekt og varetekt som andel av alle innsatte. Figur 9. Venstre akse: Gjennomsnittlig antall. Høyre akse: Varetekt som andel av alle innsatt i fengsel, frem til

42 Vi ser at gjennomsnittlig antall som sitter i varetekt har økt betydelig etter Til tross for den betydelige økningen i varetekt de siste årene er varetektsinnsatte som andel av alle innsatte på et gjenkjennelig nivå historisk. Økningen i varetekt kan sees i sammenheng med utvidelsen av Schengen i Figur 13 viser historisk utvikling i nyinnsettelser i varetekt, fordelt på norske og utenlandske statsborgere. Figur 10. Nyinnsettelser i varetekt, fordelt på norske og utenlandske. Tall for 2014 forelå ikke på analysetidspunktet. Status etterspørsel I forbindelse med prognosearbeidet i KVU er det gjort en omfattende jobb for å estimere etterspørselen etter straffegjennomføring. Etterspørselen er videre fordelt på de ulike regionene. I det følgende beskrives de ulike bestanddelene i etterspørselens grunnkalkyle, for deretter å presentere resultatene for 2013 og Samfunnsstraff Mottatte timer straffegjennomføring har vært i en nedadgående trend de siste seks årene. Utviklingen er vist i figuren under. 42

43 Figur 11. Mottatte timer straffegjennomføring fra 2005 til 2014 Antall timer mottatt samfunnsstraff i 2014 var i underkant av timer. Bøtesoning i fengsel er i ferd med å fases ut til fordel for bøtetjeneste (se nærmere om bøtesoning nedenfor), noe som indikerer en økning i antall saker ved friomsorgskontorene i fremtiden. I 2013 ble det iverksatt 1060 bøtesoningssaker. Mottatte dommer i kriminalomsorgen Siden 2005 har kriminalomsorgen registrert alle mottatte dommer i systemet Kompisbooking, som blant annet inneholder antall døgn idømt soning fratrukket antall døgn i varetekt og forventet prøveløslatelse 12. Dommene registreres uavhengig av tilgjengelig soningsplass, og representerer derfor et godt grunnlag for beregning av etterspørsel etter straffegjennomføring. Dommene registreres manuelt i Booking, og tilbakemeldinger fra kriminalomsorgens region indikerer at enkelte dommer ikke registreres. Tallene justeres derfor opp 2 prosent 13 i estimatet. Booking inneholder mottatte døgn som skal gjennomføres i fengsler og ved friomsorgskontor. Mottatte døgn som skal gjennomføres ved friomsorgskontorene består i hovedsak av etterspørselen etter soning med elektronisk kontroll (EK). Utviklingen i mottatte døgn er vist i figuren under. 12 I følge straffegjennomføringsloven 42 kan domfelte med ubetinget fengselsdom på 74 dager eller mer løslates på prøve etter at 2/3 av dommen er sonet. 13 I nasjonalt prognosearbeid, jobbet frem av Justis- og beredskapsdepartementet, vises det til underregistrering av dommer i Booking. 43

44 Figur 12. Mottatte døgn, fengsler og friomsorg, registrert i Booking fra 2007 til Etter full innføring av Booking har mottatte døgn vokst med døgn, fra døgn i 2007 til døgn i Hvordan veksten i antall døgn fordeler seg på domslengde, er vist nedenfor. Figur 13. Endring, , i mottatte døgn fordelt på domslengder. Antall døgn fra dommer på mer enn ett år økte med døgn fra 2007 til 2014, og utgjorde 95 prosent av den totale veksten i perioden. Dette markerer et skift mot lengre dommer. Bøtesoning Etterspørselen etter bøtesoning, målt som dommer registrert i Booking, overestimerer faktisk etterspørsel. Dette skyldes at mange som mottar innkallelse til bøtesoning 44

45 betaler boten før innkallelsesdato, noe som over tid reduserer den registrerte etterspørselen etter bøtesoning. For å estimere antall døgn bøtesoning benyttes derfor historiske gjennomførte døgn bøtesoning. I figuren under ser vi at antallet døgn faktisk utført bøtesoning har hatt en fallende tendens siden Figur 14. Utvikling i antall gjennomførte døgn bøtesoning. Kilde KDI årsstatistikk. Økningen i 2008 og 2009 skyldes en «bøteaksjon» for å ta unna saker som hadde hopet seg opp. Siden 2010 har antall døgn bøtesoning stabilisert seg på drøye døgn. De aller fleste av disse har vært gjennomført i fengsel. I 2013 utgjorde bøtesoning 2,4 prosent av døgn mottatt og registrert i Booking. Gjennomførte døgn bøtesoning økte til i Det er vedtatt å erstatte subsidiær fengselsstraff ved bot med subsidiær bøtetjeneste, jf Prop. 93 L ( ), Innst. 384 L ( ) og Lovvedtak 56 ( ). Lovendringen er foreløpig bare iverksatt i Troms fylke. Ved ikraftsetting av ny straffelov vil reglene som soning av den subsidiære fengselsstraffen ved manglende betaling av bot bli endret sammenlignet med dagens ordning. Dette vil kunne få konsekvenser for iverksetting av en ev. landsdekkende ordning av bøtetjenesten. Soning utover 2/3 tid Som nevnt ovenfor registreres antall døgn i Booking som gjenstående døgn etter varetekt og korrigert for forventet prøveløslatelse. Flere av de innsatte må imidlertid sitte lengre enn 2/3 tid. I forbindelse med etterspørselsanalysen er det gjennomført et uttrekk fra kriminalomsorgens system KOMPIS, for å beregne hvor mange døgn som gjennomføres utover forventet prøveløslatelse. Øvelsen viser at det i 2013 ble sonet omkring døgn utover forventet prøveløslatelse. Dette utgjorde 8,8 prosent av døgn mottatt og registrert i Booking samme år. 14 Døgnene representerer et nettotall, som tar hensyn til soningsoverføring, fremskutt prøveløslatelse og soning utover 2/3 tid. 45

46 Innreiseforbud Betydelig straffeskjerpelse av innreiseforbudet har medført økt etterspørsel. Ved inngangen til 2014, før straffeskjerpelsen, sonet det 14 personer på utlendingsloven. Per 01. november 2014 hadde dette tallet økt til 128. Så langt i 2015 har antall innsatte på innreiseforbud ligget mellom 140 og 160, ifølge tall fra KDI. Soning utenfor fengsel i medhold av 12, 13 og 16 første ledd En andel av fengselsdøgnene gjennomføres utenfor fengsel, enten i form av overføringer eller direkte innsettelser. Fengselsdøgnene gjennomføres på institusjon, sykehus eller hjemme etter straffegjennomføringsloven 12, 13 og ledd, henholdsvis. Døgnene som gjennomføres på sykehus tilgjengeliggjør imidlertid sjelden soningsplass i fengsel, og holdes utenfor beregningen av etterspørsel. Utviklingen i antall soningsdøgn på 12 og ledd er vist i Figur 15. Figur 15. Gjennomførte soningsdøgn utenfor fengsel, 12 og ledd. Kilde KDI årsstatistikk Gjennomførte soningsdøgn utenfor fengsel er på et lavere nivå i dag enn i perioden 2008 til I 2013 ble det gjennomført døgn, som utgjorde 3,8 prosent av døgn mottatt og registrert i Booking. Oppdaterte tall for 2014 viser døgn. Soningsoverføring Domfelte med utenlandsk statsborgerskap kan overføres til straffegjennomføring i hjemlandet, i henhold til Overføringskonvensjonen. Med en stadig økende andel utlendinger i norske fengsler ligger det et ikke ubetydelig potensial for å redusere etterspørselen ved bruk av soningsoverføringer. Selv om antall soningsoverføringer er relativt begrenset, innebærer disse likevel at et betydelig antall soningsdøgn blir gjennomført i den domfeltes hjemland istedenfor i Norge. Figur 19 viser utviklingen i antall døgn soningsoverføring fra 2007 til

47 Figur 16. Antall døgn soningsoverføring. Kilde KDI årsstatistikk Fra 2009 til 2013 har antallet døgn soningsoverføring ligget rundt døgn årlig. I 2013 utgjorde soningsoverføring døgn, som er 2,8 prosent av mottatte og registrerte døgn i Booking. I 2014 ble det registrert døgn soningsoverføring, en vesentlig nedgang fra Varetekt Varetektsdøgn utgjør en betydelig andel av antall etterspurte fengselsdøgn hvert år. I estimatet har vi lagt til grunn gjennomførte varetektsdøgn som indikator på etterspørsel. Figur 12 viser utviklingen i antall varetektsdøgn. Grafen viser en kraftig økning i gjennomførte varetektsdøgn fra 2007 og frem til Utviklingen kan sees i sammenheng med utvidelsen av Schengen-samarbeidet i 2007, da veksten i innsatte på varetekt hovedsakelig består av personer med utenlandsk statsborgerskap i denne perioden (figur 8). I 2013 ble det gjennomført varetektsdøgn, en størrelse som utgjør 36,3 prosent av mottatte og registrerte døgn i Booking samme år. For 2014 ble det gjennomført varetektsdøgn. Kapasitetsbegrensninger kan ha innvirkning på antallet gjennomførte varetektsdøgn. I samtaler med Oslo politidistrikt opplyses det om en betydelig etterspørsel utover de faktisk gjennomførte varetektsdøgnene. Gjennom undersøkelser internt har politiet i Oslo avdekket at det i gjennomsnitt per år ligger på om lag 150 plasser. Vi har ikke justert estimatet på etterspørselen på bakgrunn av beregningene fra politiet, da dette er en usikker størrelse. Det er imidlertid viktig å understreke at etterspørselen etter varetektsdøgn høyst sannsynlig er større enn faktisk gjennomførte døgn, og at estimatet derfor må anses som konservativt. Varetektsdøgn gjennomføres i all hovedsak i fengsler med høy sikkerhet, dette selv om det pågår forsøk med å plassere utvalgte varetektsinnsatte i enkelte fengsler med lavere sikkerhetsnivå. 47

48 Oppsummering av dagens etterspørsel I tabellen under presenteres den estimerte etterspørselen for 2013 og Beregningen viser at det i løpet av 2013 ble etterspurt døgn ubetinget fengsel og i løpet av Tabell 2 Etterspørselkalkyle for 2013 og 2014, ubetinget fengsel. Etterspørsel etter døgn, fengsel og EK Faktorer Antall døgn 2013 Antall døgn 2014 Mottatte plasser dom Underrapportering Bøter Utover 2/ Soningsoverføring Soning utenfor fengsel Sum mottatt soning Varetekt Sum behov kapasitet fengsel og EK En stor del av døgnene som blir mottatt for straffegjennomføring i løpet av et år består av dommer som vil sones utover det aktuelle året de mottas. I tabellen ovenfor blir døgnene presentert som etterspørsel det aktuelle året de mottas, noe som overvurderer etterspørselen de mottatte døgnene faktisk representerer i det aktuelle året. Denne forenklingen er likevel et godt estimat for etterspørselen inneværende år. Estimatet tar nemlig ikke innover seg mottatte døgn fra tidligere år, som avvikles inneværende år. Dersom mottatte døgn utover inneværende år holder et relativt stabilt nivå fra et år til et annet, vil estimatet reflektere etterspørselen inneværende år med relativt god treffsikkerhet. Regional fordeling av etterspørselen Etterspørselskalkylen ovenfor viser etterspørselen etter soningsdøgn på nasjonalt nivå, og det foreligger ingen åpenbare regionale fordelingsnøkler. Det er ønskelig at fordelingen skal reflektere hvor døgnene skal sones i henhold til loven 15. Mottatte dommer skal reflektere reell etterspørsel og bøter og varetekt representerer gjennomførte døgn. Gjennomførte bøter utgjør liten forskjell i denne sammenheng og det fokuseres derfor på mottatte dommer og varetektstall. Under følger en oversikt over ulike fordelingsnøkler som kan benyttes til å fordele etterspørselen på regionsnivå. 15 Domfelte skal plasseres i nærheten av hjemsted når det er praktisk mulig, ihht straffegjennomføringsloven 47 48

49 Tabell 3 Regionale fordelingsnøkler for etterspørsel Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord Mottatte dommer (2013) 38,9 % 17,4 % 15,5 % 13,6 % 14,5 % Varetekt (2013) 49,2 % 16,6 % 13,7 % 12,6 % 7,9 % Mottatte dommer og varetekt, vektet snitt (2013) 41,7 % 17,2 % 15,0 % 13,4 % 12,7 % Nasjonal prognose (2030) 16 37,3 % 19,3 % 16,9 % 13,7 % 12,7 % KRUS prognose (2020) 17 43,1 % 14,5 % 15,7 % 13,0 % 13,7 % Befolkningsfordeling 18 (2013) 37,2 % 13,0 % 14,8 % 17,1 % 17,9 % Befolkningsfordeling (2030) 38,2 % 12,7 % 15,2 % 17,1 % 16,9 % De aktuelle fordelingsnøklene inneholder stor variasjon i regional fordeling. Mottatte dommer vil i hovedsak registreres i regionen hvor soningen skal gjennomføres i henhold til lov. En nærmere analyse av tallene tyder likevel på at det kan forekomme noe overføring av dommer, særlig fra region øst til region sør 19. Varetektsdøgnene sones som oftest i regionen hvor etterforskning og rettssaker foregår, noe som reflekterer etterspørselen godt. Intervjuer med kriminalomsorgens region øst tyder likevel på at det også ved varetektsinnsettelser foretas overføringer, særlig fra Region øst til Region sør. Mottatte dommer og varetekt, vil samlet gi en relativt god fordeling av etterspørselen. De to prognosearbeidene har ulik fordeling på regionene som denne KVU omfatter, regionene øst og sør, selv om den totale fordelingen til Østlandet er relativt lik. Den nasjonale prognosen bygger hovedsakelig på tall fra mottatte dommer, og skal reflektere etterspørselsfordelingen i Prognosen fra KRUS benytter antall straffereaksjoner i de ulike regionene, og gjør en skjønnsmessig justering basert på hovedvekt av straffereaksjoner (lengde på dommer). Befolkningsfordeling kan være en god indikator på opphav til etterspørselen etter straffegjennomføring. Det er imidlertid en del faktorer tilknyttet befolkningssammensetning som kan påvirke kriminalitetsbildet og medfører avvikende 16 Fordelingsnøklene er beregnet for å fordele etterspørselen i Den nasjonale prognosen kommenteres i neste delkapittel. 17 Fordelingsnøklene er beregnet for å fordele etterspørselen i KRUS sin prognose kommenteres i neste delkapittel. 18 Befolkningsfordelingen omfatter befolkningsgruppen menn mellom 18 og 59 år. Befolkningsgruppen er overrepresentert i kriminalomsorgen, se 0 19 Region sør har en fengselskapasitet per innbygger som er betydelig høyere enn de andre regionene. Dette kan trolig påvirke fordelingen i Booking-tallene. 49

50 behov, i forhold til befolkningstall, mellom kriminalomsorgens regioner. I denne sammenheng fremstår Østlandet som et belastet område i kriminalitetsstatistikken: Store byområder er overrepresentert i kriminalstatistikken relativt til befolkning. Oslo er rapportert som gjerningssted for nærmere hvert fjerde lovbrudd (Politiets omverdensanalyse), og utgjorde, i 2014, 14 prosent av befolkningen 20. Videre kan det nevnes at av anmeldelser for ran i 2013, ble 784 av dem anmeldt i Oslo politidistrikt. Kriminaliteten utvikler seg i retning av å bli mer organisert, grenseoverskridende og kompleks (Prop. 1 S ( ) Justis- og beredskapsdepartementet). Dette medfører særskilte utfordringer på Østlandet, noe den høye andelen utenlandske innsatte i fengsler på Østlandet illustrerer 21. Basert på ovennevnte legger KVUen til grunn KRUS fordeling av etterspørsel i det videre arbeidet, men understreker at usikkerheten er stor. Tabellen under viser fordelingen av etterspørselen for 2013 og 2014 på de ulike regionene. Tabell 4 Etterspørsel antall døgn i ulike regioner Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord Fordelingsnøkkel 43,1 % 14,5 % 15,7 % 13,0 % 13,7 % Etterspørsel døgn Etterspørsel døgn Etterspørselen fordelt på sikkerhetsnivå Av styringsmessige årsaker er det ønskelig å få innblikk i hvordan etterspørselen fordeler seg mellom straffegjennomføring på lav og høy sikkerhet. Dette er utfordrende da en viktig del av kriminalomsorgen handler om tilpasning og progresjon i straffegjennomføringen (se normative behov). En tilnærming til fordeling er å benytte mottatte dommer, fordelt på domslengder, og varetekt. Som utgangspunkt kan dom ubetinget fengsel starte straffegjennomføringen under høy sikkerhet, uavhengig av lengde. I praksis er tendensen at lange dommer medfører straffegjennomføring under høy sikkerhet, mens kortere dommer som regel avsones under lav sikkerhet. En metodisk utfordring i denne sammenheng har vært at Booking kun skiller på dommer under/over ett år. Følgelig vil lange dommer utgjøre en stor andel av døgn for dommer over ett år. Av mottatte dommer i Booking vil domslengder 20 Befolkningen menn år. 21 Per oktober 2014 var 62,7 % av nyinnsettelser i varetekt utenlandske statsborgere i region øst. De andre regionene hadde et vesentlig lavere tall: region sør (43,8 %), region sørvest (31,6 %), region vest (48,0 %), region nord (35,7 %). 50

51 som overstiger ett år i hovedsak henvises til straffegjennomføring under høy sikkerhet. Straffedømte vil imidlertid sone en andel av disse døgnene ved lavt sikkerhetsnivå av progresjonsmessige årsaker. Denne andelen anslås (basert på statistisk analyse og dialog med KRUS) til 10 prosent av de mottatte døgnene, mens de resterende 90 prosent sones i plasser med høyt sikkerhetsnivå. Andelen er høy fordi de lengste dommene utgjør en forholdsmessig stor andel av totalt antall døgn og fordi de lengste dommene kun soner en liten andel av antall døgn på lavt sikkerhetsnivå. Dersom vi videre forutsetter at alle varetektsdøgn sones på høyt sikkerhetsnivå kan vi på regionsnivå beregne hvilken andel av etterspørselen som skal sones under høy sikkerhet. Resultatet av øvelsen vises i tabellen under. Tabell 5. Fordeling av etterspørsel, 2014, på region og sikkerhetsnivå 22, antall døgn Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord Nasjonal Etterspørsel antall døgn Andel høy sikkerhet Etterspørsel høy sikkerhet Etterspørsel lav sikkerhet % 68 % 59 % 66 % 57 % 66 % Regionene sørvest og nord skiller seg ut med en lavere andel høy sikkerhet enn de andre regionene. Region øst har høyest andel høy sikkerhet. Etterspørselsprognose for straffegjennomføring Prognosearbeidet bygger i stor grad på andre prognosearbeider som er gjennomført i løpet av andre halvdel av 2014, både i metodikk og vurderinger. En nærmere beskrivelse av dette finnes i vedlegg. Vedlagt ligger også en diskusjon av forhold som vil påvirke fremtidig etterspørsel. Etterspørselsprognosen legger til grunn etterspørselskalkylen og etterspørselsdriverne som er diskutert ovenfor. Det er deretter gjort en usikkerhetsanalyse på viktige drivere. 23 Under presenteres resultatene fra prognosearbeidet. Prognoseresultater nasjonalt 22 Innenfor sikkerhetsnivå avviker summen av regional etterspørsel med drøye døgn sammenlignet med nasjonal etterspørsel. Avviket kommer av at etterspørsel fordeles i to trinn: Fordelingsnøkkelen for sikkerhetsnivå beregnes på bakgrunn av mottatte dommer og varetekt, nasjonalt og regionalt. Den regionale fordelingsnøkkelen som benyttes avviker noe fra fordelingen som mottatte dommer og varetekt gir (tabell 2). Dette resulterer i overnevnte avvik. 23 En nærmere beskrivelse av prognosens oppbygging er presentert i vedlegg. 51

52 Resultatene av den nasjonale prognosen er vist i grafen under. Grafen viser forventet utvikling i summen av mottatte døgn ubetinget fengsel (frem til forventet løslatelsesdato) og gjennomførte døgn i varetekt, korrigert for faktorene nevnt i tabellen ovenfor. Figur 17. Etterspørselsprognose, nasjonalt, i perioden 2015 til P50-linjen viser forventet utvikling, mens P90 og P10 viser ytterpunktene i en utvikling med 80 prosent sannsynlighet. Forventet utvikling er en relativt jevn vekst frem mot 2055, hvor etterspørselen forventes å være omkring P90-linjen illustrerer at en sterkere vekst ikke kan utelukkes. P10-linjen viser at en svak reduksjon i forhold til dagens nivå heller ikke kan utelukkes. Usikkerheten i prognosen er stor, og tiltar med tidshorisonten. I 2055 er differansen mellom forventet (P50) og P90/P10 på om lag +/ døgn. I tabellen under presenteres etterspørselstallene fra analysen, sammen med virkningen økt strafferamme for brudd på innreiseforbudet kan tenkes å ha på etterspørselen de neste årene. 52

53 Tabell 6 Etterspørselsprognose, nasjonalt, i perioden 2015 til Effekt av innreiseforbud de kommende årene. Nasjonal etterspørsel Effekt innreiseforbud P10 P50 P90 P10 P50 P Effekten som økt strafferamme for brudd på innreiseforbudet forventes å ha i 2015 er på nærmere døgn. Dette representerer en betydelig tilvekst i etterspørselen, og tilsvarer omtrent et fullt utnyttet Ullersmo (uten Kroksrud) der alle innsatte soner dom for brudd på innreiseforbud. Fremtidig utvikling er imidlertid usikker, bl.a. som ved at innreiseforbudet også kan ha av en preventiv effekt. 53

54 Resultater Østlandet I tabellen under presenteres resultatene av prognosen for Østlandet, regionene øst og sør, uten effekten av innreiseforbudet. For resultater for de øvrige regionene vises det til vedlegg. Tabell 7 Tabellen viser forventet utvikling i etterspørsel på Østlandet, regionene øst og sør, uten effekt av innreiseforbud. Region øst Region Sør P10 P50 P90 P10 P50 P Av tabellene ovenfor fremgår det at den relative usikkerheten 24 i de regionale prognosene er større enn den relative usikkerheten i den nasjonale prognosen. Innfartsårer, på vei og sjø, og internasjonale flyvninger vil være avgjørende for hvor effekten av innreiseforbudet vil ha størst innvirkning. Det er derfor grunn til å tro at region øst vil motta en vesentlig del av etterspørselen som innreiseforbudet kan tenkes å medføre. Innreiseforbudet kan tenkes å løfte etterspørselen i region øst med omkring døgn i 2015, og noe lavere i For region sør forventes det at effekten blir vesentlig mindre. Prognoseresultater inklusive innreiseforbud er presentert i vedlegg. Straffegjennomføring i samfunnet KVU legger til grunn estimatene fra prognosen utarbeidet av JD, men oppdaterer estimatene med oppdaterte befolkningsframskrivinger fra SSB, Tabell 8. Prognose 25 straffegjennomføring i samfunnet, antall timer. P10 P50 P Relativ usikkerhet målt som standardavvik i prosent av forventningsverdi 25 Prognosetall fra nasjonal prognose utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet våren 2014, justert med oppdatert befolkningsframskrivinger fra SSB

55 2.4.2 Tilbud Tilbud omfatter blant annet mengde, kvalitet og kostnad. I dette kapittelet fokuseres det på mengde/kapasitet. Historisk utvikling Fengselskapasitet Nasjonal fengselskapasitet, fra 1991 og frem til 2013, er vist i figuren under. Figur 18. Kapasitetsutvikling, norske fengsler. Venstre akse indikerer antall plasser. Høyre akse indikerer andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå av total fengselskapasitet. Den ordinære 26 fengselskapasiteten har økt fra i 1991 til plasser i Den seneste større kapasitetsøkningen kom i 2010, med åpningen av Halden fengsel. Andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå har falt gjennom perioden. Mot slutten av 1990-tallet lå andelen på nærmere 70 prosent. I 2009 var andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå på sitt laveste nivå i perioden, med 61 prosent av total kapasitet. I 2013 var andelen på 64 prosent, eller plasser. Innføringen av elektronisk soning har utvidet kapasiteten for straffegjennomføring av ubetinget fengsel ytterligere. I 2013 tilsvarte soning med EK 167 plasser, mens det i 2014 tilsvarte 250 plasser. Utviklingen i den regionale fordelingen av fengselskapasiteten er vist i figuren under. 26 Ordinær kapasitet defineres som normalkapasitet, plasser som fengslet disponerer til straffegjennomføring og varetekt. Ordinær kapasitet inkluderer, i motsetning til "aktuell kapasitet", også plasser som er midlertidig stengt på grunn av vedlikehold e.l. 55

56 Figur 19. Regional utvikling i fengselskapasitet. Regional utvikling i andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå er vist i figur 24. Figur 20. Regional utvikling i andel plasser med høyt sikkerhetsnivå. I første del av perioden økte fengselskapasiteten gjennom flere nye plasser med lavere sikkerhet, noe som reduserte andelen plasser med høy sikkerhet i alle regioner, bortsett fra region sør. Region øst har gjennom åpningen av Halden fengsel økt sin andel plasser med høyt sikkerhetsnivå tilbake mot nivået i Straffegjennomføring i samfunnet 56

57 Kapasiteten på straffegjennomføring i samfunnet er, som nevnt i innledningen av kapittelet, mer fleksibel enn fengselskapasiteten. Historisk har kapasiteten tilpasset seg saksmengden gjennom å justere antall ansatte. Fysiske begrensninger, i form av bygningskapasitet, løses gjennom anskaffelse av nye lokaler, hvor ordinære kontorlokaler er tilstrekkelig. Status tilbud Fengselskapasitet Kriminalomsorgen har i dag en fengselskapasitet på plasser. Den regionale fordelingen av fengselsplassene, fordelt på sikkerhetsnivå, er vist i tabellen under. Tabell 9 Fordeling fengselskapasitet, fordelt på lavt og høyt sikkerhetsnivå, og andeler av fengselskapasitet 2014 Region Kapasitet HS Kapasitet LS Total fengselskapasitet Andel av nasjonal kapasitet Region øst % Region sør % Region sørvest % Region vest % Region nord % Østlandet % Nasjonalt % Region øst har en kapasitet på plasser og region sør har en kapasitet på 731 plasser, og Østlandet innehar dermed 63 prosent av landets fengselskapasitet. Elektronisk kontroll Den totale kapasiteten på EK er, per november 2014, 342 plasser. For 2014 ble det benyttet EK tilsvarende 250 fengselsplasser. Straffegjennomføringsformen er fleksibel i den forstand at den kan flyttes mellom regioner, og dermed allokeres etter behov. Samtidig er EK et alternativ til straffegjennomføring på lav sikkerhet, og kan derfor ikke imøtekomme etterspørsel på høy sikkerhet. En sannsynlig utnyttelse av dagens kapasitet på EK vil tilsvare 321 fengselsplasser, 94 prosent kapasitetsutnyttelse, og legges til grunn i prognosen. Fleksibiliteten som EK representerer medfører at den regionale allokeringen av EK er usikker. I prognosen er kapasiteten på EK fordelt i samsvar med fordelingen av domsvolumet (KRUS, 2014). Muligheten for å øke bruken av EK ytterligere diskuteres nærmere som ett av flere mulige tiltak i alternativanalysen. 57

58 2.4.3 Balanse etterspørsel minus tilbud KDI mener at 90 prosent kapasitetsutnyttelse i gjennomsnitt er et faglig riktig nivå å planlegge for. Et for høyt belegg vil kunne medføre flere uønskede konsekvenser: Risiko for at domfelte må innsettes i fengsel med et ikke tilpasset sikkerhetsnivå. Risiko for at nødvendig vedlikehold ikke kan gjennomføres. Risikoen for at kriminalomsorgen ikke vil kunne stille varetektsplasser til rådighet for politiet. Høy kapasitetsutnyttelse påvirker nødvendigvis også kvaliteten på innholdet som enhetene har mulighet til å tilby de innsatte. For å ha tilstrekkelig egnet kapasitet har kriminalomsorgen tidligere kommet frem til at full kapasitetsutnyttelse i fengslene nås ved en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse på 94 prosent. 94 prosent vil da være et gjennomsnitt med en spredning over år på mellom 91 og 97 prosent kapasitetsutnyttelse. Svingningene vil bl.a. være knyttet til sesongvariasjon og variasjon i politiets behov for varetektsplasser. Med et slikt intervall vil en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse på 97 prosent i praksis tilsvare et intervall mellom 94 og 100 prosent kapasitetsutnyttelse gjennom året. 90 prosent vil tilsvare et intervall mellom 87 og 93 prosent gjennom året. Historisk utvikling I perioder hvor tilbud og etterspørsel i kriminalomsorgen avviker vil det medføre enten oppbygging av kø eller ledig kapasitet. Her presenteres forholdet mellom tilbud og etterspørsel i form av historisk utvikling, nåsituasjon og forventet fremtidig utvikling. Utviklingen i soningskø I perioder hvor etterspørselen etter straffegjennomføring av ubetinget dom overstiger tilbudt kapasitet vil det resultere i soningskø. Definisjonen av soningskø har endret seg historisk, og måles i dag som antallet soningsdøgn fra straffereaksjoner som ikke er eller vil bli påbegynt innen 60 dager etter at kriminalomsorgen har mottatt rettskraftig dom. Figuren under viser utviklingen i soningskøen de siste årene. 58

59 Figur 21. Antall døgn i soningskø. Soningskøen var høy midt på 2000-tallet, for deretter å avta frem mot Avvikling av soningskøen ble gjennomført ved hjelp av flere fengselsplasser og høy kapasitetsutnyttelse. Fra 2009 og frem til i dag har soningskøen hatt en sterk vekst og utgjør, per 31. oktober 2014, døgn. Utviklingen indikerer et underskudd i kapasitet. Kapasitetsutnyttelse Kriminalomsorgen har et uttalt mål om å ha en gjennomsnittlig langsiktig kapasitetsutnyttelse 27 på 90 prosent årlig. Stortinget har i Innst. S 305 ( ) uttalt at de er enige i en slik ambisjon. Det er flere faktorer som tilsier at et slikt måltall er hensiktsmessig. 90 prosent i gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse gir fleksibilitet i form av tilgjengelige varetektsplasser og inntak av innsatte på kort tid og legger til rette for god faglig drift og håndtering av det løpende vedlikeholdet. Politiets behov for varetektsplasser og behovet for å flytte på innsatte av sikkerhetsmessige årsaker blir også ivaretatt. Figuren under viser utvikling i kapasitetsutnyttelsen fra 1996 til Kapasitetsutnyttelse, eller belegget, er antall plasser som blir benyttet i gjennomsnitt i løpet av en gitt tidsperiode. Som oftest blir kapasitetsutnyttelsen omtalt på årlig basis. 59

60 Figur 22. Kapasitetsutnyttelse i norske fengsler fra 1996 til Mot slutten av 1990-tallet lå kapasitetsutnyttelsen ned mot 80 prosent, for deretter å stige til over 95 prosent i Siden 2002 har kapasitetsutnyttelsen ligget rundt 95 prosent. I 2014 var kapasitetsutnyttelsen 97,8 prosent. Utviklingen i kapasitetsutnyttelsen indikerer ubalanse mellom tilbud og etterspørsel av ubetinget fengsel. Økningen på starten av 2000-tallet var et naturlig tiltak som skulle bidra til å redusere soningskøen. Kriminalomsorgen ble da kravpålagt å ha en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse på 94 prosent. Vi ser at kapasitetsutnyttelsen reduseres noe i det soningskøen praktisk talt ble avviklet, for deretter å øke, igjen, etter I beregningen av dagens og fremtidig kapasitetsbehov legges det til grunn fire ulike gjennomsnittlige kapasitetsutnyttelser basert på mål og historikk: 90 prosent representerer KDIs måltall for en effektiv kriminalomsorg 92 prosent representerer et middeltall 94 prosent representerer midlertidig krav i perioder med kø 97 prosent representerer i praksis maksimal kapasitetsutnyttelse, selv om faktisk utnyttelse i kortere perioder har vært høyere enn dette Status balanse Gjennom å sammenstille tilbud og etterspørsel kan det avdekkes eventuelle misforhold på nasjonalt og regionalt nivå. For å illustrere balansen mellom tilbud og etterspørsel omregnes etterspørselen fra antall døgn til antall plasser 28. Videre trekker vi beregnet EK (faktisk gjennomført i 2013 og 2014, ellers prognose) fra total etterspørsel, som gir oss korrigert etterspørsel. Deretter presenteres etterspørselen som det antall plasser som trengs for å dekke etterspørselen 28 Etterspørselen av plasser beregnes ved å dividere etterspørselsdøgnene med

61 ved ulike kapasitetsutnyttelser. Etterspørselstallet blir derfor presentert høyere ved lavere kapasitetsutnyttelser. Balanse ubetinget fengsel Tabellen under oppsummerer etterspørsel og kapasitet for ubetinget fengsel, for Tabell 10 Nasjonal og regional etterspørsel og kapasitet (plasser), ubetinget fengsel. Kapasitetstallene inkluderer faktisk EK for Nasjonal Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord Kapasitet Etterspørsel Etterspørsel, eks EK Etterspørsel, eks EK, 90 % kapasitetsutnyttelse Etterspørsel, eks EK, 92 % kapasitetsutnyttelse Etterspørsel, eks EK, 94 % kapasitetsutnyttelse Etterspørsel, eks EK, 97 % kapasitetsutnyttelse Balansen, presentert som kapasitet minus etterspørsel i 2014, er presentert under med ulike kapasitetsutnyttelser. Tabell 11 Balanse, presentert som kapasitet-etterspørsel, ved ulike nivå på kapasitetsutnyttelse. Etterspørselstallene er fratrukket gjennomført EK Nasjonal Østlandet Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord Balanse 2014, 90 % kap.utnyttelse Balanse 2014, 92 % kap.utnyttelse Balanse 2014, 94 % kap.utnyttelse Balanse 2014, 97 % kap.utnyttelse De nasjonale tallene viser et betydelig tilbudsunderskudd. Legges dagens kapasitetsutnyttelse til grunn, 97 prosent, mangler man over 350 plasser på landsbasis. Legges kriminalomsorgens måltall for kapasitetsutnyttelse til grunn, 90 prosent, er underskuddet omtrent 700 plasser. 61

