Rapportering av forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale arealplaner i Buskerud fylke. Perioden

Transkript

1 1 Prosjektnummer Journalnummer /6978 Dato Behandlet dato: Behandlet av / Prosjekteier: Utarbeidet av Fylkesmannen i Buskerud Marianne Hjorth Beslutning: Godkjent Signatur (prosjekteier) Rapportering av forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale arealplaner i Buskerud fylke. Perioden

2 2 Forord Innsigelser medfører at planprosesser drar ut i tid og medfører økt ressursbruk både for private utbyggere og for det offentlige. Innsigelser medfører også en inngripen i det lokale selvstyret i kommunene. Fylkesmannen i Buskerud ble invitert til å delta i forsøket fra Forsøket med samordning av kommunale arealplaner har gitt Fylkesmannen anledning til å utprøve rutiner og prosesser for å gjøre planprosesser mer oversiktlige og å bidra til et enda bedre og tettere samarbeide med de øvrige statlige høringsinstanser. Gjennom deltakelse i forsøket har vi blitt bedre til å forstå de muligheter som samarbeide gir for at innsigelser kan unngås. Innsigelsesmyndighetene, her de statlige etater, må ha muligheter gjennom sine rutiner og møteplasser å klargjøre sine interesser bedre ovenfor kommunene, og det må satses og legges til rette for en god dialog tidlig i planprosesser. Fylkeskommunen, Riksantikvaren og berørte kommuner er ikke en del av dette forsøket utover at fylkeskommunen har en viktig rolle knyttet til forsøket som sekretariat for regionalt planforum. Forsøket har gitt Fylkesmannen et samordningsansvar for de innsigelser som fremmes av andre statlige etater. Fylkesmannen er gitt kompetanse til å avskjære innsigelser fra andre statlige etater. Fylkesmannen har også samordnet de planfaglige råd for å klarlegge hvilke kommunikasjonsformer som er mest effektive i planprosesser. Fylkesmannen har i nært samarbeid med de øvrige statlig etater oppnådd en utvidet kunnskap om hvordan en «samlet stat» skal ivareta sine nasjonale og viktige regionale interesseområder i den kommunale planleggingen.

3 3 Innhold FORORD.. 2 INNHOLD. 3 SAMMENDRAG 4 1. BAKGRUNNEN FOR FORSØKET PROSJEKTETS MÅL PROSJEKTETS RESULTATMÅL RESULTATER OG FUNN LOGGFØRINGEN VIDEREFØRING AV FORSØKET. 18 VEDLEGG 20

4 4 Sammendrag Fylkesmannen i Buskerud har deltatt i Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMD) prosjekt om «Samordning av statlige innsigelser til kommunale arealplaner«. Prosjektet har gått ut på å samordne de statlige innsigelsesmyndighetene ved å tildele Fylkesmannen utvidet kompetanse og koordinerende funksjon i en periode fra 2015 til Den overordnede målsetningen for prosjektet er det gjennom å redusere innsigelser skal oppnås en forenkling og effektivisering av planprosessen. Prosjektmål ble definert av oppdragsgiver for forsøket. Alle deltakende Fylkesmenn er gitt samme instruks men har hatt mulighet for selv å organisere prosjektforløpet. Det ble tidlig i forsøket klart for Fylkesmannen at det måtte fokuseres på å utvikle samarbeidet mellom de statlige etatene. Helt fra første samling med de statlige etater er det utvist stor interesse for forsøket og samarbeidet har bidratt i vesentlig grad til resultatoppnåelsen. Både gjennom det direkte samarbeide i ressursgruppen de statlige etater - og i enkeltsaker har forsøket gitt stor effekt. Tydeligere og mer forutsigbare statsetater har blitt et viktig resultat gjennom å levere bedre begrunnede og gjennomarbeidede høringsuttalelser. Dessuten har prosessen i de aktuelle plansaker gitt effekter for de involverte kommuner når det gjelder felles forståelse av planprosesser. Kvantitative mål viser et moderat resultat pga. en relativ kort prosjekttid og et begrenset antall plansaker. Samordningen omfatter 17 plansaker, kommune- kommunedel- og områdereguleringsplaner. Av 13 planer som er samordnet er det innsigelser til 8. 2 av planene med innsigelser er løst uten mekling, 1 er innsendt til KMD for avgjørelse og 6 er fremdeles under arbeid. De fleste kommuner i fylket var i gang eller ferdig med rullering av kommuneplanene da forsøket ble igangsatt. Dette har betydd at det er få kommuneplaner som er med i forsøket. I midlertid er det saksbehandlet flere større kommunedelplaner og områdereguleringsplaner hvor samordningen har hatt en tydelig effekt for både prosess og resultat. Kommunene har i forsøket vært mest i fokus gjennom enkeltsaker. De statlige etater har sammen utviklet en Veileder med nødvendig informasjon og retningslinjer til planprosessen. Den ble utarbeidet med sikte på den kommunale planmyndighet, som et hjelpemiddel for å sikre at nasjonale og viktige regionale interesser blir ivaretatt i planleggingen. En videreføring av forsøket vil gi muligheter for å innarbeide og justere de rutiner og prosedyrer som er utprøvd i prosjektperioden frem til nå.

