Grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre * Professor dr. juris Eivind Smith

Transkript

1 Grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre * Professor dr. juris Eivind Smith 1 Kommunalt selvstyre I norsk politisk debatt er uttrykket kommunalt selvstyre som regel sterkt positivt ladet. Det brukes ofte i samme åndedrett som formannskapslovene av 1837 og andre nasjonale monumenter. Men lik mange ord og uttrykk i dagligspråket har også dette et uklart og skiftende meningsinnhold. Hverken grunnlov eller lov gir noen autoritativ definisjon som vi kan legge til grunn. Utgangspunktet må derfor tas i noen ord om hva kommunalt selvstyre betyr. La oss begynne med dobbeltheten i vår bruk av ord som kommuner og kommunal : Ikke sjelden brukes de slik at både de omkring 430 lokal- eller primærkommunene og de 19 fylkeskommunene tas med. Enhetene på begge nivåer bærer jo betegnelsen kommuner, de er underkastet omtrent samme lovgivning om styringsordningen mv., og de fleste er tilsluttet Kommunenes Sentralforbund. Dette betyr at debatt om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre som utgangspunkt må forholde seg til begge nivåer. Med dette bringer tilhengere av grunnlovsfesting opp i et dilemma: Legitimiteten for de to nivåer er meget ulik. Knapt noen slår til lyd for å avskaffe primærkommunene i Norge, mens det er stor - og trolig økende - politisk støtte for å avskaffe fylkeskommunene (iallfall i dagens form). På denne bakgrunn er det langt fra klart at forslag om grunnlovsvern for selvstyre i begge nivåer vil vinne frem. Dilemmaets betydning i debatten om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre kommer jeg tilbake til senere. Foreløpig nøyer jeg meg med å presisere at ord som kommune og kommunal i den følgende tekst tar sikte på begge nivåer, så langt noe annet ikke blir sagt. 2 Selvstyre ( autonomi ) Ordene selvstyre og autonomi er mer eller mindre synonyme. Iallfall for vårt formål er uttrykket kommunal autonomi altså identisk med uttrykket kommunalt selvstyre. Bortsett fra at lokalt ikke passer så godt på det fylkeskommunale nivået, gjelder det samme for uttrykket lokal autonomi. For å få bedre frem hva vi sikter til når vi diskuterer om kommunalt selvstyre bør grunnlovsfestes, kan et skille mellom to sentrale sider av kommunenes rolle være klargjørende. Den ene av dem gjelder omfanget av kommunenes oppgaver. Den andre gjelder kommunenes valgfrihet innenfor de rammer som lovgivningen til enhver tid trekker opp. Når det gjelder omfanget av de kommunale oppgavene, nevner jeg først at kommunesektoren i Norge er meget omfattende, sammenlignet med i de fleste land i Europa. Dette gjelder enten vi tar sikte på kommunenes forbruk som del av samlet offentlig forbruk, deres andel av de ansatte i offentlig sektor eller hvilke oppgaver som kommunene er satt til å utføre. Dette bildet er noe endret som følge av statsovertagelsen av fylkeskommunale sykehus mv., men vi kan fortsatt slå fast at * Opprinnelig trykt i Lov og Rett 2003 s. 3.