62 Region øst og region sørvest har betydelig lavere kapasitet enn estimert etterspørsel i Region sør er eneste region som har tilstrekkelig kapasitet til å imøtekomme etterspørselen uavhengig av kapasitetsutnyttelse. Dersom den regionale fordelingen av etterspørsel stemmer, er det åpenbart at region sør, med høy kapasitetsutnyttelse, dekker noe etterspørsel fra andre regioner, trolig fra region øst og region sørvest. Ved å benytte etterspørselstallene fordelt på sikkerhetsnivå (0) vil en avdekke om det er kapasitetsmessige forskjeller mellom plasser med høyt sikkerhetsnivå (HS) og lavere sikkerhetsnivå (LS). Det forutsettes at EK erstatter fengselsplasser på LS, og trekkes derfor fra det estimerte etterspørselstallet på LS. Dette gir balansen presentert under. Tabell 12. Balanse 2014 for høyt sikkerhetsnivå (HS) og lavere sikkerhetsnivå (LS). Antall plasser. 29 Nasjonal Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord Balanse HS, 90 % Balanse HS, 92 % Balanse HS, 94 % Balanse HS, 97 % Balanse LS, 90 % Balanse LS, 92 % Balanse LS, 94 % Balanse LS, 97 % Kriminalomsorgen lider av en strukturell ubalanse mellom plasser på høyt sikkerhetsnivå og plasser med lavere sikkerhetsnivå, med et kapasitetsunderskudd på høyt sikkerhetsnivå og overkapasitet på lavere sikkerhetsnivå. For regionene øst og sør samlet, det vil si Østlandet, er det en underdekning på omkring 200 plasser med høyt sikkerhetsnivå selv ved 97 prosent kapasitetsutnyttelse. Ved måltallet 90 prosent kapasitetsutnyttelse er det underskudd på nærmere 350 plasser med høyt sikkerhetsnivå. Balansen på lavere sikkerhet er noe bedre, med overkapasitet for landet som helhet. Regionene øst og sør har en samlet overkapasitet på plasser med lavere sikkerhet som tilsvarer nesten 120 plasser, ved 90 prosent kapasitetsutnyttelse. Selv om det er stor usikkerhet knyttet til fordelingen av etterspørsel på lavt og høyt sikkerhetsnivå, stemmer beregningene godt med tilbakemeldinger fra for eksempel politiet, som uttrykker mangel på tilgjengelige plasser med høyt sikkerhetsnivå til varetekt. I tilbakemeldinger fra kriminalomsorgens fengsler med lavere sikkerhet 29 På grunn av fordelingsnøkler i metodikken, samt avrundinger i underlagstallene, kan det oppstå små avvik mellom tall i tabellens horisontale summer i forhold til de nasjonale tallene, imidlertid er det den samme totale nasjonale balansen av HS og LS som er fordelt ut regionalt. 62

63 uttrykkes det at det skjer en dreining i innsattebefolkningen. Innsatte som tidligere ville sonet på høy sikkerhet soner i dag i fengsler med lav sikkerhet. Økt bruk av elektronisk kontroll øker kapasiteten på lavt sikkerhetsnivå ytterligere, og reduserer den relative andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå. Dersom EK benyttes til å imøtekomme økt etterspørsel vil det ikke bidra til å imøtekomme etterspørselen som er tilknyttet høyt sikkerhetsnivå. Dette resulterer enten i at innsatte som tidligere ville sonet på høyt sikkerhetsnivå soner ved fengsler med lavere sikkerhetsnivå, eller at de ikke får sonet, slik at det bygger seg opp en soningskø, til tross for ledig kapasitet i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. Denne effekten vil ytterligere forsterkes dersom veksten i etterspørselen hovedsakelig skal sones på høyt sikkerhetsnivå. Dagens status indikerer at disse forholdene allerede har inntruffet. Fremtidig balanse Ved å sammenstille etterspørselsprognosen og dagens kapasitet får vi innsikt i hvordan balansen mellom tilbud og etterspørsel vil utvikle seg frem mot Balansen presenteres på samme måte som i Nasjonal balanse Figur 23 illustrerer balansen på nasjonalt nivå. Figur 23. Etterspørselsprognose, i blått, sammenstilt med dagens kapasitet i rødt (ved ulike kapasitetsutnyttelser og inklusive EK). Etterspørselsprognosen tilsier et vesentlig og økende tilbudsunderskudd for ubetinget fengsel frem mot 2055, gitt dagens fengselskapasitet og EK-kapasitet. Det er knyttet stor usikkerhet til størrelsen på underkapasiteten, men det er bekreftet en underkapasitet for ubetinget fengsel allerede i dag. Behovet for utvidet kapasitet hviler derfor ikke utelukkende på en prognose om fremtidig etterspørsel, men et akutt behov for flere plasser gitt dagens etterspørsel. I følge prognosetallene vil behovet mest sannsynlig øke betraktelig de kommende årene. 63

64 I henhold til prognosen for fremtidig balanse kan det ikke utelukkes at dagens kapasitet vil kunne være tilstrekkelig til å imøtekomme fremtidens etterspørsel. Et slikt scenario vil imidlertid inntreffe med kun cirka 10 prosent sannsynlighet. Størrelsen på dagens og fremtidig forventet behov er presentert i tabellen under. Tabell 13 Dagens og forventet behov for plasser straffegjennomføring, ubetinget fengsel, nasjonalt, ved ulike kapasitetsutnyttelser. Kapasiteten inkluderer EK. 30 Forventet behov ved 90 % kap.utnyttelse Forventet behov ved 92 % kap.utnyttelse Forventet behov ved 94 % kap.utnyttelse Forventet behov ved 97 % kap.utnyttelse * *Tall for 2014 reflekterer estimert etterspørsel basert på faktiske tall fra Ved 90 prosent kapasitetsutnyttelse, vil det være behov for å utvide kapasiteten for ubetinget fengsel med nærmere plasser innen 2030, over plasser innen 2040 og over plasser i Behovet er imidlertid mer akutt, og prognosen tilsier at kapasiteten bør utvides med rundt 600 plasser innen Oppdaterte etterspørselstall, som ble mottatt etter at etterspørselsprognosen ble utarbeidet, viser at behovet var større enn dette allerede i 2014, omtrent 700 plasser. Fleksibiliteten som kapasitetsutnyttelsen representerer vil ikke være tilstrekkelig for å imøtekomme fremtidig etterspørsel. Dette tar ikke hensyn til at noe av dagens kapasitet kan komme til å trenge erstatningskapasitet på grunn av vedlikehold eller stenging. Regional balanse I tabell 14 presenteres forventet balanse i kriminalomsorgens regioner, ved 90 prosent kapasitetsutnyttelse og forventet bruk av EK. 30 Som omtalt i fotnote til tabell 12, kan det som følge av fordelingsnøkler i metodikken samt avrundinger i underlagstallene, oppstå små avvik mellom tall i tabell 12 og

65 Tabell 14 Dagens og forventet balanse straffegjennomføring, ubetinget fengsel, regionalt. Kapasiteten på 90 prosent kapasitetsutnyttelse inneholder forventet EK. Region øst Region sør Region sørvest Region vest Region nord * *Tall for 2014 reflekterer estimert etterspørsel basert på faktiske tall fra Region øst vil få, og har 31, størst tilbudsunderskudd blant kriminalomsorgens regioner. Region sørvest, vest og nord har, og vil ha et vedvarende, tilbudsunderskudd dersom kapasiteten holdes konstant. Region sør vil mest sannsynlig ikke få kapasitetsutfordringer før Det er imidlertid, med 90 prosent kapasitetsutnyttelse, begrenset mulighet til å benytte overskuddskapasiteten i region sør til å avlaste de andre regionene. Balanse Østlandet Av tabellen ovenfor fremkommer det at Østlandet, samlet, har underkapasitet ved 90 prosent kapasitetsutnyttelse. Dersom en justerer kapasitetsutnyttelsen nyanseres dette bildet noe, som vist under. 31 Legges høyere kapasitetsutnyttelse til grunn vil region sørvest ha et større tilbudsunderskudd enn region øst målt i absolutte plasser. 65

66 Tabell 15 Dagens og forventet behov for plasser straffegjennomføring, ubetinget fengsel, Østlandet, ved ulike kapasitetsutnyttelser. Forventet behov Østlandet ved 90 % kap.utnyttelse Forventet behov Østlandet ved 92 % kap.utnyttelse Forventet behov Østlandet ved 94 % kap.utnyttelse Forventet behov Østlandet ved 97 % kap.utnyttelse * *Tall for 2014 reflekterer estimert etterspørsel basert på faktiske tall fra Som tabellen over viser, vil høy kapasitetsutnyttelse (97prosent) kunne være tilstrekkelig for å imøtekomme etterspørselen frem mot år 2020, gitt forventet utnyttelse av EK. Dette forutsetter at all overskuddskapasitet i region sør overføres til region øst. De oppdaterte etterspørselstallene fra 2014 viser imidlertid at det allerede i 2014 er tilbudsunderskudd også på 97 prosent kapasitetsutnyttelse. Muligheten for å fordele etterspørselen på Østlandet som helhet vil imidlertid være begrenset av type kapasitet som finnes. Dagens balanse på ulike sikkerhetsnivå tilsier en underkapasitet av plasser med høyt sikkerhetsnivå i både region øst og region sør. Et underskudd av plasser med høyt sikkerhetsnivå i øst kan i utgangspunktet ikke dekkes inn ved plasser med lavere sikkerhet i vest. Under presenteres forventet balanse fordelt på lav og høy sikkerhet. Tabell 16. Dagens og forventet behov for plasser straffegjennomføring, ubetinget fengsel, nasjonal og Østlandet, fordelt på lavere og høyt sikkerhetsnivå. Effekt av innreiseforbudet holdes utenfor. Forventet EK er lagt til lavere sikkerhetsnivå. Lavere sikkerhetsnivå Høyt sikkerhetsnivå Nasjonalt Region øst Region sør Nasjonalt Region øst Region sør *

67 *Tall for 2014 reflekterer estimert etterspørsel basert på faktiske tall fra Det er forventet at underskuddet av plasser med høyt sikkerhetsnivå i kriminalomsorgen vil forsterke seg i tiden fremover. Allerede i 2020 er det nasjonale underskuddet av plasser med høyt sikkerhetsnivå forventet å være på omkring 700 plasser. Etterspørselstall fra 2014 viser imidlertid at underskuddet var 700 allerede i Dette kan indikere at effekten av innreiseforbudet, vist i tabell 6, gjorde seg gjeldende i Denne effekten antas å være kortvarig og har dermed ikke fått påvirkning på prognosetallene. Samtidig ser vi at overkapasiteten på plasser med lavere sikkerhet er forventet å holde seg noenlunde stabil, men svakt synkende over tid. Overskuddet av plasser med lavere sikkerhet er antatt å være cirka 100 plasser på Østlandet i 2030, gitt at dagens kapasitet opprettholdes. Konsekvenser av ubalanser Med forutsetningene som er lagt til grunn i etterspørselsanalysen foreligger det en strukturell ubalanse i kriminalomsorgens portefølje. Utviklingen i varetekt, økt domslengde og et økende antall utenlandske innsatte har medført en økt etterspørsel etter fengselsplasser med høyt sikkerhetsnivå. Økt bruk av elektronisk kontroll forsterker ubalansen, da det fungerer som substitutt for fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå. Under dagens forutsetninger for straffegjennomføring er det behov for å øke andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå. Forslag til løsninger for å håndtere den nevnte usikkerheten knyttet til fremtidig kapasitetsbehov, inkludert fordeling mellom høyt og lavere sikkerhetsnivå, vil kommenteres i alternativanalysen. 2.5 Prosjektutløsende behov og anbefalinger Oppsummert peker behovsanalysen på to forhold som begge er prosjektutløsende, isolert sett. Først og fremst avdekker etterspørselsanalysen av det allerede i dag er en underkapasitet på fengselsplasser, og at etterspørselen (og dermed underkapasiteten) er forventet å vokse. Dernest avdekker en analyse av tilbudssiden både en stor strukturell ubalanse mellom plasser med høyt sikkerhetsnivå og plasser med lavere sikkerhetsnivå, og at porteføljen i seg selv har betydelige strukturelle svakheter knyttet til enhetenes størrelse, egnethet og tekniske tilstand. Fra samfunnets side er underkapasiteten det mest alvorlige og prekære behovet å få dekket opp. Det strider mot den alminnelige rettsoppfatning dersom siktede ikke kan varetektsfengsles eller domfelte ikke kan få iverksatt sin straff uten å vente i kø på grunn av manglende kapasitet. Det er i strid med de normative behov som er nedfelt i straffegjennomføringsloven. Men prognosene viser også at det er stor usikkerhet knyttet til fremtidig utvikling, og det kan ikke utelukkes at eksisterende kapasitet, i antall plasser, vil kunne være 67

68 tilstrekkelig. Det tilsier et behov for løsninger som er fleksible og som kan skaleres opp og ned ettersom utviklingen tilsier det. Behovsanalysen avdekker et særlig stort behov for plasser med høyt sikkerhetsnivå, gitt forutsetningene i analysen. Å rette opp en strukturell ubalanse kunne kanskje vært gjort med ombygninger, men status for eksisterende bygningsmasse er at den i liten grad er tilpasningsdyktig. Den er i tillegg for en stor del lite egnet for en fremtidsrettet straffegjennomføring og i teknisk mangelfull eller dårlig stand. I tillegg er mange av enhetene for små til å være effektive i drift. Dette tilsier et behov for å skifte ut store deler av den eksisterende porteføljen med ny kapasitet. Et kompliserende forhold er at Oslo fengsel og Ullersmo fengsel, som til sammen utgjør 40 prosent av plassene med høyt sikkerhetsnivå på Østlandet, er i spesielt dårlig teknisk forfatning og har akutt behov for omfattende vedlikehold og rehabilitering. Dersom hele eller deler av bygningsmassen ved disse fengslene må tas ut av kapasiteten for vedlikehold, vil det ytterligere forverre situasjonen med underskudd på plasser med høyt sikkerhetsnivå på Østlandet. Det er derfor behov for å finne alternativer som minimerer de negative konsekvensene av den strukturelle omleggingen som bør finne sted, samtidig som vedlikeholdsetterslep innhentes for de enhetene som videreføres i porteføljen. Analysen viser at utfordringene ikke er unike for Østlandet. Den strukturelle ubalansen mellom plasser med høyt sikkerhetsnivå og plasser med lavere sikkerhetsnivå er nasjonal. Imidlertid indikerer analysen at utfordringene er størst for Region øst, som allerede i dag mangler nærmere 300 plasser med høyt sikkerhetsnivå. Det kan tenkes at Statsbygg som eiendomsbesitter og byggherre ikke nødvendigvis har sammenfallende behov og interesser med kriminalomsorgen som er leietaker av Statsbyggs eiendommer i alle forhold knyttet til en slik omlegging. Dette siden en omstrukturering av fengselskapasiteten vil medføre at Statsbygg vil miste leietaker til eiendommer hvor fengselsdrift avvikles. Tett dialog og godt samarbeid vil være viktig for å minimere uønskede konsekvenser av eventuelle behovskonflikter. Det kan også tenkes at lokale krefter, inkludert ansattes fagforeninger, vil motsette seg utfasing av enheter i porteføljen. God dialog om nye muligheter bør være et viktig virkemiddel. 68

69 3 STRATEGI OG MÅL Strategikapitlet skal med grunnlag i behovsanalysen definere mål for virkningene av de tiltak KVU anbefaler. Den overordnede virkningen for samfunnet skal målsettes i samfunnsmålet. Virkningen for «brukerne» av de tiltak som implementeres skal målsettes i ett eller flere effektmål. Det kan være nærliggende å se på de domfelte som «brukerne» av fengslene og friomsorgskontorene. I denne sammenhengen er det imidlertid kriminalomsorgen som «bruker» fengsler som en del av sin straffegjennomføringskapasitet, på samme måte som kriminalomsorgen benytter kontorlokaler til friomsorgen. KVU skal anbefale hvilke tiltak som bør gjennomføres knyttet til straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet. Kriminalomsorgen er «bruker» av denne kapasiteten for å gjennomføre sitt samfunnsoppdrag. Det er derfor kriminalomsorgen er primærinteressent og «bruker». Målene må være prosjektspesifikke, og skal beskrive ønsket tilstand etter gjennomføring av anbefalte tiltak. De skal også være realistisk oppnåelige og verifiserbare. 3.1 Samfunnsmål Formålsparagrafen, 2, i Straffegjennomføringsloven legger føringer for kriminalomsorgens arbeid: "Straffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold. Det skal gis tilbud om gjenopprettende prosess under straffegjennomføringen. Ved varetektsfengsling skal kriminalomsorgen legge forholdene til rette for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon." Videre definerer kriminalomsorgens virksomhetsstrategi, , samfunnsoppdraget: "Kriminalomsorgen skal gjennomføre varetektsfengsling og straffereaksjoner på en måte som er betryggende for samfunnet og som motvirker straffbare handlinger. Det skal legges til rette for at lovbrytere kan gjøre en egen innsats for å endre sitt kriminelle handlingsmønster." Behovsanalysen har identifisert at det er en underkapasitet på fengselsplasser, en strukturell ubalanse mellom plasser med høy sikkerhet og plasser med lavere sikkerhet, samt betydelige strukturelle svakheter knyttet til enhetenes størrelse, egnethet og tekniske tilstand. Dette påvirker negativt kriminalomsorgens muligheter for å oppfylle sitt samfunnsoppdrag. 69

70 Bygningsmassen er imidlertid ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for at kriminalomsorgen skal kunne tilby en straffegjennomføringskapasitet i tråd med normative behov. På bakgrunn av dette er samfunnsmålet satt til: "Kriminalomsorgen skal sørge for riktig dimensjonert kapasitet for straffegjennomføring og varetekt. Dette vil bidra til sikker og virkningsfull straffegjennomføring som motvirker straffbare handlinger og derved bidrar til et tryggere samfunn." 3.2 Effektmål Krav til effektmål Samfunnsmålet er et overordnet mål for kriminalomsorgens virksomhet. De tiltak som anbefales i KVU vil være viktige bidrag til å innfri samfunnsmålet, men også andre tiltak kriminalomsorgen iverksetter kan bidra til oppfyllelse av samfunnsmålet. Videre er samfunnsmålet statisk og kan i liten grad kvitteres ut som «oppfylt». For å konkretisere målbildet og gjøre det både mer prosjektspesifikt og etterprøvbart utarbeides det derfor effektmål, som beskriver virkningen av tiltakene for brukeren, i denne sammenhengen kriminalomsorgen. Effektmålene skal beskrive en endring i tilstand som følger av de tiltakene som anbefales. Effektene skal knyttes opp mot behovsanalysen og prosjektutløsende behov, og vise hvilket ambisjonsnivå tiltakene har, når det gjelder å innfri identifiserte behov. Effektene skal bidra til oppfyllelse av samfunnsmålet Ambisjonsnivå Behovsanalysen viser at det per i dag er et betydelig underskudd av fengselsplasser med høy sikkerhet, som kan benyttes til varetekt eller domsavsoning. Prognosen viser også at det kan forventes en betydelig vekst fremover. Meld. St. 12 ( ) viser til blant annet denne KVU når det gjelder konkrete prioriteringer på Østlandet. Samtidig slås det fast at det er et stort identifisert behov for nye fengselsplasser fremover (550 plasser innen 2020 nasjonalt) og at cirka 1000 fengselsplasser nasjonalt bør erstattes med nye. Det vil si at ambisjonsnivået er høyt når det gjelder fremdrift og omfang. Det jobbes med å utarbeide standardkonsepter for fengselsbygg som forventes å medføre bygg som er både mer egnet for en moderne straffegjennomføring, mer fleksible når det gjelder å veksle mellom sikkerhetsnivå, og bedre tilpasset det kriminalomsorgen per i dag anser for et kostnadseffektivt driftskonsept. Ambisjonsnivået er derfor at ny kapasitet skal være godt egnet for en fremtidsrettet kriminalomsorg og klart bedre egnet enn den kapasitet som eventuelt fases ut til fordel for ny kapasitet. Slike standardkonsepter anses også for å ha en lavere anskaffelseskostnad og kortere gjennomføringstid enn dersom det skal prosjekteres egne konsepter for hver ny enhet, noe som støtter oppunder ambisjonene knyttet til fremdrift og omfang. 70

71 3.2.3 Rasjonale bak effektmålene For at straffegjennomføringen skal være sikker og virkningsfull, må straffegjennomføringskapasiteten være tilstrekkelig og egnet. Behovsanalysen viser at dagens kapasitet ikke er tilstrekkelig, særlig når det gjelder fengselsplasser med høy sikkerhet. Prognosene i behovsanalysen sannsynliggjør en fremtidig vekst i behovet som ytterligere underbygger behovet for økt kapasitet. I tillegg avdekker rapporter at porteføljen av fengsler har betydelige mangler strukturelt som gjør det krevende å implementere en mest mulig virkningsfull straffegjennomføring. Det er derfor også et mål at straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet skal bli bedre egnet til å gjennomføre en fremtidsrettet kriminalomsorg. «Tilstrekkelig» og «egnet» er i seg selv nokså uklare begreper som trenger en nærmere definisjon for å bli mål som det kan styres mot, og som kan etterprøves. Normative behov beskriver hva som er tilstrekkelig, knyttet opp mot hurtig iverksettelse. Forskrift om innkalling og utsettelse ved fullbyrding av straff, 3, fastslår at «Normalt skal fullbyrdingen påbegynnes innen 60 dager etter at kriminalomsorgen mottok fullbyrdingsordre.» (se også behovsanalysen, kap Fengselsstraff) Dette er ikke et absolutt krav, men normalsituasjonen skal være hurtig iverksettelse. Når det gjelder varetekt er kravet at varetektsplass skal stilles til disposisjon innen 48 timer etter pågripelsen. I praksis vil det ikke være mulig med 100 prosent oppfyllelse av disse kravene, derfor er de heller ikke absolutte. Dette bl.a. siden det ofte er behov for særskilte vurderinger av enkelte domfelte og tilpasninger av soningsopplegget som gjør at det kan ta noe tid før disse innkalles til soning. I 2008 var soningskøen for alle praktiske formål borte. Allikevel var cirka 13 tusen døgn av mottatte døgn definert til å være i kø. Dette utgjorde cirka 1,4 prosent av mottatte døgn. En realistisk oppnåelig ambisjon på sikt ansees å være at cirka 400 av mottatte dommer og cirka 20 tusen av mottatte døgn defineres til å være i kø (iverksatt fullbyrding etter 60 dager), og at dette kan anses for å være likestilt med at køen for alle praktiske formål er borte. På grunn av knappheten på fengselsplasser med høy sikkerhet er det spesielt vanskelig å innfri kravet om å stille varetektsplasser til disposisjon hurtig nok. I henhold til statistikk fra POD 32 har antall oversittere på Østlandet økt med 35 prosent fra 2008 (2003 oversittere) til 2013 (2713 oversittere). I Oslo har økningen vært 40 prosent og Oslo har over halvparten av Østlandets registrerte oversittere (1508 i 2013). Det er ingen entydig kobling mellom antallet oversittere og behov for flere varetektsplasser, men økningen er en klar indikasjon på at det er vanskeligere å finne varetektsplasser enn tidligere. De fleste av oversitterne sitter over i ett døgn, og i gjennomsnitt varer oversittingen 1,5 til 2 døgn utover 48-timers kravet. Det normative kravet er at det kun unntaksvis skal være oversitting i arrest. I følge Politidirektoratet er etterspørselen etter varetektsplasser antageligvis er noe høyere enn det som kommer til uttrykk i de faktiske pågripelsene og fremstillingene, jf. behovsanalysen. 32 Statistikknotat

72 Det bør være en realistisk ambisjon at nyinnsettelser i varetekt skjer uten forutgående oversitting i arrest. For å kunne tilby varetektsplasser er det nødvendig at det er ledig kapasitet på plasser med høyt sikkerhetsnivå. Disse bør i tillegg ligge relativt nært aktuell tingrett. At nyinnsettelser i varetekt skjer uten forutgående oversitting i arrest er imidlertid en effekt kriminalomsorgen ikke har det fulle ansvaret for, men deler ansvaret med politi og tingrett. Per i dag er det ingen andre indikatorer som gir et bedre bilde på ønsket effekt, og det er sannsynlig at mangel på tilgjengelige varetektsplasser er et av årsaksforholdene knyttet til oversitting i arrest. Normative behov fra lovverket og kriminalomsorgsfaglige vurderinger definerer hva som utgjør en egnet straffegjennomføringskapasitet. I lovverket stilles det krav til at soningen ikke skal skje under strengere forhold enn nødvendig. Behovsanalysen viser stor variasjon historisk i etterspørselen når det gjelder fordelingen mellom varetekt, soning på høy sikkerhet og soning på lavere sikkerhet, og det kan derfor forventes stor usikkerhet om dette fremover. Behovsanalysens prognoser legger til grunn en fordeling av etterspørselen mellom plasser med høy sikkerhet og plasser med lavere sikkerhet omtrent som i dag. Men hva hvis fremtidig etterspørsel får en kraftig dreining i retning av en høyere andel plasser med lavere sikkerhet? I så fall blir det viktig at fremtidig kapasitet har en stor grad av fleksibilitet når det gjelder å bytte mellom soning med høy sikkerhet og soning med lavere sikkerhet. Det standardiseringskonsept for bygging av fengselsplasser kriminalomsorgen er i ferd med å utarbeide, har blant annet til hensikt å ivareta denne fleksibiliteten Effektmålene Hovedeffekten som ønskes oppnådd med tiltakene er at kapasiteten på fengselsplasser økes, slik at tilgjengelig kapasitet er i balanse med etterspørselen etter varetektsplasser, plasser med høyere sikkerhet og plasser med lavere sikkerhet, ved gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse over tid på 90 prosent. Kapasiteten på fengselsplasser er et viktig virkemiddel for å kunne tilby egnede varetektsplasser og straffegjennomføring av dommer med fengselsstraff. Det er forventet en vekst i antall idømte fengselsdøgn og etterspørsel etter varetektsplasser gjennom analyseperioden, og denne veksten er usikker. Samtidig tar det relativt lang tid fra en beslutning om utbygging av ny kapasitet treffes, til plassene kan tas i bruk. Det er derfor nødvendig å planlegge for en utbygging med noe høyere kapasitet enn forventet etterspørsel og planlagt kapasitetsutnyttelse skulle tilsi, både for å ta høyde for noe fremtidig vekst og at etterspørselen blir høyere enn forventet. Samtidig bør kapasitetsøkningen kunne skaleres ned dersom etterspørselsutviklingen blir lavere enn forventet. Hovedeffektmål: Antall fengselsplasser på Østlandet med høy sikkerhet planlegges økt netto (nybygg minus nedlegging av kapasitet) med 450 plasser innen 2025 og 550 plasser innen Dette måltallet er et anslag med utgangspunkt i etterspørselsprognosene i Tabell 16. Effektmålet er satt slik at det er mer enn 50 % sannsynlighet for at kapasiteten skal være tilstrekkelig, for å sikre at planlagt effekt også vil kunne ivareta en økning utover det prognosene tilsier. 72

73 I motsetning til mål for enkeltprosjekter, som gjerne ligger fast, så både kan og bør ett effektmål av denne typen justeres over tid, dersom utviklingen tilsier at fremtidig kapasitetsbehov blir høyere eller lavere enn den det er planlagt for og som effektmålet er satt i forhold til. Erfaringsmessig er det lite gunstig å sette mål til forventningsverdi når målet ligger så langt frem i tid, og utbyggingen har så lange ledetider. Et «forventningsrett mål» innebærer 50 % sannsynlighet for å ha planlagt med for lite kapasitet. Det er etter vår oppfatning bedre å sette målet noe høyere enn forventningsverdi i en tidlig fase, slik at man har en større statistisk trygghet for at planlagt kapasitet vil være tilstrekkelig ved realiseringstidspunktet. Dersom målet viser seg å være satt for høyt i forhold til fremtidig utvikling (noe vi forventer, jamfør at det er bygget inn en margin) vil beslutningstager ha betydelig beslutningsfleksibilitet gjennom en slik strategi. Det vil være mulig å utsette gjennomføringen av enkelte prosjekter. Andre endringer kan være å nedskalere eller endre omfanget av prosjekter, men det vil også være mulig å fullføre prosjektene som planlagt, med et større og raskere omfang av nedleggelse av gamle og uegnede enheter og derigjennom en raskere modernisering og driftsmessig effektivisering av straffegjennomføringskapasiteten. Hva som er optimalt i det enkelte tilfelle må vurderes på det tidspunktet beslutningen om det enkelte prosjekt bør tas, med bakgrunn i den informasjon man da har tilgang til. Fokuset akkurat nå er på økning av kapasitet på plasser med høy sikkerhet, siden behovsanalysen viser at det er underkapasitet på plasser med høy sikkerhet og overkapasitet på plasser med lavere sikkerhet. Denne situasjonen forventes å vedvare dersom ikke tiltak iverksettes, jamfør prognosene i Tabell 16. Siden fengselsplasser er et virkemiddel for å tilby varetektsplasser og straffegjennomføring i fengsel, men ikke sier hva som blir konsekvensen av økt kapasitet, er det også utledet underordnede effektmål for hva kriminalomsorgen ønsker å oppnå med den økte kapasiteten. De underordnede effektmålene presenteres under i prioritert rekkefølge. 1. «Tilstrekkelig kapasitet på varetektsplasser i 2020 og fremover til at nyinnsettelser i varetekt skjer uten forutgående oversitting i arrest.» 2. «Optimal kapasitetsutnyttelse av tilgjengelige fengselsplasser fra og med 2025, definert som 90 prosent gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse.» 3. «Innen utløpet av 2025 og fremover skal porteføljen av fengselsplasser på Østlandet være fleksibel nok til å kunne veksle kapasitet mellom varetekt, soning på høyt og lavere sikkerhetsnivå gjennom mindre driftsmessige grep, slik at variasjoner i etterspørselen møtes.» 4. «Innen utløpet av 2025 skal alle enheter som utgjør straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet kunne tilby et innhold i samsvar 73

74 med fremtidsrettet kriminalomsorg uten at enhetens størrelse eller bygningstekniske utforming skal være til hinder for dette." Beskrivelse og resultatindikatorer Gode effektmål er spesifikke, målbare, aksepterte, relevante og tidfestet. Det er derfor nødvendig å gi en beskrivelse av de overnevnte effektmålene, med tilhørende resultatindikatorer. Varetektsplasser tilgjengelig Her er det ikke utarbeidet registreringsrutiner ennå for den relevante resultatindikatoren. Det bør utarbeides en rutine for at politiet registrerer arrester som kan medføre varetekt hos kriminalomsorgen, samtidig med at arrestanten registreres inn ved arrestmottaket. Det bør være mulig å etablere en elektronisk løsning for dette. Disse registreringene må følges opp av politiet, som må kvittere ut om og når arrestanten løslates eller fremstilles for varetekt, og kriminalomsorgen, som må kvittere ut mottatt kjennelse om varetektsfengsling og registrere varetektsfengslingen. Optimal kapasitetsutnyttelse over tid Effektmålet er nedfelt i kriminalomsorgens virksomhetsstrategi og er en parameter som måles i dag. Fleksibel straffegjennomføringskapasitet Det tar lang tid og er kostbart å etablere ny kapasitet og fase ut gammel kapasitet. Det er derfor en viktig effekt at en betydelig andel av straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet med relativt enkle driftsmessige grep kan tilpasses vekslende etterspørsel. Det er i liten grad tilfelle med dagens kapasitet. Dette er et effektmål der det per i dag er uklart hvor stor effekt som vil være tilstrekkelig. Det synes imidlertid klart fra standardiseringsarbeidet at fengselsplasser bygget i tråd med retningslinjene fra dette arbeidet vil ha en slik fleksibilitet. Samtidig gir KSFs kapasitetsplan fra 2012 og samlerapporten fra tilstandsvurderingen i 2014 en indikasjon på at minst en fjerdedel av dagens fengselsplasser bør fases ut og erstattes med ny kapasitet. En slik utskifting kan være en egnet indikator. I henhold til Meld. St. 12 ( ) Utviklingsplan for kapasitet i kriminalomsorgen bør enheter som ikke tilfredsstiller krav til en fremtidsrettet kriminalomsorg oppgraderes. Der dette ikke er mulig, eller er uforholdsmessig kostbart, bør enhetene i henhold til meldingen erstattes med ny kapasitet. Kunne tilby innhold i samsvar med fremtidsrettet kriminalomsorg Per i dag er bygningsmassens utforming, tekniske tilstand og/eller enhetenes størrelse et hinder ved flere enheter for å kunne tilby et innhold som er i samsvar med fremtidsrettet kriminalomsorg. Dette innebærer blant annet at bygningsmassen ikke bør legge unødige begrensninger for det tilbudet som kan etableres ved enheten med tanke på fremtidige behov. En utskifting av eller større oppgradering ved slike enheter kan forventes å fjerne denne begrensningen. 74

75 3.2.6 Målkonflikter Det etableres tilstrekkelig kapasitet for å oppnå effektmål nummer to, en langsiktig optimal kapasitetsutnyttelse på 90 prosent. En bedre balanse i forhold til etterspørselen mellom plasser med høyere sikkerhet og plasser med lavere sikkerhet vil være et viktig virkemiddel for å sikre en balansert kapasitetsutnyttelse, slik at det ikke blir altfor høy kapasitetsutnyttelse ved én type kapasitet og altfor lav kapasitetsutnyttelse ved en annen type kapasitet. Det tredje effektmålet, økt fleksibilitet i straffegjennomføringskapasiteten, vil bidra positivt til å redusere potensielle målkonflikter i øvrige effektmål, da det vil gjøre det lettere for kriminalomsorgen å innrette tilbudet hurtig i forhold til endringer i etterspørselen. Det fjerde effektmålet, knyttet til evnen til å kunne tilby et innhold i samsvar med en fremtidsrettet kriminalomsorg, vurderes ikke til å ha noen potensielle målkonflikter. 75