5 5 1. Bakgrunnen for forsøket Fylkesmannen i Buskerud deltar i Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMD) prosjekt om «Samordning av statlige innsigelser til kommunale arealplaner«. Første fase av forsøket startet opp i seks fylker i 2013, og videreføres i seks nye fylker med samme formål og rammer. FMBU er deltaker i andre fase av forsøket med oppstart i april 2015 og ut 2016 når denne rapporten skrives. I brev datert ble det meddelt at samordningen som forsøk skal videreføres til Kommunal- og moderniseringsdepartementets forventninger til forsøket Målsettingen om forenkling og effektive planprosesser skal oppfylles gjennom færre innsigelser, Utvidet rolle for FM som koordinator for statlige innsigelser. FM har avskjæringsmulighet for innsigelser FM har en samordnende funksjon for statlige oppgaver/interesser. Planforum bør brukes tidlig i planprosessene som møteplass med kommunene. Forsøket har gitt Fylkesmannen utvidet kompetanse gjennom et samordningsansvar for høringsuttalelser og innsigelser fremmet av andre statlige etater. Fylkesmannen skal motta høringsuttalelser og innsigelser, foreta en samlet vurdering og gjennom utvidet kompetanse kan innsigelser avskjæres, dvs. ikke fremmes. Forsøket innebærer ikke forlenget høringsfrist. Formålet med forsøket er å få til en mer effektiv og målrettet behandling av arealplaner og et bedre samarbeid mellom kommunene og de statlige fagetater. Det er også et mål at forsøket vil bidra til å styrke kvaliteten på og gjennomførbarheten av de kommunale arealplanene. Regionalt Planforum inngår som en viktig møteplass av forsøksordningen. Fylkesmannen valgte å begrense forsøket til å omfatte kommuneplaner, kommunedelplaner og områdereguleringsplaner. Både innsigelser og planfaglige råd er samordnet i forsøksperioden. Fylkesmannen har prosjektorganisert forsøket. Det ble utarbeidet et prosjektdirektiv som inneholder 3 hovedfaser: Fase 1: Oppstart med organisering og planlegging oppbygging av kunnskapsgrunnlag. Fase 2: Kommunikasjonsformer i samordningen mellom de involverte parter, statlige etater og kommunene og Fylkesmannen og fylkeskommunen om det regionale planforum. Loggføring av de aktuelle arealplaner. Fase 3: Utvikling av rutiner og planprosesser. Til prosjektet ble det ansatt prosjektleder i august Prosjektet er godt forankret hos ledelsen i organisasjonen.

6 6 Runar Schau Carlsen Bente Nyegaard Fjell Eli Kristin Nordsiden Styringsgruppen Marianne Hjorth Prosjektleder KJUBs plangruppe Brede Kihle Kristin Stoknes Geir Sørmoen Arbeidsgruppen Geir Interne og eksterne sektormyndigheter Ressursgrupper Kommunene i Buskerud Referansegruppe Gjennom prosjektarbeidet og utprøving av nye metoder ønsket fylkesmannen at det skulle bli en naturlig avklaring av fylkesmannens rolle fremover i forvaltningen av de nasjonale og viktige regionale interesser i planleggingen. Dessuten ble det et mål at arbeidet i seg selv skulle bidra til at kommunene blir mer trygge i sin rolle som planmyndighet og i større grad bruker de faginstansene som har innsigelsesmyndighet som veiledere underveis i planprosessen. 2. Prosjektets mål Vurdering av oppnåelse av resultatmål iht styringsdokumentet. Det kan være relevant å kommentere effektmål i den grad disse er blitt realisert i løpet av prosjektperioden. Forsøksprosjektet ble igangsatt med sikte på å redusere antall innsigelser til kommunale arealplaner. I hovedsak var budskapet til fylkesmennene at forsøket skulle innebære en effektivitetsøkning i de statlige etater som er høringsinstanser og som ivaretar de nasjonale og viktige regionale interesser i planlegging. Mandatet inneholdt både nye oppgaver og påminnelse om bla. det regionale planforum og dets betydning for planprosesser. Fylkesmannen i Buskerud har siden 2005 hatt en form for samordning ved høring til offentlig ettersyn for kommunale plansaker i samarbeid med Statens Vegvesen og Norges energi- og vassdragsdirektorat. Høringsuttalelser ble samordnet slik at det fremsto som en tydelig samlet tilbakemelding fra statens viktige interesseområder, formidlet av Fylkesmannen i et felles brev. Fylkesmannens kompetanseområder var ikke endret da, men selve oppgaven med å koordinere etatene har gitt Fylkesmannen kunnskap om andre nasjonale ansvarsområder og samarbeidsprosesser. Forsøket utvidet imidlertid samarbeidet gjennom å gi Fylkesmannen en koordineringsrolle for de statlige etater. Fylkesmannen valgte å samordne de planfaglige rådene også for å innarbeide en gradering av de råd og anbefalinger som også er en viktig del av høringsuttalelsene og samarbeidet.

