Eidsberg kommune - Offentlig høring av kommuneplanens arealdel uttalelse

Transkript

1 Eidsberg kommune Att. Kai Roterud Ordfører Voldensvei MYSEN Miljøvernavdelingen Deres ref.: Vår ref.: 2013/ GGA Vår dato: Eidsberg kommune - Offentlig høring av kommuneplanens arealdel uttalelse Vi viser til dokumentene i saken mottatt Vi viser også til vårt innspill ved varslingen Fylkesmannens rolle i denne forbindelse er å påse at nasjonale og viktige regionale areal- og miljøhensyn blir ivaretatt i den lokale planleggingen. GENERELLE INNSPILL: Planen har en oversiktlig oppbygging med en tradisjonell struktur, med flere delkapitler i egne rapporter. Spørsmålet «Hvordan skal Eidsberg vokse?» gir en god vinkling på planarbeidet. Fra vår side har vi i sammenheng med planstrategiarbeidet oppfordret til at kommunene ikke først og fremst tenker areal, men gjennom samfunnsdelen til kommuneplanen utreder et grunnlag, en strategi for arealbruken, basert på et bredere samfunnsutviklingsperspektiv. Eidsberg lager nå også en egen områdeplan for en større del av Mysen sentrum, og ønsker gjennom denne å bidra som en aktiv samfunnsaktør til en byutvikling. Utviklingen i sentrumsområdet er viktig for å gi Mysen en mer urban karakter og gjøre den til den «mest attraktive småbyen på Østlandet». Dette krever at det tas styrende grep, og at det må prioriteres tiltak som bidrar til å nå målsettingen. Det har vært stor pågang av forslag til nye områder for utbygging, og kommunen har hatt en vanskelig oppgave med å utrede og skille disse. Totalt er 21 nye områder tatt inn i arealkartet. Disse er konsekvensutredet og vist i et eget kartbilag. Befolkningsutvikling, grunnlag for planen: Det er for tiden populært å lage prognoser og «spekulere» i befolkningsutvikling. Flere regnemodeller legges til grunn med dels sprikende resultat. Fylkesmannen registrerer at mange kommuner legger opp til en høy vekst, som følge av at man tenker langsiktig og sikrer at det skal være nok arealer for en eventuell høy tilflytting. Spørsmålet om «hvordan» går fort over til «hvor» kommunen skal vokse for å skaffe plass til alle. Eidsberg har stort fokus på en kraftig vekst i Mysen sentrum, men også mange nye og gamle (ikke utbygde) områder mer perifert, og en høy andel spredt utbygging. Den delen av statistikken som går bakover i tid, dvs det som egentlig har vært utviklingen, er i denne sammenheng ofte mindre spennende lesning. Eidsberg kommune hadde en Statens hus Postboks Moss Telefon: Telefaks: Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no

2 2 befolkningsvekst på 0,4 % på slutten av 90-tallet, med en prognose for befolkningen i 2015 på litt over 9000 innbyggere. Veksten har økt noe og var på 2000-tallet fra 0,7% og mot slutten opp mot 1,5%. Det ga en befolkning pr 1.jan i 2014 på ca I den nå framlagte planen regner med en befolkningsøkning på 2,2% og en befolkning på innbyggere ved utløpet av planperioden (2027). Fram mot 2050 kan den i følge arealplanen øke til innbyggere! I den siste forskningen på kommuneutvikling er det i større grad analysert hvorfor noen kommuner vokser mer enn andre, og bildet har blitt mer nyansert. Veksten er selvsagt ikke lik i alle kommuner, og det er mange grunner og forklaringer til at noen øker mer enn andre. Særlig er innvandring blitt en viktig faktor i dette bildet, noe som også gjelder for Eidsberg. Vår vurdering av utviklingen i Eidsberg er at de prognosene som nå legges til grunn i arealdelen er betydelig for høye. I kommunens egen samfunnsdel fra 2015 er for eksempel tallet ved utløpet av planperioden vist å ville ligge på ca innbyggere. Arealdelen har altså en økning i prognosen på 5000 innbyggere