76 76

77 4 KRAV Krav er betingelser som konseptene skal oppfylle. Absolutte krav er attributter ved løsningen som konseptalternativene må oppfylle for å være aktuelle å videreføre inn i alternativanalysen. Konsepter som ikke tilfredsstiller absolutte krav blir derfor eliminert før de sammenlignes mot andre konsepter. Viktige krav er attributter ved løsningen som kan benyttes til å rangere ulike konsepter. 4.1 Rammebetingelser Det forutsettes her at gjeldende lover og forskrifter representerer rammebetingelser for utforming av alternativer i konseptvalgutredningen, og disse klassifiseres derfor ikke som krav. En del av de aktuelle bestemmelsene, i form av lover og forskrifter, er beskrevet under normative behov i behovsanalysen. Under gjengis noen sentrale bestemmelser som danner rammebetingelser for utforming av løsningene. Listen er imidlertid ikke uttømmende for rammebetingelsene som lover og forskrifter representerer. Sikkerhet Aktivisering under straffegjennomføring Tilrettelegging for progresjonsrettet straffegjennomføring Besøksmuligheter Fritidstilbud Regler og forskrifter som setter krav til bygninger generelt Utover de bygningsmessige kravene som kommer fra lover og forskrifter forutsettes det at anbefalte vedlikeholdstiltak, i henhold til vedlikeholdsplanen, gjennomføres innen 2025 for de enheter i porteføljen som videreføres. Vedlikeholdstiltakene skal sikre at ingen av enhetene i porteføljen har tilstandsgrad 3. For en nærmere beskrivelse av øvrige punkter ovenfor vises det til behovsanalysen. 4.2 Viktigste krav I behovsanalysen er det avdekket at muligheten til å tilpasse aktivisering og innhold til straffedømte er en vesentlig forutsetning for god kriminalomsorg. Aktivisering og innhold er nedfelt i lover og forskrifter som et normativt behov. Aktivisering og innhold skal være tilpasset straffedømtes behov og ressurser, samt samfunnets etterspørsel i form av kompetanse, varer og tjenester. Straffegjennomføringskapasiteten må derfor evne å imøtekomme variasjon i denne etterspørselen, både variasjoner som skyldes at 77

78 det enkelte fengsel vil motta ulike typer innsatte over tid, samt variasjoner som skyldes endringer i samfunnet. Alle skal aktiviseres og aktiviseringen skal motvirke isolasjon. Evnen til over tid å tilby en hensiktsmessig aktivisering for den enkelte innsatte er viktig for at straffegjennomføringen skal være virkningsfull, og innbefatter også ivaretakelse av normalitetsprinsippet (pkt 2.2.5). Dette også i henhold til det overordnede samfunnsmålet med straffegjennomføringen. Det viktigste kravet til straffegjennomføringskapasiteten er derfor formulert som: "Kapasitets- og strukturendringer skal ivareta behovet for fleksibilitet i aktivisering og annet innhold." Dette er i utgangspunktet tenkt å være et absolutt krav, men siden det er et krav som er vanskelig å måle, påvirkes av driftsmessige forhold og vurderinger, og i tillegg må kunne sies å ha grader av oppfyllelse (ikke binært enten-eller), så er det i stedet satt som viktigste krav. Et absolutt krav bør ha den egenskapen at det klart kan sies å være oppfylt eller ikke oppfylt, slik at det kan benyttes til å sile ut konsepter som ikke oppfyller kravet. Det kan ikke sies å være tilfelle her. Det at kravet ikke vurderes til å være absolutt betyr imidlertid ikke at det av den grunn blir mindre viktig, og fremholdes fremdeles som det viktigste ytelseskravet til straffegjennomføringskapasiteten. 4.3 Andre viktige krav og ikke prissatte effekter I behovsanalysen er det avdekket behov for ytelser knyttet til innhold i og struktur på straffegjennomføringskapasiteten som går utover rammebetingelsene nevnt ovenfor. Disse inngår som viktige attributter og benyttes til å rangere konsepter i alternativanalysen. "Fleksibilitet til å veksle mellom høyt og lavere sikkerhetsnivå, ved hjelp av enkle driftsmessige grep " Fleksibilitet til å veksle mellom sikkerhetsnivå vil gjøre det enklere å tilby faglig god straffegjennomføring for de straffedømte som til enhver tid soner. Gjennom fleksibilitet vil en i større grad unngå at innsatte soner på et sikkerhetsnivå som ikke er tilpasset deres situasjon. Videre vil fleksibilitet redusere behov for overkapasitet som virkemiddel for å imøtekomme en etterspørsel som vil variere mellom sikkerhetsnivå over tid. Eksempel på et enkelt driftsmessig grep kan være benyttelse av låste og ulåste dører. Dette kravet er ansett som et prissatt krav og ivaretatt i kostnadsanalysen. "Grupper av innsatte med særlige behov " Tiltak bør så langt det er mulig ivareta grupper av innsatte med særlige behov. Fra et kriminalomsorgsfaglig ståsted kan spesialiserte enheter bidra til å øke 78

79 virkningen av straffegjennomføringen, ved at det gir større rom for å imøtekomme særlige behov. Eksempelvis er det ønskelig at kvinner gjennomfører straff i egne fengsel, eller i helt adskilte avdelinger. Gitt en betingelse om adskilt straffegjennomføring, vil kvinner, gjennom soning i samme fengsler som menn, ofte få begrenset sin tilgang på aktivitets- og fritidstilbud. Om den domfelte skal utvises etter straffegjennomføringen vil dette kunne legge føringer på hvilket innhold som kan/skal tilbys og hvilken kompetanse det krever av ansatte. For innsatte som skal utvises vil aktivisering og innhold egnet for tilbakeføring til det norske samfunnet i mindre grad være aktuelt. Spesialisering vil kunne gi stordriftsfordeler i tjenester som er spesialtilpasset utenlandske statsborgere som skal utvises. For å sikre et godt innhold i straffegjennomføringen er det ønskelig å skjerme alvorlig psykisk syke innsatte fra andre innsatte i egne avdelinger. Dette muliggjør en bedre oppfølging fra kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidspartnerne og bedre soningsforhold for den enkelte innsatte. I små fengsler er dette vanskeligere. Dagens bygningsforskrifter stiller krav til byggverk for publikum og arbeidsbygninger. Byggene skal være universelt utformet (uu), slik at de følger bestemmelsene i forskriften, med mindre byggverket eller del av byggverket etter sin funksjon er uegnet for personer med funksjonsnedsettelser. Siden eiendomsmassen til fengslene er komplisert og med et stort vedlikeholdsetterslep, er det store utfordringer knyttet til uu-tilpassede arealer i kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen samarbeider med Statsbygg om å tilrettelegge utvalgte fengsler for innsatte/tilsatte med funksjonsnedsettelse. Prinsippet om universell utforming skal ligge til grunn for planlegging og krav til nye byggetiltak i kriminalomsorgen. Dette er vurdert å være et krav med delvis prissatte effekter. Konseptene er søkt utformet for å ivareta dette. Kostnaden ved de tiltakene som er planlagt innenfor hvert alternativ er inkludert i kostnadsanalysen, men alternativene skiller seg også fra hverandre med en ikke prissatt effekt. I nytteanalysen er det valgt å fokusere vurderingen på forholdene for kvinner, da dette er en stor gruppe innsatte med identifiserte behov. "Straffegjennomføringskapasiteten bør være lokalisert i nærhet til politi, domstol og forvaltningssamarbeidspartnere, samt i rimelig nærhet til flyplass, hovedvegnett og kollektivtrafikk" For å redusere kostnader knyttet til logistikk i straffesakskjeden, herunder både rene transportkostnader og medgått arbeidstid, er det viktig at straffegjennomføringskapasiteten er lokalisert på en måte som ivaretar identifiserte behov for nærhet til politi (særlig sentralarrester), domstol (særlig 79

80 tingrett) og forvaltningssamarbeidspartnere. Med tanke på at en stor andel av de innsatte er utenlandske statsborgere er det effektiviserende dersom fengslene kan legges nært internasjonale flyplasser. Nærhet til hovedvegnett og kollektivtrafikk gjør fengslene lettere tilgjengelig for eksterne, både forvaltningssamarbeidspartnere og besøkende. Dette er et krav som kan prissettes, men som er vanskelig å måle for alternativer som ikke er utformet i detalj, og dermed vanskelig å benytte som kriterium for å skille mellom konseptene. Det er imidlertid fremdeles et viktig krav til optimalisering av straffegjennomføringskapasiteten, som gir føringer for utformingen av valgt alternativ. "Konseptet bør være robust og levedyktig i et langsiktig perspektiv" For å redusere levetidskostnader på lang sikt, også utover analyseperioden, er det viktig å vurdere alternativene opp mot hverandre når det gjelder hvor robuste de er for endringer over tid, for eksempel skalerbarhet og reaksjonstid i forhold til etterspørselsendringer, samt hvor levedyktige de ulike konseptene er på lang sikt. Dette er et forhold som er delvis prissatt i analyseperioden, gjennom at det er avsatt kostnader til f.eks. vedlikehold. Alternativene har imidlertid ulikt utgangspunkt, noe som gjør at de ikke vil kunne bli like på dette området. Kvalitative vurderinger i nytteanalysen søker å fange opp ikke prissatte forhold, samt perspektivet utover analyseperioden. "Konseptet bør ivareta kravene til sikkerhet både for det enkelte fengsels tiltenkte sikkerhetsnivå og for straffegjennomføringskapasiteten samlet" Behovsanalysen har identifisert at deler av dagens portefølje har sikkerhetsmessige utfordringer i forhold til det sikkerhetsnivå fengselet er tenkt å tilfredsstille. I tillegg bør hele porteføljen dreies i retning av en større andel plasser på høyere sikkerhetsnivå, for å være mer i samsvar med etterspørselen. En forskrift som regulerer utformingen av fengsler, herunder sikkerhetsaspekter, er under utarbeiding, og forventes ferdigstilt om kort tid. Viktige temaer er sikkerhet mot rømning, sikkerhet mot inntrengning, og oversikt for å kunne opprettholde ro og orden. Dette er et forhold som er delvis prissatt i analyseperioden, men der alternativene har ulikt utgangspunkt som gjør at de ikke vil kunne bli like på dette området. Kvalitative vurderinger i nytteanalysen søker å fange opp det som ikke er prissatt. "Konseptet bør raskest mulig innhente dagens underskudd på fengselsplasser totalt og plasser med høyere sikkerhet til varetekt og soning av lengre dommer spesielt" 80

81 Konseptene vil sannsynligvis ha ulik tid til realisering av ny kapasitet og dermed ulik tidshorisont for innhenting av kapasitetsunderskudd og realisering av effektmål, særlig gjelder dette avvikling av soningskø. Dette er et forhold som er delvis prissatt i analyseperioden, gjennom at det er avsatt kostnader til f.eks. midlertidige løsninger. Alternativene har imidlertid ulikt utgangspunkt, noe som gjør at de ikke vil kunne bli like på dette området. Kvalitative vurderinger i nytteanalysen søker å fange opp ikke prissatte forhold. "Konseptet bør utformes og realiseres på en måte som ivaretar miljøhensyn, herunder energieffektivisering og påvirkning på naturmiljø, kulturmiljø, landskapsbilde og friluftsliv." Konseptene vil sannsynligvis ha ulik miljøpåvirkning og ulik grad av inngrep i miljøet der alternativene realiseres. Dette er et forhold som ikke er prissatt og behandles i nytteanalysen. Kravene ovenfor er ikke prioritert innbyrdes eller rangert, da de er en blanding av prissatte, delvis prissatte og ikke prissatte effekter. En rangering ville implisitt vektet de ikke prissatte forholdene. 81

82 82

83 5 MULIGHETSSTUDIE Intensjonen med mulighetsstudiet er å utforske hvilke muligheter som finnes for å imøtekomme identifiserte behov og mål, og sikre at beste prosjektalternativ blir identifisert. Mulighetsstudiet skal ikke konkludere på hvilke tiltak som er best, men bør sortere ut muligheter som ikke imøtekommer kravene som løsningen skal oppfylle. 5.1 Metodisk tilnærming Mulighetsrommet defineres implisitt gjennom behov, mål og krav, illustrert i figuren under. Figur 24. Definisjon av mulighetsrom Behovene og målene gir tiltakene i mulighetsrommet en retning i form av hva tiltakene skal oppnå. Kravene begrenser mulighetsrommet gjennom å definere tiltak som kan tillates. Videre vil mulighetsrommet være påvirket av det rasjonelt tenkte på den ene siden og det politisk mulige på den andre siden (Samset, Andersen og Austeng, 2013). I vurderingen av mulighetsrommet er det benyttet fire kategorier (figur 2), som skal bidra til å identifisere tiltak som avspeiler hele mulighetsrommet. 83

84 Figur 25. Metodisk tilnærming i vurderingen av mulighetsrommet Kategoriene omfavner etterspørselsregulerende tiltak, driftsrettede tiltak og mindre eller større tiltak som krever investeringsmidler. De fire kategoriene er uavhengig av senere utforming av konsepter, og konseptene kan derfor inneholde tiltak fra ulike kategorier. 5.2 Identifisering av tiltak Gjennom gruppeprosess er det identifisert tiltak i de ulike kategoriene, med fokus på å utforske hele mulighetsrommet. Under følger diskusjon om hvordan tiltakene 33 i de ulike kategoriene møter behov, mål, krav og rammebetingelser for prosjektet. I dette avsnittet gjengis kort de viktigste funnene fra hvert trinn i mulighetsstudiet Tiltak som påvirker behov for og valg av soningsform Etterspørselen etter straffegjennomføringskapasitet er siste ledd i en straffesakskjede som begynner med at det begås en handling som er definert som kriminell i lovverket, til at den pågrepne dømmes til en straff av domstolen for den kriminelle handlingen, og derved utløser etterspørsel etter nødvendig kapasitet for å få gjennomført straffen. Dersom straffereaksjonen er bøter vil innkreving av disse håndteres av Statens Innkrevingssentral, men andre straffereaksjoner vil kreve kapasitet hos kriminalomsorgen. Dette gjelder uavhengig av om det idømmes fengselsstraff eller andre straffegjennomføringsformer. I tillegg har politiet i enkelte saker behov for at en pågrepet mistenkt varetektsfengsles mens saken etterforskes, og varetektsfengsling ansees i denne sammenheng som en del av straffegjennomføringskapasiteten. Kriminalomsorgen har ingen direkte beslutningsmyndighet på etterspørselen som genereres av tidligere ledd i straffesakskjeden, men kan påvirke denne gjennom opplysningsarbeid. 33 Tiltakene som diskuteres her representerer de mest realistiske i hver kategori, og som derfor illustrerer potensialet. 84

85 Tiltak utenfor rammene av KVU Forebyggende tiltak som reduserer kriminaliteten i samfunnet vil på sikt kunne forventes å redusere etterspørselen etter straffegjennomføringskapasitet. Som behovsanalysen peker på har kriminaliteten blant norske statsborgere de seneste år blitt redusert. Økningen i etterspørselen etter straffegjennomføringskapasitet skyldes for en stor del kriminalitet begått av utenlandske statsborgere, både med og uten bostedsadresse i Norge. I forhold til mange land er Norge et åpent og inkluderende samfunn. En endring i retning av et mer lukket samfunn med høyere barrierer for arbeidsinnvandring og innreise kan tenkes å redusere kriminaliteten, men med en rekke andre negative konsekvenser, for eksempel redusert tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Samfunnets grad av åpenhet mot omverden er en viktig del av samfunnsdebatten, men eventuelle tiltak knyttet til dette faller utenfor rammene av KVU-arbeidet. Politiets prioriteringer, kapasitet og effektivitet når det gjelder etterforskning og pågripelser er en viktig driver når det gjelder etterspørselen etter kapasitet, både når det gjelder varetektsplasser og straffegjennomføring i og utenfor fengsel. Modernisering og effektivisering av politiet er områder der det er igangsatt en rekke ulike prosesser og tiltak som forventes å ha effekt over tid. Det er rimelig å anta at en styrking av dette leddet i straffesakskjeden på sikt vil medføre et behov for å styrke de påfølgende ledd i straffesakskjeden. En tilsvarende styrking av domstolene kan også gi som resultat flere avsagte dommer i løpet av et år, som igjen skulle tilsi en økt etterspørsel etter straffegjennomføringskapasitet. Dersom effektiviteten og kapasiteten i straffesakskjeden holdes konstant, vil lover og rettspraksis allikevel kunne påvirke behov for eller valg av straffegjennomføring. Endring i rettspraksis knyttet til idømmelse av samfunnsstraff vil eksempelvis endre etterspørselen etter fengselsplasser. På samme måte vil lovendringer kunne endre behov for eller valg av straffegjennomføring. Slike tiltak vurderes å ligge utenfor mandatet til KVU-arbeidet. Innvirkning på behov for straffegjennomføring; tiltak innenfor rammene av KVU Etterspørselen påvirkes imidlertid ikke bare av endringer i retning av strengere eller mildere fengselsstraffer, men også av domstolenes valg av straffereaksjon, samt hvordan straffereaksjonen gjennomføres: valg av straffegjennomføringsform. Ett eksempel på dette er straffegjennomføring i samfunnet i forhold til straffegjennomføring i fengsel. KDI har i 2015 utarbeidet en tiltaksplan for økt bruk av straffegjennomføring i samfunnet. Dette gjelder straffereaksjoner som samfunnsstraff, program mot ruspåvirket kjøring (RK), narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) og straffegjennomføringsformer som 12 i institusjon og 16, første ledd straffegjennomføring i hjemmet (hjemmesoning). Potensialet indikert i tiltaksplanen for disse tilsvarer samlet sett i størrelsesorden fengselsplasser årlig på nasjonal basis, omtrent halvparten av dette kan antas å gjelde for Østlandet. Forventninger og usikkerheter knyttet til dette er behandlet i usikkerhetsanalysene gjennomført i behovsanalysen, og den forventede utnyttelsen av potensialet over tid er inkludert i beregningene gjennomført i behovsanalysen. 85

86 Det foreligger noe fleksibilitet i kriminalomsorgens straffegjennomføring som har innvirkning på etterspørselen. Eksempelvis har fremskutt prøveløslatelse (i medhold av straffegjennomføringsloven 42 fjerde ledd 34 ) vært benyttet som et midlertidig tiltak for å avvikle soningskø. Fremskutt prøveløslatelse er, per definisjon, et unntak fra ordinær straffegjennomføring og klassifiseres derfor ikke som et varig tiltak for å imøtekomme de identifiserte behovene i behovsanalysen. I en særstilling når det gjelder straffegjennomføringsform utenfor fengsel står 16, annet ledd straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK), som i løpet av få år har utviklet seg til å utgjøre en betydelig andel av straffegjennomføringen i Norge. EK ble i 2008 etablert som en prøveordning, og ble i mai 2014 landsdekkende med en kapasitet på 342 plasser. Domfelte som skal sone ubetingede fengselsstraffer på opp til fire måneder kan søke om å gjennomføre hele straffen med EK (helgjennomførere) og de med lengre dommer kan søke om EK når de har fire måneder igjen til forventet løslatelse (delgjennomførere). Nesten hver femte ubetingede dom iverksatt i 2014 ble gjennomført med elektronisk kontroll. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK) bidrar til å ivareta kriminalomsorgens kapasitetsbehov, ivareta samfunnets behov for sikkerhet, øke kvaliteten i straffegjennomføringen og redusere tilbakefall til ny kriminalitet. Kapasitetsutnyttelsen i dag er på 92 prosent på landsbasis, men det er regional forskjeller i tilgang på aktuelle søkere og dermed kapasitetsutnyttelsen. Enkelte regioner har i dag et overbelegg, og samlet sett er det nærmere 1000 saker som ligger under behandling eller i påvente av iverksettelse. Andel delgjennomførere var i 2014 på 17 prosent. Målkravet er 25 prosent, og med enkle tiltak mener KDI at denne andelen kan nås. Samlet sett innebærer dette at potensialet for både hel- og delgjennomføring er større enn dagens kapasitet, og anslått behov er 500 plasser på landsbasis. Denne økningen på 158 plasser er ikke avhengig av lovendringer, men vil kunne oppnås innenfor dagens regelverk. I usikkerhetsanalysen ble etterspørselen behandlet basert på en forsiktig forutsetning om gjennomføring på dagens nivå, det vil si tilsvarende cirka 300 fengselsplasser årlig nasjonalt. KDIs tiltaksplan anslår at økningen opp til 500 kan nås i løpet av 5-7 år, og det er grunn til å anta at cirka halvparten av dette vil gjennomføres på Østlandet. Lovendringer som gir KDI økt tilgang til å tilby denne straffegjennomføringsformen der det ansees hensiktsmessig kan gi en økning på ytterligere tilsvarende 300 fengselsplasser per år nasjonalt, igjen antar vi cirka halvparten på Østlandet. Samlet gir dette et potensiale for å redusere etterspørselen etter fengselsplasser med plasser årlig på Østlandet. EK benyttes i dag som substitutt til soning i fengsel med lav sikkerhet, og vil ikke ha direkte effekt på identifiserte behov (plasser på høyere sikkerhet). Dette tiltaket er dermed ikke en løsning på det identifiserte underskuddet innen varetektsplasser og soningsplasser med høyere sikkerhet, men kan benyttes til å frigi plasser ved enheter 34 Behandlet i rundskriv "Fremskutt løslatelse i medhold av straffegjennomføringsloven 42 fjerde ledd" fra

87 med lavere sikkerhet og tilby den domfelte soning i eget nærmiljø. Da dette er et tiltak som kan gjennomføres uavhengig av konseptuelt valg og vil påvirke konseptene tilnærmet likt har vi i alternativanalysen valgt å videreføre den forsiktige forutsetningen fra etterspørselsprognosen med utnyttelse tilsvarende 300 plasser i alle alternativer. Det blir imidlertid utarbeidet et alternativ for å illustrere hvilken effekt en faglig anbefalt økning i alternative straffegjennomføringsformer, primært EK, får på prissatte og ikkeprissatte virkninger. En økning i soningsoverføring til utlandet av utenlandske innsatte vil redusere etterspørselen etter fengselsplasser. Kriminalomsorgen jobber kontinuerlig med å ta ut potensialet i plassbesparelser som soningsoverføringer representerer, men er avhengig av faktorer som ligger utenfor deres kontroll, deriblant et samarbeidsvillig mottakerland. Større omfang av antall soningsoverføringer er et prioritert tiltak det jobbes med allerede, og tiltakets forventningsverdi og usikkerhet er behandlet som en del av etterspørselsprognosen i behovsanalysen. Dette er også et tiltak som pågår uavhengig av konseptuelt valg og vil ikke påvirke det konseptuelle valget, men kan påvirke investeringsomfanget marginalt Tiltak som gir mer effektiv utnyttelse av eksisterende kapasitet Tilbudet av fengselsplasser er innholdsmessig variert, geografisk spredt, og med varierende sikkerhet. Det er en krevende utfordring å finne egnet soningsplass til den enkelte domfelte. Når det gjelder varetektsplasser må disse være sikkerhetsmessig egnet og fortrinnsvis ligge i rimelig nærhet til politi og aktuell tingrett. Jo høyere kapasitetsutnyttelsen blir, jo vanskeligere blir det å oppdrive egnede plasser i rett tid. KDI har tidligere anslått at en kapasitetsutnyttelse som langsiktig svinger rundt 90 prosent av tilgjengelige plasser gir en optimal balanse mellom driftsøkonomi og kvalitet i soningstilbudet. Dagens nasjonale kapasitetsutnyttelse ligger på rundt 97 prosent av tilgjengelige plasser, noe som tilsier at utnyttelsen av eksisterende infrastruktur er tilnærmet maksimal og høyere enn det som kan anbefales, både av kvalitative og økonomiske hensyn. Tiltak som utnytter eksisterende kapasitet vil være relevante for å imøtekomme behovet for økt kapasitet på straffegjennomføring med høy sikkerhet. Under følger eksempler på slike tiltak med en tilhørende drøfting. En del av de tiltak som gjennomføres i dagens situasjon er av midlertidig karakter. Dublering av celler I perioder med kø har en tidligere dublert kapasitet per celle. Tiltaket har begrenset kostnadskonsekvens og gir umiddelbar effekt på kapasitet. Antall innsatte per celle reguleres imidlertid av straffegjennomføringsloven ( 17 første ledd): "Innsatte skal være i enerom om natten hvis ikke helsemessige forhold eller plassmangel er til hinder for det." Det følger implisitt at dublering ikke er et langsiktig tiltak for å imøtekomme fremtidig etterspørsel etter straffegjennomføring i fengsel. Jf. også uttalelse fra Sivilombudsmannen om at bruken av dublering ikke må bli permanent, se Meld. St. 12 ( ) side

88 Leie av kapasitet i utlandet Leie av ledige fengselsplasser i utlandet er aktuelt som et midlertidig tiltak. Det har den fordelen at plassene er relativt hurtig tilgjengelige, og sannsynligvis raskere å etablere enn ved å bygge ny kapasitet i Norge. De normative behovene, presentert i behovsanalysen, vil avvike mellom land. Det ligger potensielt store kostnader tilknyttet å oppfylle de normative behovene i utlandet, gjennom blant annet transport av innsatte og ansatte. Det kan også ta tid og være kostnader knyttet til å finne innsatte som egner seg for soning i utlandet. Balansen mellom tilbud og etterspørsel etter fengselsplasser vil med stor sannsynlighet variere mellom ulike land. Denne variasjonen kan utnyttes gjennom at land med underkapasitet kan leie plasser hos land med overkapasitet. Norge og Nederland har signert en avtale om leie av Norgerhaven fengsel i Nederland med 242 fengselsplasser. Avtalen ble godkjent av Stortinget Også nødvendige lovendringer som muliggjør gjennomføring av straff i utlandet ble vedtatt. Avtalen er tidsbegrenset. Øke sikkerheten på fengsler med lav sikkerhet Ved å øke bemanningen på fengsler med lavere sikkerhetsnivå kan en gjennomføre soning med innsatte som i utgangspunktet krever et høyere sikkerhetsnivå enn fengslet i utgangspunktet er ment for. Et alternativ til å øke bemanningen er å innføre elektronisk soning innad i fengsler med lavere sikkerhet. Potensialet for å øke sikkerhetsnivået i åpne fengsel er delvis tatt ut i dag. Tilbakemeldinger fra fengselsledere tilsier at innsattebefolkningen i fengsler med lavere sikkerhet utvikler seg i retning av en større andel innsatte som burde sonet i fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Det er også en utfordring at fengsel med lavere sikkerhetsnivå i dag har en stor andel dobbeltrom. Tidligere overføring av langtidsdømte som ikke innebærer sikkerhetsrisiko til fengsel med lavere sikkerhetsnivå Ved innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå skal det foretas en konkret vurdering av om domfelte vil klare å gjennomføre straffen uten å begå ny kriminalitet, unndra seg straffegjennomføringen eller å annen måte bryte de regler som gjelder for opphold i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Det skal også legges vekt på om direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå vil virke støtende på en alminnelige rettsoppfatning. Overføring av langtidsdømte som sitter i fengsel med høyt sikkerhetsnivå av hensyn til den alminnelige rettsoppfatning tidligere i soningen, vil bidra til å imøtekomme behovet for plasser på høyt sikkerhetsnivå for innsatte hvor dette er nødvendig av sikkerhetsmessige årsaker mv. Tiltakene som er identifisert vil bidra til å imøtekomme behovet for flere fengselsplasser på høyt sikkerhetsnivå. Potensialet i denne kategorien tiltak synes 88

89 imidlertid å være svært begrenset under dagens forutsetninger, med unntak av leie av fengselsplasser utenlands Begrensede ut-/ombyggingstiltak i eksisterende kapasitet Med begrensede ut-/ombyggingstiltak menes her tiltak som har en forventet kostnad under 750 millioner. Kostnadsanslagene i denne fasen er grove. Begrensede tiltak i eksisterende kapasitet er ikke nødvendigvis bundet opp i kapasitet som benyttes av kriminalomsorgen i dag. Tiltakene blir derfor delt inn i ekstern og intern infrastruktur. Ekstern infrastruktur Gjennom mindre bygningsmessige tiltak vil noe ekstern infrastruktur kunne bygges om til fengsler. Mulighetsrommet for relevant ekstern infrastruktur dekker blant annet fraflyttede bygg som ikke blir omsatt i markedet, nedlagte militær-/sivilforsvarsleirer og ledige arrestplasser hos politiet. Flere av dagens fengsler med lavere sikkerhetsnivå er tidligere militær/-sivilforsvarsleirer. En utfordring ved ombygging av ekstern infrastruktur er at bygningsmassen ikke er tilpasset fengselsdrift. Begrensede ombyggingstiltak vil ikke være tilstrekkelig til å optimere eksisterende bygningsmasse mot fengselsdrift, noe som resulterer i kostbare driftsløsninger. Tiltak av et omfang som gjør at dette blir definert som hovedombygging i henhold til Byggteknisk forskrift, vil utløse skjerpede krav til bl.a. energibruk i bygningsmassen og universell utforming som for fengselsporteføljen gjør ombyggingstiltak meget kostbare. Oslo politidistrikt utarbeidet sommeren 2014 en vurdering 35 av hvordan ledige arrestlokaler kan benyttes til å avhjelpe behov for varetektsceller. Vurderingen inneholder spesifikke tiltak som må gjennomføres for at arrestlokalene kan benyttes som varetektsceller, og konkluderer med at det ligger potensial for å etablere nærmere 40 varetektsplasser. Til tross for at arrestlokalene, ved relativt enkle grep, kan omdannes til varetektsceller vil det være utfordrende å etablere infrastruktur som tilrettelegger for aktivisering og andre tjenestetilbud. Intern infrastruktur Flere av dagens fengselsenheter har tilstrekkelig tomteareal (eventuelt gjennom utvidelse) til utbygging. Statsbygg og KDI har gjennomført en rekke mulighetsstudier ved fengsler i hele landet, for å vurdere potensialet for å øke kapasiteten gjennom utbygging. Tiltakene omhandler både utbygging på eksisterende sikkerhetsnivå og ut- /ombygging med endret sikkerhetsnivå. I nyere mulighetsstudier har kapasitetsutvidelse begrenset seg til muligheter for å etablere "standard fengselsbygg", avledet av standardiseringsprosjektet 36, som består av 96 fengselsplasser. 35 Oslo politidistrikt (2014). Tiltak for å avhjelpe behov for varetektsceller. 36 Standardiseringsprosjektet pågår regi av KDI og Statsbygg. Bl.a. for å optimere fremtidige fengselsbygg i form av bygningsmasse og fengselsdrift, er et nytt standard forlegningsbygg (Modell 89

90 Nedenfor er potensielle utvidelser ved eksisterende enheter oppsummert. Tabell 17. Oversikt over identifiserte enheter med ut-/ombyggingspotensial, og plasser Enhet (potensiell Kommentarer utvidelse i antall plasser) Bredtveit (192) En utbygging på Bredtveit kan ha et betydelig potensiale, men vurderes å ha betydelig reguleringsrisiko. Det er derfor valgt å se på andre løsninger for etablering av ny kapasitet for kvinner. Halden ( ) Ved etableringen av Halden fengsel ble det samtidig utredet to potensielle utvidelser på eksisterende tomt. Den første utvidelsen kan gjennomføres med eksisterende infrastruktur, men den neste vil kreve tilleggsarealer. Ilseng (172) Det er identifisert muligheter for å etablere to nye enheter for lukket kapasitet på eksisterende tomt (krever trolig noe tomteervervelse), noe som vil redusere antall plasser med 20. Eidsberg (192) Muligheter for å legge to enheter på 96 plasser på dagens tomt. Det er mest sannsynlig å begrense dette til en enhet i første omgang. I prosjektert utvidelse av Eidsberg fengsel med en enhet på dagens tomt, planlegges 8-11 av dagens 17 celler omdisponert til andre funksjoner. Eidsberg vil med en slik utvidelse få plasser. Ravneberget (96) Muligheter for å legge en enhet på 96 plasser på dagens tomt. Vil kunne benyttes til å erstatte plasser på Bredtveit, som i så fall kan omgjøres til plasser med lavere sikkerhet og noe varetekt. Vardåsen, Bygge ut 96 plasser, samt bygge om eksisterende kapasitet fra lav Kongsvinger (144) sikkerhet til høy sikkerhet. Øker kapasiteten for utlendinger. Ila (96) Utvide eksisterende kapasitet med 96 plasser Skien (96) Utvide eksisterende kapasitet med 96 plasser. Planer er utarbeidet Hof (192) Rive eksisterende kapasitet og bygge om til et fengsel med høyt sikkerhetsnivå med to enheter à 96 plasser. Vil kreve omregulering Bruvoll (288) Det er identifisert muligheter for etablering av større fengsel med høyt sikkerhetsnivå på eksisterende tomt dersom eksisterende bygningsmasse rives. Berg ( ) Utvide dagens fengsel med 192 plasser med høyt sikkerhetsnivå. Det er identifisert en rødlistet billeart i et bygg som må rives for å få plass til den andre enheten på 96 plasser, slik at i første omgang er det de første 96 plassene som kan være aktuelle Det kan også være aktuelt å plassere inntil 110 plasser med lavere sikkerhet på Berg, eventuelt utvide Bastøy Kroksrud (110) (LS) Utvide dagens fengsel med ytterligere 110 plasser med lavere sikkerhet, gjennom bygging av inntil fem nye enheter på 22 plasser, lik den som nylig ble bygget der Ullersmo (224) Utvide dagens fengsel med ytterligere 224 plasser med høyt sikkerhetsnivå, gjennom bygging av inntil fire nye enheter på 96 plasser, samt bevaring av 30 av eksisterende plasser. Det er foreløpig anbefalt å ikke bygge ut mer enn tre nye enheter og beholde en eksisterende forlegningsenhet som reservekapasitet Potensialet for å bygge ut på eksisterende infrastruktur er stort. Tiltakene har en direkte effekt på behovene som er identifisert i behovsanalysen, gjennom økt kapasitet på 2015) med 96 plasser prosjektert. Videre foreligger et høringsutkast til en funksjons- og arealveileder og kravspesifikasjon for fengselsbygg. 90