7 7 A. Prosjektmål KMD instruks /mandat forventninger til forsøket. Målsettingen om forenkling og effektive planprosesser skal oppfylles gjennom færre innsigelser Utvidet rolle for FM som koordinator for statlige innsigelser. FM har avskjæringsmulighet for innsigelser FM har en samordnende funksjon for statlige oppgaver/interesser. Planforum bør brukes tidlig i planprosessene som møteplass med kommunene. Introduksjon til den valgte metoden Prosjektdirektivet Resultatmålene i prosjektdirektivet er basert på den instruks og de forventninger som er omtalt i mandatet fra KMD til Fylkesmannen for forsøksperioden. Prosjektmålene om forenkling og effektive planprosesser har vært målestokken i alle de utprøvde plansakene. Metoden har i hovedsak vært å ha hovedfokus på koordineringsrollen samtidig med at den ordinære statlige saksbehandlingen har blitt analysert og ny praksis utprøvd underveis. Fylkesmannen har lagt opp til en næranalyse av plansaker som inngår i forsøket. Det er ført logg over alle aktiviteter og handlinger i hver sak. Gjennom å registrere handlingsforløpene i plansaker skulle de svake punkt i prosess og resultat bli synlige. Fylkesmannen intensjoner med metoden var å kunne vise tydelige resultater av hvilke handlinger og aktiviteter som kan resultere i den gode arealplan som er gjennomført i forutsigbare og trygge prosesser. Fylkesmannen har i prosessforløpet utarbeidet en Veileder med retningslinjer for partene i planprosesser, de statlige etater, fylkeskommunen og kommunene. Veilederen er utarbeidet i samarbeid med de øvrige statlige etater i Buskerud og fylkeskommunen. Fylkesmannen valgte en problemstilling med bakgrunn i instruksen for å gjøre prosjektet gjennomførbart. Problemstillingen måtte svares opp gjennom de tiltak og øvelser som ble lagt inn i prosjektet. Tildeling av utvidet kompetanse var i seg selv ingen garanti for å redusere antallet innsigelser og sikre de gode planprosesser. Hvilke muligheter og begrensninger finnes for å kunne redusere antall innsigelser til kommune- og kommunedelplaner og områdereguleringsplaner gjennom å tildele Fylkesmannen utvidet myndighet og å utvikle samordningsrutiner og den gode og tidlige dialogen mellom partene. Det finnes omfattende empirisk materiale om praktisering av innsigelsesinstituttet i embetet. Oversikter over innsigelser, saksgang og resultater i plansaker har vært registrert løpende over mange år. Erfaringene er implementert i kunnskapsgrunnlaget som en indikator for forming av kriterier for gjennomføringen. Erfaringene og kunnskapen har saksbehandlerne med seg i de plansakene som er til samordning.

8 8 3. Prosjektets resultatmål B. Ønskede resultater for Forsøket / Resultatmål (leveransemål/kvalitetsmål) 1. Utarbeide/utprøve nye rutiner for samarbeid og samordning av kommuneplaner og kommunedelplaner for å utvikle raskere prosesser og redusere konflikter. 2. Fylkesmannen skal involveres tidlig i planprosessen og legge til rette for god dialog. 3. De regionale myndigheter og kommunene må inngå forpliktende samarbeid om planprosessen for å sikre tidlig dialog. 4. Fylkesmannens rolle i samordning av statlige innsigelser skal utprøves i de igangsatte kommuneplaner ut des B1 Utarbeide/utprøve nye rutiner for samarbeid og samordning av kommuneplaner og kommunedelplaner og områdereguleringsplaner for å utvikle raskere prosesser og redusere konflikter. Tiltak - Veilederen Forsøkets rutiner ble utarbeidet og introdusert til alle parter i april 2015, statlige etater og kommuner. Oppdaterte rutiner ble introdusert i brev i mars De statlige etatene hadde som ressursgruppe et felles ansvar for å sikre prosjektets målsetting gjennom samarbeidet. Fylkesmannen la derfor stor vekt på at etatene skulle delta og engasjeres slik at samordningen ville bli gjennomført på et felles og tverrfaglig godt grunnlag. Dessuten ble det viktig at en samlet ressursgruppe ble synlig forankret i forsøket overfor kommunene. Kommunene er referansegruppe som brukere. Gjennom 4 etatssamlinger ble det etter hvert enighet om å videreutvikle fastsatte rutiner i en felles veileder. Veilederen skal være et hjelpemiddel til formidling av etatenes fagområder og forslag til felles rutiner og prosedyrer. for å oppnå best mulig kommunikasjon mellom partene gjennom hele planprosessen. Ressursgruppen jobbet frem en veileder som gir: Tydelige beskrivelser av egne fagfelt med vekt på «de viktigeste interesseområder i arealplanleggingen» felt inn i liste med ansvarlig myndighet og ansvarsområde. Felles retningslinjer for tilbakemelding i høringsbrev for innsigelser og planfaglige råd. Oversikt over de vanligste tema og konflikter til arealplaner. I tillegg sier veilederen noe om: Fylkeskommunen og regionale planer og planforums betydning i planprosessen. Kommunikasjonsformer i planprosessen. Møtevirksomhet fra start til slutt er anbefalt i veilederen. 3 møtetyper har blitt utprøvd, gradert etter hvor i planprosessen de er: Informasjonsmøte, tidlig dialog eller mer detaljerte drøftelser. Generell veiledning om planprosessen fra start til slutt.