i planperioden. Vi mener det er grunn til å stille noen spørsmål ved disse prognosene og hvordan de brukes, ut fra at de er bestemmende for mange områder i kommuneutviklingen. Planfaglig er det samfunnsdelens grunnlag og strategier som skal legges til grunn for kommuneplanens arealdel. Det er ikke gitt noen nye grunner til at veksten skal bli vesentlig større enn det som er lagt til grunn i samfunnsdelen. Planperiode og planhorisont Det lange perspektivet for kommuneplanleggingen følger blant annet av fylkesplanens tidshorisont på Vi registrerer at dette har medvirket til at kommunene tenker at kommuneplanen også skal ha denne tidshorisonten, og ikke er bevisste på at kommuneplanen har en 12 års tidsramme. Spesielt i arealsammenheng kan det gi store utfordringer, hvis man legger opp til å finne og sette av områder for utbygging i et generasjonsperspektiv. Dette har ikke vært meningen, men i den mer praktiske og politiske planhverdag kan det være vanskelig å avgrense. Vi vil derfor trekke fram betydningen av å ha fokus på planens tidsramme, og vi vil også vise til at alle kommuneplaner skal vurderes revidert hvert 4. år i forbindelse med planstrategiarbeidet. Det vil i praksis si at man kan få flere revisjoner innenfor den perioden det planlegges for, og dermed mange muligheter til å foreta endringer, oppgraderinger og justering av grunnlaget. Dette er etter fylkesmannens vurdering et viktig poeng. Det vil være stor fare for å gjøre feilvurderinger og tilhørende feildisposisjoner dersom man legger et for langt perspektiv til grunn, og tilbakefører høye og usikre utviklingsprognoser til dagens arealplan med løsninger for «all framtid». Det vil gi dårlig dynamikk i planleggingen og unødvendig kompliserte revisjonsprosesser hvor arealer for eksempel må tas ut igjen. Samfunnet endres stadig raskere, og vi vil hevde at det er bedre å ha mer åpenhet og raskere/oftere endringsprosesser enn å legge dagens standarder til grunn for svært lange linjer. Erfaringen med revisjoner viser at 12-årsperpektivet også er langt og at 1 til 2 revisjoner i perioden ofte er vanlig. Vi tror dette er fornuftig ikke minst ut fra mulige endringer i kommunestrukturen og de store infrastrukturendringer som vil kunne skje i Østfold innen få år, og som vi nå bare kan gjette virkningene av. Arealbruk i planperioden, Jordvern og arealøkonomisering: Jordressursen er en begrenset, ikke-fornybar ressurs som må forvaltes i et langsiktig perspektiv. Kommunene må kunne dokumentere at potensialet for fortetting i eksisterende byggeområder og transformasjon av gamle industriområder, transportarealer og andre grå områder er utnyttet, før en vurderer å fravike viktige jordvernhensyn. For å oppfylle målet om redusert omdisponering av dyrka jord, må også mindre arealer vurderes strengt og tidligere omdisponeringer som ikke er gjennomført må vurderes på nytt. I Østfold kan bortimot all dyrka jord brukes til matkornproduksjon og fylket står for 30 % av landets hveteproduksjon. Eidsberg er den nest største kornkommunen i Østfold med 10 % av både kornarealet ( da) og arealet dyrka mark ( da). Førstehåndsverdien av jordbruksproduksjonen i Eidsberg er 177 mill. kr. Som en nasjonalt viktig matprodusent må Eidsberg være spesielt