91 fengselsplasser med høy sikkerhet. Tiltakene nevnt ovenfor er ikke utredet fullt ut, men sannsynliggjort, bl.a. gjennom dialog med Statsbygg Større ut-/ombygging eller nye fengsler Med større ut-/ombygging eller nye fengsler menes det her tiltak som har en forventet kostnadskonsekvens som er større enn 750 mill kr. Større ut-/ombygging Større ut-/ombygging av eksisterende fengsler kan til en viss grad være fanget opp i Tabell 17, gjennom at utbygginger på 192 plasser og mer kan ha en kostnad som overstiger 750 mill kr. Oslo fengsel Oslo fengsel utgjør i dag ca 400 plasser, og er landets og regionens største fengsel. Imidlertid er tilstanden så dårlig at dersom plasser skal videreføres må det iverksettes omfattende vedlikehold eller riving og nybygg innen to år. Det er ikke anbefalt av Statsbygg å videreføre den såkalte A-blokka (botsfengselet) som fengsel etter Da bør enheten stenges som fengsel og rehabiliteres, for eksempel som kontorbygg. Når det gjelder den såkalte B-blokka kan det være aktuelt med rehabilitering av hele eller deler av denne, eventuelt kombinert med riving av deler av bygningsmassen erstattet med nybygg. Alternativer her er under utredning og vil kunne gi 250 til 300 plasser. Dette tilsvarer det antall plasser som ble benyttet til varetekt i Oslo fengsel i 2014 (247). Tiltaket er forventet å koste over en milliard og vil gi en videreføring på 250 plasser. Ullersmo og Kroksrud Utbygginger på Ullersmo og Kroksrud vil til sammen kunne utgjøre nybygd kapasitet på opp mot 500 plasser, som gir en netto økning på opp mot 400 plasser. En slik utbygging vil samlet sett utgjøre et prosjekt over 750 mill kr, men vil med fordel kunne gjennomføres trinnvis. Dette diskuteres nærmere i alternativanalysen. Nye fengsler Et alternativ til utbygging på eksisterende enheter er etablering av nye fengsler. Størrelse og geografisk plassering av ett nytt eller flere nye fengsler vil være avhengig av hvilke andre tiltak, både utbygginger og nedleggelser, som besluttes. Av hensyn til nærhet til politi, samarbeidsetater og nasjonal og internasjonal kommunikasjon peker området rundt Drammen og området mellom Oslo og Gardermoen seg ut for etablering av større fengsler. Plasspotensialet i nye fengsler er i hovedsak begrenset av tilgjengelig tomteareal, samt lokale forhold knyttet til regulering, grunnforhold og annet. Sammen med videreført kapasitet, kan en likevel imøtekomme all etterspørsel på Østlandet. 91

92 5.2.5 Spesialisering av funksjoner I bestillingen av KVU fra JD var det nevnt at arbeidet med KVU også skulle omhandle «overordnede krav til spesialisering av funksjoner». Det ble ikke avdekket konkrete overordnede krav til spesialisering av funksjoner, derfor bør dette heller ikke prege alternativanalysen. Ikke desto mindre har arbeidet med KVU avdekket at spesialisering av funksjoner kan være hensiktsmessig, blant annet fordi det gir mulighet for å etablere kompetansesentre knyttet til ulike behov. Eksempelvis er det en stor andel utenlandske statsborgere som soner dommer der det også foreligger eller kan antas å bli vedtatt et utvisningsvedtak. Det kan være hensiktsmessig å samle disse i et fengsel relativt nært en flyplass med god utenriksforbindelse. Det vises til utarbeidet rapport etter 1 års drift Kongsvinger fengsel av januar Slik som i dag er egne fengsler/adskilte fengselsavdelinger særskilt for kvinner en målsetting for kriminalomsorgen. Siden det ikke foreligger fastlagte overordnede krav til spesialisering av funksjoner, og ulike typer spesialisering kan løses innenfor konseptene, riktignok i varierende omfang, bør dette etter vår vurdering ikke påvirke valg av konsept. Det er i dag ikke egne varetektsfengsler i Norge, og hovedprinsippet er at varetektsplasser tilbys i samme fengsler som domssonere. Samtidig er det enkelte fengsler som har en høy andel varetektsinnsatte. Ett av disse er Oslo fengsel. For å ivareta politiets arbeid under etterforskning av straffbare handlinger, er det som omtalt i kapittel 6 Alternativanalysen, i alle alternative konsepter i KVU-en lagt til grunn at det er behov for et fengsel, primært til bruk for varetektsinnsatte, sentralt i Oslo Oppsummering av identifiserte tiltak Gjennom mulighetsstudiet er det identifisert en rekke tiltak for å øke fengselskapasiteten direkte eller indirekte. Kapasitetspotensialet i tiltakene som er identifisert i kapittel og kapittel begrenses i stor grad av dagens rammebetingelser. Under dagens rammebetingelser synes det å være tiltakene i kapittel og kapittel 5..4 som øker kapasitet i tilstrekkelig grad til å møte identifiserte behov, og konseptene vil derfor bygge på tiltak fra disse kategoriene. 92

93 6 ALTERNATIVANALYSEN 6.1 Analyserte alternativer KVU-en har identifisert at det i dag er et underskudd på straffegjennomføringskapasitet, og at behovet for kapasitet vil øke i fremtiden. Videre har mulighetsstudien vist at dette i hovedsak bør dekkes igjennom bygging av ny fengselskapasitet, men det finnes også et potensial for å dekke noe av behovet med andre straffegjennomføringsformer, deriblant elektronisk kontroll (EK). KVU-en legger til grunn en ambisjon om å utarbeide alternativer som i utgangspunktet skal imøtekomme etterspørselen for år Lenger ut i perioden enn dette er usikkerheten, knyttet til både etterspørsel og straffegjennomføringens innhold, så stor at det ikke er hensiktsmessig å utarbeide konkrete tiltak. For å imøtekomme etterspørselen i 2030 legges det til grunn en kapasitet som ligger noe over 37 forventet behov. Bakgrunnen for dette er at dersom en planlegger for forventet behov vil en i halvparten av tilfellene planlegge med for lite kapasitet. Ved å planlegge med en kapasitet som ligger noe over forventet behov har en planer for tilfeller hvor etterspørselen blir høyere enn forventet. Dersom etterspørselen blir som forventet eller lavere trenger en ikke å gjennomføre de siste tiltakene i perioden, men utsette disse til senere. Eventuelt kan det ha tilkommet ny informasjon som tilsier at andre tiltak er bedre egnet. Når det gjennomføres et større løft for fengselskapasitet på Østlandet vil det være naturlig å gjøre dette på en måte som også ser på de utfordringene behovsanalysen har identifisert knyttet til porteføljestruktur og langsiktig egnethet av eksisterende enheter. For de alternativene der det åpnes for en optimalisering av eksisterende portefølje, er det anbefalt hvilke fengsler som bør videreføres og hvilke som bør utfases. Anbefalingene i KVU-en bygger på anbefalingene i Samlerapporten (se pkt 2.1.6), der hvert enkelt fengsels hensiktsmessighet vurderes ut ifra følgende forhold: bygningsteknisk stand driftsøkonomi kriminalomsorgsfaglig egnethet Mulighetsstudiet har identifisert at behovet for fengselskapasitet kan dekkes gjennom utvidelser på og oppgraderinger av eksisterende enheter. Det er valgt å spenne opp alternativene langs en akse som går fra all kapasitetsøkning utført ved eksisterende enheter («bygge på eksisterende») til at hele straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet etableres på nytt på nye steder («med blanke ark»). Siden dette er to ytterpunkter vil det være mulig å finne en mellomløsning ved å videreføre noen enheter, plasser høyere enn forventet behov i 2030 er lagt til grunn, som tilsvarer forventet behov frem mot Dette er drøftet nærmere i 3.2 Effektmål. 93

94 samt bygge noen nye enheter på nye tomter. Det er derfor også utarbeidet et slikt alternativ. Det har vært et viktig prinsipp i utformingen av alternativene at de skal være så realistisk gjennomførbare som mulig, og samtidig så sammenlignbare som mulig på tvers av ulike parametere, slik at reelle kostnadsforskjeller fremkommer. Det er forsøkt å gjøre alternativene så like som mulig når det gjelder antall plasser på høyt og lavere sikkerhetsnivå, og fordelingen mellom kvinner og menn. Det forutsettes at porteføljen som helhet ivaretar behov for plasser til forvaringsdømte og ungdom. Dette utgjør et meget lite antall plasser og det har ikke vært ansett som hensiktsmessig å utarbeide egne etterspørselsprognoser for disse kategoriene innsatte. Derfor er dette ikke behandlet spesifikt i analysen. Dagens kostnadsnivå for forvaringsdømte og ungdom er imidlertid inkludert i driftskostnadsbildet. Forvaringsdømte soner ved enheter med høy sikkerhet og har kun marginale tilleggsinvesteringer i forhold til det som kreves for å nå høyere sikkerhet. Videre forutsettes det at dagens antall plasser på overgangsboliger (72) videreføres i alle alternativer, og inkluderes i antall plasser på lavere sikkerhetsnivå. Det er i dag ikke egne varetektsfengsler i Norge, og hovedprinsippet er at varetektsplasser tilbys i samme fengsler som domssonere. Dagens ordning legger til rette for fleksibilitet, god kapasitetsutnyttelse og et godt aktivitetstilbud til de innsatte. Gitt geografi og befolkningsstruktur, ville egne varektektsfengsler bli relativt små, med de konsekvenser dette har for mulighet til å gi et bredt aktivitetstilbud, mulighet for å skape gode fagmiljøer og hensynet til en ressursmessig effektiv drift. Samtidig er det enkelte fengsler som også i dag har en høy andel varetektsinnsatte. Ett av disse er Oslo fengsel. For å ivareta politiets arbeid under etterforskning av straffbare handlinger, er det i alle alternative konsepter i KVU-en lagt til grunn at det er behov for et fengsel, primært til bruk for varektektsinnsatte, sentralt i Oslo. 38 Alternativene er omtrent like i forhold til geografisk spredning på Østlandet. Kommunal- og moderniseringsdepartementets har retningslinjer om lokalisering av statlig arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon, og alternativene er foreløpig ikke i konflikt med disse. Når valgt alternativ skal detaljeres ut i forprosjektsfasen, må det undersøkes nærmere om disse retningslinjene vil gi føringer for tomtekjøp. I de alternativene det bygges ny fengselskapasitet tar KVU-en utgangspunkt i standardisert bygningsmessig utforming og funksjonalitet for fengsler. KDI og Statsbygg er i gang med å utarbeide et forslag til ett standard fengselsbygg, og KVU-en har benyttet seg av foreløpige konklusjoner fra dette arbeidet. Det standardiserte fengselskonseptet har plass til 96 innsatte på høyt sikkerhetsnivå, og inneholder flere fengselsfunksjoner, bl.a. celler og aktivisering. Dette standardiserte fengselsbygget vil senere i alternativanalysen betegnes som «modell 2015». For større utvidelser eller nye storfengsler er det også tatt med kostnader knyttet til administrasjonsbygg, vaktbygg, verksted, idrettshall, samt perimetersikring (gjerder, mur). Behovet for dette er vurdert overordnet i hvert enkelt tiltak ved hver enkelt enhet, særlig når det gjelder behov for verksted og idrettshall. 38 Nærmere beskrivelse av behandlingen av Oslo ligger i vedlegg. 94

95 Dagens fengselsportefølje er i svært varierende byggteknisk stand. For at enheter med stort vedlikeholdsetterslep skal kunne leve ut analyseperioden, er det i aktuelle alternativer inkludert omfattende vedlikeholdsarbeider på porteføljen. I 2013 ble vedlikeholdsetterslepet identifisert og kostnadsberegnet av Multiconsult på bestilling fra Statsbygg. Det ble vurdert tilstand på 18 bygningsdeler/komponenter per bygg basert på prinsippene i NS 3424 «Tilstandsanalyse av byggverk». Hver bygningsdel ble vurdert og registrert av driftspersonalet ved eiendommene, med tilstandsgrad fra TG0 (Ny/uten avvik) til TG3 (stort eller alvorlig avvik med sammenbrudd eller total funksjonssvikt). Definisjonen av TG2 er «vesentlige avvik (...) byggverket eller delen er sterkt nedslitt eller har en vesentlig skade eller vesentlig redusert funksjon». Det ble anslått kostnader ved å rette opp identifiserte TG3 og TG2. Det arbeidet danner utgangspunktet for "Plan for lukking av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene", utarbeidet av KDI og Statsbygg. Den identifiserte kostnaden er vurdert i en usikkerhetsanalyse. For enheter som ikke videreføres er det anslått at kortsiktig levetidsforlengende vedlikehold («styrt forfall») utgjør 30 prosent av den identifiserte kostnaden for å rette opp TG3 og TG2. Det bemerkes at en gjennomsnittlig TG kun kan benyttes til å gi et bilde av omfanget av etterslepet. Et bygg som ellers har TG1 kan bli stengt dersom en kritisk funksjon har TG3. For enheter som skal legges ned er det forutsatt at det må gjennomføres noe ekstraordinært vedlikehold (30 % av totalt identifisert vedlikehold) for å opprettholde levetiden frem til nedleggelse. Realiseringen av plasser gjøres omtrent like fort i alle alternativ, hvis nødvendig gjennom bruk av midlertidige plasser. Det er antatt at det vil ta tid å realisere nye større enheter på nye steder, men alle alternativene antas ferdigstilt til Det er ikke identifisert forhold ved alternativene som tilsier at de bør ha en annen målprioritet enn det som er normalt i statlige prosjekter. Utformingen av alternativene i KVU-en legger følgende målprioritering til grunn: 1) kostnad 2) kvalitet 3) tid Denne prioriteringen bør også være styrende i forprosjekterings- og gjennomføringsfasen. Nedenfor følger en presentasjon av de aktuelle alternativene Nullalternativet Nullalternativet skal være referansen som investeringsalternativene skal sammenlignes med. Nullalternativet skal være realistisk i at det skal representere en forsvarlig videreføring av dagens situasjon. Nullalternativet imøtekommer imidlertid ikke identifisert behov for tilstrekkelig kapasitet. Noen av fengslene er i dårlig teknisk stand. Avdeling A på Oslo fengsel er et av byggene med størst behov for vedlikehold, og dersom det ikke gjennomføres snarlige tiltak vil det ikke kunne fortsette som fengsel. For at avdeling A på Oslo fengsel, og andre enheter med stort vedlikeholdsetterslep, 95

96 skal kunne leve ut analyseperioden er det i Nullalternativet inkludert omfattende vedlikeholdsarbeider på porteføljen. Det forutsettes at alle tiltak i «plan for lukking av vedlikeholdsetterslep» gjennomføres, det vil si at identifiserte TG3 og TG2 avvik utbedres. Etter at et slikt vedlikeholdsetterslep er innhentet, vil det fortsatt være behov for normalt verdibevarende vedlikehold, og standard kostnad per kvadratmeter er for alle alternativer lagt inn i de årlige driftskostnadene for enhetene. Under følger en illustrasjon av nullalternativet, samt tabell med oversikt over totalt antall plasser. 39 Valdres Skien Kragerø Hassel Ringerike Drammen Hof Gjøvik Ila Oslo Horten Bastøy Berg Sem Sandefjord Larvik Hamar Ilseng Bruvoll Kroksrud Ullersmo Bredtveitveien Bredtveit Trøgstad Eidsberg Ravneberget Sarpsborg Halden Figur 26. Geografisk oversikt over enheter i Nullalternativet. Avd. G Kongsvinger Fengsel Oslo Bredtveit Sarpsborg Trøgstad Eidsberg Ravneberget Halden Ila Ullersmo Krogsrud Kongsvinger Avdeling G Gjøvik Valdres Ilseng Bruvoll Hamar Ringerrike Drammen Hassel Bastøy Sem Berg Larvik Sandefjord Hof Horten Skien Kragerø Videreføres Bredtveitveien x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Tabell 18. Oversikt over fordeling av plasser i Nullalternativet. Plasser Høyere sikkerhet Lavere sikkerhet Kvinner total Plasser totalt Videreførte plasser Nye plasser Totalt I prinsippet legges det ikke ned plasser i alternativet, men om det er mulig å videreføre alle plasser i perioden er høyst usikkert. 39 For å forenkle fremstillingen er ikke formelt navn på enhetene benyttet i oversiktene, jf. oversikt under pkt

97 Kriminalomsorgsdirektoratet Nullpluss v1 «Investeringsminimum» Nullalternativet imøtekommer ikke identifisert behov for tilstrekkelig kapasitet. Det er derfor etablert et alternativ hvor kapasiteten økes i henhold til prognosen, men hvor all kapasitetsvekst tas med utbygging på eksisterende lokasjoner. Alle enheter videreføres, bortsett fra avdeling A på Oslo fengsel da det er svært sannsynlig at denne må legges ned i nærmeste fremtid. Under følger en oversikt over alternativ Nullpluss v1, samt en oversikt over ulike typer plasser. Figur 27. Geografisk oversikt over enheter i alternativ Nullpluss v1. Årstall i tabell indikerer når ny kapasitet kan stå klar til bruk.40 Tabell 19. Oversikt over fordeling av plasser i alternativ Nullpluss v1. Plasser Høyere sikkerhet Lavere sikkerhet Kvinner total Plasser totalt Videreførte plasser Nye plasser Totalt I prinsippet legges det ikke ned annet enn 142 plasser ved Oslo fengsel i alternativet, men om det er mulig å videreføre alle øvrige plasser i perioden er høyst usikkert. 40 Endring i antall plasser i Oslo fengsel er oppgitt i forhold til kapasitet per Kapasiteten er senere økt med 20 plasser. 97

98 6.1.3 Nullpluss v2 «Investeringsminimum med økt bruk av alternative straffegjennomføringsformer» Nullpluss v2 er et tilleggsalternativ som er utarbeidet for å illustrere hvilke muligheter som ligger i alternative straffegjennomføringsformer, og hvilken effekt dette får for prissatte og ikke-prissatte virkninger. Tiltakene som presenteres i dette alternativet kan også gjennomføres i de andre alternativene, men er her gjennomført på Alternativ Nullpluss v1 for å illustrere virkningen. Dette alternativet sammenlignes derfor kun med Nullpluss v1 i alternativanalysen. Virkningene av tiltakene vil være omtrent tilsvarende for de andre alternativene. De fleste dommer på ubetinget fengselsstraff blir gjennomført i fengsel. Straffegjennomføringsloven gir imidlertid kriminalomsorgen myndighet til å bestemme om hele eller deler av den ubetingede fengselsstraff skal gjennomføres utenfor fengsel (såkalte alternative gjennomføringsformer). Etter dagens regelverk kan dommer opp til fire måneders fengselsstraff eller innsatte som har fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse, søke om straffegjennomføring med elektronisk kontroll. I henhold til straffegjennomføringsloven 12 kan staffen i særlige tilfeller helt eller delvis gjennomføres ved heldøgnsopphold i institusjon dersom oppholdet er nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig, eller andre tungtveiende grunner taler for det. Kriminalomsorgen skal ikke beslutte 12-soning hvis sikkerhetsmessige grunner taler mot det eller det er grunn til å anta at domfelte vil unndra seg gjennomføringen. I KVU-en er det forutsatt at bruk av alternative gjennomføringsformer som straffegjennomføring med elektronisk kontroll og 12-soning, kan økes noe innenfor dagens regelverk. For å øke potensialet ytterligere er det i tillegg forutsatt at dagens regelverk endres slik at det tillates del- og helgjennomføring opptil seks måneder med elektronisk fotlenke og at det for domfelte under 25 år åpnes for at alle typer lovbruddskategorier tillates, også vold og seksualforbrytelser som i dag som hovedregel er unntatt. Det er forutsatt at minimum en tredel av straffen gjennomføres i fengsel og resterende ved bruk av elektronisk kontroll. Som i Nullpluss v1, bygges nødvendig antall plasser med høyt sikkerhetsnivå på eksisterende lokasjoner også i dette alternativet. Videre har KDI utredet muligheter for å utvide bruken av alternative straffegjennomføringsformer, både innenfor og utenfor dagens lovbestemmelser. For å ta ut hele potensialet er det derfor behov for endringer i loven, spesielt innenfor bruk av EK, noe alternativet forutsetter. For det første må EK tillates på del- og helstraffegjennomføring opptil 6 måneder, fra dagens nivå på 4 måneder. For det andre må målgruppene utvides til å inkludere ved å tillate alle typer lovbruddskategorier for straffedømte under 25 år. Dette alternativet forutsetter at disse lovendringene gjennomføres, og inneholder kostnader for 260 flere EK-plasser og en tilsvarende reduksjon i antall plasser på lavere sikkerhetsnivå. De minst egnede (som vurdert i samlerapporten) fengslene på lavere sikkerhetsnivå fases derfor ut i Nullpluss v2. 98

99 Kriminalomsorgsdirektoratet Tiltakene ved bruk av alternative straffegjennomføringsformer uten lovendring vil utgjøre en kapasitetsøkning tilsvarende i underkant av 100 plasser, mens tiltakene med lovendring utgjør ytterligere 160 plasser. Kapasitetsøkning ved bruk av alternative gjennomføringsformer vil først og fremst redusere behovet for plasser med lav sikkerhet. Innsatte i målgruppen for alternative gjennomføringsformer vil hovedsakelig være innsatt i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. Under følger en oversikt over alternativ Nullpluss v2, samt en oversikt over ulike typer plasser. Figur 28. Geografisk oversikt over enheter alternativ Nullpluss v1. Nedlagte enheter er markert med rød stjerne. 99

100 Tabell 20. Oversikt over fordeling av plasser i alternativ Nullpluss v2. Høyere Lavere Alt. Plasser sikkerhet sikkerhet straff.gj.før. Kvinner total Plasser totalt Videreførte plasser Nye plasser Totalt Alternativet innebærer nedleggelse av 5 enheter innen lavsikkerhet pga. overkapasitet, samt at lavsikkerhetsplasser på Kongsvinger på sikt erstattes av høysikkerhetsplasser. I tillegg legges det ned 142 plasser ved Oslo fengsel Alternativ 1 «Bygge på eksisterende» Alternativ 1 består i å videreutvikle eksisterende fengselsportefølje, ved at det åpnes for å legge ned lite hensiktsmessige enheter. Enheter som er i god byggteknisk stand, har effektiv drift og yter kriminalomsorg av høy kvalitet, videreføres i dette alternativet. Kapasitet som kompenserer for nedleggelse, samt økt behov i analyseperioden, bygges på gjenværende fengsler. Alternativet omfatter ikke nye fengsler på nye lokasjoner. I forhold til nullpluss tas det langt større grep for å dreie porteføljen i retning av færre og større, og dermed mer bærekraftige, enheter. De fleste fengslene vil ha mer enn 150 plasser etter at tiltakene er gjennomført. Under følger en geografisk oversikt over alternativ

101 Kriminalomsorgsdirektoratet Figur 29. Geografisk oversikt over enheter i Alternativ 1. Nedlagte enheter er markert med rødt. Årstall i tabell indikerer når ny kapasitet kan stå klar til bruk. Fordelingen av plasser i alternativet er presentert i tabellen under. Tabell 21. Oversikt over fordeling av plasser i Alternativ 1. Plasser Høyere sikkerhet Lavere sikkerhet Kvinner total Plasser totalt Videreførte plasser Nye plasser Totalt Alternativet innebærer, i tillegg til nedleggelse av 142 plasser ved Oslo fengsel, at 744 plasser legges ned, de fleste av disse er plasser ved mindre fengsler med lavere sikkerhet. 12 enheter fases ut (samt avdeling G ved Kongsvinger), og erstattes av i alt 1420 nye plasser, hovedsakelig med høyere sikkerhet Alternativ 2 «Med blanke ark» Konseptet forutsetter nedleggelse av alle eksisterende enheter, og utbygging av fem nye storfengsler. Det er lagt opp til at hvert enkelt storfengsel skal ha en differensiert 101

102 kapasitet. Ett storfengsel skal ha funksjoner som gjøre det mulig å gjennomføre alle stadiene i soningsforløpet. Videre skal storfengselet ta imot samtlige innsattegrupper med særlige behov (kvinner, utlendinger som ikke er bosatt i Norge, psykisk syke og ungdom). Overgangsboliger kan etableres i tilknytning til de nye enhetene eller leies/kjøpes der hvor det anses egnet. For å kunne realisere alternativet bygges det omtrent 450 midlertidige plasser. Dette er et grep for å gjøre alternativet mer realistisk gjennomførbart og mer sammenlignbart med øvrige alternativer. Disse plassene ansees som midlertidige kapasitetsgrep og vil legges ned når nye storfengsler fases inn og eksisterende enheter fases ut. Under følger en geografisk oversikt over Alternativ 2. Oslo/Syd E18 Syd-Vest Mjøsregionen Oslo/Nord Oslo sentralt (varetekt) E6 Syd-Øst Fengsel Videreføres Oslo x -142 Bredtveit -45 Sarpsborg -25 Trøgstad -90 Eidsberg -17 Ravneberget -40 Halden -251 Ila -124 Ullersmo -190 Kroksrud -60 Kongsvinger -97 Avdeling G -20 Gjøvik -24 Valdres -25 Ilseng -86 Bruvoll -70 Hamar -31 Ringerrike -160 Drammen -54 Hassel -26 Bastøy -115 Sem -62 Berg -48 Larvik -16 Sandefjord -13 Hof -109 Horten -16 Skien -82 Kragerø -18 Bredtveitveien -19 Endring antall plasser Oslo/Nord +716 (2024) Oslo/Syd +508 (2025) E18 Syd-Vest +574 (2026) Mjøsregionen +390 (2028) E6 Syd-Øst +486 (2030) Figur 30. Geografisk oversikt over enhetene i Alternativ 2. Nedlagte enheter er markert med rødt. Nye storfengsler er markert med oval sirkel som indikerer omtrentlig plassering. Årstall i tabell indikerer når ny kapasitet kan stå klar til bruk. Fordelingen av plasser i alternativet er presentert i tabellen under. 102

103 Tabell 22. Oversikt over fordeling av plasser i Alternativ 2. Høyere Lavere Plasser sikkerhet sikkerhet Kvinner total Plasser totalt Videreførte plasser Nye plasser Totalt Alternativet innebærer at alle dagens 2373 plasser (se Tabell 1), med unntak av 250 plasser ved Oslo fengsel, erstattes med nye plasser og kapasiteten økes til 2924 plasser Alternativ 3 «Kombinasjonsalternativ» Alternativ 3 er et alternativ som søker å kombinere tiltakene i Alternativ 1 og Alternativ 2. Eksisterende fengselsportefølje optimaliseres etter de samme prinsippene som i Alternativ 1, det vil si at enheter som er i dårlig byggteknisk stand, har lite effektiv drift, og er lite egnet for en fremtidsrettet straffegjennomføring, legges ned. For å dekke inn behovet for kapasitet kan en i Alternativ 3 både bygge nye storfengsler (som i Alternativ 2) og gjøre utvidelser på eksisterende lokasjoner (som i Alternativ 1), som utgjør de konseptuelle ytterlighetene i analysen. Grad av tilnærming mot enten Alternativ 1 eller Alternativ 2 vil få konsekvenser for prissatte og ikke-prissatte virkninger. Her utformes alternativet gjennom at det bygges ett 41 nytt storfengsel, samt at det gjøres noen utvidelser av eksisterende lokasjoner. Under følger en geografisk oversikt over Alternativ I Alternativ 3 bygges det opp, i tillegg til nytt storfengsel, kapasitet på eksisterende tomt på Ullersmo og Kroksrud. Utbyggingen er av en sånn størrelse at enhetene samlet kan defineres som et storfengsel. 103

104 Kriminalomsorgsdirektoratet Figur 31. Geografisk oversikt over Alternativ 3. Nedlagte enheter er markert med rødt. Nytt storfengsel markert med oval sirkel som indikerer omtrentlig plassering. Årstall i tabell indikerer når ny kapasitet kan stå klar til bruk. Fordelingen av plasser i alternativet er presentert i tabellen under. Tabell 23. Oversikt over fordeling av plasser i Alternativ 3. Høyere sikkerhet Lavere sikkerhet Kvinner total Plasser totalt Videreførte plasser Nye plasser Totalt Plasser Alternativet innebærer, i tillegg til nedleggelse av 142 plasser ved Oslo fengsel, at 811 plasser legges ned, de fleste av disse er plasser ved mindre fengsler med lavere sikkerhet. 15 enheter fases ut (samt avdeling G ved Kongsvinger), og erstattes av i alt 1464 nye plasser, hovedsakelig med høyere sikkerhet. 104

105 6.2 Alternativene vurdert mot mål og krav For å sjekke om alternativene som er identifisert er relevante å videreføre inn i den samfunnsøkonomiske analysen, er det undersøkt hvorvidt de oppfyller de mål og krav slik de er definert tidligere i denne KVU-en. Grad av tilfredstillelse av mål og krav vil fremgå tydeligere i den samfunnsøkonomiske analysen Måloppnåelse Nedenfor oppsummeres vurderingen av hvorvidt alternativene vil oppnå målene eller ikke. Tabell 24: Alternativenes måloppnåelse. Fargesetting med grønn, gul og rød betyr at det er sannsynlig at alternativet oppnår målet i henholdsvis stor, liten eller ingen grad. Mål Alt 0 Tilstrekkelig kapasitet på varetektsplasser i 2020 og fremover 90 % kapasitetsutnyttelse, pluss-minus 4 %, fra og med 2025 Fleksibel nok til å kunne veksle kapasitet mellom varetekt, soning på høy sikkerhet og lavere sikkerhet Alle enheter skal kunne tilby et innhold i samsvar med en fremtidsrettet kriminalomsorg Alt 0+ v1 Alt 0+ v2 Alt 1 Alt 2 Alt 3 For alle mål gjelder det at Nullalternativet ikke når målene i dag, og det er heller ikke sannsynlig at Nullalternativet vil kunne nå målene i fremtiden. Tilstrekkelig kapasitet på varetektsplasser i 2020 og fremover Sett bort fra Nullalternativet, er alle alternativene utformet på en måte som gjør det mulig å tilby tilstrekkelig kapasitet på varetektsplasser. 90 prosent kapasitetsutnyttelse, pluss-minus 4 prosent, fra og med 2025 Alle alternativene inneholder et antall plasser som gjør at det skal være mulig med 90 prosent kapasitetsutnyttelse i fengslene over tid. Alternativene som kun bygger kapasitet på eksisterende lokasjoner har en begrensning i at tomte- og bygningsmessige potensialet langt på vei er tatt ut. Det er dermed lite å gå på i forhold til om veksten skulle bli større enn forventet. Alternativ 2 og Alternativ 3 har ikke disse begrensningene, noe som gjør at de kan antas å komme bedre ut i det lange løp. Fleksibel nok til å kunne veksle kapasitet mellom varetekt, soning på høy sikkerhet og lavere sikkerhet Nullpluss v1/v2 har nesten like stor endring som Alternativ 1 og Alternativ 3 når det gjelder antall nybygde plasser på høyere sikkerhet. Disse plassene bygges etter et moderne standardisert konsept som skal gjøre det mulig å endre bruken av plassene med 105

106 enkle driftsmessige grep. Alternativ 3 vil være det mest fleksible av disse tre alternativene, og Alternativ 1 vil være mer fleksibelt enn Nullpluss v1/v2, men forskjellene er ikke så store at de kan sies å være vesentlig bedre enn Nullpluss. For Alternativ 2, der alle plassene er nybygde formålsbygg i henhold til samme moderne konsept, har svært god mulighet til å nå målet. Alle enheter skal kunne tilby et innhold i samsvar med fremtidsrettet kriminalomsorg Nullpluss v1/v2 viderefører en del enheter som er lite egnet for en fremtidsrettet straffegjennomføring. Samtidig får alternativet tilført mange nye plasser, slik at det er en klar forbedring fra Nullalternativet. For å synliggjøre at det er snakk om en delvis måloppnåelse er det valgt å sette gul farge, som skal leses som klart bedre enn Nullalternativet. Alternativ 1 og Alternativ 3 er relativt like i både antall nybygde plasser og hvilke enheter som videreføres. Alternativ 3 vil nok være noe bedre enn Alternativ 1, men begge fremstår med god måloppnåelse og vesentlig bedre enn Nullpluss. Alternativ 2 har kun nybygde moderne enheter og fremstår også som vesentlig bedre enn nullpluss Tilfredsstillelse av krav Nedenfor oppsummeres vurderingen av hvorvidt alternativene vil kunne tilfredsstille kravene eller ikke. Tabell 25: Alternativenes tilfredstillelse av krav. Fargesetting med grønn, gul og rød betyr at det er sannsynlig at alternativet tilfredsstiller kravet i henholdsvis stor, liten eller ingen grad. Kapasitets- og strukturendringer ivaretar behovet for fleksibilitet i aktivisering og annet innhold Fleksibilitet til å veksle mellom lavere sikkerhet og høy sikkerhet, med enkle driftsmessige grep Ivareta grupper av innsatte med særlige behov Lokalisering i nærhet til sentrale interessenter og til flyplass, hovedvegnett og kollektivtrafikk Robust og levedyktig i et langsiktig perspektiv Alt 0 Alt 0+ v1 Alt 0+ v2 Alt 1 Alt 2 Alt 3 Ivaretakelse av kravene til sikkerhet For nesten alle krav gjelder det at Nullalternativet ikke tilfredsstiller kravene i dag, og det er heller ikke sannsynlig at Nullalternativet vil kunne tilfredsstille kravene i fremtiden. Kapasitets- og strukturendringer ivaretar behovet for fleksibilitet i aktivisering og annet innhold Nullpluss v1/v2 har nesten like stor økning som Alternativ 1 og Alternativ 3 når det gjelder plasser på høyere sikkerhet, men gjennomfører i liten grad strukturendringer i 106

107 porteføljen, og viderefører enheter som vurderes som lite egnet i et langsiktig perspektiv. Alternativet er allikevel vesentlig bedre enn Nullalternativet. De øvrige alternativene oppfyller kravet. Fleksibilitet til å veksle mellom lavere sikkerhet og høy sikkerhet, med enkle driftsmessige grep Nullpluss v1/v2 har nesten like stor utbygging som Alternativ 1 og Alternativ 3 av plasser for høyere sikkerhet. Disse er i henhold til et moderne konsept som med driftsmessige grep kan veksle mellom sikkerhetsnivå etter behov. De nybygde plassene vil utgjøre omtrent en tredjedel av totalt antall plasser i alternativene, og det kan forventes å være tilstrekkelig for å gi god fleksibilitet fremover. Alternativ 2, der alt er nybygd, vil være enda mer fleksibelt, men alle alternativer unntatt Nullalternativet tilfredsstiller kravet. Ivareta grupper av innsatte med særlige behov Spesielt for varetekt og straffegjennomføring for innsatte med særlige behov, er situasjonen i Nullalternativet ikke tilfredsstillende. Nullpluss v1/v2 bidrar bare i noen grad til å bedre situasjonen, da det kun er snakk om noen nye plasser for å øke kapasiteten. De øvrige alternativene gir rom for løsninger som kan gi et vesentlig bedre tilbud til innsatte med særlige behov. Lokalisering i nærhet til sentrale interessenter og til flyplass, hovedvegnett og kollektivtrafikk Selv om dagens portefølje ikke er optimalisert i forhold til geografisk plassering, og enkelte enheter ligger uhensiktsmessig plassert i henhold til logistiske hensyn, har enhetene en geografisk spredning og plassering som for en stor del ivaretar nærhetshensyn. For de alternativene hvor det etableres nye fengsler har det vært lagt vekt på nærhet til politi og domstol (særlig for varetekt), og i noen grad lagt vekt på nærhet til hjemsted for enheter med lavere sikkerhetsnivå for tilbakeføringsfasen. For soning av dom på høyt sikkerhetsnivå er det i liten grad behov for transport, og geografisk plassering har da mindre betydning. Det har i den detaljerte utformingen av alternativene 1 og 3 blitt lagt vekt å legge ny kapasitet på enheter som ligger nært E6 eller E18, og også for Alternativ 2 antas nye enheter plassert i rimelig nærhet til E6 eller E18. Både dagens lokaliseringer og for de alternativene med nyetableringer nye steder, er det mulig å tilfredsstille nærhetskravet. Robust og levedyktig i et langsiktig perspektiv Det er heftet betydelig usikkerhet til om Nullpluss v1/v2 vil kunne være robust og levedyktig i et perspektiv på 40 år. Kapasitetsmessig vil alternativene være robuste, siden utbyggingspotensialet ved dagens enheter ikke utnyttes, men videreføringen av enheter som anbefales lagt ned gjør at alternativet i liten grad er levedyktig. I Alternativ 1 er potensialet nesten fullt utnyttet, noe som gjør alternativet som rendyrket konsept lite robust. Imidlertid vil enhetene som videreføres være styrket og levedyktige. Alternativ 3 ligner mye på Alternativ 1, mens Alternativ 2 har full fleksibilitet og er på lang sikt det mest robuste og levedyktige. Ivaretakelse av kravene til sikkerhet 107