9 9 Felles veileder er også grunnlagsdokumentet for Fylkesmannens egne rutiner i samordningen. Alle fagetatene som er høringsinstanser i samordningen i Buskerud deltok aktivt i prosessen med utarbeidelse av veilederen. Veilederen ble sendt ut til alle kommuner, fylkeskommunen og de aktuelle statlige etatene i juni Veilederen er et hjelpemiddel for å legge opp et prosessforløp og sikre nødvendig kommunikasjon på den mest effektive måten. Det er lagt opp til flere møteplasser slik at det er mulig å tilpasse dialog ut i fra konkrete behov for avklaring om større eller mindre planspørsmål. En gradering av møtenes viktighet henger sammen med tidspunkt i prosessen og muligheter for å klarlegge de konfliktområder som evt. kan føre til innsigelser. Møteplassene er å anse som et supplement til det regionale planforum. Det er utviklet nye justerte retningslinjer for samstemt ordbruk og definisjoner for å bidra til større forståelse av høringsuttalelsene/samordningen. Det vil bety at samordningsbrevet vil fremstå med samme begrep som høringsinstansenes egne uttalelser. Over tid skal kategoriene for de planfaglige rådene bli innarbeidet og oppnå en mer utvetydig betydning og status. B2 Fylkesmannen skal involveres tidlig i planprosessen og legge til rette for god dialog. Tiltak - Prosess I både oppstartsfasen og høringsfasen har Fylkesmannen i samordningen hatt viktige innslagspunkter for kommunikasjon. I samarbeidet om felles retningslinjer er det utviklet metoder for å sikre at samordningen blir gjennomført tilfredsstillende for alle parter i prosessen. Å innarbeide de felles kommunikasjonsmetoder er et felles ansvar. Jf. rutiner i Veilederen, juni Ved planoppstart planprogram 2. Høringsfasen Melding om oppstart og høring av planprogram (rutinebeskrivelse) Konsulent/kommunen sender varsel om planoppstart som tidligere, til alle aktuelle høringsinstanser. Oppstartbrevet fra kommunen skal inneholde en adresseliste, slik at Fylkesmannen kan se om alle aktuelle statsetater er varslet. Statsetater som har behov for utsatt frist avklarer dette med innmelding til Fylkesmannen som formidler og avklarer med kommunen. Fylkesmannen har ansvaret for at andre etater også får beskjed om endring av frist. (rev. rutine: FM koordinerer) For at Fylkesmannen skal kunne bidra til at kommunen får en effektiv dialog med en samlet stat, skal FM ha kopi av de uttalelser statsetatene sender til melding om oppstart/planprogram. Fylkesmannen har fullelektronisk arkiv, og mottar gjerne uttalelser elektronisk til fmbupost@fylkesmannen.no.

10 10 Høringsperioden offentlig ettersyn (rutinebeskrivelse) Fylkesmannen ønsker at kommunene og de statlige etatene legger til rette for at tidlig dialog kan gjennomføres. Møter mellom partene anbefales både før/i oppstartfasen og ved planutkast før høring/offentlig ettersyn. Fylkesmannen og de øvrige statlige etatene kan ta initiativ til dialogmøte tidlig i planfasen uavhengig av fristene, med eller uten kommunen. Kommunen skal som tidligere sende høringsbrev med vedlegg til alle aktuelle sektormyndigheter. Fylkesmannen legger opp til å sende samordnet brev i alle saker som gjelder kommuneplaner, kommunedelplaner og områdereguleringsplaner. Det gjelder både der det fremmes innsigelser, der det gis faglige råd, viktige opplysninger og høringsuttalelser uten merknader. Høringsperioden - samordningen (rutinebeskrivelse) Det er et mål at høringsfristen på 6 uker skal overholdes. Dersom statsetater ønsker utsatt frist, må Fylkesmannen få beskjed så raskt som mulig. FM formidler ønsket til kommunen fra den aktuelle statsetaten. FM formidler videre resultatet til øvrige involverte statsetater. De statlige etatene sender sine høringsuttalelser eventuelt med innsigelser til Fylkesmannen senest 2 uker (14 dager) før høringsfristen går ut. Fylkesmannen samordner høringsuttalelsene. I samråd med høringsinstansene som har varslet innsigelse vil det bli avholdt møte med drøfting av høringen. FM gir en samlet uttalelse til kommunen. Fylkesmannen tar stilling til hvilken innsigelse som skal fremmes. Fylkesmannen kan avskjære en innsigelse slik at denne ikke blir fremmet for kommunen. Dersom Fylkesmannen vurderer å avskjære en innsigelse, vil vi kalle inn til møte med aktuell statsetat så fort som mulig for å drøfte saken nærmere. Statsetatenes egne uttalelser vil alltid i sin helhet følge Fylkesmannens samordnede uttalelse, da de vil kunne inneholde viktige opplysninger og faglige råd som kommunen må være oppmerksom på. B3 De regionale myndigheter og kommunene må inngå forpliktende samarbeid om planprosessen for å sikre tidlig dialog. Tiltak - møteplasser Den møtearena som er viktigst for samarbeidet i planprosessen er det regionale planforum. Fylkeskommunen har vertsrollen. Det er kommunene som er initiativtakere til å bestille møte. Det statlige etater skal møte som deltakere. Alle parter må møte godt forberedt. Fylkeskommunen skal sørge for at invitasjoner og planmateriale er lagt frem i god tid før møtet. Fylkeskommunen lager en halvårlig møteplan der aktuelle datoer er satt opp. Det regionale planforum inngår tydelig i forsøket rutiner formidlet i Veilederen. Dessuten blir det fremhevet som en nødvendig del av planprosessen overfor kommunen i alle høringsuttalelser, planstrategier, varsler om oppstart av plansaker etc. Det er fylkeskommunen som regional planmyndighet som har ansvaret for planforumets ledelse og sekretariat.