2 kommunesektoren i Norge er stor, målt etter parametre av den typen jeg nettopp har nevnt. En annen måte å uttrykke disse forholdene på er å si at desentraliseringen til kommunalt nivå er mer omfattende i Norge enn i mange andre land. I forhold til primærkommunene ser det også ut til at denne utviklingen går videre (men stikkordet kommunalisering synes for tiden å være viktigere i den politiske sjargong). Det faktum at kommunesektoren i Norge er forholdsvis stor, gir imidlertid ingen sikker indikasjon på omfanget av kommunenes valgfrihet innenfor lovens rammer. Fordi det er litt mer fremmedartet enn det tilvante norske uttrykket selvstyre, peker ordet autonomi seg ut som stikkord for å betegne denne siden av kommunenes posisjon i forhold til staten. For å forklare hvorfor omfanget av kommunenes oppgaver og av deres frihet til selv å utforme sin virksomhet ikke er samme sak, er det tilstrekkelig å vise til fenomener som rettighetslovgivning, standardkrav, øremerkede tilskudd, maksimalsats for inntektsskatt til kommunene og rett for statlige klageorganer (f.eks, fylkesmannen) til å prøve kommunenes skjønn, ikke bare lovligheten av kommunale vedtak. Ettersom slike virkemidler tar sikte på å begrense kommunenes frihet til selv å velge hva de vil gjøre og på hvilke måter, står de som utgangspunkt i motsetning til tanken om kommunal autonomi. Hvis selvstyre eller autonomi skal gi mening, må de for det første innebære at kommune A - innenfor rammen av lov og rett - har frihet til å velge andre løsninger enn kommune B eller C. For det andre må de innebære at ulikheter som følger av slike valg, ikke kan korrigeres av utenforstående (f.eks, statlige organer). Det kan ikke uten videre kreves at kommunenes autonomi i denne forstand skal være absolutt (se nærmere i pkt. 9 nedenfor). Men uten et visst minimum av valgfrihet innenfor lovens rammer blir det ikke lenger meningsfylt å snakke om kommunal autonomi. På vanlig måte kan valgfriheten gjelde den interne organisering i kommunene, den måte som sakene blir behandlet på, og/ eller resultatene av behandlingen. Om dette nøyer jeg meg med å nevne at det viktigste kriterium for kommunal autonomi under enhver omstendighet må være det siste, det vil si friheten til å velge hva som skal gjøres eller ikke gjøres på områder av en viss betydning for kommunens innbyggere. Skillet mellom desentralisering og autonomi har betydning for spørsmålet om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre fordi ord som brukes i grunnlov eller lov bør ha en på forhånd avklart mening. Rent språklig betyr kommunalt selvstyre at de som har tilstrekkelig nær tilknytning til en kommune, skal ha rett til å styre seg selv. Dersom dette utgangspunkt legges til grunn, blir friheten for velgerne og deres representanter i én kommune til å gi andre svar på likeartede spørsmål enn de som andre kommuner kommer frem til, den ideologiske bærebjelke. Autonomidimensjonen er altså den mest grunnleggende av de to ovenfor nevnte. Men heller ikke den nå så dominerende tanke om lokal tilpasning med sikte på tjenesteproduksjon som er mer økonomisk effektiv, gir mening dersom kommunene på forhånd er bundet på hender og føtter. Tilspisset kan vi si at desentraliserte forvaltningsorganer ikke har behov for grunnlovsvern; dette gjelder enten de betegnes som kommuner eller som lokale statsetater. Grunnlovsfesting får først mening dersom vekten legges på tanken om kommunal autonomi.

3 Men dermed er vi fremme ved et neste dilemma: Jo sterkere tanken om frihet fra staten (innenfor lovens rammer) blir vektlagt, jo vanskeligere kan det bli å få statens høyeste folkevalgte organ - Stortinget - til å etablere et sterkt vern for kommunalt selvstyre gjennom grunnlovsendring. 3 Rettslig status for kommunalt selvstyre i Norge Den rettslige status for kommunalt selvstyre i Norge kan beskrives med få ord. Vi kan starte med å konstatere at grunnloven er taus. Slik er det selv om en bestemmelse om kommunalt selvstyre uten problemer lar seg forene med den del av grunnloven 1 som bestemmer at Kongeriket Norge er udelelig. Bestemmelsen innebærer at Norge ikke kan organiseres etter en føderal modell. Men begrepet føderasjon er ikke entydig, og mange enhetsstater har bestemmelser om kommunalt selvstyre i sine grunnlover (se nedenfor). Det er altså ingen nødvendig motsetning her. Enkelte har vært inne på at kommunalt selvstyre har eksistert i Norge lenge nok til å ha fått karakter av konstitusjonell sedvanerett. Mer omfattende argumentasjon til støtte for et slikt resultat har imidlertid ikke vært lagt frem. 1 Den eneste gang argumentasjon etter slike linjer er forsøkt i rettsapparatet, ga Oslo byrett klar beskjed om at det kommunale selvstyret i Norge ikke nyter konstitusjonelt vern. 2 Jeg er enig i dene syn og ser ingen sterke grunner for å anta at Stortinget i dag er bundet på dette punkt. 