108 Ekstraordinært vedlikehold bidrar til å ivareta den bygningsmessige sikkerheten for den eksisterende porteføljen. Dette løser imidlertid ikke utfordringene knyttet til at det er mangel på plasser med høyere sikkerhetsnivå. Videre inneholder ikke ekstraordinært vedlikehold midler til omfattende bygningsmessige funksjonsendringer, eksempelvis ombygginger som kan gjøre eksisterende fengsler mer oversiktlige. Nullalternativet markeres derfor med rødt i tabellen. Enkelte av enhetene som videreføres i Nullpluss v1/v2 har utfordringer knyttet til sikkerhet. Alternativ 1, 2 og tre har også mulighet til å tilfredsstille dette kravet Konklusjon: mål- og kravoppnåelse Alle alternativene utenom Nullalternativet vil ha mulighet til å tilfredsstille alle krav og oppfylle alle mål. Alternativ 1, 2 og 3, har størst mulighet for mål- og kravoppnåelse. Samtlige alternativer videreføres til den samfunnsøkonomiske analysen. Vurdering av alternativenes grad av mål- og kravoppnåelse er vurdert nærmere i behandlingen av de ikke-prissatte effektene i den samfunnsøkonomiske analysen. 108

109 6.3 Samfunnsøkonomisk analyse Som en del av konseptvalgutredningen skal det gjennomføres en komplett samfunnsøkonomisk analyse av alle alternativene i henhold til Finansdepartementets veileder for gjennomføring av samfunnsøkonomisk analyse. Veilederen beskriver tre typer samfunnsøkonomiske analyser: - Nytte-/kostnadsanalyse: Systematisk kartlegging av fordeler og ulemper ved tiltak. Nyttevirkninger og kostnader verdsettes i kroner så langt det er faglig forsvarlig, ut fra et hovedprinsipp om at en virkning er verdt det befolkning til sammen er villig til å betale for å oppnå den. - Kostnadseffektivitetsanalyse: Systematisk verdsetting av kostnader ved ulike alternative tiltak som kan nå samme mål eller har samme nyttevirkning. Kostnadene verdsettes i kroner og alternativet med de laveste kostnadene velges. - Kostnads-/virkningsanalyse: Kartlegging av kostnader for ulike tiltak som er rettet mot samme utfordring, men der effektene ikke er like og heller ikke kan kvantifiseres. I denne typen analyse anbefales ikke nødvendigvis det rimeligste alternativet, fordi virkningene må sammenstilles med kostnadene. I denne samfunnsøkonomiske analysen er det valgt å benytte en kostnads- /virkningsanalyse ettersom nyttevirkningene i liten grad lar seg prissette. De kostnadsmessige virkningene har blitt prissatt så langt det lar seg gjøre, mens nyttevirkningene er vurdert kvalitativt Prissatte virkninger For de ulike alternativene er det beregnet både investeringskostnader og driftskostnader. I det følgende beskrives forutsetninger og metodikk for beregningene. Deretter presenteres kostnadsestimatet. Mer detaljert informasjon knyttet til estimeringsprosess og forutsetninger for fremskaffelse av tallstørrelsene er vedlagt hovedrapporten. Generelle forutsetninger Prisnivået i analysen er medio 2014 Kostnadsestimatet inkluderer ikke kostnader til flytting eller transport Kostnadsestimatet inkluderer MVA Analysen av prissatte virkninger omfatter perioden 2015 til 2055 Nybygg 109

110 Investeringer i nybygg omfatter investeringer i Modell 2015 bygget på tradisjonell måte, Modell 2015 bygget som modul, fengsel med lavere sikkerhetsnivå bygget tilsvarende nye forlegningsbygg ved Kroksrud avdeling, andre bygninger og infrastruktur/grunnarbeider og rivning. Kostnadene for investering i nybygg er estimert med bakgrunn i erfaringstall fra Statsbygg og forespørsler på priser for totalentreprise ute i markedet. Ekstraordinært vedlikehold Det er identifisert et vedlikeholdsetterslep i dagens portefølje. Det er valgt å legge til grunn at vedlikeholdsetterslepet innhentes for enheter som skal videreføres. For enheter som skal legges ned er det forutsatt at det må gjennomføres noe ekstraordinært vedlikehold (30 prosent av totalt identifisert vedlikehold) for å opprettholde levetiden frem til nedleggelse. Årsaken til dette er at det identifiserte vedlikeholdet ved enkelte enheter er så prekært at det er risiko for at enhetene må stenges 42. En kan derfor ikke anta at enheter som legges ned om ti til femten år kan opprettholdes uten ekstraordinært vedlikehold. Kostnadstallene for ekstraordinært vedlikehold er hentet fra "Plan for håndtering av vedlikeholdsetterslep". Det forutsettes at ekstraordinært vedlikehold gjennomføres over fem år (i perioden ) ved alle enheter, med samme kostnadspådrag for hvert år. Brukerutstyr I statlige investeringsprosjekter er det anbefalt praksis å estimere brukerutstyr ovenfraog-ned i forstudien. Det finnes flere måter å estimere brukerutstyr ovenfra-og-ned, blant annet som en gitt andel av byggekostnaden, som kvadratmeterkostnad eller som brukerkostnad. I KVU-en er brukerutstyrskostnaden estimert som en andel av byggekostnad, fordi det ofte er en korrelasjon mellom de to størrelsene. Antall kvadratmeter og funksjonssammensetning er forhold som vil påvirke både bygg- og utstyrskostnad. Brukerutstyrskostnadene er hensyntatt som et påslag i usikkerhetsanalysen og inngår derfor som en del av det forventede tillegget for de ulike alternativene. Påslaget varierer fra alternativ til alternativ, og ligger mellom 8 11 prosent av byggekostnaden. Prosentsatsen baserer seg på erfaringer fra Halden fengsel. Investering i EK I estimeringen av investeringskostnader for EK, lenker og tilhørende utstyr, er det benyttet erfaringstall, pris per lenke, fra KDI. Det legges til grunn at en investerer i 30 prosent flere lenker enn kapasiteten som legges til grunn. Påslaget skal ivareta behov for vedlikehold av lenkene, og er i tråd med praksis hos KDI. Driftskostnader for eksisterende enheter For eksisterende enheter videreføres prisjusterte driftskostnader fra regnskapet Regnskapstallene er omfordelt noe mellom enhetene, for å korrigere tilfeller hvor kostnader er allokert til enheter som ikke eier kostnaden. Utover dette forutsettes det at driftskostnadene ved videreførte enheter vil være konstant. 42 Eksempelvis brev fra Statsbygg om stenging av Oslo fengsel. 110

111 Driftskostnader for nye enheter For nye enheter med høyere sikkerhetsnivå estimeres lønnskostnadene i henhold til bemanningsplanen laget i standardiseringsprosjektet Modell Denne inkluderer bemanning av nødvendige tilleggsfunksjoner, eksempelvis administrasjon og portvakt. Bemanningsplanen omfatter en beskrivelse av hvordan bemanningsfaktoren utvikler seg dersom flere enheter legges ved siden av hverandre og samlet utgjør et større fengsel. Planen viser at større fengsler gir en stordriftsfordel med lavere krav til bemanning per plass. Kostnader til forvaltning-, drift-, og vedlikehold (FDV) er beregnet per kvadratmeter i henhold til beregninger for nye enheter med høyere sikkerhetsnivå, gjennomført av Statsbygg. Øvrige driftskostnader er beregnet ut fra regnskapstall fra Halden fengsel. For nye enheter med lavere sikkerhetsnivå estimeres lønnskostnader ut fra vektet gjennomsnittlig lønnskostnad per plass for eksisterende enheter med lavere sikkerhetsnivå. Kostnader for FDV er beregnet per kvadratmeter i henhold til beregninger for nye enheter med lavere sikkerhetsnivå, gjennomført av Statsbygg. Øvrige driftskostnader beregnes ut fra vektet gjennomsnittlig driftskostnad per plass for eksisterende enheter. Forvaltningssamarbeidspartnere (importerte tjenester) En viktig del av arbeidet med de innsatte i fengslene gjennomføres av ansatte fra andre etater. Dette omfatter eksempelvis undervisning, helsetjenester, bibliotekdrift, prestetjenester og tjenester fra NAV. Den tilhørende kostnaden for disse tjenestene reflekteres i budsjettene til etaten som tilbyr tjenesten, ikke i budsjettene til kriminalomsorgen. De faktiske driftskostnadene til KDI reflekterer derfor ikke total kostnad for straffegjennomføring. For å hensynta disse kostnadene er det i forbindelse med KVU-arbeidet innhentet kostnadsanslag fra forvaltningssamarbeidspartnerne, som i hovedsak baserer seg på erfaringstall. Kostnadene estimeres som et påslag per plass. Driftskostnader alternative straffegjennomføringsformer De alternative straffegjennomføringsformene som legges til grunn i analysen består i all hovedsak av EK. Det legges derfor til grunn tiltakene på alternative straffegjennomføringsformer estimeres som en gjennomsnittlig driftskostnad per plass for EK på Østlandet. Estimatet bygger på erfaringstall Kostnadsestimater Kostnadsestimatene for investering og drift som er benyttet i usikkerhetsanalysene for henholdsvis investering og drift er presentert i tabellen under. 111

112 Tabell 26. Kostnadsestimat for investering og drift for alle alternativ. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Kostnadsestimatene er inndata til usikkerhetsanalysen. Estimatet viser akkumulerte driftskostnader i perioden Tall i parentes indikerer antall plasser. Kostnadsposter 0-alt Fortsette som før (2393) v1 Investeringsminimum (2947) 0+ v2 Investeringsminimum (2916) 1 Optimalisere eks. portefølje (2902) 2 Med blanke ark (2924) 3 Kombinasjon (2901) Nyinvestering Ekstraord. vedlikehold Sum investering/ekstraord. vedlikehold Lønn Øvrig drift FDV Alternative straffegjennomføringsformer Importerte tjenester Sum drift Alternative straffegjennomføringsformer Nullpluss v2 er som beskrevet i konseptbeskrivelsen tatt med i analysen for å synliggjøre konsekvensene av å erstatte plasser i fengsel med lavere sikkerhetsnivå med alternative straffegjennomføringsformer, primært EK. Som tabellen viser vil investeringskostnadene sammenlignet med Nullpluss v1 være på omtrent samme nivå, mens driftskostnadene vil være vesentlig lavere. Konsekvensene vil være på samme nivå eller noe mer gunstig om økt bruk av alternative straffegjennomføringsformer gjennomføres i de øvrige alternativene. 6.4 Usikkerhetsanalyse Som en del av den samfunnsøkonomiske analysen er det gjennomført to usikkerhetsanalyser, en for investeringskostnader og en for driftskostnader. Usikkerhetsanalysene er gjennomført som gruppeprosesser med deltagere fra KDI og Statsbygg. En nærmere beskrivelse av analysemetode, samt detaljerte analyseresultater, finnes i vedlegg. Tabellene under viser resultatene fra usikkerhetsanalysen på investeringskostnader og kostnader for ekstraordinært vedlikehold. 43 Indikerer antall plasser 112

113 Tabell 27. Resultater fra usikkerhetsanalyse for investeringskostnader. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon Basiskostnad Forventet tillegg P Standardavvik % 0 % 30 % 30 % 33 % 35 % 34 % Tabell 28. Resultater fra usikkerhetsanalyse for kostnader for ekstraordinært vedlikehold. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon Basiskostnad Forventet tillegg P Standardavvik % 36 % 37 % 37 % 39 % 41 % 41 % Usikkerhet, definert som ett standardavvik, ligger mellom 30 og 41 %prosent i begge kostnadspostene. I lys av modenhet og prosjektfase vurderes det som rimelig at alternativene har en usikkerhet på mer enn 30 %prosent. Det er noe høyere for ekstraordinært vedlikehold enn for øvrige investeringskostnader. Dette underbygger usikkerheten rundt de estimerte kostnadene for ekstraordinært vedlikehold, som for Nullalternativet har et utfallsrom på cirka to til seks milliarder. I Alternativ 2 må det også påregnes store utgifter til ekstraordinært vedlikehold, dels til videreføring av plasser ved Oslo fengsel, dels levetidsforlengende vedlikehold ved enheter som fases ut. Ila og Ullersmo er to andre store enheter med et stort identifisert vedlikeholdsetterslep. For alle alternativer er det høy usikkerhet knyttet til prosjektorganisering og styring, markedsusikkerhet og endrede krav og spesifikasjoner. En komplett liste over usikkerhetselementer og kvantifiseringen er vedlagt. Nedenfor er resultatene fra usikkerhetsanalysen av driftskostnader presentert. 113

114 Tabell 29. Resultater fra usikkerhetsanalyse for driftskostnader. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Estimatet viser akkumulerte driftskostnader i perioden alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon Kostnadsestimat Forventet tillegg P Standardavvik % 17 % 17 % 17 % 17 % 17 % 17 % For alle alternativ er det usikkerhet i bemanningsnivå, kompetansekrav og arbeidsoppgaver. Kvantifiseringen av usikkerhet skiller seg lite mellom alternativene. 6.5 Nåverdianalyse De prissatte konsekvensene er samlet i en nåverdianalyse. Følgende forutsetninger er benyttet for nåverdianalysen 44 : - Analyseperiode: 41 år ( ) - Reallønnsvekst: 1,6 prosent årlig i tråd med perspektivmeldingen 2013 (virker på lønnskostnad) - Realprisvekst: 0 prosent årlig - Kalkulasjonsrente: 4 prosent (jf. Finansdepartementets veileder) - Skattekostnad: 20 prosent (jf. Finansdepartementets veileder) - Alle kontantstrømmer er neddiskontert til Inngangsdata til nåverdianalysen er med unntak av tomtekostnad og restverdi, forventede verdier fra usikkerhetsanalysene for investering og drift. Kalkulasjon av restverdi er basert på en levetid for bygningsmassen på 40 år og er justert for at investeringene gjøres til ulike tidspunkt i alternativene. Tomteverdiene er hensyntatt ved at inntekter fra salg av eksisterende tomter og kostnader for kjøp av nye tomter er inkludert i analysen. Restverdi av de nye tomtene er hensyntatt. Tomteverdiene er basert på tall innhentet av Statsbygg. Tabellen under viser resultatene fra nåverdianalysen. 44 For en nærmere beskrivelse av forutsetningene, se vedlegg. 114

115 Tabell 30. Netto nåverdi for alle alternativ. Alle størrelser i MNOK, ekskl. MVA og prisnivå Tallene er inkl. skattekostnad og reallønnsjustering. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Analyseperioden for nåverdianalysen er Tall i parentes indikerer antall plasser. Prissatte virkninger Investeringer og ekstraordinært vedlikehold Restverdi bygningsmasse Kjøp og salg av tomter 0-alt Fortsette som før (2393) v1 Investerings -minimum (2947) 0+ v2 Investerings -minimum (2916) 1 Optimalisere eks. portefølje (2902) 2 Med blanke ark (2924) 3 Kombinasjo n (2901) Lønn Øvrig drift FDV EK Importerte tjenester Sum Nullalternativet kommer ut med lavest kostnader for analyseperioden, hovedsakelig fordi det ikke opprettes nye fengselsplasser i nullalternativet. Øvrige alternativer ivaretar en økning på ca. 500 fengselsplasser. Alternativ 2 skiller seg ut fra resten ved at løsningen har størst investeringskostnad og lav driftskostnad. Den høye investeringskostnaden kommer av at alternativet i hovedsak består av nye fengsler. En helt ny fengselsportefølje med hensiktsmessig struktur vil gi effektiviseringsgevinster, som forklarer hvorfor lønnskostnadene for Alternativ 2 er lavere enn for de alternativene hvor mer av dagens portefølje videreføres. Effekten av å gjennomføre tiltakene på alternative straffegjennomføringsformer, Nullpluss v2, viser en kostnadsbesparelse på omtrent tre milliarder i analyseperioden i forhold til Nullpluss v1. Kostnadsbesparelsen kommer hovedsakelig fra reduserte driftskostnader, og reflekterer muligheten til å redusere driftskostnader gjennom økt bruk av alternative straffegjennomføringsformer. Det vises ikke i tabellen, men tilsvarende tiltak i de øvrige alternativene vil gi kostnadsbesparelser i samme størrelsesorden for disse alternativene. 45 Indikerer antall plasser 115

116 6.5.1 Sensitiviteter En del av de overordnede forutsetningene for nåverdianalysen er sårbare for endring, og for å teste robustheten i rangeringen av alternativene er det derfor gjennomført en sensitivitetsanalyse. Det er testet om rangeringen forblir uendret dersom kalkulasjonsrente, reallønnsvekst eller stordriftsfordelene endrer seg. Kalkulasjonsrente Kalkulasjonsrenten som er lagt til grunn er basert på den seneste anbefalingen fra Finansdepartementet. Praksis for bruk av kalkulasjonsrente har imidlertid forandret seg over tid, og det er derfor undersøkt om en kalkulasjonsrente på henholdsvis 2 prosent og 6 prosent endrer rangeringen av alternativene. Resultatene er vist i tabellen under. Tabell 31. Sensitivitetsberegning av ulike kalkulasjonsrenter. Tabellen viser alternativenes netto nåverdi. Alle størrelser i MNOK, ekskl. MVA og prisnivå Tallene er inkl. skattekostnad og reallønnsjustering. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Analyseperioden for er Kalkulasjonsrente 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon 2 % % % Kalkulasjonsrente på 2 prosent øker nåverdien for alle alternativene, og øker differansen mellom alternativene. Rangeringen påvirkes ikke. Kalkulasjonsrente på 6 prosent gir lavere nåverdi og lavere differanser mellom alternativene. De fremtidige effektivitetsgevinstene i Alternativ 2 blir implisitt mindre verdsatt i analysen. Rangeringen er imidlertid robust ovenfor en endring av kalkulasjonsrente fra fire til seks prosent, og Alternativ 2 kommer fortsatt best ut av de sammenlignbare alternativene. Reallønnsvekst I tråd med perspektivmeldingen for 2013 er det lagt til grunn en forventet reallønnsvekst i analyseperioden på 1,6 prosent. Det er imidlertid stor usikkerhet om den fremtidige lønnsveksten og det er derfor vurdert i hvilken grad en reallønnsvekst lik 0 prosent vil kunne påvirke rangeringen. Resultatene er vist i tabellen under. 116

117 Tabell 32. Sensitivitetsberegning av ulik reallønnsvekst. Tabellen viser alternativenes netto nåverdi. Alle størrelser i MNOK, ekskl. MVA og prisnivå Tallene er inkl. skattekostnad. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Analyseperioden er Reallønnsvekst 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon 1,6 % % Reallønnsvekst på 0 prosent medfører at framtidige lønnskostnader blir mindre vektlagt i analysen sammenlignet med en reallønnsvekst på 1,6 prosent. Effektivitetsgevinsten som forutsettes i Alternativ 2 får dermed mindre betydning. Rangeringen er likevel robust ovenfor en reallønnsvekst på 0 prosent. Dersom man legger til grunn en høyere reallønnsvekst vil det styrke Alternativ 2 sammenlignet med øvrige alternativer. Stordriftsfordeler Det er lagt til grunn en forutsetning om at man oppnår stordriftsfordeler ved å legge flere nye fengsler (Modell 2015) ved siden av hverandre, i form av lavere lønnskostnader. Denne stordriftsfordelen har vesentlig innvirkning på resultatet av nåverdianalysen. Det er derfor testet hvorvidt et scenario, hvor det ikke oppnås noen stordriftsfordel, kan påvirke rangeringen av alternativene. Tabell 33. Sensitivitetsberegning av stordriftsfordeler. Tabellen viser alternativenes netto nåverdi. Alle størrelser i MNOK, ekskl. MVA og prisnivå Tallene er inkl. skattekostnad og reallønnsjustering. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Analyseperioden er Stordriftsfordeler 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon Ja Nei Analysen viser at en situasjon hvor man ikke lykkes med å realisere stordriftsfordelene medfører at både Alternativ Nullpluss og Alternativ 3 får en lavere nåverdi enn Alternativ 2. Forskjellen mellom de tre alternativene er liten 46 og Alternativ 2 vil derfor komme best ut, av de sammenlignbare alternativene, også dersom det forutsettes mindre stordriftsfordeler enn KVU-en legger opp til. 46 Det bør understrekes at nåverdien av lønnskostnadene i Alternativ 2, også uten forutsatte stordriftsfordeler, er noe lavere enn i Alternativ 0+v1, Alternativ 1 og Alternativ 3. Dette er fordi det forutsettes en relativt effektiv drift (1,1 ansatt per innsatt) også i første Modell 2015, som er noe mer effektiv enn gjennomsnittet av eksisterende enheter på høyere sikkerhetsnivå. 117

118 Det er vanskelig å se for seg et scenario hvor en ikke kan ta ut noen stordriftsfordeler når en lokaliserer flere Modell 2015 sammen. Det er gjennomført en omfattende kartlegging av mest sannsynlig bemanningsplan for (eventuelt flere) Modell For nærmere beskrivelse vises det til vedlegg. 6.6 Ikke prissatte virkninger Alle virkningene av alternativene er forsøkt prissatt. Nytteeffektene er imidlertid av en slik art at de vanskelig kan kvantifiseres, fordi informasjonstilgjengelighet og -kvalitet ikke er tilstrekkelig. Ikke-prissatte effekter er behandlet i en kvalitativ analyse, som ble gjennomført som en gruppeprosess i KDI. Beskrivelse av metode og prosess for identifisering og rangering av de ikke-prissatte effektene finnes i vedlegg. I tabellen nedenfor presenteres de ikke-prissatte effektene. Tabell 34. Oppsummering av identifiserte ikke-prissatte effekter. Beskrivelse Robusthet og levedyktighet Sikkerhet Enkelt å skalere kapasitet opp/ned Enkelt å justere sammensetning av ulike soningsformer Redusere og forebygge rømninger og inntrengning Opprettholde ro og orden i fengselet Rask reduksjon av soningskø Sikkerhet for samfunnet Riktig aktivisering Forhold for kvinner Innvirkning på miljø Overoppfylle forskriftskrav ift. innhold Fleksibel bygningsmasse/drift Tilrettelagt aktivisering for innsattgrupper med særlige behov Muligheten for separat soning for menn og kvinner Ivaretakelse av nærhetsprinsippet Påvirkning på naturmiljø, kulturmiljø, landskapsbilde, friluftsliv For å vurdere hvert alternativ opp mot de ikke-prissatte effektene er det benyttet en nidelt skala, fra fire minus til fire pluss. Pluss- og minustegn reflekterer kun en relativ oppnåelse av kriteriene i forhold til andre alternativer. To pluss betyr at alternativet scorer vesentlig bedre enn et alternativ med én pluss, men sier ingen ting om hvor mye bedre. Det er ikke mulig å summere pluss og minus og kommer fram til en samlet score for det enkelte alternativ. Nedenfor presenteres resultatene av den kvalitative analysen. 118

119 Tabell 35. Vurdering av alternativenes oppnåelse av ikke-prissatte effekter. Robusthet og levedyktighet 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon Sikkerhet Rask reduksjon av soningskø Riktig aktivisering Forhold for kvinner Innvirkning på miljø Alle alternativene er sammenlignet med Nullalternativet, som er en videreføring av dagens situasjon. Nullpluss v1 og v2 har relativt lik score for ikke-prissatte effekter, og scorer bedre enn Nullalternativet på de fleste områder. Unntaket er for innvirkning på miljø, der Nullpluss v1 og v2 scorer dårligere enn Nullalternativet fordi det tilføres nytt areal. Nullpluss v2 er vesentlig bedre enn v1 når det gjelder å tilrettelegge for riktigere aktivisering. Som nevnt tidligere i KVU-en kan nytteeffekter som følge av økt bruk av alternative straffegjennomføringsformer imidlertid tas ut i alle alternativ. Alternativ 1 og 3 har i hovedsak like nytteeffekter, mens Alternativ 2 scorer like bra eller bedre enn Alternativ 1 og 3. Miljøpåvirkningen av de ulike alternativene har en motsatt tendens som følge av at større arealer gir en større negativ miljøpåvirkning. 6.7 Straffegjennomføring i samfunnet Selv om alternativanalysen fokuserer på fengsler, og særlig plasser med høy sikkerhet til varetektsfengsling og lengre dommer, så har straffegjennomføring i samfunnet vært en viktig del av arbeidet med KVU. Det foreligger et planverk i KDI for videreutvikling av straffegjennomføring i samfunnet. Disse planene har ikke vært en del av alternativanalysen, basert på en rekke hensyn. For det første påvirker ikke omfanget av straffegjennomføring i samfunnet behovet for plasser med høyere sikkerhet, men kan redusere behovet for fengselsplasser med lavere sikkerhet. For det andre er virksomheten ved friomsorgskontorene langt mer skalerbar enn fengselsdrift, med kortere tid fra en beslutning om endret kapasitet treffes til dette kan iverksettes. Det er en rekke årsaker til dette. Eksempelvis holder friomsorgskontorene til i ordinære kontorlokaler, som kan leies på kort varsel i et velfungerende leiemarked. Det gjør det relativt lett å dimensjonere i forhold til aktuelt behov, og det er mulig å planlegge med 119

120 kortere horisont. At det ikke er formålsbygg gjør at det trengs minimalt med offentlige investeringer. Effektivisering av driften ved friomsorgskontorene er dermed i første rekke knyttet til effekt behandling av de saker som oversendes. Overkapasitet gir seg utslag i lav arbeidsbelastning, som kan måles som lønnskostnader i forhold til saksmengde, men det er vanskelig å måle presist, da to saker som virker like kan ha ulik grad av arbeidsbelastning. Oppsummert vil ikke en optimalisering av straffegjennomføring i samfunnet påvirke valget av konsept. 6.8 Sammenstilling av virkninger og rangering av alternativene I tabellen nedenfor presenteres resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen samlet, der både de ikke-prissatte og prissatte effektene for hvert alternativ vises. Tabell 36. Sammenstilling av resultater fra prissatte og ikke-prissatte effekter i samfunnsøkonomisk analyse. Tabellen viser alternativenes netto nåverdi. Alle størrelser i MNOK, ekskl. MVA og prisnivå Tallene er inkl. skattekostnad og reallønnsjustering. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Analyseperioden er Tall i parentes indikerer antall plasser. Kostnadsposter Robusthet og levedyktighet 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon 0+ v2 Investeringsminimum Sikkerhet Rask reduksjon av soningskø Riktig aktivisering Forhold for kvinner Innvirkning på miljø Netto nåverdi alternativet er kun med for analyseformål og er ikke ansett som et realistisk alternativ. Alternativ 2, som innebærer at hele den eksisterende porteføljen erstattes med fem nye storfengsler, fremstår som det beste alternativet på lang sikt, gitt beregningsforutsetningene. Det har de laveste levetidskostnadene av de reelle 47 Alternativ 0+ V2 har en annen beregningsforutsetning enn øvrige alternativer når det gjelder omfanget av straffegjennomføring med EK, og er dermed ikke direkte sammenlignbart med disse. Økt bruk av straffegjennomføring med EK kan også gjennomføres i de øvrige konseptalternativene med tilsvarende kostnadsreduksjon i nåverdiberegningen som konsekvens. 120

121 alternativene, lavest årlige driftskostnader når alle endringer er gjennomført, høyest restverdi /mest oppdatert bygningsmasse ved analyseperiodens utløp, samt er vurdert som det mest robuste og levedyktige alternativet som også gir størst muligheter for riktig aktivisering. Alternativet har de mest negative miljøeffektene, definert som grad av inngripen i miljøet som er nødvendig for å realisere alternativet. Alternativ 2 kommer gunstig ut av analysen fordi det etableres færre og større enheter enn i dag, og disse blir bygd i henhold til prinsipper for en fremtidsrettet fengselsdrift. Dette forventes å gi mer driftseffektive enheter, økt kvalitet, bedre sikkerhet og reduserte lønnskostnader, spesielt til vakttjeneste. Sensitivitetsanalysen viser imidlertid at dersom denne stordriftsfordelen ikke lar seg realisere får alternativet høyere levetidskostnader enn Alternativ 3 og 1, siden investeringsnivået ligger vesentlig høyere. Kriminalomsorgen har ikke erfaring med å realisere en slik stordriftsfordel og rangeringen mellom alternativene er derfor sårbar for at denne analyseforutsetningen er feil. Videre forutsetter Alternativ 2 at fem nye fengsler, hvert av disse to til tre ganger så store som Halden fengsel, realiseres innen en 15 års-periode. Dette vil kreve stor finanseringsvilje hos bevilgende myndighet og omstillingsevne i kriminalomsorgen for å la seg realisere. Til tross for pågående standardiseringsarbeid, igangsatt bl.a. for å bidra til en mer tids- og kostnadseffektiv planleggingsprosess, vil etablering av ny fengselskapasitet i det omfang som alternativet innebærer være svært krevende. Erfaringsmessig er det også krevende å få nødvendig finansiering av større nye fengselsprosjekter i Norge, jf. at Halden fengsel er den eneste store nyetablering av lukket fengselskapasitet i løpet av de siste 20 år. Videre viser erfaring at det så langt er svært få fengselsplasser som er blitt erstattet/lagt ned. Siden Alternativ 2 innebærer at all dagens kapasitet på Østlandet erstattes med nye fengsler, samtidig som det må etableres cirka 450 plasser til midlertidig kapasitet som forutsettes lagt ned etter relativt kort tid, vurderes dette alternativet å være lite aktuelt å gjennomføre i sin mest rendyrkede form. Det utelukker allikevel ikke at konseptet som ligger til grunn for Alternativ 2 på sikt vil kunne anbefales realisert, dersom stordriftsfordelene ved et storfengsel viser seg å være reelle. Risikoen ved å satse fullt ut på dette med en gang, uten trygghet for at stordriftsfordelene kan realiseres, vurderes å være for stor til at alternativet kan anbefales i denne omgang. Alternativ 3 scorer omtrent likt som Alternativ 1 på de ikke prissatte nytte-effektene, men har til gjengjeld en lavere levetidskostnad. Dette skyldes i stor grad de samme stordriftsfordelene som gjør at Alternativ 2 kommer godt ut i analysen. Dette alternativet innebærer også en vesentlig investeringskostnad, men vurderes å være mer realistisk oppnåelig enn Alternativ 2. Alternativet innebærer at de enhetene som vurderes som minst egnet for en fremtidsrettet kriminalomsorg legges ned og at det etableres to storfengsler, og kan således betraktes å være første steg til å realisere en storfengselsstruktur. Utbygging av ett eller to storfengsler kan også gi mulighet til å teste ut hvilke stordriftseffekter som faktisk lar seg realisere, før det eventuelt tas en ny vurdering av endringer i porteføljen. Alternativ 3 kan derfor være et første steg på veien mot å realisere Alternativ 2, men med langt lavere risiko. Selv om det er mange enheter med betydelige utfordringer i porteføljen i dag, så er det også enheter det er verd å videreføre i et langsiktig perspektiv. Disse vil kunne videreføres i Alternativ 3, inntil det er naturlig å se på nye løsninger også for disse enhetene. Behovet for midlertidig 121

122 kapasitet er langt lavere enn for Alternativ 2, noe som gir en bedre utnyttelse av kapasitet som etableres i perioden. Alternativ 1 scorer på samme nivå som Alternativ 3 på de ikke-prissatte nytteeffektene, og har omtrent samme investeringskostnad som Alternativ 3, men har en høyere levetidskostnad enn Alternativ 3. Dette er i hovedsak en konsekvens av at Alternativ 1 i mindre grad realiserer stordriftsfordelen ved store fengsler som er redegjort for over, men også i Alternativ 1 vil porteføljen bestå av færre og større enheter, der nybygd kapasitet bygges og driftes etter samme prinsipper som i Alternativ 2 og Alternativ 3. Dersom storskalafordelen ikke inntreffer vil levetidskostnadene nærme seg samme nivå for Alternativ 1 og 3. Alternativ nullpluss er klart bedre enn nullalternativet, men har svakere nytteeffekter sammenlignet med Alternativ 1, og en meget begrenset kravtilfredsstillelse, der porteføljen i langt mindre grad restruktureres i ønsket retning. Alternativ nullpluss kan realiseres til en lavere investeringskostnad enn Alternativ 3 og Alternativ 1, men har omtrent samme nåverdi som Alternativ 1, siden enheter som ikke er driftseffektive videreføres. Samlet sett vurderes nullpluss-alternativet som klart svakere enn Alternativ 1, men samtidig klart bedre enn nullalternativet. Med grunnlag i drøftingen over anbefales følgende rangering: 1. Alternativ 3: Kombinasjonen 2. Alternativ 1: Optimalisere eksisterende portefølje 3. Alternativ Nullpluss v1: Investeringsminimum Som nevnt i behovsanalysen, er det usikkerhet knyttet til fremtidig behov for kapasitet, bl.a som følge av at det kan komme endringer i kriminalitetsbildet eller endringer i straffenivå. Det kan også være behov for å endre sammensetningen av kapasiteten, herunder ulike kategorier av sikkerhetsnivå. Jf også vurdering av ikke prissatte virkninger - robusthet og levedyktighet. For alle anbefalte alternativ synes det økonomisk gunstig med økt bruk av EK i forhold til dagens nivå, med en tilsvarende reduksjon i antall fengselsplasser med lavere sikkerhet. Nullpluss V2 indikerer at besparelsen kan antas å ha en nåverdi på cirka 4 mrd. kroner i forhold til Nullpluss V1. Selv om innsparingen ikke er beregnet for de øvrige alternativene er det sannsynlig at besparelsen er i samme størrelsesorden også for disse, siden det er snakk om samme type besparelse og samme omfang. Alternativ 3 gir betydelig beslutningsfleksibilitet. Det utelukker ikke en senere realisering av Alternativ 2, dersom vi gjennom Alternativ 3 får informasjon som underbygger at stordriftsfordelene ved et storfengsel lar seg realisere. Vi kan dermed si at Alternativ 3 innehar en realopsjon (en call, eller kjøpsopsjon) på senere realisering av Alternativ 2. Verdien av denne realopsjonen lar seg ikke beregne eksakt, men vi kan resonnere oss frem til en omtrentlig verdi. Prisen kan sies å tilsvare forskjellen i investeringskostnad mellom Alternativ 3 (som gir oss informasjon) og Alternativ 1 (som ikke gir oss informasjon). Investeringskostnaden ved Alternativ 3 er beregnet til å være omtrent den samme som for Alternativ 1. Vi kan dermed si at prisen på realopsjonen 122