11 Plan- og bygningsloven: 5 3 Regionalt planforum I hver region bør det være et regionalt planforum. I planforumet skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. Regional planmyndighet oppretter regionalt planforum. Statlige og regionale organer og kommuner som er berørt av den aktuelle sak, skal delta. Andre representanter for berørte interesser kan inviteres til å delta i planforumets møter. Regional planmyndighet har ansvar for planforumets ledelse og sekretariat. Rutinene for samordningsforsøket ble utarbeidet i samarbeid med BFK og sendt ut til alle parter i april 2015: rutinene omhandler også planforum. Det ble dessuten i des arrangert felles planseminar av Fylkesmannen og fylkeskommunen i samarbeid med tema om Regionalt planforum hvordan får vi til god samhandling og effektiv bruk. Det ble gjennomført gruppeoppgaver om hvordan planforum kunne organiseres og forbedres. Den regionale møteplassen er innenfor fylkeskommunens rammer i samarbeid med den enkelte kommune. Fylkesmannen og de øvrige statlige etatene er ikke direkte involvert i forvaltningen av forumet og har dermed liten direkte innflytelse. I regi av samordningen av de statlige etater viser forsøket at det også bør være andre muligheter for å møtes til dialog og drøfting mellom den involverte partene. Ikke som en konkurrent til det regionale planforumet men som et supplement direkte knyttet til samordningen. 11 B4 Fylkesmannens rolle i samordning av statlige innsigelser skal utprøves i de igangsatte kommuneplaner, kommunedelplaner og områdereguleringsplaner frem til Tiltak - samordningen Fylkesmannen har samtidig med igangsetting av forsøket gjennomført en ny organisasjonsmodell fra juni Alle plansaker etter plan- og bygningsloven er samlet i en avdeling med en egen plangruppe. Samordningsforsøket er en naturlig del av det helhetlige planarbeidet og forankres i Kommunal-, justis- og beredskapsavdelingen i embetet. Innsigelser påvirker en planprosess i forskjellige planfaser avhengig av når det blir kjent at planforslaget har konfliktområder. Den tidlige dialogen med kommunene i forsøket stiller derfor store krav til de aktørene som har innsigelsesmyndighet, når det gjelder tidskoordinering og samhandling. Innsigelsesmyndighetene kommer inn i planprosessen på tidspunkter som er helt og holdent kommunens initiativ. Fylkesmannen har i forsøket flere introduksjonsmodeller i spill når det gjelder å oppfordre kommunen til tidlig kontakt, og skaffe seg en oversikt over aktivitetene i kommunen når det gjelder planarbeidet og planprosessen. En utfordring er ofte på hvilket tidspunkt den tidlige dialogen skal og bør foregå.

12 12 KMD ber om at det rapporteres jf. tildelingsbrevet pkt. 7.3 til fylkesmennene 2016: Antall planer som er behandlet Antall innsigelser som er fremmet Antall innsigelser som ikke er videresendt til kommunene Antall innsigelser som er avskåret Oversikt over de aktuelle plansakene som inngår i forsøket viser omfang og tema for innsigelsesområder: Oversikten over samordnet plansaker og status Saks nr. Kommune /plan Samordnet Innsigelse/tema Behandling / 2015/6978 Samordningsforsøket Endelig vedtak /4155 Flå - kommuneplan Kpl Innsigelse: Løst Utmark /2907 Nes Kpl Innsigelse Løst /6114 Sigdal Kpl - Under arbeid /8125 Nes - Natten Tverrlie Kdp Ingen /8650 Hole - Sollihøgda Kdp Innsigelse Under arbeid /3175 Ringerike - Kdp Innsigelse Sendt KMD for avgj. Krakstadmarka /4179 Drammen - Svelvikveien Kdp Ingen /6170 Fiskum Næringspark Omr.reg Ingen Øvre Eiker /6804 Drammen - Sykehuset Omr.reg Ingen Vestre Viken /5031 Ringerike Omr.reg. Innsigelse Under arbeid Kunnskapspark Ringerike /1971 Nore-Uvdal - Rødberg Kdp Innsigelse Under arbeid (2012/3287) Dagali /2927 Drammen - InterCity Kdp Ingen /5693 Hole - Sundvollen Kdp Ikke ferdig i kommunen /5693 Hole - Vik Kdp Ikke ferdig i kommunen /3945 Flå - Turufjell Kdp Ikke ferdig i kommunen /3679 Ål - Sundreområdet Kdp Innsigelse /5795 Røyken Slemmestad Omr.reg Innsigelse Under arbeid De aktuelle arealplaner som er samordnet inneholder kommuneplaner, kommunedelplaner og områdereguleringsplaner. Det fleste planer har hatt planoppstart før forsøket startet opp i Planene er likevel innlemmet i forsøket og har vært samordnet Vedlegg 4 Loggføring 3. Resultater og hovedfunn En oversikt over resultatene jf. pkt. B1 B4 viser hvilke tiltak som er gjennomført jf. prosjektets målsetting i prosjektdirektivet. Vurdering av de enkelte resultater suppleres med de funn som er gjort i prosessen og i de enkelte plansaker. I vurderingene inngår også

13 13 ressursgruppens evaluering av forsøksperioden. Vurderingene er i hovedsak gjort med bakgrunn i hele handlingsprosessen i den enkelte plansaken og de kommunikasjonsrutiner som er felles for samordningen i tidlig fase og høringsperioden. De viktigste tiltak i gjennomføring av forsøket med Fylkesmannen som samordner: - Den felles Veilederen med retningslinjer for rutiner og prosesser. - Loggføringen de enkelte plansaker. - Samlinger med de statlige etater i forsøksperioden. - Den løpende kontakten med de statlige etatene og kommunene i de aktuelle plansakene. Resultat Fylkesmannen har avholdt 4 samlinger med de statlige etater i forsøksperioden og det er utarbeidet referat. Samordningsforsøket har gitt de statlige etatene anledning til å samarbeide på en ny måte. Vurdering Det har vært stor oppslutning og engasjement fra de statlige etater ressursgruppen gjennom hele forsøket til samlinger og annen kommunikasjon. Et gjennomgående tema i hele forsøket har vært å komme i inngrep med de kommunale plansaker på et tidlig tidspunkt i prosess. Ressursgruppen er samstemte i at alle parter i planprosessen må ta sitt ansvar for «den tidlige dialogen» både i tidlig fase og i høringsfasen: ved planoppstart og planprogram og offentlig ettersyn. Den tidlige dialogen har vist seg å være mest nyttig når det velges et tidspunkt hvor planforslaget er på skissestadium. At kommunene er beviste på at de statlige etatene blir involvert tidlig med innspill til sine interesseområder gir gode betingelser for planprosessen. Resultat 1. Veilederen er i bruk som et felles dokument for samarbeid om effektive avklaringer i arealplanleggingen som grunnlag for forsøket. 2. Veilederen inneholder retningslinjer for alle parter i planleggingen om møtevirksomhet, ansvarsområder, interesseområder, kommunikasjonsformer og konfliktområder. Vurdering Arbeidet med Veilederen ble en tydelig felles oppgave å samles om og med de felles retningslinjer, er de enkelte plansaker blitt enklere å samordne. De plansakene som har synkronisert ordbruk og benevnelser mellom samordningsdokumentet og høringsuttalelsene fremstår som gjennomførte og tydelige dokumenter for partene i saken. Spesielt for kommunene er dokumenter som følger de felles retningslinjer for ordbruk og benevnelser klare og entydige. I høringsfasen har det til uttalelsene i samordningen vært utfordringer til ordbruk og definisjoner i uttalelsene. Det var spesielt i starten av forsøket vanskelig for Fylkesmannen å