3 Heller ikke den alminnelige loven om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 inneholder bindende, generelle formuleringer om rettsvern for det kommunale selvstyret i Norge. Ett av dens formål er riktignok å legge forholdene til rene for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre ( 1). Hvis vi legger til grunn at begrepet folkestyre forutsetter et minimum av valgfrihet for velgerne og deres representanter (se ovenfor), kan vi her skimte spor av en bestemmelse om kommunalt selvstyre. Men sporene er ikke tydelige; støtten for en slik tolkning ville ha vært sterkere dersom bestemmelsen i det minste hadde benyttet et av de sentrale nøkkelordene ( selvstyre, autonomi ). Til dette kommer at loven også har andre formål ( en rasjonell og effektiv forvaltning, bærekraftig utvikling ), og at virksomheten skal utøves innenfor rammen men av det nasjonale fellesskap. Dermed er det vanskelig å hevde at kommuneloven 1 kan erstatte grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre. Dette gjelder iallfall hvis autonomidimensjonen av dette begrepet settes i sentrum (se i pkt. 2 ovenfor). Uten hensyn til hvordan kommuneloven 1 isolert sett skal tolkes, er det på det rene at bestemmelsen har svært begrenset betydning for det kommunale selvstyrets rettslige status i Norge. 4 Kommunene må drive sin virksomhet innenfor rammen av den lovgivning som til enhver tid gjelder. Siden det er tale om en vanlig lov, står kommuneloven ikke i veien for inngrep i kommunenes handlefrihet gjennom annen lov. Slik ville det ha vært selv om 1 etter sitt innhold hadde gitt tydeligere uttrykk for tanken om kommunal autonomi. For at rettsvern mot lovbestemte eller lovhjemlede inngrep i kommunenes valgfrihet skal kunne etableres, må veien altså legges om grunnlovsendring. Vi må etter dette slå fast at kommunalt selvstyre i generell form står uten noe generelt uttrykk i lov eller grunnlov i Norge. 5 Dette gir intet fullstendig bilde av det kommunale selvstyrets rettslige status her i landet. For å tegne et slikt bilde måtte vi også gå inn på omfanget av kommunal autonomi etter lovgivningen på det enkelte

4 område (intern organisering, inntekter og utgifter, sosiale tjenester, samferdsel, skole, helse...). En slik undersøkelse vil imidlertid føre oss lenger enn nødvendig for å belyse spørsmålet om å ta bestemmelser om kommunalt selvstyre inn i grunnloven. 4 Grunnlovsvern i andre land: Norsk isolasjon Et blikk på situasjonen i andre land kan tjene som en del av bakgrunnen for diskusjon om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre i Norge. En fersk opptelling omfatter 22 europeiske land. 6 Siden Storbritannia ikke har noen grunnlov av den type vi finner ellers i Europa, er landet ikke med. Omvendt ville det bildet som ellers trer frem, ha blitt forsterket dersom flere grunnlover fra postkommunistiske land hadde vært med. Opptellingen viser at Norge er alene om å ha en grunnlov der kommunale selvstyreorganer ikke er nevnt. Alle de andre landene har tatt inn en eller annen form for prinsippbestemmelse på dette omtådet i sine grunnlover. Dette gjelder både enhets-stater (som Danmark, Frankrike og Sverige), sterkt regionaliserte stater (som Italia og Spania) og føderale stater (som Tyskland). Grunnlovsreglenes nærmere innhold kan variere. Noen detaljert oversikt er det ikke grunn til å gi her. Men det er viktig å gjøre oppmerksom på at det store flertall av de land som er med i undersøkelsen (samtlige i Vest- og Sentral-Europa bortsett fra Storbritannia og Irland samt enkelte ministater), går lenger enn til å bare nevne kommunene eller gi prinsippbestemmelser om kommunalt selvstyre. De aller fleste gir også mer eller mindre omfattende regler om kommunenes oppgaver og om selvstyrets omfang på visse områder (sammenslutning av kommuner, beskatningsrett eller annet). Avstanden til situasjonen i Norge på dette punkt blir tilsvarende større. Hvis det blir aktuelt å forberede og utforme forslag om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre i Norge, bør et representativt utvalg av fremmede konstitusjoner gjennomgås med sikte på å systematisere typebestemmelser om kommunalt selvstyre. Resultatene av et slikt arbeid kan skape bevissthet om aktuelle handlingsalternativer og modeller for konstitusjonell regulering i Norge. Arbeidet bør også trekke veksler på den pågående debatt om utvidet grunnlovsregulering av kommunalt og regionalt selvstyre i Frankrike. 