123 sannsynligvis er svært lav. Verdien av realopsjonen vil enten være lik null (storfengsler gir ikke stordriftsfordeler) eller positiv (storfengsler gir stordriftsfordeler). Nåverdiene av Alternativ 1 og 3 antas å bli omtrent like dersom stordriftsfordelene vi har lagt til grunn i Alternativ 3 ikke oppnås. Realopsjonen har dermed både en lav pris (investeringsforskjellen) og en lav nedside (levetidskostnadsforskjellen gitt ingen stordriftsfordeler) dersom den ikke utøves, og dermed en meget gunstig risikoprofil. Verdien av å utnytte opsjonen (det vil si å realisere Alternativ 2 på et senere tidspunkt, gitt at storfengsler viser seg å ha klare stordriftsfordeler) vil avhenge av de faktiske stordriftsfordelene og hvor langt ut i tid en realisering kan skje, men verdien kan antas å ligge et sted mellom 0 og 3 mrd. kroner, som er forskjellen mellom minimale stordriftsforskjeller (null verdi) og forskjellen i nåverdi mellom Alternativ 1 og Alternativ 2 (3 mrd. kroner, gitt antatte stordriftsfordeler). Samtidig slipper vi risikoen for å gjøre store feilinvesteringer ved å satse alt på Alternativ 2 nå, som har 5-10 mrd. kroner høyere investeringskostnad. Alternative straffegjennomføringsformer Økt bruk av alternative gjennomføringsformer, spesielt straffegjennomføring med elektronisk kontroll, gir en større fleksibilitet i forhold til hvordan kriminalomsorgens behov for straffegjennomføringskapasitet skal ivaretas enn et konsept hvor kapasitetsbehovet kun ivaretas i fengselsinstitusjoner. Dette gjelder enten antall plasser skal skaleres opp eller ned. Dette kommer av at utstyret og dermed kapasiteten relativt enkelt kan flyttes dit det er behov, eller økes ved innkjøp av flere kontrollsett til en vesentlig lavere investeringskostnad enn ved etablering av nye fengselsplasser. Økt bruk av alternative gjennomføringsformer er imidlertid også avhengig av at ressurser disponeres til denne virksomheten, noe som vil kreve budsjettmessig prioritering. Dette gjelder både ved økt bruk innenfor dagens regelverk og ved økt bruk som følge av regelendringer. Alternativanalysen har illustrert de positive, samfunnsøkonomiske virkningene av å øke bruken av alternative straffegjennomføringsformer sammenliknet med Nullpluss v1. Analysen viser at økt bruk av alternative straffegjennomføringsformer gir lavere driftskostnader og bedre aktivisering, og at denne effekten vil være like stor eller større om tilsvarende tiltak gjennomføres som en del av de øvrige alternativer. Økt bruk av alternative straffegjennomføringsformer forutsetter en lovendring, og kan derfor ikke anbefales innenfor rammebetingelsene for denne utredningen. 123

124 124

125 7 FØRINGER FOR FORPROSJEKT Anbefalt konsept innebærer å kombinere større og mindre tiltak ved eksisterende enheter, nybygg, nedleggelser, ekstraordinært vedlikehold, samt en driftsmessig gevinstrealisering både når det gjelder effektivitet og kriminalomsorgsfaglig utvikling av driften. Kriminalomsorgen ønsker også økt bruk av straffegjennomføring i samfunnet, primært til erstatning for straffegjennomføring ved fengsler med lavere sikkerhet. Nybygg er primært fengselsplasser på høyere sikkerhet, til soning av lengre dommer og varetekt. Organisering av prosjekter og andre tiltak Anbefalingen av konsept innebærer videreutvikling av noen eksisterende fengsler til større, mer moderne og mer driftseffektive enheter, samt omfattende nybygg. I tillegg vil det trengs driftsmessige tiltak. Hvordan en tiltakspakke av denne størrelsen organiseres vil i stor grad påvirke sannsynligheten for å lykkes. I arbeidet med KVU er de ulike alternativene utmeislet relativt detaljert og med de mest realistiske tiltakene man ser for seg i dag. For tiltak som ligger langt ut i tid er det likevel stor sannsynlighet for at utviklingen kan medføre endringer og omprioriteringer som følge av endringer i kriminalitetsbildet og endringer i straffenivå. Samtidig ansees målbildet for relativt stabilt over tid, selv om konkrete målsettinger, ambisjonsnivå og strategier vil kunne endre seg. Disse forholdene peker i retning av å organisere utviklingen av straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet som et program. Organisering i et program innebærer at de ulike tiltakene (som kan organiseres som prosjekter eller gjennomføres i linjen, alt etter hva som er hensiktsmessig) samles i et program med felles mål, en programledelse som følger opp tiltakene fra dag til dag, og et programstyre som angir retning for programmet og godkjenner større endringer som for eksempel endret prioritering av større prosjekter. Fokuset for et program er gevinstrealiseringen i den daglige driften, for å oppnå effektmålene og bidra best mulig til samfunnsmålet. De enkelte prosjektene fokuserer på å realisere prosjektets resultatmål. Prosjekter og tiltak i linjen kan tas inn i og tas ut av programmet ettersom programledelsen ser et behov for det, og programstyret godkjenner endringene. Et program skal fokusere på endringer i utviklingen som gir endringer i hvilke tiltak som best bidrar til å realisere gevinster, nå effektmål og bidra til samfunnsmålet. Prosjektene i programmet skal fokusere på å nå sine resultatmål. Når det gjelder konkrete krav til organisering anser vi at det er for tidlig med detaljer, men vil kort skissere noen anbefalte prinsipper og mulige rammer for organiseringen. Utviklingen av straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet organiseres som et program, underlagt KDI. 125

126 Det virker fornuftig at programmet i tillegg til en operativ programledelse rapporterer til programstyret. Det vil være avgjørende for programmets suksess at programstyret har rett mandat og sammensetning, slik at det blir beslutningsdyktig. Det opprettes et programstyre med deltakelse fra KDI og Statsbygg. Programstyret ledes av KDIs direktør eller assisterende direktør. Styret bør også ha representasjon fra ytre etat og representasjon fra fagorganisasjonene/vernetjenesten. I tillegg til utbyggingsprosjekter, anbefales også håndtering av vedlikeholdsetterslepet lagt til programmet for å kunne styre midlene best mulig og utnytte mulighetene identifisert i usikkerhetsanalysen. Eventuelle prosjekter hvor Statsbygg ikke er/vil bli eier av eiendommene (aktuelt ved gjennomføring med OPS), håndteres særskilt. Programstyret bør inkludere en ekstern representant med solid erfaring i gjennomføring av komplekse programmer. Programmets organisering og programstyrets sammensetning og mandat må være forankret i ledelsen i JD, slik at det ikke er noen tvil om programstyrets beslutningsdyktighet og programmets styringsrammer. Dialogen med JD skjer i egne kvartalsvise kvalitetssikrings- og avrapporteringsmøter. Det bør være en klart definert prosess for å eskalere saker til departementalt nivå ved behov. KDI planlegger å implementere et porteføljestyringssystem som skal benyttes til oppfølging av prosjektene. Når dette blir innført, vil dette også gi et egnet løp for håndtering av prioriteringer og avvik opp i mot Justis- og beredskapsdepartementet. Det vil være Statsbyggs ansvar å avklare saker med KMD. Det må være tydelig hvilket mandat programstyret har når det gjelder endringer i porteføljen av byggeprosjekter knyttet til straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet. JD vil være øverste ansvarlig for programmet, og som sådan er det naturlig at JD utnevner (godkjenner) programstyret. Programmet bør koordineres med tilsvarende endringsprogrammer i andre etater underlagt JD, spesielt de som direkte påvirker straffesakskjeden. Et program har fokus på gevinstrealisering, målt gjennom programmets effektmål. For å nå effektmålene er det viktig å inkludere gevinstrealisering som en del av programmet. Dette betyr at programmet bør inkludere relevante tiltak innen virksomhetsutviklingen i kriminalomsorgen, samt nedleggelser i tillegg til utvidelser, nybygg og ekstraordinært vedlikehold. Det blir viktig å følge med på og nyttiggjøre seg teknologisk utvikling innenfor ulike deler av virksomheten, samt sørge for at programmet der det er naturlig bidrar til en stadig mer effektiv samhandling med andre deler av straffesakskjeden.. Fordeler ved organisering som program Program som gjennomføringsstrategi gir økt mulighet for å håndtere usikkerhet knyttet til fremtidige behov, samt sikre at endringer i målsettinger og strategi for virksomheten fanges opp og omsettes i nødvendige endringer og omprioriteringer i tiltakene underlagt programmets kontroll. Fleksibilitet i forhold til prioriteringer og tidspunkt for realisering blir viktig, sett opp mot utvikling i faktiske behov og justerte prognoser. Programorganisering gir betydelig styringsfleksibilitet. 126

127 Et program gir ofte bedre muligheter til å følge opp og måle gevinstrealiseringen etter prosjektenes ferdigstillelse, siden det er en integrert og viktig del av programmet. Det gir samtidig mulighet til å prioritere videreføring av tiltak som gir gevinster, og tidlig identifisere, følge opp og om nødvendig omarbeide tiltak som ikke gir gevinster som forventet. Ulemper ved organisering som program Et program er ikke fritt for ulemper. Organiseringen som program og programledelse kan oppleves som kompleks og kompliserende, og det er en klar fare for uklar rolledeling mellom prosjektene og programmet. Gode rollebeskrivelser og tydelige mandater er virkemidler som kan redusere risiko for uklarheter. Det er også viktig å etablere en effektiv prosess for endringshåndtering, særlig eskalering til rett nivå. Tilstrekkelig kapasitet og gjennomføringsevne Programmet er meget omfattende og komplekst. Det innebærer en lang rekke større investeringer, og mange aktiviteter som foregår i parallell. En av utfordringene blir å sikre tilstrekkelig dedikert kapasitet med riktig kompetanse, både hos KDI, Statsbygg, JD og andre aktører. Ikke minst blir det viktig å sørge for tilstrekkelig ledelseskapasitet. Det er aldri tidligere gjennomført et så omfattende løft innen kriminalomsorgen. Programmet bør skilles ut fra daglig drift, og ressurser bør i størst mulig grad avgis som dedikerte ressurser til programmet, i det omfanget som er planlagt. Det er spesielt viktig at det er kompetent internt personell fra kriminalomsorgen som bemanner nøkkelroller og nøkkeloppgaver i programmet, for å sikre at virksomheten har eierskap til programmets aktiviteter og at læring i størst mulig grad forblir i virksomheten etter gjennomførte aktiviteter. For å beregne programorganisasjonens gjennomføringsevne kan det være nyttig å benytte begrepet «kapabilitet», definert som produktet av kapasitet og kompetanse. Enkelt sagt, det hjelper ikke å ha tilgang på personell med god kapasitet, hvis de ikke har relevant kompetanse. Samtidig hjelper det lite for programmet at det finnes ressurser med høy, relevant kompetanse i virksomheten, hvis disse ressursene ikke har kapasitet til å bidra i programmet når programmet trenger det. God ressursplanlegging og klare ressursavtaler mellom virksomhet og program er viktige virkemidler for å redusere risiko for kapasitetsmangel, både når det gjelder viktige linjeoppgaver og programaktiviteter. Kontraktstrategi Et så omfattende program vil måtte inngå en lang rekke ulike kontrakter underveis. En gjennomtenkt kontraktstrategi vil være et viktig virkemiddel for å bygge inn hensiktsmessige insentiver, redusere risiko, samt oppnå god konkurranse og riktige priser. Et av de viktigste kontraktstrategiske spørsmålene blir håndtering av forholdet mellom KDI og Statsbygg. Det er en utfordring med Statsbyggs mange roller KDI må vurdere hvordan det skal etableres en avtalestruktur som bidrar til et hensiktsmessig samarbeid på KDIs premisser som kunde, med Statsbygg i rollen som både leverandør av 127

128 rådgivingstjenester, byggherre for ulike byggeprosjekter, utleier av fengsler til KDI, samt samarbeidspartner innenfor både utvikling og drift. Grad av standardisering åpner for ulike kontraktstrategiske muligheter. Her planlegges det med å benytte et standardbygg (modell 2015) for nybygd fengselskapasitet med høyere sikkerhet. Dette gir muligheter for å utnytte kunnskap fra ett prosjekt over i andre prosjekter. Eksempelvis kan det etableres en prosjekteringsdatabase som kan gjøres tilgjengelig, slik at eksisterende prosjektering gjenbrukes i størst mulig grad, hvor det kun tillates mindre, helt nødvendige lokale tilpasninger. Dette vil kunne redusere gjennomføringstiden og kostnaden for byggeprosjektene. En rekke alternative entrepriseformer bør vurderes som en del av kontraktstrategien. Totalentrepriser/ Engineering, procurement and construction (EPC) - kontrakter kan være aktuelt for standardiserte og/eller godt beskrevne prosjekter. Samspillskontrakter og utførelsesentrepriser bør også vurderes. Totalentreprise eller samspill er å anbefale på nybygg, gitt at erfaringene fra Skien er gode. For porteføljen for øvrig må entrepriseform tilpasses hvert enkelt tilfelle. Tilnærmingen til markedet er et annet viktig kontraktstrategisk moment. Det bør blant annet vurderes i hvilken grad ulike entrepriser skal samles i større entrepriser, i hvilken grad det skal benyttes prekvalifisering og/eller rammeavtaler, samt hvordan sikre god timing når det gjelder utlysing av kontrakter. Det bør vurderes fordeler og ulemper med sentraliserte innkjøpsavtaler i programmet versus lokale avtaler. Dersom OPS gjennomføring er aktuelt bør dette utredes videre tidlig i neste fase da denne gjennomføringsformen legger sterke føringer på organisering, styring og anskaffelse av prosjektene. Ved nybygg av fengsler antas standardkonseptet og det tekniske underlaget som er utviklet i Modell 2015 å kunne benyttes også ved OPS gjennomføring. Gjennomføring og styring av en OPS-kontrakt krever imidlertid betydelig kompetanse på juridiske forhold og styring av store anskaffelser. Det finnes mange varianter av OPS eksempelvis knyttet til oppgave- og risikofordeling mellom partene, organisering, ansvarlig part i Staten (KDI eller Statsbygg), betalingsmekanismer og finansieringsmodell. Gevinstrealisering Et program fokuserer på å realisere effektmål gjennom styring av prosjekter og virksomhetsendringer. En opplagt fallgruve er at byggeprosjektene realiseres men virksomhetsendringene uteblir, og dermed som regel også størstedelen av den planlagte effekten. Skal programmet lykkes må det foregå en omfattende organisasjonsutvikling i parallell med byggeprosjektene. Justis- og beredskapsdepartementet i høringsbrev av også foreslått en organisering av kriminalomsorgen med to forvaltningsnivåer uten regioner. Virksomhetsutviklingen vil i hovedsak forventes å gå over normalt driftsbudsjett. Det vil si at prosjektets investeringsmidler sannsynligvis ikke tar høyde for kostnader forbundet med å restrukturere organisasjonen. Større virksomhetsendringer, spesielt hvis de innebærer nedleggelser, oppfattes ofte som smertefulle og involverer mange interessenter. Det blir viktig å sette av nok ressurser, både økonomisk og menneskelig, 128

129 for å kunne ivareta virksomhetsutviklingen på en god måte. Kriminalomsorgen virksomhetsstrategi vil her være et verktøy. Strategien danner grunnlaget for styring og prioritering av tiltak, aktiviteter og ressurser sentralt, regionalt og lokalt i kriminalomsorgen. Det blir viktig å sikre at det bygges opp en lærende organisasjon. En slik organisasjon vil kunne bruke utbyggingsprosjektet, lære av det, for deretter å optimalisere videre, innenfor rammene av standardisering. Gevinstrealiseringen fra prosjektene vil gi nyttige erfaringer som kan bidra til å redusere videre gjennomføringsrisiko. 129

130 130

131 VEDLEGG Vedlegg 1 Vedlegg 2 Vedlegg 3 Vedlegg 4 Vedlegg 5 Vedlegg 6 Vedlegg 7 Vedlegg 8 Vedlegg 9 Referansepersoner Intervju- og møteoversikt Estimeringsprosess og -forutsetninger Usikkerhetsanalyse Overordnede forutsetninger SØA Oslo og Ullersmo fengsel Betalingsplan anbefalt alternativ Referansedokumenter Bistand Statsbygg, estimering 131

132 132

133 Vedlegg 1 Referansepersoner Organisasjon Navn Kontaktinfo Kriminalomsorgsdirektoratet Kriminalomsorgsdirektoratet Kriminalomsorgsdirektoratet Dovre Group Marianne Vollan Jan Erik Sandlie Sjur Strand Glenn Steenberg 133

134 134

135 Vedlegg 2 Intervju- og møteoversikt I forbindelse med KVU-arbeidet er det gjennomført møter og intervjuer. Nedenfor følger en oversikt over personer som har vært involvert i disse aktivitetene. Tabell 37. Personer kontaktet i forbindelse med KVU-arbeidet. Institusjon Navn Statsbygg Svein Håkon Harv Statsbygg Stein Erik Laeskogen Statsbygg Kristin Dale Selvig Statsbygg Merete Ann Thune Statsbygg Erik Solberg Statsbygg Hanne Tåsen Statsbygg Unni Pedersen Statsbygg Oddbjørn Evensen Statsbygg Randi Merethe Rogstad Statsbygg Benny Olav Andersen Oslo politidistrikt Gro Smogeli Oslo politidistrikt Egil Jørgen Brekke Oslo politidistrikt Audun Kristiansen Politidirektoratet Arne Gloppen Politidirektoratet Knut Kværner Politidirektoratet Asbjørn Gran Riksadvokatembetet Thomas Frøberg Riksadvokatembetet Anstein Gjengedal Kriminalomsorgen region Øst Jon Sverre Bråthen Kriminalomsorgen region Sør Bjørn Krogsrud Kriminalomsorgen region Øst Knut Gjerde KRUS Ragnar Kristoffersen Justis- og beredskapsdepartementet Torgeir Heimli Ullersmo fengsel Bernt Nordhaug Oslo fengsel Tom Engebretsen Indre Østfold fengsel Ole Jonny Rydland Halden fengsel Are Høidal, Jan Roar Strømnes, Lise Lilleby Bredtveit fengsel Hilde Lundeby Det er gjennomført flere gruppeprosesser i arbeidet. Under følger en liste med deltagere i disse prosessene. 135

136 Tabell 38. Deltagere i gruppeprosess investeringskostnader, Institusjon Navn Kriminalomsorgsdirektoratet Jan Erik Sandlie Kriminalomsorgsdirektoratet Sjur Strand Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Røe Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Michaelsen Kriminalomsorgen, Indre Østfold fengsel Ole Jonny Rydland Kriminalomsorgen, Hedmark fengsel Jan Korsvold Statsbygg Benny Olav Andersen Tabell 39. Deltagere i gruppeprosess driftskostnader, Institusjon Navn Kriminalomsorgsdirektoratet Jan Erik Sandlie Kriminalomsorgsdirektoratet Sjur Strand Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Røe Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Michaelsen Kriminalomsorgen, Indre Østfold fengsel Ole Jonny Rydland Kriminalomsorgen, Hedmark fengsel Jan Korsvold Kriminalomsorgsdirektoratet Mari Birgitte Bjørngård Tabell 40. Deltagere i gruppeprosess ikke-prissatte effekter, Institusjon Navn Kriminalomsorgsdirektoratet Jan Erik Sandlie Kriminalomsorgsdirektoratet Sjur Strand Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Røe Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Michaelsen Kriminalomsorgen, Indre Østfold fengsel Ole Jonny Rydland Kriminalomsorgen, Hedmark fengsel Jan Korsvold Kriminalomsorgsdirektoratet Suzanne Five Kriminalomsorgsdirektoratet Heidi Bottolfs 136

137 Tabell 41. Deltagere i gruppeprosess mulighetsstudie, Institusjon Navn Kriminalomsorgsdirektoratet Jan Erik Sandlie Kriminalomsorgsdirektoratet Sjur Strand Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Røe Kriminalomsorgsdirektoratet Espen Michaelsen Kriminalomsorgen, Indre Østfold fengsel Ole Jonny Rydland Kriminalomsorgen, Hedmark fengsel Jan Korsvold Kriminalomsorgsdirektoratet Suzanne Five Kriminalomsorgsdirektoratet Heidi Bottolfs Statsbygg Svein Håkon Harv Statsbygg Stein Erik Laeskogen Statsbygg Kristin Dale Selvig 137

138 138

139 Vedlegg 3 Estimeringsprosess- og forutsetninger Under følger en beskrivelse av forutsetningene for kostnadsestimatene på investering og ekstraordinært vedlikehold, og drift. Investeringskostnader og ekstraordinært vedlikehold Investeringskostnader Investeringskostnadene omfatter kostnader som påløper i forbindelse med bygging av nye fengsler, samt investering i utstyr til elektronisk kontroll (EK). Kostnadspostene består av: - Fengsler med høyere sikkerhetsnivå (Modell bygget tradisjonelt og modulbasert) - Fengsler med lavere sikkerhet - Administrasjonsbygg - Vaktbygg - Verksted og lager - Idrettshall - Gjerder og diverse - Ringmur - Infrastruktur, grunnarbeider og riving - Tomter - EK Forutsetningene for kostnadspostene på investeringskostnader er presentert i tabellen under. Det understrekes at estimatene inneholder stor usikkerhet, noe som reflekteres i usikkerhetsanalysen av investeringskostnader. Tabell 42: Forutsetninger for kostnadsestimatet. Alle tallstørrelser inkl. MVA og har prisnivå Fengsel med høyere sikkerhetsnivå, Modell 2015 Areal på Modell 2015 er m 2. KVU-en forutsetter at Modell 2015 kan bygges gjennom bruk av tradisjonell byggeteknikk og modulbasert byggeteknikk, med ulik byggekostnad per kvadratmeter: Ved tradisjonell bygging legges det til grunn en pris per kvadratmeter på kroner. Dette tallet er beregnet med bakgrunn i forventet kostnad for 96 plasser ved Halden, fra mai Forventet kostnad er redusert med 10 prosent for å trekke ut forventet tillegg, og dermed få basiskostnad på Modell 2015 er navnet på KDI og Statsbygg sitt forslag til standardiserte fengselsbygg, med en gitt bygningsmessig utforming og funksjonalitet. Det standardiserte fengselskonseptet har plass til 96 innsatte på høyt sikkerhetsnivå, og inneholder flere fengselsfunksjoner, bl.a. celler og aktivisering. 139

140 MNOK. Deretter er kvadratmeterpris beregnet ved å dividere basiskostnad med antall kvadratmeter. Ved modulbasert bygging legges det til grunn en pris per kvadratmeter på kroner. Dette tallet er beregnet med bakgrunn i innhentede priser i markedet. Det er deretter justert opp noe gjennom dialog med Statsbygg. Dette gir en basiskostnad for Modell 2015, med modulbasert bygging, på 200 MNOK. Fengsler med lavere sikkerhet Administrasjonsbygg Analysen forutsetter at fengsler med lavere sikkerhetsnivå bygges i henhold til nybygg på Kroksrud, som inneholder 22 plasser på 500 kvadratmeter. Forventet kostnad fra 2012 var 15,3 MNOK. Med utgangspunkt i denne størrelsen er det trukket fra et forventet tillegg på 10 prosent, deretter prisjustert til medio Dette gir et estimat på omtrent 14,5 MNOK, om tilsvarer omtrent kroner per kvadratmeter. Analysen legger til grunn erfaringstall for administrasjonsbygget på Ilseng, med påslag for funksjoner som ikke er inkludert ved Ilseng. Dette gir en pris på kroner per kvadratmeter. Legger til grunn et administrasjonsbygg på kvadratmeter ved nye større fengsler. Estimat for administrasjonsbygg er da 72,5 MNOK. Ved behov for tilleggsareal for administrasjonsbygg ved nybygg på eksisterende enheter benyttes en skjønnsmessig andel av dette estimatet. Vaktbygg Analysen legger til grunn at kvadratmeterpris på vaktbygg er noe høyere enn administrasjonsbygg, kroner per kvadratmeter. Videre legges det til grunn at vaktbyggets størrelse, med garderober, restriktiv avdeling og besøk, bør være kvadratmeter ved nye større fengsler. Estimatet totalt på vaktbygg er da 70 MNOK. Ved behov for tilleggsareal for vaktbygg ved nybygg på eksisterende enheter benyttes en skjønnsmessig andel av dette estimatet. Verksted og lager Idrettshall For verksted og lager er det lagt til grunn en pris per kvadratmeter på kroner. Ved bygging av større nye fengsler antas det et behov for kvadratmeter, som gir et estimat på 75 MNOK. I estimatet for idrettshall er det tatt utgangspunkt i kostnaden for ny idrettshall ved Oslo fengsel, på 100 MNOK for

141 kvadratmeter. Dette gir en kvadratmeterpris på kroner. Ringmur Estimatet på ringmur baserer seg på kostnad per løpemeter, hvor løpemeter er omkretsen av ringmur. Erfaringstall gir kostnad per løpemeter på omtrent kroner. For nye større fengsler antas det at omkretsen av ringmuren vil være omtrent løpemeter, noe større enn ved dagens Ullersmo fengsel, som har løpemeter. Estimatet på ringmur blir da i overkant av 50 MNOK. For nybygg på eksisterende tomter er det gjort en skjønnsmessig vurdering av behov for ringmur og benyttet en andel av estimatet ovenfor. Gjerder og diverse Kostnadsposten omfatter blant annet gjerder og perimetersikring som er nødvendig innenfor ringmur. Det er gjort et grovt anslag i estimeringsprosessen at gjerder og diverse vil medføre en kostnad i samme størrelsesorden som ringmur. Det er derfor benyttet en kostnad på 50 MNOK for nye større fengsler på ny tomt. For nybygg på eksisterende tomter er det gjort en skjønnsmessig vurdering av behov for gjerder og diverse, og benyttet en andel av estimatet ovenfor. Infrastruktur, grunnarbeider og riving Tomter For infrastruktur, grunnarbeider og riving er det forutsatt en rundsum for bygging på eksisterende og rundsum for bygging på ny tomt. For bygging på eksisterende tomt antas det en kostnad på 5 MNOK, mens for bygging på ny tomt antas det en kostnad på 20 MNOK. Det er innhentet verdivurdering av eksisterende tomter og tomtekostnader i områdene hvor det legges til grunn å bygge nye enheter. De innhentede verdivurderingene på nye og gamle avviker vesentlig i verdi per kvadratmeter. Det er derfor lagt til grunn en felles kvadratmeterverdi for gamle og nye tomter. Denne er estimert som et gjennomsnitt av verdsettelsen av nye tomter. En oversikt over tomteverdiene som er benyttet finnes i oversendelsesbrevet "Anmodning om bistand til KVU-arbeid for KDI i januar 2015 bidrag fra statsbygg". EK I estimeringen av investeringskostnader for EK, lenker og tilhørende utstyr, er det benyttet erfaringstall, pris per lenke, fra KDI. Det forutsettes en kostnad på kroner per lenke. Videre legges det til grunn at en investerer i

142 prosent flere lenker enn kapasiteten som legges til grunn. Påslaget skal ivareta behov for vedlikehold av lenkene, og er i tråd med praksis hos KDI. Reinvestering og vedlikeholdskostnader er inkludert i driftskostnadene. Det legges derfor ikke til grunn at det må reinvesteres i lenker i analyseperioden. Utover kostnadspostene i estimatet er brukerutstyr estimert som et påslag i usikkerhetsanalysen. I statlige investeringsprosjekter er det anbefalt praksis å estimere brukerutstyr ovenfra-og-ned i forstudien. Det finnes flere måter å estimere brukerutstyr ovenfra-og-ned, blant annet som en gitt andel av byggekostnaden, som kvadratmeterkostnad eller som brukerkostnad. I KVU-en er brukerutstyrskostnaden estimert som en andel av byggekostnad, fordi det ofte er en korrelasjon mellom de to størrelsene. Antall kvadratmeter og funksjonssammensetning er forhold som vil påvirke både bygg- og utstyrskostnad. Valgt prosentsats baserer seg på erfaringer fra Halden fengsel. I KVU-en varierer påslaget fra alternativ til alternativ, og ligger mellom 8 11 prosent av byggekostnaden. Tabell 43:Oversikt over hvordan brukerutstyrskostnad er estimert i hvert alternativ. Tallene er forventet kostnad etter usikkerhetsanalyse, og er inkl. MVA og administrasjon. Tallstørrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Brukerutstyr 0-alt 0+ v1 0+ v Andel av byggekostnad 8 % 9 % 9 % 10 % 11 % 11 % P50 Brukerutstyr Ekstraordinært vedlikehold For alternativanalysen er det viktig å inkludere ekstraordinært vedlikehold for å finne riktig konsept, da de utgjør en betydelig kostnad i nærmeste fremtid. Kostnaden for ekstraordinært vedlikehold vil imidlertid bli påvirket av optimaliseringer og endringer som kommer i neste fase, og er omfattet av stor usikkerhet. Gjennom flere utredninger er det slått fast at bygningsmassen i kriminalomsorgens portefølje av fengsler har betydelig vedlikeholdsetterslep. KVU tar utgangspunkt i nyeste utredning rundt bygningsmassen, "Plan for håndtering av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene", som er produsert av Statsbygg og KDI. Planen inneholder en plan for gjennomføring av tiltak som skal "..eliminere de største og mest alvorlig avvikende med behov for strakstiltak innen fem år (TG3-etterslepet)". Kostnadsestimatene for ekstraordinært vedlikehold for enhetene som er omfattet av konseptvalgutredningen er presentert i tabellen under. 142

143 Det forutsettes at ekstraordinært vedlikehold gjennomføres i løpet av fem år, med like stort pådrag hvert år, for alle enheter som skal videreføres. Det forutsettes at første år med tiltak er Noen enheter planlegges lagt ned lenger ut i analyseperioden. I KVU-en legges det til grunn at 30 prosent av ekstraordinært vedlikehold på enheter som foreslås lagt ned, uansett må gjennomføres for å opprettholde fengselsdrift frem til stenging. Forutsetningen baserer seg på en skjønnsmessig vurdering, som synliggjør at det for enhetene som skal legges ned kan forventes vesentlig lavere vedlikeholdskostnader. Dette understreker samtidig at behovet for vedlikehold på porteføljen som helhet er prekær, og at det må påregnes ekstraordinært vedlikehold også på enheter som skal legges ned. 143

144 Tabell 44:Kostnadsestimatet for ekstraordinært vedlikehold for eksisterende enheter. Alle tallstørrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Estimat ekstraordinært vedlikehold, Navn enhet prisjustert, MNOK Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling 6 Halden fengsel - Ringerike fengsel 86 Kongsvinger fengsel, Vardåsen avdeling 23 Sem fengsel 57 Sandefjord fengsel 2 Bastøy fengsel 96 Drammen Søndre vestfold fengsel, Berg avdeling 58 Indre Østfold fengsel, Trøgstad avdeling 11 Nordre Vestfold fengsel, Hof avdeling 17 Sarpsborg fengsel 8 Vestoppland fengsel, Gjøvik avdeling 17 Kongsvinger fengsel (avd G) 19 Hedmark fengsel, Ilseng avdeling 35 Telemark fengsel, Skien avdeling 33 Hedmark fengsel, Bruvoll avdeling 22 Telemark fengsel, Kragerø avdeling 8 Nordre Vestfold fengsel, Horten avdeling 20 Ila fengsel 362 Bredtveit fengsel 49 Søndre Vestfold fengsel, Larvik avdeling 29 Hedmark fengsel, Hamar avdeling 37 Ullersmo fengsel, Krogsrud avdeling 44 Ullersmo fengsel 370 Oslo fengsel (Alle avdelinger) Estimert som gjennomsnittlig kostnad for ekstraordinært vedlikehold ved de øvrige enhetene eksklusive Oslo og Ullermo. 50 I "Plan for håndtering av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene" er vedlikeholdsetterslepet estimert til omkring MNOK. Etter at planen ble utarbeidet har Statsbygg gjennomført en ny gjennomgang og estimert ekstraordinært vedlikehold til henholdsvis MNOK (P50) og 670 MNOK (P50) for avdeling B/C og avdeling A. 144

145 Kostnadsestimater investering og ekstraordinært vedlikehold Tabell 45. Kostnadsestimat for investering og ekstraordinært vedlikehold. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Kostnadsestimatene er inndata til usikkerhetsanalysen. Akkumulerte driftskostnader i perioden Kostnadsposter 0-alt 0+ v1 0+ v Modell , tradisjonell bygging Modell 2015, modulbasert bygging Fengsel lavere sikkerhet Andre bygninger Infrastruktur/Grunnarbeider/ Riving Investering EK - - 0, Ekstraordinært vedlikehold Sum investering og ekstraord. vedlikehold Driftskostnader Driftskostnadene er delt opp i lønnskostnader, øvrige driftskostnader og FDV. I estimatet for årlige driftskostnader summeres driftskostnadene fra alle enheter som er i porteføljen til en hver tid. Enhetene kan deles opp i to grupper, nye enheter og eksisterende enheter. Importerte tjenester er estimert som kostnad per plass. Nye enheter Enheter med høyere sikkerhetsnivå, Modell 2015: I de alternativene hvor det bygges nye fengsler etter Modell 2015, er det i KVU-en forutsatt effektiviserings- og stordriftsfordeler. Beregningen av disse besparelsene baserer seg på en omfattende kartlegging av mest sannsynlig bemanningsplan for Modell Dette arbeidet oppsummeres nedenfor. I bemanningsplanen er alle antall årsverk som hører inn under kriminalomsorgen ved bemanning av fengsel medtatt. Det inkluderer derfor funksjoner i fengselet som er 51 Inkluderer kostnader for ringmur og gjerder og diverse. 52 Andre bygninger omfatter administrasjonsbygg, vaktbygg, idrettshall og verksted. 145