14 14 klarlegge og vekte de planfaglige rådene fra de statlige etatene slik at det ville fremstå klart og entydig til kommunen. De statlige etatene i Buskerud har fra starten av forsøket hatt et ønske om at de planfaglige rådene skulle få en sterkere legitimitet i planfaglig sammenheng. I og med at det arbeides med å redusere antall innsigelser generelt må den planfaglige kommunikasjonen mellom overordnede myndigheter og kommunene bli styrket gjennom forsøket. Resultat De felles rutiner er blitt brukt i de plansaker som er samordnet i prosjektet Vurdering Det har pga. kort tidsperiode vært behandlet få plansaker etter de felles rutiner og de er kun delvis blitt fulgt av høringsinstansene. Årsaken kan være den korte prøvingstid og at det kan være tidkrevende å endre allerede vedtatt rutiner. Kommunikasjonen mellom FMBU og de statlige etatene har i hovedsak blitt tatt opp så snart det har vært klarhet i hvilke temaer planarbeidet har omfattet. Stort sett er dette tidspunktet hvor arbeidet med samordning starter opp altså ca. 2 uker før høringsfristen. Det blir sendt ut en påminnelse til etatene 1 2 uker før fristen til FM for å minne rutinen. Dette har vært nyttig samtidig med at det har skapt oppmerksomhet om saksbehandling i etaten. I gjennomføring av en samordningsprosess er hele prosessbildet av betydning når det skal foretas en analyse av resultatet. I forsøket har vi registrert at det kan gi stor gevinst med tidlig dialog mellom innsigelsesmyndighetene. Samordningen med bakgrunn i nært samarbeid kan både gi tydelighet og forenkling i høringsuttalelsene. Fylkesmannen har i forsøket lagt opp til et utstrakt samarbeide med de øvrige involverte etatene slik at det så langt det er mulig er en omforent holdning og innstilling i den enkelte saken. Etter en vurdering så langt i forsøket bidrar samarbeidet til å heve kvaliteten på innspillene fra etatene og økt bevisstgjøring av statens forventinger til kommunale planer. Resultat Registrering av de kommunale arealplaners høringslister. En eller flere berørte statlige etater blir ikke varslet. Vurdering Til tidlig fase ved varsel om planoppstart/planprogram har Fylkesmannen under forsøket sjekket adresselistene i høringsbrevet. Ofte er etater glemt og FMBU har da gjort henvendelse til kommunen om å varsle statssektor. Det har i den forbindelse vært utfordringer knyttet til tidsfristene, når høringsdokumentene ikke har blitt sendt ut. Da har FMBU formidlet et evt. avklart ønske om utsettelse eller selv gitt av sin tid for å samordne høringsuttalelse.

15 15 Her kan fristutsettelse være aktuell, avhengig av hvor partene står. I rutinen for fristutsettelse ved behov anmodes kommunen om endring av høringsfristen med bakgrunn i Fylkesmannen vurdering, i samarbeid med innsigelsesmyndigheten. Kontakten med kommunen skjer skriftlig og dokumentasjon legges på saken. Erfaringen er så langt med å få utsatt høringsfrist, også når det er nødvendig med mer tid til samordning, blir vanligvis innvilget av kommunen. Samtidig kan det være vanskelig i spesielt større plansaker hvor det er lagt opp til en stram tidsplan for gjennomføring av planarbeidet f.eks. nye planer for veg og jernbane eller andre samferdselsprosjekter, hvor kommunen er planmyndighet og har et ansvar for framdriften. Resultat Møteplasser: det regionale planforum og dialog og drøftingsmøter i forsøket som supplement er etablert for avklaring av samordning mellom partene. Vurdering Når det i regionalt planforum registreres eller på annen måte kommuniseres om forhold i planforslaget som kan utløse konflikt med nasjonale og viktige regionale interesser, tar Fylkesmannen kontakt med den statlige etat for å klarlegge problemstillingen og være i forkant med et dialog- og drøftingsmøte om temaet. Hvis konfliktområdet først blir kjent så sent som ved samordningsfristen 2 uker for høringsfristen er det liten tid til å kommunisere mellom partene. Gjennom forsøket har planforum blitt brukt som møteplass i de fleste plansaker. I enkelte av de større plansakene har det regionale forumet vært et informasjonsmøte på et tidspunkt i planprosessen hvor det enten har vært for tidlig å gi konkrete råd og veiledning eller midt i høringsperioden slik at plansaken har vært under behandling av høringsinstansen. Det er opp til kommunene selv å prioritere møteplassen inn i planprosessen. Involvering, tilretteleggingen og kartlegging av behovet for veiledning og samarbeid med de regionale myndighetene er spesielt viktig i den innledende fasen av planarbeidet. Dagens lov stiller relativt beskjedne krav til både organisasjon og prosess i den første del av planprosessen. Det er gjennom forsøket lagt stor vekt på å gi disse signaler til kommunene at nettopp den tidlige dialogen med de aktuelle myndighetene kan gi en mer effektiv planprosess i tid og arbeidsmengde. Det er under forsøket kommet forslag til en endring av ansvaret for planforum. Kommunen kan ta styringen av regionalt planforum som en nødvendig del av planprosessen som et tilbud de har krav på, kan det bli et sterkere ledd i prosessen og de kan bli en bedre kvalitet på levering av tjenesten. Det vil da kunne bli en mer målrettet bruk fra kommunens side. I prosjektet har det for øvrig ikke vært prioritert å gå dypere inn i analyser av nytteverdien av møter i planforum. Kvaliteten av møtene er i hovedsak kommunens og fylkeskommunens ansvar. I de avholdte møtene i forsøksperioden har de statlige etatene vært godt forberedte.