7 Jeg legger imidlertid til grunn at en slik gjennomgang og systematisering vil gå lenger enn det som er nødvendig for den grunnleggende debatt om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyre i Norge. 5 Har Norge plikt til å grunnlovsfeste kommunalt selvstyre? Utgangspunktet er at den enkelte stat selv bestemmer hva som skal stå i dens grunnlov (konstitusjon). Det er også et sentralt ledd i den nasjonale suverenitet at endringer i konstitusjonen som utgangspunkt må skje gjennom vedtak av de organer som konstitusjonen utpeker (nasjonalforsamlingen, folkeavstemning eller annet). I Norge er Stortinget rette organ. Kvalifisert <2/3> flertall må til for vedtak om endringer (grunnloven 112, jfr. 73 annet ledd). I forhold til andre stater kan en stat imidlertid påta seg plikter som gjør det nødvendig å endre deler av den nasjonale lovgivning, derunder grunnloven. Spørsmålet er om Norge har påtatt seg folkerettslig plikt til å grunnlovsfeste kommunalt selvstyre. Det europeiske charter om lokalt selvstyre er en traktat som er utarbeidet i Europarådets regi (heretter kalt Charteret ). Etter vedtak i Ministerrådet ble Charteret åpnet for signatur fra Europarådets medlemsland 15. januar Etter at de første Side 9

5 land hadde ratifisert, trådte Charteret i kraft 1. september Senere har de fleste av Europarådets medlemsland sluttet seg til. På vegne av Norge ble Charteret undertegnet og ratifisert 26. mai For Norges del trådte traktaten i kraft 1. september samme år. Ved ratifiseringen ble det ikke tatt forbehold om at enkelte av Charterets bestemmelser ikke skal gjelde. Norge er derfor bundet av alle deler av Charteret. Som utgangspunkt tar Charteret sikte på lokalt selvstyre. Ifølge art. 13 tar bestemmelsene imidlertid sikte på alle kategorier av territorielt selvstyre på lokalt nivå, og hver stat kan klargjøre hvilke territoriale enheter traktaten skal gjelde for. Med sikte på norske forhold er det således intet i veien for at både lokalkommunene og fylkeskommunene tas med. Ved ratifikasjonen ble det ikke sagt noe om fylkeskommunenes status. Siden Charteret som utgangspunkt altså gjelder lokalt selvstyre, kan dette isolert sett tyde på at Norge ikke har ment å binde seg i forhold til andre nivåer enn det lokale, dvs. primærkommunene. På den annen side heter det følgende i stortingsproposisjonen om ratifikasjon av Charteret: Etter artikkel [ 13 ] kan medlemslandene selv bestemme hvilke lokale myndigheter i det enkelte land som skal omfattes av konvensjonen. For Norges vedkommende er det naturlig at konvensjonen gjelder for både kommuner og fylkeskommuner (St.prp.nr.19 ( ) s. 10). Odelstingsproposisjonen om kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 inntar samme holdning: Uten nærmere diskusjon nøyer den seg stort sett med å vise til regjeringens uttalelse i stortingsproposisjonen om ratifikasjon (se Ot.prp.nr.42 ( ) s. 252 ff.). På denne bakgrunn kan vi slå fast at Norge både i (da Charteret ble ratifisert) og 1992 (da kommuneloven ble vedtatt) la til grunn at Charteret var bindende i forhold til både kommuner og fylkeskommuner. Kommuneloven må tolkes i samsvar med dette standpunkt fra forarbeidene. Men for vernet for fylkeskommunalt selvstyre blir ikke dette av vesentlig betydning. Som vi allerede har sett, vil jo senere lovgivning om inngrep i det selvstyre som loven til enhver tid gir grunnlag for, alltid gå foran. Dette syn har imidlertid ikke kommet offisielt til uttrykk overfor Europarådet eller overfor andre signatarmakter. Folkerettslig må det vel derfor legges til grunn at staten ikke er bundet av Charteret i sitt forhold til fylkeskommunene. Akkurat i denne relasjon kommer vi altså ikke opp i det dilemma som er presentert i pkt. 1 ovenfor: Siden fylkeskommunenes legitimitet etter alt å dømme er vesentlig svakere enn primærkommunenes, vil det kunne bli vanskelig å nå frem med forslag om grunnlovsfesting av selvstyre i dette nivå. I sitt forhold til lokalkommunene er det uansett klart at staten er folkerettslig bundet av Charteret. I denne relasjon gjelder altså artikkel 2 om plikt til å grunnlovsfeste lokalt selvstyre. På engelsk lyder bestemmelsen slik: Article 2 - Constitutional and legal foundation for local self-government The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practicable in the constitution.