3 3 restriktiv med nedbygging av dyrka jord. Det er helt nødvendig å fokusere sterkere på fortetting og transformasjon enn før. Dette er målsettingen og i henhold til fylkesplanen skal det i et 40-års perspektiv brukes mindre areal i indre Østfold enn det som allerede var avsatt i For de 10 indre kommunene skal avsatte arealer altså reduseres, kommunene sett under ett. I gjeldende kommuneplaner er det allerede gjort omdisponeringer som er større enn arealbehovet. Vi mener derfor det ikke kan godtas å legge inn nye utbyggingsarealer uten en felles prosess med regional vurdering av det totale arealforbruket, dvs. ut fra arealregnskapet som følger av fylkesplanen. Fylkesplanens innføring av en ytre begrensningslinje for tettstedenes utbredelse har også medført en del misforståelser som det fra vår side er viktig å peke på. Disse linjene angir ikke hvor utbyggingen skal skje, men et mulighetsområde hvor det i kommende kommuneplaner skal kunne legges inn nye områder. Eller speilvendt, så skal ikke noe utbygging skje utenfor ytre begrensning av mulighetsområdet. Innenfor ytre grense ligger det store arealer, også dyrket mark og områder som ikke skal benyttes, og arealet innenfor er mange ganger større enn det arealet det er behov for å bygge ut i 40-års-perpektivet. Utvelgelse skal gjøres gjennom rulleringer av kommuneplanens arealdel. Dette er nedfelt i godkjenningen av fylkesplanen i kongelig resolusjon i Problemet oppstår når det i praksis oppfattes som om alle arealer innenfor ytre grense allerede er frigitt og kan bygges ut. I Eidsberg har man innført tilsvarende i kommuneplanen ved å legge en ytre begrensning rundt Mysen. Innenfor ligger også dyrket mark og områder som ikke er forutsatt bebygget. Arealbruken i en kommuneplanperiode er imidlertid begrenset til de konkrete planområdene med forskjellige arealformål som er lagt inn i plankartet. Vi er ut fra dette usikre på hvordan det store antallet nye boliger i Mysen har kommet fram, uten at det er vist nye delområder innenfor tettstedet. Fortettingen i sentrum, slik områdeplanen legger opp til, vil gi mange nye boliger og bidra til høye boligtall, men det er likevel langt igjen til nesten 5000 boliger, slik plankonsulenten har kommet fram til. Selv om det er et mål å tenke langsiktig, bør arealplanen forholde seg til det som er et rimelig behov i planens virkeperiode. Spredt boligbygging: Av høringsutkastet til kommuneplankart framgår det at store deler av kommunens LNFområder er foreslått lagt ut til områder der spredt boligbygging kan tillates, vurdert ut fra tilhørende planbestemmelser. Det arealmessige omfanget av spredt boligbygging er svært stort og Fylkesmannen anser ikke at planutkastet gir en god nok avklaring av mulige konsekvenser av spredt boligbygging mht. blant annet jordvern og kulturlandskap. Vi viser til Miljøverndepartementets veileder T-1491, som gir klare anvisninger av hvordan spredt boligbygging kan planlegges gjennom kommuneplanens arealdel. Minimumskravet er at både omfang og lokalisering for bebyggelsen må være gitt. En konsekvensutredning av områdene for spredt utbygging bør blant annet inneholde vurdering i forhold til eksisterende infrastruktur og behov for kommunale tjenester, transportbehov, naturverdier, kulturminner/kulturmiljø, jordvern/kulturlandskapsvern. Dette krever at det avsettes spesifikke områder. Det er ikke krav om at den enkelte bolig er lokalisert, men innenfor det avgrensede området må alle aktuelle forhold være vurdert. 100m-beltet langs Glomma mener vi er uaktuelt for spredt utbygging av hensyn til vassdragslandskapet. For spredt boligbygging generelt, må det derfor gjennomføres en prosess for å komme fram til noen få, konkrete arealer som så konsekvensutredes. Planbestemmelsen slik den nå er utformet tilsier bygging i store deler av kommunen, med noen unntak. Dette oppfyller ikke kravet om avgrensning. Antallet boliger i perioden er begrenset av fylkesplanen som setter en ramme på 10 % av den samlede boligbyggingen. Når det legges til grunn høye prognoser for befolkningsvekst vil også dette gi et høyt tall.