16 16 Resultat 1. Det er gjennom samordningen oppnådd trekking av varslede innsigelser i X saker. 2. Det er oppnådd drøftinger i flere plansaker i høringsfasen som har resultert i endring av innsigelser til planfaglige forutsetninger. Vurdering Tidlig fase før offentlig ettersyn viser seg i de fleste tilfeller å være det ideelle tidspunktet for å kommunisere planforslaget. Hvis innsigelser må fremmes ligger det her en mulighet for å kommunisere med innsigelsesmyndigheten før offentlig ettersyn. Her ligger utfordringen hos kommunen som bør involvere de aktuelle høringsinstanser partene. Dialog- og drøftingsmøtene etter Veilederen er de aktuelle møteplasser og fungerer bra spesielt under høringsfasen hvor situasjonen kan være tilspisset rundt drøftelser om trekking av innsigelser. Vi viser til Veilederens omtale av dette. Å sende høringsuttalelser har vært en rutine for statlige etater i de sakene hvor det har vært tydelig interesseområder som det bør gis innspill så tidlig som mulig. De statlige etater er samstemte om at det anses som ideelt hvis Fylkesmannen har mulighet for å legge grunnlaget for den tidlige dialog og kontakt med kommunen allerede ved planoppstart. Fylkesmannen får i dag kopi av de uttalelsene som sendes direkte vedr. varsel om oppstart og planprogram fra de etatene som har interesser i plansaken. Hvis den statlige etater blir varslet. Fra varsel om planoppstart frem mot offentlig ettersyn og samordning er kontakt med høringsinstansene sentral for å legge til rette for en tidlig dialog med kommunen gjennom regionalt planforum. Resultat Alle plansaker som skal samordnes er loggført. Vurdering Loggføringen har vært et helt nødvendig element i forsøket. I tillegg til vanlig arkivoversikt gir det informasjon om samhandling i møter, telefon og mailkommunikasjon. Intensjonene ved forsøkets oppstart var, ikke å miste opplysninger på veien i hver enkelt sak. Alt måtte føres i loggen slik at fakta om saken kunne gjenfinnes. Dette kunne også vise om arbeidsprosessen avdekker noen aktiviteter eller delprosesser som forklaring på de gode og de mindre gode planforløp med eller uten innsigelser. 5. Loggføringen Loggføringen har gitt en gevinst ved at det etter hvert kan sammenholdes resultater av de rutiner som er utført. Når det bygges videre på de rutiner som synes å fungere i prosessen kan det bli mulig å analysere materialet ytterligere for å måle resultater med større sikkerhet. Oversikt over loggføringen for de plansaker som inngår i forsøket er vedlegg 4. To eksempler på innsigelsessaker med forskjellige metoder i samordningen.

17 17 Eksempel 1 Prosessforløp: Innsigelser i samordningsbrev. Delvis trekking av innsigelser fra statlig etat kommunen etterkommer øvrige innsigelser - før endelig politisk behandling. (Logg 1)Flå kommune kommuneplanens arealdel utmark: Det ble i forbindelse med offentlig ettersyn fra Fylkesmannens side presisert en innsigelse fra Statens Vegvesen. Denne innsigelsen omhandlet inntil flere geografiske områder for spredt bebyggelse i LNFområde. I samordningen ble det vurdert at en presisering måtte utarbeides. På grunn av tidsfristen ble det i samordningsbrevet til kommunen lagt frem forslag til oppfølging av innsigelsene i samarbeid med Statens vegvesen. Fylkesmannen gjennomførte et møte med Statens vegvesen hvor problemstillingene ble fremlagt for drøfting. Det ble en faglig god gjennomgang av spørsmålene med det resultat at det ble utarbeidet en presisering av innsigelsene. Denne løsningen ble formidlet av Fylkesmannen i nytt samordningsbrev til kommunen. Resultat: Utvidelse av samlet høringstid med 21 dager. Innsigelsene ble redusert i omfang og det ble en presisering av innsigelsene til spesifikke geografiske områder og noen faglige råd til andre områder. Før endelig politisk behandling tok kommunen alle innsigelser til følge og retter opp planforslaget. Planoppstart godkjent planforslag Eksempel 2 Prosessforløp: Trekking innsigelser før endelig samordning. (Logg 9) Drammen kommune kommunedelplan for InterCity Drammen - Kobbervikdalen: Det ble i forbindelse med offentlig ettersyn ble Fylkesmannen oppmerksom på at Den norske kirken/bispedømmerådet ikke var varslet i saken. Kommunen og Biskopen/Bispedømmerådet ble kontaktet høringsdokumenter ble formidlet fra kommunen. Kystverket og Fiskeridirektoratet var heller ikke varslet. Statens Vegvesen vurderte innsigelser. Bispedømmerådet vurderte innsigelser. Fylkesmannen tok initiativ til drøftingsmøter. To drøftingsmøter ble avholdt i høringsperioden. I hovedsak var det mangler i utredninger om trafikk/veger og kirkens gravplass. I drøftingsmøtene deltok både vegvesenet og Biskopen sammen med Drammen kommune som fulgte opp møtet med nødvendig dokumentasjon. FM hadde mye kontakt med Biskopen om formidling av interesser og nødvendig dokumentasjon for kirkens interesser. Sentralt i saken var at Biskopen/bispedømmerådet ikke visste om saken. Kom også sent inn i prosessen, noe som resulterte i at de måtte jobbe mye med å få klarhet i hvilken betydning tiltaket vil få for kirken. Selv om kirkegården var hensyntatt i prosjektet var dette ikke styrt av den detaljviten som kirken har selv. Dette kunne ha vært krevende for den videre prosessen. Resultat: Utvidelse av samlet høringstid med 5 dager. Plandokumentasjonen ble rettet opp og det ble ikke fremmet noen innsigelser. Innsigelsene ble endret til «planfaglige forutsetninger» jf. kategorien i Veilederen. Planoppstart planforslaget er ikke ferdigbehandlet per dags dato.