6 I Europarådets offisielle Explanatory Report til Charteret heter det om denne bestemmelsen bl.a.: This article provides that the principle of local self-government should be enshrined in written law. Utgangspunktet er altså at statene har plikt til å formalisere prinsippet om lokalt selvstyre i skreven rett av en viss dignitet. Dette kravet kan oppfylles gjennom bestemmelser både i grunnloven og i det vi i Norge kaller formell lov. Et minstekrav må altså være at prinsippet om lokalt selvstyre (slik det er definert i Charteret, se i pkt. 9 nedenfor) kommer klart til uttrykk i formell lov. Det er i beste fall uklart om kommuneloven 1 oppfyller dette kravet (se i pkt. 3 ovenfor). Bestemmelse i formell lov er imidlertid ikke nok til å tilfredsstille kravet etter Charteret art. 2 om at prinsippet om lokalt selvstyre skal være anerkjent i konstitusjonen. I den offisielle Explanatory Report heter det om dette bl.a.: In view of the importance of the principle, it is further desirable that this should be achieved by induding it in the fundamental text governing the organisation of the state, that is to say, the Constitution. Det er ikke tvilsomt at Norge som utgangspunkt er omfattet av dette kravet. Imidlertid tar Charteret uttrykkelig forbehold om at grunnlovsfesting skal være practicable. Forbeholdet tar først og fremst sikte på land som ikke har noen grunnlov eller konstitusjon i konvensjonell forstand (Storbritannia er i dag det eneste eksempel i Europa). I slike stater er jo grunnlovsfesting umulig. Men ifølge den offisielle Explanatory Report kan det tenkes at forbeholdet vil kunne ha noe større rekkevidde:... in those countries in which the procedure for amending the Constitution required assent by a special majority of the legislature or the assent of the whole population expressed in a referendum, it might not be possible to give a commitment to enshrine the principle of local self-government in the Constitution. Side 11 For Norges del er det forbeholdet for krav om kvalifisert flertall for endringer i den skrevne grunnlov som er av interesse (etter grunnloven 112 er det som nevnt nødvendig med <2/3> flertall i Stortinget). Dersom vi tillegger denne delen av Explanatory Report vesentlig vekt, innebærer det altså at Norges plikter i forhold til Charteret ikke uten videre vil være brutt bare fordi et forslag om grunnlovsfesting ikke får grunnlovsmessig flertall i Stortinget. Rapporten har imidlertid ikke samme status som Charterets egen tekst. En slik påminnelse blir desto mer på sin plass fordi ethvert vedtak i Stortinget må oppfylle et eller annet flertallskrav; slik er det også for den ordinære lovgivningen. Men Norge vil selvsagt ikke bli hørt med at folkerettslige plikter (f.eks, etter EØS-avtalen) er respektert fordi et flertall i Stortinget har nektet å stemme for nødvendige lovendringer. Det er ikke uten videre klart at Charteret art. 2 må forstås annerledes. Den tolkning av forbeholdet (slik det utlegges i Explanatory Report ) at fravær av <2/3> flertall i Stortinget er nok til å unngå trakratbrudd, svekkes tilsvarende. Dersom vi likevel legger vekt på den aktuelle delen av Explanatory Report, blir det viktig å legge merke til ordene to give a commitment. De trekker i retning av at land som ikke ønsker eller ser seg i stand til å oppfylle kravet om grunnlovsfesting, må ta forbehold om dette (se Charteret art. 12 nr. 1). Da Charteret ble ratifisert, syntes regjeringen å ha bygget på en slik tolkning. 8 Siden Norge ikke har tatt noe