4 4 Fylkesmannen har ment at 10 % egentlig er et for høyt tall og at spredt utbygging i alle fall ikke må overskride 10 % av den til enhver tid reelle utbyggingen. Vi mener derfor at Eidsberg kommune må redusere antallet spredte boliger per år til maksimalt 10 % av et nøkternt anslag. «Spredt utbygging» er et tilbakevendende begrep, som etter vårt syn ikke bør være noen egen utbyggingsform, men en «ventil» for et fåtall boliger som av forskjellige grunner ikke er ønskelig å oppføre i regulerte byggeområder. Det har som oftest vært tilknyttet små grender, som et virkemiddel til å holde liv i lokale bygdesamfunn. Det er da forutsatt at beregningsgrunnlaget er den den virkelige byggingen og antallet fordelt over planperioden. I Eidsberg vil dette dermed utgjøre ca 5-6 boliger pr år. En mer offensiv spredt utbygging vil også bidra til å minske påtrykket på fortetting og byutvikling, og ha flere uheldige sider i form av påvirkning på kulturlandskap, økt transport og dyrere eldreomsorg, skoletransport mv. Statistikk viser også at det ofte er en sammenheng med lav folkehelse, som følge av bilbruk som eneste transportmulighet. Fra et snitt på til sammen boliger pr år de senere år, er det nå angitt i planen et behov på 130. Utregnet potensiale for utbygging etter gamle og nye tomtereserver blir nå 171, og 10 % utgjør da 17 boliger spredt pr år. Dette gir svært høye tall sammenlignet med den reelle utbyggingen de senere år, og vil svekke grunnlaget for utvikling i sentrumsområdene. Dyrka mark: Kommunen oppgir at det er lagt inn dyrket mark flere steder i nye områder. Gjennom mange år har fortetting og transformasjon i byene og allerede bygde områder vært i fokus. Den nye regjeringen har gitt ut ny «statlig retningslinje for bolig, areal og transportplanlegging» som ytterligere fokuserer på sentrumsutbygging og høyere tetthet i bysentrum, nær kollektivknutepunkt og nærområdene til byer og tettsteder. Det er fortsatt også videreført et strengt vern av dyrka og dyrkbar mark gjennom retningslinjen. Statistikken viser at det likevel bygges mye på dyrka mark, oftest som følge av at det er gjort planvedtak langt tilbake i tid og at kommunen ikke tar på alvor at man også skal vurdere arealbruken i gamle planer på nytt i en kommuneplanprosess. Dyrka mark, særlig i kombinasjon med mer perifere områder basert på personbiltransport, skal fortrinnsvis vike plass for mer sentrumsnære områder og bygging i sentrum på områder som allerede er tatt i bruk. Flere av områdene som er lagt inn eller ligger inne uten å være utbygd, inneholder også dyrka mark av svært god kvalitet. Det gjelder f.eks: 5 Hærland 67 da (tidligere delvis regulert. Ikke varselet ny atkomst) 12 Morstong/Slitu 10 da 20 Hærland skole 21 da (noe tilbakeføres?) 21 Bruberg 108 da (tidligere omdisponert / halvparten nytt boligareal) I tillegg kommer en del mindre arealdeler og utvidelser i andre områder, både dyrka og dyrkbare arealer. Det er vanskelig å få oversikt over omfanget, men tilsammen er det oppgitt at planområdene inneholder ca 200 da dyrket areal, hvorav ca halvparten da ligger innenfor nye områder. Etter vår vurdering, og med grunnlag i Fylkesplanen, skal det ikke være behov for å legge inn nye arealer dyrka mark i denne planperioden. Vi mener det bør settes opp et samlet regnskap for forbruk av dyrka og dyrkbar mark, som i prinsippet skal følge fylkesplanens arealregnskap og ha som mål å redusere arealforbruket. I tabell i planen er lagt inn følgende områder merket nytt areal (helt eller delvis) Opsahlåsen nord Momarken Jansberg m fl/trømborg Visteråsen Hærland Slitu vest 7da 41da 50 da 70 da 25 da