18 18 6. Videreføring av forsøket Selve prosessen er sentral i prosjektet og har vært den del av forsøket som har vært mest tydelig for de som har deltatt. Ressursgruppen som er de samlede statlige etater har vært prioritert i samarbeidet, vurdert innenfor de tidsrammer som har vært til rådighet. Fylkesmannen har sett det som viktig at samarbeidspartene som er direkte berørt av samordningen skal få et positivt og konstruktivt forhold til ordningen. Forsøket ble ved oppstart begrenset til overordnede arealplaner kommuneplaner, kommunedelplaner og områdereguleringsplaner. Det kan i ettertid se ut som om det er enkelte reguleringsplaner med spesielle utfordringer som med fordel kunne ha vært samordnet for å gi en enklere og mer oversiktlig prosess. Her er det spesielt samarbeidsmetodene med tidlig dialog og drøftingsmøter på initiativ fra en av partene som kunne vært utnyttet. I fortsettelsen av forsøket vil det bli vurdert å ta med de komplekse reguleringsplaner, også for å tilpasse videre arbeid til KMD s presisering når det gjelder rammene for forsøket i Gjennom flere samlinger og arbeidsmøtet i ressursgruppen i desember 2016 ble det valgt ut de mest sentrale emner som det bør jobbes videre med. Det ble gjort en felles evaluering med analyse av de rutiner og prosedyrer for samordningen. En videreføring av forsøket vil gi muligheter for å innarbeide de rutiner og prosedyrer som har fungert tilfredsstillende under prosjektet samt utvikle loggføringen til enda bedre analysegrunnlag. Statlige etater har forskjellige geografiske ansvarsområder det må avklares hvordan de skal forholde seg videre til flere embeter i samordningen. Etatene har egne rutiner og prosedyrer og forsøket har egne - det skal jobbes med de ulike maler med det målet å utarbeide tydeligere uttalelser/samordning i alle høringsuttalelser. Kategoriseringen av de planfaglige råd de må jobbes med forenkling og tilpassing til fagetatenes behov for kategorier og den felles samordningsprosess. Kommunikasjon med kommunene starter ved varsel om oppstart det må jobbes med oppfølging av de første uttalelser og evt. konfliktområder frem mot evt. innsigelse. Planforum er en nødvendig møteplass det må jobbes med å gjøre kvaliteten på møtene optimal for å få størst mulig utbytte og hvordan det kan blir den møteplass som kommunene vil prioritere. De statlige etatenes kommunikasjon med kommunene fra oppstart til ferdig plan det må jobbes med at samordningen ikke er til hinder for god kommunikasjon mellom de statlige etater og kommunene. Noen statlige etater er ikke aktuelle i alle typer saker det må jobbes med at kommunene blir en planmyndighet som varsler alle de aktuelle høringsinstanser.

19 19 Høringsfrister er utfordrende det må jobbes med at det i alle plansaker med en viss kompleksitet blir lagt til rette for tidlig dialog og gode betingelser for å gi riktige høringsuttalelser og samordning. Kommunene har meget forskjellig kunnskap og kompetanse som planmyndighet - det må jobbes videre med å bevisstgjøre kommunene om sitt ansvar for planarbeidet som planmyndighet og at ansvaret for å ivareta de nasjonale og viktige regionale interesser er planmyndighetens. Politikerne er kommunen det må jobbes med at kommunikasjonen til politikere blir ivaretatt gjennom den tidlige dialog for å sikre forståelse og gjennomføring av den nasjonale/regionale politikk. Samordningsmøter mellom de statlige etater er viktige det må jobbes mer med å organisere og praktisere møter i prosess. Som skal utvikles videre : Erfaring med etatssamlinger og rutiner knyttet til disse. Rutinebeskrivelsene Brevmaler Veilederen Loggføringen

20 20 Vedlegg 1. Prosjektdirektivet 2. Kunnskapsgrunnlag arbeidsdokument 2 3. Veilederen for Samarbeid om effektive avklaringer i arealplanleggingen arbeidsdokument 3 4. Loggføring arbeidsdokument 4 5. Planprosessen rutinebeskrivelser arbeidsdokument 5 6. Årsrapportering Rapportering på evalueringsrapport fra NORUT juni Samlinger i løpet av prosjektperioden 2015 / 2016 referater