7 slikt forbehold, blir Charterets begrensning til grunnlovsfesting where practicable uten interesse for å bedømme om Norge har oppfylt sine plikter etter Charteret art. 2. Selv om det tolkningsalternativ at fravær av grunnlovsmessig flertall er nok til å hindre traktatbrudd, legges til grunn, følger det imidlertid ikke at regjeringen - som etter grunnloven 26 representerer Norge overfor andre stater - kan la spørsmålet ligge uten forsøk på å overbevise stortingsflertallet om at Norge som utgangspunkt har folkerettslig plikt til grunnlovsfesting. Om forslag til nødvendige grunnlovsendringer formelt blir fremmet av regjeringen ved en statsråd eller av en eller flere stortingsrepresentanter, er av mindre betydning. Det viktige er at regjeringen tar sitt medansvar for å sette Stortinget i stand til å forstå at Norge som utgangspunkt er folkerettslig bundet. Det kan heller ikke skade å gjøre oppmerksom på Norges isolasjon fra det øvrige Europa på dette punkt (se pkt. 4 ovenfor). I proposisjonen om ratifikasjon (se ovenfor) forsøker regjeringen likevel å begrunne at Norge må antas å respektere Charteret art. 2: Den tradisjon og tyngde prinsippet om lokalt selvstyre har i det norske samfunnssystem og forvaltning, sammenholdt med det forhold at prinsippet i det minste implisitt er kommet til uttrykk i kommunelovgivningen, 9 bør være tilstrekkelig til å kunne anse norsk rettstilstand på dette punkt for å være i samsvar med konvensjonens intensjoner i artikkel [ 2 ]. Konklusjonen blir dermed at artikkelen på dette grunnlag antas å kunne tiltres (St.prp.nr.19 ( ) s. 4). En slik argumentasjon er lite overbevisende. 10 Dette gjelder allerede fordi Charterets hovedformål på dette punkt - som vi har sett - er at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i den skrevne rett i det enkelte land. Og det gjelder uten hensyn til hvor godt man ellers måtte anse det kommunale selvstyret for å være ivaretatt i dagens norske system (jfr. i pkt. 2 ovenfor om autonomi som selvstyrets kjerne). Jeg minner for ordens skyld om at denne formen for meningsytringer internt i Norge er uten avgjørende betydning for forståelsen av Norges folkerettslige forpliktelser, så lenge de ikke har kommet til uttrykk i forbindelse med ratifikasjonen (primært ved forbehold etter Charteret art. 12). På denne bakgrunn kan vi trygt slå fast at Norge som utgangspunkt har plikt til å grunnlovsfeste prinsippet om lokalt selvstyre. 11 Minimumsinnholdet av denne plikten må være at regjeringen aktivt støtter de nødvendige forslag om grunnlovsendring i Stortinget. 12 Snart 14 år etter at Charteret ble bindende for Norge (1. september 1989), er plikten fortsatt ikke oppfylt. 6 Grunnlovsforslag i de senere år I de senere år har det vært fremmet flere forslag om grunnlovsendring med sikte på å gi det kommunale selvstyret uttrykk i grunnlovens tekst. Samtlige forslag har vært fremmet formelt av stortingsrepresentanter. I samsvar med den praksis som har utviklet seg i de senere år, har regjeringen unnlatt å ta sin del av ansvaret for å legge frem nødvendige forslag om grunnlovsendring, slik den utvilsomt har adgang til (jfr. grunnloven 76 første ledd). 13 Også J. F. Bernt m.fl.: Kommunalrett, 3. utg. (1994) s taler om forpliktelser for Norge på dette punkt. 14. utg. av samme bok (2002) er uttrykksmåten mer forbeholden (det er nok tvilsomt om... konvensjonsbestemmelsen pålegger Norge noen direkte rettslig plikt til grunnlovsfesting ). Den nye formulering utmerker seg ikke ved sin klarhet, men realiteten bak er vel begrenset til en viss oppgradering av Charterets forbehold where practicable i forhold til i 1994-utgaven.