146 utenfor selve modellen slik som; administrative og ledelsesfunksjoner, fellesfunksjoner som portvakt og/eller hovedvakt, avdeling for utelukkelse av fellesskap, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Bemanningsplanen tar utgangspunkt i døgnbemanning for fengselsbetjenter og vaktledere, og er i samsvar med arbeidstidsbestemmelsene. Denne tjenestegruppen utgjør ca. 2/3-deler av antall årsverk (72 av 105 stillinger). Ved drift av en modell 2015 er det beregnet en bemanningsfaktor på 1,1 ansatt (årsverk) pr. plass innsatte (105 årsverk på 96 innsatte). Bemanningsplanen er vist i figuren under. Kriminalomsorgsfaglige stillinger: Stipulert bemanning - modell 2015 Mandag Tirsdag Onsdag Torsdag Fredag Lørdag Søndag Totalt antall FM EM N FM EM N FM EM N FM EM N FM EM N FM D EM N FM D EM N tjenestemenn Fengselsbetjenter Førstebetjent/vaktl Fengselsbetj. felles Inspektør/avd.leder Adm./personalsjef Personal/tj.oppsett Økonomimedarb Fangesak leder Saksbeh.enkeltsak Merkantil kontorstø Tilbakeføringskoord Sosialfaglig Fritidsleder Driftssjef Verksmester Program Aktivisering/drift Ass.fengselsleder Fengselsleder Sum kriminalomsorgsfaglige stillinger 105 Figur 32. Stipulert bemanning ved modell Ved drift av 2 modeller 2015 i samme fengsel reduseres bemanningsfaktoren til 0,995 ansatt pr. plass innsatte (191 årsverk på 192 innsatte). Bemanningsfaktoren vil reduseres videre for 3, 4 og 5 modeller i samme fengsel. Reduksjonen skyldes i hovedsak at det blir færre årsverk innen administrasjon og ledelse i forhold til økningen av antall innsatte. Det samme gjør seg gjeldene for fellestjenester. For de ordinære primærtjenestene vil antall stillinger beregnet i en modell 2015 kunne multipliseres med antall modeller i samme fengsel. Det må også tas hensyn til at bemanning av 1 nattvakt i turnus generer ca. 2,7 årsverk. Ved drift av en modell 2015 er det beregnet en nattbemanning med 4 tjenestemenn, mens behovet for nattbemanning av 2 modeller 2015 er beregnet til 6 tjenestemenn. Dette utgjør en reduksjon med 5,5 årsverk. Det samme uttrekket kan gjøres for 3, 4 og 5 modeller 2015 i samme fengsel. Bemanningsfaktor, og tilhørende bemanning, ved fengsler med ulik størrelse er presentert i tabellen under. 146

147 Tabell 46: Antatte stordriftsfordeler (effektivisert bemanning) ved økning i antall Modell Antall Modell Antall plasser Antall årsverk m/tilleggsfunksjoner Ansatte per innsatt m/tilleggsfunksjoner 1,09 0,99 0,98 0,96 0,95 0,95 Det forutsettes at antall ansatte per innsatt reduseres frem til og med den femte Modell 2015, og at det deretter flater ut. Bakgrunnen for at stordriftsfordelen ikke styrkes ytterligere tilskrives utfordringer med blant annet logistikk. Kostnaden per årsverk er estimert som et vektet gjennomsnitt per årsverk i alle eksisterende enheter, en kostnad på i underkant av kroner per årsverk. Beløpet omfatter den gjennomsnittlige utgift til direkte lønn inkl. tillegg, feriepenger og arbeidsgiveravgift per årsverk i kriminalomsorgen. Gjennomsnittlig kostnad per årsverk varierer vesentlig mellom stillingskategorier, men også mellom de enkelte enhetene i kriminalomsorgen, bl.a. avhengig av hvilken turnus som kan etableres ved den enkelte enhet. Kostnad per årsverk inkluderer ikke varer- og tjenester i forbindelse med det arbeidet disse gjør i kriminalomsorgen og kostnader knyttet til den innsatte som dagpenger til de innsatte, kosthold mv, jf. omtale nedenfor. Det antas indirekte at sammensetningen av årsverkene ved nye enheter er tilnærmet lik sammensetningen av årsverkene ved eksisterende enheter. For å estimere øvrige driftskostnader ved Modell 2015 er det valgt å legge til grunn gjennomsnittet av driftskostnadene per plass og driftskostnadene per kvadratmeter ved Halden fengsel, fratrukket husleie og indre vedlikehold. Dette utgjør henholdsvis kroner per plass og kroner per kvadratmeter. Kostnadene for FDV er beregnet ved bruk av Statsbygg sine estimater for kostnader per kvadratmeter på nye enheter med høyt sikkerhetsnivå, 550 kroner per kvadratmeter. Kostnadsestimatene er Statsbygg sine beregnede årskostnader, som inneholder avsetning til tyngre vedlikeholdsarbeider som bygningsmassen krever i løpet av analyseperioden. På bakgrunn av dette inkluderer ikke analysen investeringskostnader for "mid-life-upgrade". Kostnader for energi, renhold, vann og avløp, avfallshåndtering og vakt og sikring er ivaretatt i øvrige driftskostnader. Enheter med lavere sikkerhetsnivå: Lønnskostnader for nye enheter med lavere sikkerhetsnivå beregnes ut fra vektet gjennomsnittlig lønnskostnad per plass for eksisterende enheter med lavere sikkerhetsnivå. Dette utgjør omtrent kroner per plass. Øvrige driftskostnader beregnes ut fra vektet gjennomsnittlig driftskostnad per plass for eksisterende enheter, omtrent kroner per plass. Kostnadene for FDV er beregnet ved bruk av Statsbygg sine estimater for kostnader per kvadratmeter på nye enheter med lavere sikkerhetsnivå, 480 kroner per kvadratmeter. 147

148 Som for FDV-kostnadene for enheter med høyere sikkerhetsnivå dekker den årlige FDV-kostnaden avsetning til tyngre vedlikeholdsarbeider. Kostnader for energi, renhold, vann og avløp, avfallshåndtering og vakt og sikring er ivaretatt i øvrige driftskostnader. Eksisterende enheter For lønnskostnader videreføres prisjusterte lønnskostnader fra regnskapet Lønn til administrasjons, ledelse, arbeidsdrift og kjøkken er imidlertid omfordelt mellom enheter for å, i størst mulig grad, reflektere faktisk påløpte lønnskostnader. Ved estimering av øvrige driftskostnader videreføres prisjusterte øvrige driftskostnader fra regnskapet Her trekkes imidlertid husleie og indre vedlikehold ut av tallene, da FDV og indre vedlikehold dekkes av Statsbygg sine estimater på FDV. Videre er totale driftskostnadene i hvert fengsel fordelt ut på avdelingene basert på antall plasser for enheter i region øst. I estimering av FDV-kostnader for eksisterende enheter er det benyttet en prisjustert gjennomsnittskostnad for drift av bygningsmasse de siste årene ved eksisterende enheter. Kostnader for forvaltning og vedlikehold er estimert med satser innhentet fra Statsbygg. Det forutsettes at FDV-kostnader ved eksisterende enheter inkluderer avsetning til tyngre vedlikeholdsarbeider. Driftskostnader importerte tjenester I forbindelse med utarbeidelse av KVU er det innhentet kostnadsestimater på importerte tjenester fra forvaltningssamarbeidspartnere. Kostnadstallene bygger i all hovedsak på erfaringstall, og det er derfor estimert en flat kostnad per plass, uavhengig av type plass og størrelse. Kostnadstallene per plass er vist i tabellen under. Tabell 47. Kostnad per plass, forvaltningssamarbeidspartnere. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Kostnadsestimatene er inndata til usikkerhetsanalysen. Helse Skole NAV Forvaltningssamarbeidspartnere Kulturtilbud Sum Lønn Driftskostnader EK Det er gjennomført et omfattende arbeid for å estimere driftskostnadene relatert til straffegjennomføring med EK. Det er innhentet erfaringstall som omfatter kostnader ved friomsorgskontorene, nattjeneste, vedlikehold og reinvestering i nye lenker, og gir dermed et fullstendig kostnadsbilde for drift av EK. Årlig driftskostnad per lenke er estimert til kroner. 148

149 Kostnadsestimat drift I tabellen under presenteres kostnadsestimat for drift gjennom hele analyseperioden. Tabell 48. Kostnadsestimat drift for alle alternativ. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Estimatet er reallønnsjustert. Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Kostnadsestimatene er inndata til usikkerhetsanalysen. Estimatet viser akkumulerte driftskostnader i perioden Kostnadsposter 0-alt 0+ v1 0+ v Lønn Øvrig drift FDV EK Importerte tjenester Sum drift

150 150

151 Vedlegg 4 Usikkerhetsanalyse I det følgende vedlegget beskrives usikkerhetsanalysene som er gjennomført for investering og ekstraordinært vedlikehold og drift. Først beskrives usikkerhetselementene som analysen inkluderer. Deretter følger resultatene fra usikkerhetsanalysene. Til slutt følger en beskrivelse av analysemetodikk som er benyttet for usikkerhetsanalysene. 4.1 Usikkerhetselementer Nedenfor beskrives de usikkerhetselementene som er identifisert for investeringskostnadene og det ekstraordinære vedlikeholdet. Tabell 49: Usikkerhetsdrivere for investering og ekstraordinært vedlikehold Usikkerhetselementer Investering og vedlikehold EU01-06 Estimatusikkerhet U02 Markedsusikkerhet U03 Investeringsomfang U04 Endrede krav og spesifikasjoner U05 Prosjektorganisering- og styring U06 Kontraktstrategi U07 Brukerutstyr U08 Midlertidige tiltak i byggeperioden EU01-EU06 ESTIMATUSIKKERHET Dette elementet ivaretar usikkerheten i benyttede mengder og priser i estimeringen. Det er usikkerhet rundt estimeringsprosessen, estimeringsmetodikk og hensiktsmessigheten av valgte overordnede regneforutsetninger. Usikkert om alle kostnadsposter er medtatt, på samme måte som det er usikkert om estimatet er rensket for dobbelttelling. Videre er det usikkert om de erfaringstallene som er brukt er realistiske og sammenlignbare med det som estimeres. Det er forskjell på hvordan de ulike kostnadspostene er beregnet og dermed også hvilken estimatusikkerhet de er beheftet med. Dette er ivaretatt i analysen. U02 MARKEDSUSIKKERHET Omfatter usikkerhet tilknyttet utvikling av markedsmiddel, det vil si utvikling av faktiske markedspriser i forhold til indeksregulerte bevilgninger. I tillegg er det usikkerhet knyttet til hvordan anbudsprisene i prosjektet varierer rundt markedsmiddel, for eksempel hvordan dette påvirkes av timingen i forhold til kapasitet og attraktivitet for det spesifikke arbeidsomfanget. Utregningene er basert på empiri 53 der det anbefales å benytte 6 % pr. år (frem til tyngdepunktet av kontraktstildelingene) som veiledende standardavvik for den systematiske usikkerheten knyttet til utviklingen i markedsmiddel. 53 Concept rapport nr. 1 Styring av statlige prosjektporteføljer i staten 151

152 U03 INVESTERINGSOMFANG I Alternativ 1 og 3 skal noe av fengselsporteføljen videreføres og noe erstattes med nybygg. Planen for hvilke fengsler som skal videreføres og erstattes står ikke stille. Den endelige planen blir et resultat av porteføljeoptimalisering av konseptvalget. Således er det usikkerhet knyttet til mengden nybygg i Alternativ 1 og 3. U04 ENDREDE KRAV OG SPESIFIKASJONER Krav til funksjoner og egenskaper i nye fengselsbygg er under konstant endring. Dette kan komme til uttrykk i endrede lover, forskrifter og KDI-interne og eksterne standarder. I tiden frem til ferdigstillelse er det usikkert hvorvidt nye byggetekniske og/eller virksomhetsspesifikke krav vil introduseres og i hvilken grad det vil påvirke kostnadsnivået. U05 PROSJEKTORGANISERING- OG STYRING Elementet ivaretar usikkerhet i styringen av prosjektet på overordnet nivå og prosjektnivå. Det er usikkert om prosjekteier lykkes med å fastlegge et hensiktsmessig prosjektomfang og verne om prosjektets rammer. I tillegg er det usikkerhet i om prosjekteier lykkes i å etablere klare mål for gjennomføringen. Usikkerhet i kvaliteten av plan for prosjekteiers strategisk kontroll og revisjoner er også ivaretatt her. Et sentralt valg er overordnet organisering hvor det både kan tenkes tradisjonell gjennomføring med Statsbygg som byggherre, til alternative modeller med organisering i større byggeprogram som er forankret i KDI eller departementet. Elementet ivaretar videre usikkerhet i kvaliteten av den operative styringen av bygge- og vedlikeholdsprosjektene. Usikkerhet knyttet til forberedelser for prosjektstrategiene dekkes av dette elementet. Det er også knyttet usikkerhet byggherres håndtering av kostnadsstyring, endringer, grensesnitt, tidsplaner og kvalitetssikring. U06 KONTRAKTSTRATEGI Ved en gitt generell markedssituasjon er det usikkert hvor attraktivt prosjektet klarer å gjøre seg for potensielle leverandører og i hvilken grad man lykkes med å time utlysning i forhold til markedet forøvrig. Det er usikkerhet knyttet til godheten av kontraktstrategien, og hvorvidt prosjektet klarer å skape trygghet for hva som skal leveres og stor nok usikkerhet om konkurransesituasjone. Kontraktstrategien kan strekke seg fra tradisjonelle byggherrestyrte entrepriser via tidlig involvering av leverandører i totalentreprise eller samspillsmodeller til ulike modeller for Offentlig-Privat samarbeid (OPS). Elementet dekker også i hvilken grad man velger å kontrahere enkeltfengsler eller om man får til en standardisering og baserer seg på utlysning av større pakker som dekker flere fengsler. 152

153 U07 BRUKERUTSTYR Basisestimatene inkluderer ikke kostnader til brukerutstyr. I KVU er det valgt å estimere kostnader for brukerutstyr som et påslag i usikkerhetsanalysen, med et usikkerhetsspenn. Det er usikkerhet knyttet estimering, styring av anskaffelsene og markedsutvikling for inventar og andre utstyrskategorier. Det er også usikkert hvordan teknologiutvikling vil påvirke kostnadsnivået. U08 MIDLERTIDIGE TILTAK I BYGGEPERIODEN Det er usikkert i hvilken grad utbyggingen av kapasiteten følger det faktiske behovet for fengselsplasser i utbyggingsperioden. Det vil derfor kunne være perioder hvor det er behov for midlertidig kapasitet i provisorier. Usikkerheten knyttet til estimering, mengder og priser, for midlertidige tiltak ivaretas her. Nedenfor beskrives usikkerhetselementene som er identifisert for driftskostnadene. Tabell 50: Usikkerhetsdrivere for driftskostnadene Usikkerhetselementer drift EU01 Estimatusikkerhet U02 Bemanningsnivå U03 Arbeidsoppgaver U04 Kompetansekrav U05 Support og utskifting av utstyr U06 Endringer i bygningstekniske krav U07 Omstilling, innkjøring, optimalisering EU01 ESTIMATUSIKKERHET Dette elementet ivaretar usikkerheten i benyttede mengder og priser i estimeringen. Det er usikkerhet rundt estimeringsprosessen og hensiktsmessigheten av valgte overordnede regneforutsetninger. Det er usikkert om alle kostnadsposter er medtatt, på samme måte som det er usikkert om estimatet er rensket for dobbelttelling. Videre er det usikkert om de erfaringstallene som er brukt er realistiske og sammenlignbare med det som estimeres. U02 BEMANNINGSNIVÅ I lønnskostnadene ligger det implisitt en forutsetning om antall ansatte per innsatt. I et perspektiv på drøye 40 år er det usikkert hvordan denne brøken vil utvikle seg. Det er usikkert om bransjen blir mer eller mindre produktiv i fremtiden og hvordan dette vil påvirke kostnadsnivået. Eksterne krav til driftseffektivitet kan skjerpes eller lempes i fremtiden, og påvirke faktiske lønnskostnader. Usikkerhet knyttet til hva som anses som hensiktsmessig bemanningsnivå ivaretas her. 153

154 U03 ARBEIDSOPPGAVER Dagens kriminalomsorg omfatter et sett med ansvarsområder, det er imidlertid usikkerhet i hvilken grad kriminalomsorgens arbeidsoppgaver vil endre seg over tid. I løpet av 40 år kan synet på hva god kriminalomsorgen endre seg, og nye arbeidsoppgaver kan komme til eller forsvinne helt. Usikkerhetselementet ivaretar usikkerheten knyttet til dette. U04 KOMPETANSEKRAV Lønnskostnadene i basisestimatene baserer seg på en antagelse om at kompetansekravene forblir de samme i fremtiden. Det er imidlertid usikkerhet i om kompetansekravene til ansatte i kriminalomsorgen vil endre seg de neste 40 årene, og dette usikkerhetselementet ivaretar denne usikkerheten. U05 SUPPORT OG UTSKIFTING AV UTSTYR Basisestimatet forutsetter en gitt fornyingstakt av løsøre, utstyr, forbruksmateriell og IKTsystemer. Det er usikkert om brukernes forventninger til funksjonalitet og alder av utstyret vil reduseres eller økes i løpet av analyseperioden, og usikkerhet knyttet til dette er ivaretatt her. U06 ENDRINGER I BYGGTEKNISKE KRAV Brukernes krav til drift og vedlikehold av bygningsmassen kan endre seg, og det er usikkert om det som anses som hensiktsmessig vedlikeholdsinnsats i dag videreføres også vil oppleves som hensiktsmessig ut analyseperioden. U07 OMSTILLING, INNKJØRING, OPTIMALISERING Kriminalomsorgen er i konstant endring, og det finnes et element av kostnader knyttet til det å tilpasse organisasjonen til nye situasjoner i basisestimatet. Det er imidlertid usikkert hvorvidt dette er tilstrekkelig for de alternativene som innebærer de største endringene for kriminalomsorgen. Det er usikkerhet knyttet til virksomhetens tilpasningsdyktighet, og godheten av forberedelsene for en ny fengselsstruktur. 154

155 4.2 Resultater fra usikkerhetsanalysen I dette kapittelet dokumenteres de kvantitative vurderingene og resultatene fra usikkerhetsanalysene for henholdsvis investering og drift. Investeringsresultatene inkluderer også analysene av ekstraordinært vedlikehold. 155

156 156

157 157

158 158

159 159

160 160

161 161

162 162

163 163

164 164

165 165

166 166

167 167

168 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet 4.3 Analysemetodikk usikkerhetsanalyse Metoden baserer seg på å modellere årsak-virkning forholdet mellom usikkerhetselementene og de ulike hovedelementene i kostnadsoverslaget, lønnsomhetsanalysen eller tidsplanen. Usikkerhetselementer n Kostnad 1 Kostnad 2 Kostnad N Hovedprinsippene modellen bygger på kan illustreres som følger, Kostnadsoverslaget deles i et hensiktsmessig antall elementer i henhold til usikkerhetseksponering. Antallet kostnadselementer bør normalt ikke overstige 20. De identifiserte usikkerhetselementene (bør normalt ikke overstige 50) listes i radene og knyttes opp mot de kostnadselementene de påvirker. Ved å knytte et usikkerhetselement opp mot flere kostnadselementer, blir korrelasjon mellom kostnadselementene automatisk ivaretatt. Optimistisk, mest sannsynlig og pessimistisk verdi blir beskrevet for hvert kostnadselement som usikkerhetselementet påvirker. For hendelser angis sannsynligheten for at hendelsen inntreffer, samt konsekvensen angitt ved trippelanslag som beskrevet over. Korrelasjon mellom usikkerhetselementene knyttes opp dersom det er relevant. Forventningsverdi og standardavvik/konfidensintervall beregnes for henholdsvis hvert kostnadselement og usikkerhetselement, og totalt. 168

169 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Definisjoner Estimatusikkerhet, Usikkerhet på kostnadselementer eller faktorer som påvirker prosjektets kostnader. Beskriver konsekvensen av forhold som en kontinuerlig fordeling. Hendelsesusikkerhet, Hendelser er situasjoner som enten oppstår eller ikke oppstår. Hendelsesusikkerhet = sannsynlighet for at en hendelse inntreffer x konsekvens av hendelsen dersom den inntreffer. For flere definisjoner refereres det til Finansdepartementets veileder Felles begrepsapparat, hvor også de overstående definisjonene er hentet fra. Matematiske formler som benyttes i analysemodellen Formlene er basert på Erlang fordelingen med trippelanslag for optimistisk, mest sannsynlig og pessimistisk verdi. Ytterverdiene angis med 10 pst. og 90 pst. percentilene, heretter kalt P10 og P90. En effekt av å velge P10 og P90 som inngangsverdier er, ved siden av å få mer realistiske angivelser av usikkerhetsspennet, at valg av fordelingsfunksjon blir praktisk talt uten betydning. Formlene nedenfor kan derfor uten store feil benyttes for enhver kontinuerlig fordeling. Formlene for kontinuerlige fordelinger er en videreutvikling foretatt av Stein Berntsen, basert på formler utviklet av Steen Lichtenberg, og er verifisert av NTNU. Disse er videre kombinert med allment kjente formler for diskrete fordelinger. På denne måten er formlene gyldige både for estimatusikkerhet og hendelsesusikkerhet (ved estimatusikkerhet er sannsynligheten pr. definisjon 100 pst. eller faktor 1,0). Tegnforklaringer, a = Optimistisk verdi gitt ved P10 m = Mest sannsynlig verdi b = Pessimistisk verdi gitt ved P90 E = Forventet verdi SD = Standardavvik Var = Varians Formler for usikkerhet pr usikkerhetselement, E = p (a + 0,42m + b) / 2,42 SD = p(1-p)[(a + 0,42m + b) / 2,42] 2 + p[(b-a) / 2,5] 2 Formler for total usikkerhet, E(tot) = E (summen av forventet verdi for alle usikkerhetselementer) SD(tot) = ( Var) = ( SD 2 ) (sum av varians og kovarians for alle elementer) 169

170 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Varians, Var = SD2 Kovarians, Kovar(ab) = 2 SD(a) SD(b) Korr (ab) Korrelasjonsfaktor, Korr = [-1,1] 170

171 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Vedlegg 5 Overordnede forutsetninger Samfunnsøkonomisk analyse 5.1 Prissatte virkninger Forventet kostnad fra usikkerhetsanalysen er input i nåverdianalysen. I nåverdianalysen er det jobbet etter noen overordnede forutsetninger som beskrives nærmere i dette vedlegget. Merverdiavgift og arbeidsgiveravgift Nåverdiene som presenteres i KVU-en inkluderer arbeidsgiveravgift, men ekskluderer merverdiavgift. Dette er i tråd med anbefalingene i rundskriv 54 R-109/14 fra Finansdepartementet, samt veileder 55 i samfunnsøkonomiske analyser. Kalkulasjonsrente Veilederen i samfunnsøkonomisk analyse beskriver kalkulasjonsrenten på følgende måte: «Kalkulasjonsrenten er den samfunnsøkonomiske alternativkostnaden ved å binde kapital til et tiltak og reflekterer kapitalens avkastning i beste alternative anvendelse. Kalkulasjonsrenten bør i prinsippet inneholde en risikofri realrente og et påslag som blant annet skal gjenspeile tiltakets systematiske risiko, det vil si graden av konjunkturfølsomhet i etterspørselen. Kalkulasjonsrenten til bruk i vurderingen av offentlige tiltak bør imidlertid være basert på enkle regler.» Et rundskriv fra Finansdepartementet spesifiserer hvilke kalkulasjonsrenter som skal benyttes for statlige tiltak. Når analyseperioden er 0-40 år, skal den risikojusterte renten være 4 prosent, og det er denne rentesatsen som benyttes i nåverdiberegningene i KVUen, til tross for at analyseperioden er satt til 41 år. Det vurderes dithen at kalkulasjonsrenten ikke bør endres på bakgrunn av at analyseperioden, på grunn av tekniske tilfeldigheter, er ett år lenger enn intervallet som benyttes i veilederen. Henføringsår Finansdepartementets rundskriv anbefaler at henføringsåret (det året alle de prissatte effektene neddiskonteres til) bør ta utgangspunkt i tiltakets oppstartsår. I denne KVUens nåverdianalyse er imidlertid henføringsåret Det er i hovedsak to grunner til at KVU-en avviker fra anbefalingen i rundskrivet. For det første består alternativene av ulike tiltak med ulikt oppstartsår, noe som ville gitt ulike henføringsår for hvert alternativ. For det andre er det lagt opp til relativ rask igangsetting av del-tiltak for alle alternativ, allerede i Dette taler for et henføringsår som ikke er langt unna i tid. 54 Finansdepartementets rundskriv R-109/14 «Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv." 55 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Direktoratet for økonomistyring 171

172 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Levetid Levetiden for tiltakene tar utgangspunkt i levetiden til hovedinvesteringen i bygningsmassen, i dette tilfellet levetiden av investeringen i nybygg og ekstraordinært vedlikehold. Det finnes ulike former for levetid: teknisk, funksjonell, estetisk og økonomisk. Brukstid tilsvarer reell levetid, det vil si det av overstående kriterier som inntreffer først. Det er normal praksis 56 å legge brukstid til grunn i nåverdiberegninger og i livssyklusregnskap for byggverk. Statsbygg opererer med en brukstid for sine byggverk på 40 år. Det er en sammenheng mellom bygningsmassens levetid og ambisjonsnivået for vedlikeholds- og utviklingskostnader. FDV-innsatsen som legges til grunn i KVU-en burde være tilstrekkelig for å oppnå en levetid på 40 år. Analyseperiode Som hovedprinsipp skal analyseperioden være så nær levetiden som praktisk mulig, jamfør rundskriv R-109/14 til Finansdepartementet. Den samfunnsøkonomiske analysen i denne KVU-en følger anbefalingen, men siden det allerede er laget en prognose for behovet for straffegjennomføring til og med 2055, blir analyseperioden 41 år (ikke 40 år som er antatt levetid). Restverdier/inngangsverdier Bygninger I og med at samtlige tiltak har oppstartsår ut i analyseperioden, vil bygningsmassen ha en restverdi ved analyseperiodens slutt. Følgende formel er benyttet for å beregne restverdi av all bygningsmasse ved analyseperiodens slutt: Tomt For å beregne kostnadsvirkningene av tomter har KVU-en lagt til grunn en differanseberegning mellom Nullalternativet og de øvrige alternativene. Analysen omfatter tomter som blir omsatt i analyseperioden, og holder tomtene man har gjennom hele perioden utenfor analysen. I analysen påføres alternativene en tomtekostnad ved tomtekjøp. På slutten av analyseperioden legges det imidlertid til en avhendingsverdi på de nye tomtene tilsvarende verdsettelse ved kjøp. I alternativene hvor enheter legges ned og selges er det lagt til en inntekt for salg. Dette gir tre kontantstrømmer i analyseperioden, som vist under. 56 I henhold til NS 3454 Livssykluskostnader for byggverk 172

173 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Tabell 51. Kostnadsestimat tomt. Alle størrelser i MNOK, inkl. MVA og prisnivå Størrelsene er rundet av til nærmeste 100 MNOK. Negative tall indikerer inntekter. Estimatet viser akkumulerte kostnader i perioden Kostnadsposter 0-alt 0+ v1 0+ v Tomtesalg, MNOK Tomtekjøp, MNOK Tomteverdi nye tomter ved periodens slutt, MNOK Realprisjustering Realprisjustering er omtalt i rundskrivet til Finansdepartementet: «Som hovedregel holdes alle priser reelt uendret gjennom analyseperioden i en samfunnsøkonomisk analyse. Dette innebærer at det forutsettes at alle priser vokser med samme vekstrate (med vekstraten i konsumprisindeksen). Justeringer i kalkulasjonspriser som skyldes at noen priser kan forventes å utvikle seg forskjellig fra konsumprisindeksen, kalles realprisjusteringer.» Unntak fra denne hovedregelen må ha et solid teoretisk og empirisk grunnlag. Byggekostnadsindeksen (BKI) har hatt sterkere vekst enn KPI de seneste ti-femten år, og det har således vært en realprisvekst på byggrelaterte kostnader (nybygg, vedlikehold og FDV). I tiåret før dette var imidlertid utviklingen i BKI og KPI relativt lik. Utredningsgruppen mener imidlertid at det ikke foreligger et teoretisk grunnlag for å forklare at byggekostnadene skal vokse på annen måte enn konsumprisindeksen fremover. På tross av at BKI over tid har ligget noe over KPI, gjør usikkerheten om det teoretiske grunnlaget at det ikke er lagt til en realprisvekst for investeringskostnadene. Når det gjelder lønnskostnader er disse realprisjustert med forventet BNP per innbygger fra seneste perspektivmelding 57. Dette er i tråd med anbefalingene i NOU-en 58 om samfunnsøkonomiske analyser. 57 Meld. St. 12 ( ) Perspektivmeldingen NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser 173

174 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Nåverdianalyse 174

175 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet NPV Årlig annuitet Levetid år Nåverdi NPV Disk faktor Tyngde punkt KS (år) Kostnad eks mva inkl SK Skatte kostnad (SK) Enhet mva Forventet kostnad inkl mva Pris justering Risiko justering na Alt 0+ v2 Alt 0 Alt 0+ Alt 1 Alt 2 Alt 3 Ekstraordinært vedlikehold x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Ekstraordinært vedlikehold x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Ekstraordinært vedlikehold x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Ekstraordinært vedlikehold x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Ekstraordinært vedlikehold x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Ekstraordinært vedlikehold x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Nybygg x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,0 0, , , MNOK 25 % 20 % ,0 0, , Nybygg x 1,000 Nybygg x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,4 0, , Nybygg x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,3 0, , Nybygg x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,3 0, , Restverdi x 1,000 1,000 (374) MNOK 25 % 20 % (359) 41,0 0,200 (72) 41,0 (4) (90) Restverdi x 1,000 1,000 (717) MNOK 25 % 20 % (688) 41,0 0,200 (138) 41,0 (7) (172) Restverdi x 1,000 1,000 (1 012) MNOK 25 % 20 % (972) 41,0 0,200 (195) 41,0 (10) (243) Restverdi x 1,000 1,000 (3 419) MNOK 25 % 20 % (3 283) 41,0 0,200 (657) 41,0 (33) (822) Restverdi x 1,000 1,000 (1 225) MNOK 25 % 20 % (1 176) 41,0 0,200 (236) 41,0 (12) (295) Restverdi x 1,000 1,000 (903) MNOK 25 % 20 % (867) 42,0 0,193 (167) 41,0 (8) (209) Tomteverdi slutt x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - 41,0 0,200-41,0 - - Tomteverdi slutt x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - 41,0 0,200-41,0 - - Tomteverdi slutt x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - 41,0 0,200-41,0 - - Tomteverdi slutt x 1,000 1,000 (3 666) MNOK 25 % 20 % (3 519) 41,0 0,200 (705) 41,0 (35) (881) Tomteverdi slutt x 1,000 1,000 (733) MNOK 25 % 20 % (704) 41,0 0,200 (141) 41,0 (7) (176) Tomteverdi slutt x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - 42,0 0,193-41,0 - - Tomteverdi salg x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Tomteverdi salg x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - 5,5 0,806-41,0 - - Tomteverdi salg x 1,000 1,000 (166) MNOK 25 % 20 % (160) 5,3 0,812 (130) 41,0 (6) (162) Tomteverdi salg x 1,000 1,000 (3 749) MNOK 25 % 20 % (3 599) 11,9 0,627 (2 257) 41,0 (113) (2 822) Tomteverdi salg x 1,000 1,000 (511) MNOK 25 % 20 % (491) 8,4 0,719 (353) 41,0 (18) (441) Tomteverdi salg x 1,000 1,000 (238) MNOK 25 % 20 % (228) 9,4 0,692 (158) 41,0 (8) (197) Tomteverdi kjøp x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Tomteverdi kjøp x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Tomteverdi kjøp x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Tomteverdi kjøp x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,1 0, , Tomteverdi kjøp x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % 704 4,5 0, , Tomteverdi kjøp x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - 9,4 0,692-41,0 - - Figur 33. Nåverdianalyse investering 175

176 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet NPV Årlig annuitet Levetid år Nåverdi NPV Disk faktor Tyngde punkt KS (år) Kostnad eks mva inkl SK Skatte kostnad (SK) Enhet mva Forventet kostnad inkl mva Alt 0 Alt 0+ Alt 1 Alt 2 Alt 3 Alt 0+ v2 na Mengde Enhet Kr pr enhet Risiko justering Pris justering Lønn x 1,000 1, MNOK 0 % 20 % ,7 0, , Drift x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , FDV x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , EK x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Importerte tjenester x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,7 0, , Lønn x 1,000 1, MNOK 0 % 20 % ,0 0, , Drift x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,8 0, , Figur 34. Nåverdianalyse, drift FDV x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,8 0, , EK x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Importerte tjenester x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,0 0, , Lønn x 1,000 1, MNOK 0 % 20 % ,0 0, , Drift x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,9 0, , FDV x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,8 0, , EK x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Importerte tjenester x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,0 0, , Lønn x 1,000 1, MNOK 0 % 20 % ,5 0, , Drift x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,9 0, , FDV x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,4 0, , EK x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Importerte tjenester x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,1 0, , Lønn x 1,000 1, MNOK 0 % 20 % ,9 0, , Drift x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,9 0, , FDV x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,6 0, , EK x 1,000 1,000 - MNOK 25 % 20 % - - 1,000-41,0 - - Importerte tjenester x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,0 0, , Lønn x 1,000 1, MNOK 0 % 20 % ,0 0, , Drift x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,8 0, , FDV x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,7 0, , EK x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,5 0, , Importerte tjenester x 1,000 1, MNOK 25 % 20 % ,0 0, ,