5 5 Morstong gård,slitu 10 da Momarken, Brandsrud 4 da Momarken travbane (næring) 3 da Nortura Hærland(næring) 55 da (noe tidligere regulert) Totalt utgjør nye byggeområder for bolig 109 da og for næring 58 da, (vår summering). I tillegg til enkeltområdene er det angitt et sentrumsområde rundt Mysen med oppgitt areal på 396 da, uten spesifikasjon av fordeling. Det er vist en tettstedsgrense hvor dette arealet ligger innenfor en grense som omfatter ca 5 km2. Rekkefølge og byggeprogram Der det planlegges for et langt perspektiv blir rekkefølgebestemmelser ekstra viktige. Fylkesplanen har en klar rekkefølgebestemmelse om at nye arealer ikke skal legges inn i første arealplanrunde. Dette fordi de aller fleste kommunene allerede har nok arealer (ut fra en rimelig prognose) for første 12-års-periode, dvs ut fra fylkesplanens statistikkgrunnlag fram til 2020/23). I en kommuneplan blir det likevel naturlig en vurdering av nye innspill, og nye hensyn, men det bør være høy bevissthet og klare rekkefølgebestemmelser rundt når evt. nye innlagte områder skal tillates påbegynt og hva som ligger innenfor planperioden. Faren er, slik vi ofte ser, at nye «enkle» utbyggingsområder rykker fram og fortrenger den ønskede utviklingen og målsettingen i strategiene om å fortette og skape liv i byenes sentrumsområder. Dyrka og dyrkbar mark er alltid enkel å ta i bruk, mens transformasjonsprosesser ofte er mer krevende og tar tid. Sentrumsutvikling / områdeplan: Sentrumsområdet i Mysen har et stort potensial for fortetting. Flere tomter ligger ubenyttet og et stort areal vest for jernbanen er relativt enkelt å bygge ut. Det er også en diskusjon om høyere byggehøyder i sentrum, opp til 7 etasjer i lavereliggende områder og 5 i høyereliggende. Innenfor hele boligsektoren har kommunen en målsetting om å ha et «styrt og bærekraftig bosettingsmønster». Dette må da innebære en klar styring mot bygging i sentrum. I sentrum må det også være en klar målsetting å utvikle det reelle bysenteret med en urban karakter og samle funksjoner der hvor de skaper liv og aktivitet. Næringsbebyggelse: Fylkesmannen kan med bakgrunn i nylig vedtatt plan for Slitu-Momarken ikke se at det er reelle behov for nye arealer ut over dette store området. Det er lagt inn et område opp mot grensen til Trøgstad (nr. 17) som ligger på utsiden av det vedtatte planområdet. Arealbehov her bør kunne løses gjennom kommunesamarbeid innenfor Slitu/Momarken-planen. I alle områder som ligger inne i planen forutsettes også at bestemmelser som hindrer etablering av handel/kjøpesentre ikke endres gjennom kommuneplanen. Reguleringsbestemmelsene: Bestemmelsene til planen er i liten grad spesifisert og styrende. Bare to delområder er underlagt en rekkefølgebestemmelse. Utnyttelsesgrad er angitt på generell basis som et relativt lavt maksimumstall (35 %), noe som gir lite rom for tettere boformer. Dette rimer heller ikke med at det er forutsatt et så vidt stort antall boliger som krever høy tetthet i Mysen sentrum. Bestemmelsen for spredt utbygging inneholder ikke klare begrensende bestemmelser og angir ikke konkret nok hvor slik utbygging kan tillates (Bare hvor det av forskjellige grunner ikke skal tillates). Antallet må reguleres med maksimalt 10 % som bør være beregnet av det til enhver tid bygde antall boliger de siste år.