8 I Stortinget ble det stemt over grunnlovsendringsforslag i og i perioden Men i Stortinget har stemningen hele tiden vært lite entusiastisk og alle forslag har så langt vært forkastet med solid flertall. Motstanden har for en del vært begrunnet med at det er unødvendig å ta en bestemmelse om kommunal autonomi inn i grunnloven i et land der selvstyret allerede står sterkt. 16 Samtidig har det vært vist til at grunnlovsfesting vil kunne gjøre selvstyret for sterkt, i den forstand at grunnlovsfesting kan begrense statens muligheter for å styre. Vi kan sikkert slå fast at de to argumentlinjene ikke trives så godt sammen! Også i valgperioden ble det fremmet grunnlovsforslag av interesse for vårt emne. Det mest omfattende forslag er fremmet av Gunnar Kvassheim og Leif Helge Kongshaug. Det er fremlagt i tre hovedalternativer og i alt ni alternativer. Morten Lund og Magnhild Meltveit Kleppa la frem et forslag i ett alternativ som både formelt og materielt er identisk med det minst vidtgående alternativet fra Kvassheim og Kongshaug. 17 Dette forslaget lyder: Stedlig Selvstyre udøves ved folkevalgte Organer. Nærmere Bestemmelser herom fastsættes ved Lov. Ordlyden er nøytral med hensyn til spørsmålet om grunnlovsfesting bare av lokalt selvstyre eller også av selvstyre på fylkeskommunalt nivå. I en situasjon der fylkeskommunenes eksistens er omdiskutert (se ovenfor), kan dette sies å være en fordel. Men den motsatte bedømmelse ligger minst like nær: Premissene tyder på at både lokal- og fylkeskommunene skal være dekket av begge forslag; ordlyden ( stedlig ) ser altså ut til å være bevisst valgt. Dersom dette skal legges til grunn for tolkning av en mulig grunnlovsbestemmelse av samme innhold, vil Stortingets adgang til å avskaffe fylkeskommunene ved lov i prinsippet bli avskåret (om bestemmelsen ville gi adgang til å redusere deres antall så sterkt at de i realiteten ble omdannet til en form for regioner, lar jeg stå hen). Tilsvarende vanskelig ville det bli å få et kvalifisert flertall i Stortinget med på forslaget. Det gjengitte forslaget ligger nær et minimum dersom det overhodet skal være grunnlag å tale om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre. Likevel vil det etter alt å dømme være egnet til å oppfylle Norges plikt etter Charteret art. 2 til å anerkjenne prinsippet om slikt selvstyre i grunnloven. Et annet spørsmål er hvilken betydning slik anerkjennelse ville ha for det kommunale selvstyrets rettslige og praktiske posisjon i Norge. Dette kommer vi litt tilbake til i neste punkt. De foreliggende forslagene om grunnlovsendring har ennå ikke vært oppe til behandling i det sittende storting. Det er altså for tidlig å si noe sikkert om deres skjebne der. Men når vi vet at forslagene er fremsatt av representanter for to av Stortingets minste partier (Venstre og Senterpartiet) og ikke engang er fremmet av de to gruppene i fellesskap, kan det i seg selv gi grunn til en viss pessimisme. Heller ikke den måten som tilsvarende forslag ble mottatt på i forrige valgperiode (se ovenfor), tyder på at utsiktene til at forslagstillerne vil nå frem, er så lyse. 7 Grunnlovsfesting og grunnlovsvern Grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre vil kunne ha betydning uten hensyn til hvilken grunnlovstekst som blir valgt. Men det beste grunnlag for å vurdere den rettslige og praktiske betydning av grunnlovsfesting vil vi få dersom vi tar hensyn til innholdet av en mulig grunnlovsbestemmelse. Her skal jeg trekke frem noen momenter til en slik vurdering.

9 Grunnlovsfesting vil måtte skje ved grunnlovsendring i samsvar med reglene i grunnloven 112. Bestemmelser som vedtas i denne form, vil få den rang i rettssystemet som følger av å være en del av grunnloven. Betydningen av dette kommer frem hvis vi husker på at rettsreglene som utgangspunkt er hierarkisk ordnet: Lovgivningsprosedyren følger selv av grunnloven, regler som er fastsatt i grunnloven går foran regler som følger av ordinær lov, osv. Det er et slikt perspektiv som gir grunnlovsfesting sitt potensiale som redskap til sikring av kommunalt selvstyre: Det som er bestemt i grunnloven, kan ikke endres eller fravikes ved vanlig lov. Innenfor de grenser som følger av dette, vil selvstyret altså være ubeskåret inntil de krav om ventetid og kvalifisert flertall som skal til for å få de aktuelle grunnlovsbestemmelsene endret eller opphevet, er tilfredsstilt. Hvorvidt grunnlovsfesting gir grunnlovsvern i samsvar med dette, kommer imidlertid an på det nærmere innhold av de aktuelle bestemmelsene. Hvis vi nøyer oss med det minimum som skal