177 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet 5.2 Ikke-prissatte virkninger Dette vedlegget redegjør for prosessen bak identifiseringen av alternativenes virkninger, samt metode for rangering av de ulike alternativene. I den samfunnsøkonomiske analysen er det viktig å få belyst alternativenes virkninger, det vil si alle de endringene som kan tilbakeføres til tiltakene som analyseres. Så langt det er mulig skal alle virkninger prissettes i den samfunnsøkonomiske analysen. Likevel vil det nesten alltid finnes virkninger som ikke lar seg regne på. Dette kan være fordi informasjonskvaliteten ikke er tilstrekkelig, eller at det av en eller annet årsak ikke er ønskelig å sette verdi på en effekt. Behandlingen av alternativenes ikke-prissatte effekter i denne KVU har fulgt følgende trinnvise prosess: 1. Identifisere ikke-prissatte virkninger 2. Bestemme hensiktsmessig skala 3. Vurdere hvert alternativ opp mot virkning Når det gjelder identifisering og kategorisering av de ikke-prissatte virkningene, var fokus at de beskrevne virkningene skulle være på riktig nivå i årsaks-virkningskjeden. Beskriver man effekter for langt til venstre i årsak-virkningskjeden, kan man fort ende opp med tekniske beskrivelser av tiltaket. Ender man for langt til høyre i kjeden, blir det vanskelig å skille mellom alternativene. Figur 35: Årsaks-virkningskjede for statlige prosjekter. Fra Concept rapport nr. 38. I arbeidet med de ikke-prissatte effektene var det også viktig at det var vesentlige virkningsområder, tema som er relevante for konseptvalget, som ble identifisert. Holdes listen over ikke-prissatte effekter kort og overordnet, kan man også enklere unngå dobbeltelling av effekter. I forbindelse med identifisering av virkninger ble det lagt vekt på å finne virkninger som ikke omfattes av den prissatte delen av analysen, for å unngå dobbeltelling. I tabellen under følger hovedvirkningene som ble identifisert og tatt med i den ikkeprissatte analysen. 177

178 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Tabell 52. Oppsummering av identifiserte ikke-prissatte effekter. Beskrivelse Robusthet og levedyktighet Sikkerhet Enkelt å skalere kapasitet opp/ned Enkelt å justere sammensetning av ulike soningsformer Redusere og forebygge rømninger og inntrengning Opprettholde ro og orden i fengselet Rask reduksjon av soningskø Sikkerhet for samfunnet Riktig aktivisering Forhold for kvinner Innvirkning på miljø Overoppfylle forskriftskrav ift. innhold Fleksibel bygningsmasse/drift Tilrettelagt aktivisering for innsattgrupper med særlige behov Muligheten for separat soning for menn og kvinner Ivaretakelse av nærhetsprinsippet Påvirkning på naturmiljø, kulturmiljø, landskapsbilde, friluftsliv Det er valgt å benytte ordinal måleskala til å vurdere alternativene opp mot hverandre. En ordinal måleskala kan benyttes når man kan si at et alternativ er bedre/verre sammenlignet med et annet, men ikke kan si hvor mye bedre/verre. Nedenfor illustreres skalaen som er benyttet til å vurdere hvert alternativ: Figur 36: Benyttet skala for vurdering av hvert alternativ opp mot de definerte effektene Skalaen som er benyttet i KVU går fra fire minus til fire pluss, hvor det må være en vesentlig forskjell for at et alternativ skal kunne får flere plusser/minuser enn et annet. Det er ikke mulig å summere plussene og minusene for hvert alternativ. Nullalternativet, som er en videreføring av dagens situasjon, representerer nullpunktet og det de andre alternativene skal sammenlignes med. Nedenfor følger vurderingen av alternativenes ikke-prissatte effekter: 178

179 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Tabell 53. Rangering av alternativene i forhold til de ikke-prissatte effektene Robusthet og levedyktighet 0-alt Fortsette som før 0+ v1 Investeringsminimum 0+ v2 Investeringsminimum 1 Optimalisere eks. portefølje 2 Med blanke ark 3 Kombinasjon Sikkerhet Rask reduksjon av soningskø Riktig aktivisering Forhold for kvinner Innvirkning på miljø En ønskelig og sannsynlig effekt av tiltakene er en mer robust og levedyktig straffegjennomføringskapasitet. Dagens fengselsportefølje er relativt rigid, og det vil være kostbart og tidkrevende å endre bl.a. sikkerhetsnivå. Dette harmonerer dårlig med at det er behov for ulik sammensetning av soningsformer fra år til år. Kapasiteten på Østlandet bør med enkle grep kunne møte etterspørselen. Nyere fengselsbygg har den egenskapen at de kan være mer fleksible enn eldre fengselsbygg. Dette fordrer imidlertid at det i den videre prosjekteringen må gjøres ekstra innsats for å finne fleksible løsninger som kan bidra til et skalerbart fengselsbygg. Slike løsninger vil normalt koste mer enn tradisjonelle byggverk, noe som er hensyntatt i kostnadsestimatet for nybygg i de prissatte effektene. Jo større innslag av ny bygningsmasse jo bedre scorer alternativet på robusthet og levedyktighet. Det er viktig med sikkerhet i fengslene, både for de innsatte og de ansatte. En effekt av tiltakene vil være økt sikkerhet i form av reduksjon i antall rømninger og færre voldshandlinger inne i fengselet. Alle forbedringer av eksisterende bygningsmasse, perimetersikring eller IKT/AV, vil bidra til økt sikkerhet. Alternativ 1, 2 og 3 er derfor relativt likeverdige når det gjelder muligheter for god sikkerhet. Alternativ 2 har høyest investering i ny infrastruktur, men trekkes noe på grunn av reduksjon i antall ansatte per innsatt som kan påvirke sikkerheten negativt. Per dags dato er det allerede soningskø og underskudd på fengselsplasser. Dette gjelder i hovedsak høysikkerhetsplasser med høyt sikkerhetsnivå og varetekt. Situasjonen omtales som prekær, og samfunnet er tjent med at domfelte får sonet sin straff så raskt som mulig. Alle alternativene er likeverdige når det gjelder å løse kapasitetsproblematikken raskt, og alle alternativene er en forbedring sammenlignet med Nullalternativet. 179

180 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Et sentralt prinsipp i norsk straffegjennomføring er aktivisering av den domfelte. Den domfelte skal aktiviseres i fengsel, gjennom arbeid, samfunnsnyttig tjeneste, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Det er mest sannsynlig å kunne oppnå aktivisering av høy kvalitet når fengslene har mange, kvalifiserte ansatte og når den bygningsmessige infrastrukturen har avsatt tilpasset areal til aktivisering. Hva som er viktigst av disse virkemidlene er vanskelig å si noe om, men man kan si at dersom man har tilgang til mange, kvalifiserte «aktivisører» og tilpasset bygningsmasse er det høyere sannsynlighet for at KDI får til aktivisering av høy kvalitet. I Alternativ 2 vil bygningsmassen være tilpasset, og størrelsen på fengslene vil gjøre at det er mulig å tilby god kvalitet på mange fagfelt, og alternativet får derfor best score på aktivisering. Dagens situasjon for kvinner i straffegjennomføring er beskrevet som mangelfull. Det er hovedsakelig mangelen på spesialiserte kvinneplasser i form av eget kvinnefengsel eller kvinneavdeling som fremstår som mangelfull. Alternativene er like når det gjelder antall rene kvinneplasser, og alternativene får lik score. Alle alternativene er en forbedring sammenlignet med dagens situasjon. Tiltakene vil ha ulik innvirkning på miljøet, i forhold til utslipp og energibruk som følge av selve byggeprosjektet og i driftsperioden. Tilføring av mer areal vil nødvendigvis påvirke miljøet negativt, forutsatt at avhendede fengsler benyttes videre til annet formål. Med det resonnementet kommer Alternativ 2 dårligst ut, hvor det tilføres mest nybygg. 180

181 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Vedlegg 6 Oslo og Ullersmo fengsel Tiltak i Oslo og Ullermo fengsel utgjør en vesentlig del av kostnadene til ekstraordinært vedlikehold. Begge fengsel har over tid vært gjenstand for flere utredninger vedrørende behov for vedlikehold. Behandlingen av disse to fengslene i KVU er derfor beskrevet spesielt i dette vedlegget. Oslo fengsel I "Plan for håndtering av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene" er vedlikeholdsetterslepet estimert til omkring MNOK. Etter at planen ble utarbeidet har Statsbygg gjennomført en ny gjennomgang og estimert ekstraordinært vedlikehold til henholdsvis MNOK (P50) og 670 MNOK (P50) for avdeling B/C og avdeling A. Det uttrykkes stor usikkerhet rundt estimatet. Statsbygg har oversendt brev til Kriminalomsorgsdirektoratet, datert , hvor det understrekes at Oslo fengsel må stenges i nærmeste fremtid dersom det ikke gjennomføres nødvendige bygningsmessige tiltak. Tilstandsanalyser viser at avdeling A må avvikles innen utløpet av 2016 for endelig stenging eller for full rehabilitering. Analysene for avdeling B/C konkluderer med at avdelingen må stenges innen utløpet av Konsekvensen av dette er prekær for kriminalomsorgen, da Oslo fengsel utgjør en vesentlig andel av fengselsporteføljen. Videre er Oslo fengsel gunstig lokalisert i nærhet til Grønland politistasjon og Oslo tingrett. Utredningsgruppen har vurdert at det trengs en varetektkapasitet på 250 plasser lokalisert i nærhet til Oslo. Gjennomsnittlig antall innsatte på varetekt i Oslo fengsel var omtrent 250 i Politiet i Oslo uttrykker et behov for ytterligere varetektsplasser. Det er imidlertid ikke alle innsatte på varetekt som har samme behov for umiddelbar nærhet til politiet. En større andel av de innsatte på varetekt sitter inne i lengre perioder, over hundre dager. Det vurderes derfor dithen at 250 plasser er tilstrekkelig for å imøtekomme behovet for varetekt i umiddelbar nærhet til Oslo. Under forutsetning om at en kapasitet på 250 plasser ved Oslo fengsel er tilstrekkelig, er det gjort en vurdering av mulighetene ved Oslo fengsel. Sentralt i denne vurderingen ligger utfordringer knyttet til fredning av bygg, kulturminnevern, nærhet til boligområder og begrenset mulighet til å begynne i friområdene rundt. Videre er det utfordringer med å tilby tilstrekkelig, og riktig, aktivisering i soningen. Avdeling A har i dag omtrent 170 plasser. Bygningsmassen er lite tilpasningsdyktig og ikke egnet for en fremtidsrettet kriminalomsorg. Det er derfor nødvendig å gjøre større endringer i bygningskroppen, utover ekstraordinært vedlikehold, for å tilpasse bygget dagens krav til kriminalomsorg. Bygget er imidlertid fredet og det er derfor svært 181

182 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet kostbart å gjøre de nødvendige grepene. På bakgrunn av dette legger KVU-en til grunn at avdeling A avvikles som fengsel i løpet av to år, som er i tråd med Statsbyggs tidsplan. Avdeling B/C har i dag rundt 250 plasser. Her er det også utfordringer knyttet til bygningskroppen, men det er trolig enklere å gjøre tiltak for å øke egnethet på bygningsmassen. Videre er det gjennom mulighetsstudier, gjennomført av Statsbygg, funnet alternativer for å bygge opp ny bygningsmasse i tomten rundt avdeling B/C. På bakgrunn av mulighetsstudiet anbefales det å videreføre 250 plasser på avdeling B/C, men at den konseptuelle løsningen må utredes nærmere. Anbefalingen om å videreføre 250 varetektsplasser på avdeling B/C videreføres i alle alternativer eksklusive Nullalternativet. Ullersmo fengsel Kostnader for ekstraordinært vedlikehold ved Ullersmo er estimert til nærmere 400 MNOK. Dersom det ekstraordinære vedlikeholdet gjennomføres, og det gjennomføres et årlig vedlikehold på Ullersmo, vil det være mulig å videreføre Ullersmo i analyseperioden. Kostnadsestimatet står imidlertid i kontrast til tidligere utredninger på Ullersmo, hvor vedlikehold- og rehabiliteringsprosjekter er anslått til en vesentlig høyere kostnad. Bakgrunnen for kostnadsdifferansen er en rapport Statsbygg har utarbeidet for KDI som viser at det er mulig å gjennomføre vedlikehold på Ullersmo uten å utløse krav om tilfredsstillelse av TEK 10. Dette omfatter et vedlikehold med redusert ambisjonsnivå sammenlignet med tidligere utredninger. Usikkerheten rundt de ulike vurderingene er stor, men det foreligger trolig muligheter for vedlikehold av Ullersmo fengsel som gir lavere kostnader enn tidligere anslått. Utover mulighetene som ligger i dagens bygningsmasse er det tilstrekkelig areal på dagens tomt til å sette opp to Modell 2015 uten at det berører andre bygg på tomten. En mulighet er da å sette opp to Modell 2015, for deretter å erstatte dagens forlegningsbygg med ytterligere en eller to Modell Dette gjør at en kan søke å minimere kostnadene av ekstraordinært vedlikehold på eksisterende bygningsmasse frem til nye enheter settes opp. Diskusjonen ovenfor tilsier at Ullersmo kan videreføres på en måte som gir atskillig lavere investeringskostnader enn tidligere antatt. Videre er det mulig å øke kapasiteten på dagens tomt. Det bør imidlertid diskuteres om Ullersmo har en fornuftig plassering geografisk. Oslo har et vesentlig underskudd på kapasitet sammenlignet med etterspørsel. Dersom avdeling A legges ned forsterkes denne tendensen, og det er behov for å kunne tilby fengselskapasitet i nærhet til Oslo. Ullersmo er blant eksisterende enheter som ligger nærmest Oslo, under 30 minutter. Videre er beliggenheten hensiktsmessig med hensyn til nærhet til E6 og Gardermoen. Dersom både Ullersmo og Kroksrud utvides, vil denne klyngen kunne utgjøre et storfengsel nord for Oslo med ferdigregulerte tomter og relativt lave investeringskostnader. 182

183 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet På bakgrunn av overnevnte anbefaler utredningsgruppen at Ullersmo videreføres som enhet i alternativ Nullpluss, Alternativ 1 og Alternativ 3. Håndteringen av Ullersmo må imidlertid utredes nærmere i neste fase. Vedlegg 7 Betalingsplan anbefalt alternativ I dette vedlegget oppsummeres kontantstrømmen i anbefalt alternativ, Alternativ 3, slik den er forutsatt i analysen. Tabellen under viser årlige investeringsmidler i Alternativ 3, forutsatt i analysen, for nyinvesteringer. Tabell 54. Kontantstrøm fra nyinvesteringer i Alternativ 3, basiskostnad eksklusive investeringer i ekstraordinært vedlikehold.. År Kontantstrøm Alternativ 3, MNOK Figur 37. Kontantstrøm nyinvesteringer, illustrert. 183

184 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet I kontantstrømmen forutsettes det at investeringskostnadene i nybygg påløper over to år uavhengig av størrelse, hvor siste år er oppstartsår. Det er forutsatt at tomtekostnader påløper fem år før ferdigstillelse av nybygg. I Alternativ 3 medfører dette at tomtekjøpet for nytt storfengsel, ferdigstilt i 2024, påløper i Investeringer i ekstraordinært vedlikehold er ikke inkludert i kontantstrømmen presentert ovenfor. Årsaken til dette er at det hersker usikkerhet om det ekstraordinære vedlikeholdsetterslepet skal gjennomføres som et eget prosjekt. I analysen forutsettes det imidlertid at man i Alternativ 3 må investere i overkant av MNOK (basiskostnad) i ekstraordinært vedlikehold. Det er videre forutsatt at disse kostnadene påløper over fem år ( ) med like store pådrag hvert år. 184

185 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Vedlegg 8 Referansedokumenter Direktoratet for økonomistyring (2014). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Finansdepartementet (2013). Meld. St. 12 ( ). Perspektivmeldingen 2013 Finansdepartementet (2012). NOU - Samfunnsøkonomiske analyser Finansdepartementet (2014). Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. Justis- og beredskapsdepartementet (2014). Behov for straffegjennomføringskapasitet fram mot 2040 Justis- og beredskapsdepartementet (2013). KVU Fengselskapasitet Buskerud, Vestfold, Telemark og Agder-fylkene Justis- og beredskapsdepartementet (2014). Oppdragsbrev - konseptvalgutredning straffegjennomføringskapasitet Justis- og beredskapsdepartementet (2014). Referat fra styringsmøte mellom JD og KDI 4. april 2014 Justis- og beredskapsdepartementet (2014). Disponeringsbrev til regionene i kriminalomsorgen for 2014 Justis- og beredskapsdepartementet (2006). Storfengselsutredning Justis- og beredskapsdepartementet (2006). Rask reaksjon - tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen Kriminalomsorgen (2014). Fengselsbygg - Krav til bygningsmessig sikkerhet Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (2012). Kriminalomsorgens kapasitetsplan med enhetsstruktur for fengsler og friomsorgskontorer (utkast) Kriminalomsorgens utdanningssenter (2002). Nordisk statistikk: Danmark, Finland, Norge og Sverige Kriminalomsorgens utdanningssenter (2005). Nordisk statistikk: Danmark, Finland, Norge og Sverige Kriminalomsorgens utdanningssenter (2007). Nordisk statistikk: Danmark, Finland, Norge og Sverige

186 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Kriminalomsorgens utdanningssenter (2010). Nordisk statistikk: Danmark, Finland, Norge og Sverige Kriminalomsorgens utdanningssenter (2012). Nordisk statistikk: Danmark, Finland, Norge og Sverige Kriminalomsorgens utdanningssenter (2014). Nordisk statistikk: Danmark, Finland, Norge og Sverige Kriminalomsorgens utdanningssenter (2010). RETUR. En nordisk undersøgelse af recidiv blant klienter i kriminalforsorgen Kriminalomsorgens utdanningssenter (2014). Kapasitetsutfordringer for kriminalomsorgen mot år 2020 Kriminalomsorgsdirektoratet (2014). Virksomhetsstrategi Kriminalomsorgen Kriminalomsorgsdirektoratet (2014). Arbeidsdriften: Fortidens levninger - fremtidens muligheter Kriminalomsorgsdirektoratet (2014). Årsrapport for 2013 Kriminalomsorgsdirektoratet (2014). Straffegjennomføringskapasitet Samlerapport Kriminalomsorgsdirektoratet (2014). Plan for lukking av vedlikeholdsetterslepet ved fengslene Kriminalomsorgsdirektoratet (2014). Kriminalomsorgens årsstatistikk Kriminalomsorgsdirektoratet (2013). Kriminalomsorgens årsstatistikk Kriminalomsorgsdirektoratet (2012). Kriminalomsorgens årsstatistikk Kriminalomsorgsdirektoratet (2011). Kriminalomsorgens årsstatistikk Kriminalomsorgsdirektoratet (2010). Kriminalomsorgens årsstatistikk Kriminalomsorgsdirektoratet (2009). Kriminalomsorgens årsstatistikk Kriminalomsorgsdirektoratet og Politidirektoratet (2014). Transport og fremstilling av varetektsinnsatte Multiconsult (2014). Bygningsmessig kartlegging og vurdering av teknisk oppgraderingsbehov ved norske fengsler (Dok. kode: TVF-RAP-001) 186

187 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Oslo politidistrikt (2014). Tiltak for å avhjelpe behov for varetektsceller Oslo statsadvokatembeter (2010). Undersøkelse og vurdering av fengselspraksis Politidirektoratet (2014). Anmeldt kriminalitet og straffesaksbehandling Kommenterte STRASAK-tall Politidirektoratet (2012). Politiets omverdensanalyse Statsbygg (2014). Hedmark og Indre Østfold mulighetsstudier Statsbygg (2012). Bastøy fengsel. Utredning av muligheter for videre utvikling Statsbygg (2011). Søndre Vestfold Fengsel - avd Berg. Utredning av utviklingsmuligheter Statsbygg (2015). Stenging av Oslo fengsel 187

188 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet 188

189 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Vedlegg 9 Bistand Statsbygg, estimering I forbindelse med KVU-arbeidet er det bestilt bidrag fra Statsbygg innenfor temaene tomt, FDV og byggekostnader. Statsbygg sine innspill, i form av to notater, er samlet i en oversendelse av , og lagt ved KVU. 189

190 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet 190

191 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Vedlegg 10 Behovsanalyse I dette vedlegget presenteres resultater og bakgrunnsinformasjon som bygger opp under behovsanalysen i hovedrapport. Historikk straffereaksjoner Etterspørselen etter straffegjennomføring har sin opprinnelse i straffereaksjoner. Historiske data på antallet straffereaksjoner gir derfor en indikasjon på utviklingen i etterspørsel etter straffegjennomføring. Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer statistikk som viser antallet straffereaksjoner fordelt på, blant annet, type reaksjon 59. Figur 7 viser utviklingen i antall straffereaksjoner, ubetinget fengsel, fra 1997 til Figur 38. Historisk utvikling i antall straffereaksjoner, ubetinget fengsel, fra 1997 til 2012 Antallet straffereaksjoner varierer mye fra år til år, men den underliggende trenden har vært stigende i perioden. Antallet straffereaksjoner er en god indikator på etterspørselen dersom gjennomsnittlig lengde på straffereaksjonen er konstant. Gjennomsnittlig straffelengde vil imidlertid variere og ha stor innvirkning på faktisk etterspørsel etter straffegjennomføring. Figuren under viser utviklingen i gjennomsnittlig domslengde SSB publiserte 13. oktober 2014 kriminalstatistikk for

192 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Figur 39. Gjennomsnittlig domslengde i døgn, ubetinget fengsel, fra 1997 til Kilde SSB. Gjennomsnittlig domslengde har økt betydelig de seneste fem år. Samfunnstjeneste ble i 2002 erstattet med samfunnsstraff. Etter at samfunnsstraff ble introdusert som en alternativ straffereaksjon til fengsel i 2002 økte antallet straffereaksjoner med gjennomføring utenfor fengsel betydelig. Figur 3 viser skiftet i antall straffereaksjoner fra 2002, og en relativt stabil utvikling fra 2005 frem mot Etter 2010 har antallet straffereaksjoner ved samfunnsstraff falt noe. Figur 40. Historisk utvikling i antall straffereaksjoner, straffegjennomføring i samfunnet, fra 1997 til

193 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Prognosearbeider benyttet i KVU Nasjonal prognoserapport i regi av Justis og beredskapsdepartementet Sommeren 2014 laget en arbeidsgruppe, satt sammen i regi av Justis og beredskapsdepartementet, en prognoserapport for fremtidig kapasitetsbehov i kriminalomsorgen. Prognoserapporten omfatter alle former for straffegjennomføring, og fordeler etterspørselen på de ulike regionene. KVU-prognosen legger, i stor grad, til grunn forutsetninger og betraktninger som blir benyttet i den nasjonale prognosen. Befolkningsutvikling som forklaringsvariabel: Den nasjonale prognosen benytter befolkningsgruppen menn, mellom 18 og 59 år, som forklaringsvariabel for fremtidig utvikling i mottatte døgn i form av dommer og varetektsdøgn. I prognosen legger en til grunn døgn per av befolkningsgruppen i mottatte dommer og døgn per i varetekt. KVU-prognosen legger til grunn samme antall døgn per befolkning i mottatte dommer 61, men estimerer varetekt som et prosentmessig påslag av mottatte dommer, basert på 2013-tall. SSB oppdaterte høsten 2014 sine befolkningsframskrivinger. Disse forelå først etter at den nasjonale prognosen var ferdigstilt. KVU-prognosen oppdaterer estimatene i henhold til SSBs oppdaterte befolkningsframskrivinger. Usikkerhet i fremtidig utvikling: Den nasjonale prognosen inneholder en utfyllende beskrivelse av fremtidig kriminalitetsutvikling, fremtidig etterspørsel etter straffegjennomføringskapasitet i kriminalomsorgen, og tilhørende usikkerhet i forholdene. Prognosen legger beskrivelsen til grunn når det estimeres et usikkerhetsspenn på antall døgn mottatte dommer og varetekt. KVU-en legger til grunn et tilsvarende usikkerhetsspenn for For estimatene i de øvrige årstallene justeres imidlertid usikkerhetsspennet noe i KVU, da en bør forvente at usikkerheten varierer med tidshorisont. Soning utover forventet prøveløslatelse: 61 Rent teknisk er mottatte dommer per befolkning estimert med en lineær vekst fra nivået i 2014 og frem til nivået på i

194 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Gjennom en undersøkelse hos enkelte fengsler har den nasjonale prognosen estimert antall døgn sonet utover 2/3 tid, som resulterer i døgn. Det understrekes at estimatet inneholder stor usikkerhet. Som vist i 0 er det gjort uttrekk i KOMPIS som gjør det mulig å bregne døgnene med større presisjon. KVU-prognosen legger derfor dette tallet til grunn i prognosen. Samfunnsstraff: Den nasjonale prognosen gjennomfører en solid drøfting av fremtidig etterspørsel på straffegjennomføring i samfunnet. Det argumenteres for at antall mottatte timer gradvis vil øke i tiden fremover. KVU-en legger til grunn de nasjonale prognosetallene i KVU. Det er sannsynlig at en økning i bøtetjeneste vil løfte mottatte timer straffegjennomføring i samfunnet. KRUS prognose Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) har lang erfaring med å utarbeide etterspørselsprognoser for kriminalomsorgen. Prognosene har et kortere tidsperspektiv enn ønskelig for KVU-arbeidet, men representerer et viktig referansepunkt. Siste KRUS-prognose ble utgitt oktober 2014, med prognosehorisont frem til år KVU-prognosen har lagt til grunn de regionale fordelingsnøklene som blir benyttet i KRUS-prognosen. Dette er beskrevet i

195 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Forhold som pårvirker fremtidig etterspørsel Fremtidig etterspørsel etter straffegjennomførings beror på en rekke sosiale, økonomiske og politiske forhold i inn- og utland. Det foreligger stor usikkerhet i hvordan disse forholdene vil utvikle seg i framtiden. Forholdene kan deles inn i to grupper; generell samfunnsutvikling og samfunnets reaksjon mot kriminalitet. Generell samfunnsutvikling Det er relativt bred enighet om at noen forhold ved samfunnsutviklingen har innvirkning på kapasitetsbehov i kriminalomsorgen. Befolkningsutvikling Befolkningsutviklingen vil ha innvirkning på fremtidig behov for straffegjennomføringskapasitet. Både mengde og sammensetning har trolig en effekt. Menn mellom 18 og 59 år mottok 64 prosent av alle straffereaksjoner i 2011, 87 prosent av ubetinget og betinget fengsel, 89 prosent av rene ubetingede dommer. Fordelingen indikerer at denne befolkningsgruppen har størst innvirkning på fremtidig kapasitetsbehov. Åpne grenser, som følge av Schengen-samarbeidet, gjør det enkelt å transportere varer og tjenester over landegrensene. Åpenheten har medført et økende innslag av mobile vinningskriminelle 62, som begår vinningskriminalitet og annen grov kriminalitet. Utviklingen har medført store endringer i innsattebefolkningens sammensetning, med høyere innslag av utledninger i fengsel. Figur 20 viser at utlendinger utgjør en stadig større andel av alle nyinnsettelser i norske fengsler, og har vokst fra 13 prosent i 2006 til 29 prosent i Utviklingen sammenfaller godt med utvidelsen av EU i 2004 og 2007, og utvidelsen av Schengen-samarbeidet i Kripos (2012) Trusselvurdering mobile vinningskriminelle URL: 195

196 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Figur 41. Utvikling i antall nyinnsettelser fordelt på norske og utenlandske statsborgere. Tallene er hentet fra kriminalomsorgens årsstatistikk. SSB sine befolkningsframskrivinger indikerer først en utflating i innvandringen og deretter et fall. Prognosen forutsetter derfor at den nåværende veksten av utlendinger i fengsel vil stabilisere seg. Kriminalitetsutvikling Kriminaliteten, målt i antall anmeldelser, har vist en fallende trend de siste ti årene. I samme periode har aktiviteten i kriminalomsorgen vokst kraftig. Dette indikerer at sammenhengen mellom kriminalitet og straffereaksjoner i kriminalomsorgen er kompleks. En viktig årsak til dette er at bare en liten andel av de anmeldte forbrytelsene som ender i en straffereaksjon som skal gjennomføres i kriminalomsorgen 63. Analyser fra Politidirektoratet (POD) viser at kriminaliteten i Norge og Nord-Europa er fallende, men beskriver samtidig at kriminaliteten har blitt mer kompleks, grenseoverskridende og organisert. Samfunnets reaksjoner mot kriminalitet Samfunnets håndtering av kriminalitet har stor innvirkning på kapasitetsbehovet i kriminalomsorgen. Produksjon og prioritering i straffesakskjeden, straffenivå og straffereaksjoner har direkte og indirekte effekter på hvilken kapasitet kriminalomsorgen må tilby. Domslengde Gjennomsnittlig domlengde har økt kraftig de senere år. Størrelsen henger sammen med kriminalitetsfordelingen og straffeutmåling/straffeskjerpelser. 63 SSB statistikk 196

197 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Produksjon i straffesakskjeden Straffesakskjeden består i hovedsak av politi, påtalemyndighet, domstol og kriminalomsorg, hvor kriminalomsorgen utgjør siste instans. Sakene som kriminalomsorgen mottar genereres av de andre aktørene i kjeden. Kapasitetsbehovet for straffegjennomføring avhenger av produksjonen i straffesakskjedens tidligere ledd. Prioriteringer og ressurser hos politi og påtale påvirker både behovet for varetektsplasser og mengde/type saker som fremstilles for retten. Domstolene sin produksjon av dommer bestemmer volumet på straffegjennomføring som kriminalomsorgen er ansvarlig for å produsere. Kapasitet og behandlingstid hos domstolsapparatet vil derfor være faktorer som vil påvirke omfanget av saker som tilfaller kriminalomsorgen. Residiv En nordisk undersøkelser viser at tilbakefallsprosenten i norden ligger på omtrent 20 prosent fra fengsel og 21 prosent fra gjennomført straff i samfunnet Dette tallet er lavt i internasjonal sammenheng. Det finnes lite statistikk på variasjoner og trender i tilbakefallstallet og det er derfor vanskelig å si noe om hvordan denne størrelsen påvirker behov for straffegjennomføringskapasitet. Straffenivå Straffenivået blir regulert gjennom lovgivning og rettspraksis, og har stor innvirkning for etterspørselen i kriminalomsorgen. Det er nylig vedtatt en ny straffelov, som enda ikke har trådt i kraft. Flere av straffeskjerpelsene er imidlertid implementert i form av endringer i gjeldende straffelov. Det er for tidlig å si hvilken effekt ny straffelov vil ha for kapasitetsbehovet i kriminalomsorgen. Stortinget skjerpet straffen for innreiseforbud i utlendingsloven til bøter og fengsel inntil tre år. Konsekvensene av innskjerpelsen av innreiseforbudet er foreløpig uviss, men antallet innsatte på innreiseforbud har vokst kraftig gjennom 2014 og utgjør omtrent 180 innsatte. Varetektspraksis Det er politiet som etterspør varetektsplasser. Praksis i forhold til bruk av varetekt vil derfor i stor grad avgjøre hvordan etterspørselen utvikler seg. Senere års intensivering av varetektsbruken kan ha sammenheng med migrasjonsmønstre og alvorlighetsgraden av kriminaliteten. Basert på samtaler med Oslo politidistrikt er det lite som tyder på at bruken av varetekt vil avta i nærmeste fremtid, men utviklingen på lengre sikt er usikker. Bruk av straff i samfunnet Domstolene og påtalemyndighet sine vurderinger og praksis er avgjørende for hvordan straffereaksjonene fordeler seg mellom ubetinget fengsel og straffegjennomføring i samfunnet. Det er ikke ventet at praksis vil endre seg i henhold til å fordele straffereaksjonene. 64 Graunbøl m. fl. (2010): "Retur En nordisk undersøgelse af recidiv blant klienter i Kriminalforsorgen". 197

198 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Praksis prøveløslatelser Utviklingen i praksis og regelverk i forbindelse med prøveløslatelser har stor innvirkning på etterspørselen etter soningsdøgn. Størrelsen på antall døgn soning utover 2/3 tid har i forbindelse med KVU-arbeidet blitt avdekket til å være omkring døgn i 2013, noe som utgjør 8,8 prosent av mottatte døgn i Booking. 198

199 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Metode og forutsetninger for etterspørselsprognose Prognosen baserer seg på etterspørselskalkylen og etterspørselsdriverne diskutert ovenfor. Det er deretter gjennomført en usikkerhetsanalyse på de ulike faktorene som etterspørselskalkylen og etterspørselsdriverne inneholder. Mottatte dommer utgjør hovedtyngden av etterspørselen etter antall soningsdøgn. De andre bestanddelene av etterspørselskalkylen vil derfor estimeres som prosentsatser i prognosearbeidet, basert på størrelsene de siste årene. En vesentlig ambisjon i prognosearbeidet har vært å produsere etterspørselsprognoser som prognostiserer utviklingen i etterspørsel over lang tid. For å oppnå dette er det gjennomført usikkerhetsanalyser på ulike tidspunkt frem i tid; år 2015, 2020, 2025, 2030, 2040 og Usikkerhetsanalysene er strukturert på følgende måte: Tabell 55 Oppbygging av usikkerhetsanalyse. Celler merket med X indikerer at usikkerhetsfaktoren virker på mottatte soningsdøgn og/eller varetektsdøgn. Usikkerhetsfaktor Mottatte soningsdøgn Mottatte varetektsdøgn Befolkningsutvikling X X Soningsdøgn X Varetektsdøgn X Soningsoverføring Bøtesoning Underrapportering Soning utenfor fengsel Soning utover 2/3 Innreiseforbud X X X X X X 199

200 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet Prognoseresultater Tabellen under viser forventet etterspørsel i de ulike regionene, basert på fordelingsnøkkelen fra KRUS-prognosen. Den forventede effekten av innreiseforbud er ikke inkludert. Mesteparten av denne effekten vil sannsynligvis havne i region øst. Tabell 56 Tabellen viser forventet utvikling i etterspørsel i de ulike regionene. Østlandet viser samlet etterspørsel i KVU-området Region øst Region sør Østlandet (øst og sør) Region sørvest Region vest Region nord I tabellen under er utviklingen i etterspørsel på Østlandet, inkludert effekt av innreiseforbud, presentert. Tabell 57. Tabellen viser forventet utvikling i etterspørsel på Østlandet, inklusive effekt av innreiseforbud. Region øst Region Sør P10 P50 P90 P10 P50 P

201 KVU Straffegjennomføringskapasitet Østlandet 201

202