6 6 Skytebane: Det har pågått en sak med Miljødirektoratet om frigivelse av et ca 200 da stort område på Hærland (tidl. masseuttak) til ny skytebane. Direktoratet har gått i mot oppheving av servituttavtalen, som krever tilbakføring til friluftsområde når driften er avsluttet (LNF). Fylkesmannen følger direktoratets avgjørelse. I planen er det også satt av et alternativt område på Bråten. Konsekvensutredningen Det er ofte tradisjonen i mindre kommuner å innhente innspill til nye byggeområder på bakgrunn av grunneierforslag. Disse vurderes i konsekvensutredningen enkeltvis. I Eidsberg er 21 nye områder tatt inn (og omtrent like mange forkastet) En konsekvensutredning skal også inneholde en samlet vurdering av alle tiltakene, dvs utbyggingsområdene og hvordan dette påvirker kommuneutviklingen på alle aktuelle temaområder. De områdene som velges ut bør underbygge ønsket og planlagt utvikling nedfelt i kommuneplanens samfunnsdel, i henhold til en overordnet arealstrategi. Vi kan ikke se at en slik samlet vurdering av virkningene for miljø- og samfunn er gjennomført. (KU-forskriftens vedlegg 3). I denne samlede vurderingen vil ikke minst spørsmålet om «hvordan kommunen skal vokse» være tema. Framtidig kommunestruktur Det pågår et aktivt arbeid med å skape en ny kommunestruktur i fylkene. For Østfolds del er et av innspillene å lage en større indre kommune hvor Mysen og Askim utgjør kjerneområdene. De to bykommunene har tidligere hatt et samarbeid på plansiden, men i den nye arealplanen er det lite omtale av mulighetene for samarbeid og eventuelle endringer i kommunestrukturen. Vi må imidlertid legge til grunn at det kan skje endringer gjennom stortingsvedtak i 2017, og med stor sannsynlighet vil det dermed innen få år være behov for å revidere kommuneplanen. En evt. større kommune vil kunne få et annet utbyggingsmønster. Vi mener planen i større grad burde tatt høyde for eventuelle endringer i kommunestrukturen. Samlet vurdering Det er i utgangspunktet ikke behov for nye områder i planperioden og i denne situasjonen ikke rimelig å ta inn nye områder som inneholder dyrka mark (Fylkesplanen). Styringen mot sentrum bør være sterkere dersom man skal oppnå en styrking av Mysen som by innen rimelig tid. Andelen spredt utbygging må reduseres og lokaliseres der det har bakgrunn i infrastruktur og et klart ønske om å opprettholde og vedlikehold av grendesamfunn. Vi mener kommunen samlet sett må legge til rette for et utbyggingsmønster som er i samsvar med statlig retningslinje for samordnet bolig, areal og transportplanlegging. Konklusjon / Innsigelse: 1. Fylkesmannen fremmer innsigelse til nye områder som tar i bruk dyrka mark av nasjonal verdi. Dersom dette likevel skal kunne skje må tidligere omdisponerte områder av tilsvarende høy verdi tas ut av planen. 2. Fylkesmannen fremmer innsigelse til omfanget av arealer som i utkast til kommuneplanens arealdel for Eidsberg er benevnt LNFR for spredt boligbebyggelse (LNF-2), jf. kartskisse fra Eidsberg kommune datert Antallet spredtbygde boliger som er stipulert er også betydelig for høyt. 3. Fylkesmannen fremmer innsigelse til nye næringsområder som utvider arealbruken langs E18. Gjennom «Plan for Slitu Momarken» (2014) mener vi denne type næringsarealer er dekket for lang tid.

7 7 4. Vi fremmer innsigelse til en videreføring av planområdet for skytebane på 204/77 Hærland, forutsatt at servituttavtalen ikke endres av Miljødirektoratet. Faglige råd: Vi vil sterkt anbefale at prognosene for folketall og vekst gjennomgås på nytt og modereres, og at arealbruken vurderes endret i forhold til dette. Utbygging som er ment å skje i den gjeldende planperioden bør framgå tydelig, og bør angis med rekkefølgebestemmelser. Vi vil og anbefale at 100m-beltet langs hele grensen mot Glomma beholdes med byggeforbud, i tillegg til markeringen som hensynssone landskap. Som et sterkt faglig råd vil vi også anbefale at hele arealbruken vurderes opp mot et sterkere samarbeid med nabokommunene og sees i sammenheng med ny kommunereform. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Nina Glomsrud Saxrud Landbruksdirektør Karsten Butenschøn Miljøverndirektør Saksbehandler: Geir Gartmann Kopi til: Statens vegvesen Region Øst Postboks 1010 Skurva 2605 Lillehammer Østfold fylkeskommune Postboks Sarpsborg