til for å oppfylle kravet etter Charteret art. 2 (se ovenfor), vil bestemmelsen bare unntaksvis stå i veien for nærmere regulering av selvstyrets omfang og former gjennom vanlig lov. Selv etter grunnlovsfesting med et slikt innhold vil det altså være opp til Stortinget selv å bestemme hvilke oppgaver kommunene skal utføre, hvordan virksomheten skal kontrolleres, kommunale vedtak overprøves, osv. Grunnlovsendring vil bare være nødvendig hvis det skulle bli aktuelt å oppheve et kommunalt nivå helt (noe som er svært lite sannsynlig når det gjelder primærkommunene). En prinsipperklæring av samme type som i det siterte forslaget fra Kvassheim og Kongshaug, Lund og Kleppa (se nærmere i pkt. 6 ovenfor), vil altså ha liten rettslig betydning ut over statens plikt til å opprettholde et minimum av organer for stedlig selvstyre. 18 På denne bakgrunn kan vi trekke opp et skille mellom bestemmelser med preg av å være deklarasjoner bestemmelser som i større eller mindre grad skaper rettigheter eller plikter som kan håndheves ved juridiske midler (i siste instans ved domstolene). Den rettslige ladning av en grunnlovsbestemmelse kan variere nærmest i det uendelige mellom de to ytterpunktene deklarasjon og omfattende rettigheter/ plikter som kan håndheves med rettslige midler. Selv om skillet ikke er skarpt, kan det hjelpe oss til å tydeliggjøre hvordan grunnlovsendring kan brukes som virkemiddel i arbeidet med å få kommunalt selvstyre respektert. 19 Rettsvirkningene av en bestemmelse avhenger av to sentrale momenter. Det første er om bestemmelsen setter grenser som ikke skal kunne overskrides ved vanlig lov, og hvor vide disse grensene er. Det andre er om kommunene kan få tvist om hvor grensene går, bindende avklart ved rettslige midler og få dem håndhevet på samme vis. Hvis vi skal kunne snakke om grunnlovsvern i egentlig forstand, må elementer av begge typer være tilstede. I pkt. 4 ovenfor er det nevnt at innholdet av de tallrike grunnlover som gir bestemmelser på dette området, varierer en god del. Enkelte tar med en rekke detaljer, andre nøyer seg med rene prinsippbestemmelser. Mellom ytterpunktene finner vi ulike bestemmelser om hvilke arbeidsområder som er reservert for kommunene, om deres beskatningsrett og annet. Om det er adgang til å få grunnlovsbestemmelser som går ut over de rene deklarasjoner, presisert og håndhevet ved rettslige virkemidler, kommer an på grunnlovens stilling og på rettssystemets organisering i vedkommende land. I enkelte land i Europa (f.eks. Nederland) er det fortsatt slik at bestemmelsene i grunnloven er

10 domstolene uvedkommende; dermed kan det heller ikke bli tale om håndheving med rettslige virkemidler i forhold til kommunene. Men dette utgjør nå rene unntak. I langt de fleste land i Europa er det nå adgang til å få spørsmål om forholdet mellom lov og grunnlov avgjort ved domstolene. Noen steder (f.eks, i Norge) er det de alminnelige domstolene som er kompetente, men i de fleste land er det nå opprettet særskilte forfatningsdomstoler for slike formål. 20 I begge fall vil grunnvilkåret for å etablere et fullverdig grunnlovsvern for kommunalt selvstyre være oppfylt. Forøvrig kommer effektiviteten av denne siden av grunnlovsvernet an på hvem som har rett til å initiere rettslig prøving. Europeiske konstitusjoner gir interessante eksempler på at kommunene selv kan gå til sak for å få avgjort hvor langt lovgivningen kan gripe inn i det kommunale selvstyret. Blant de sentrale land nøyer jeg meg her med å nevne Spania og Tyskland. Mer generelt har kommunene ifølge Charteret art. 11 rett til å gå til domstolene for å sikre sin rett til selvstyre ifølge grunnlov og lov i det enkelte land. Videre diskusjon om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre i Norge bør ikke bare se på grunnlovsbestemmelsenes innhold, men også ta hensyn til den sistnevnte dimensjon: En prinsippbestemmelse uten synderlig rettslig innhold gir svakere vern for kommunalt selvstyre enn om grunnloven setter mer håndfaste grenser for lovgivningen. Sterkest rettsvern får selvstyret når kommunene - enkeltvis eller samlet - kan gå til domstolene for å få avgjort omfanget av Stortingets lovgivningsmyndighet på dette området. Bare på denne måten får vedtaksformen etter grunnloven 112 (kvalifisert flertall mv.) full effekt. De to hovedalternativene i forslaget fra Kvassheim og Kongshaug som går ut over den rene deklarasjon (se nærmere i pkt. 6 ovenfor), er antagelig ment å skulle ha relativt omfattende rettsvirkninger. 21 Dette er imidlertid ikke stedet for nærmere analyse av disse forslagene. 8 Andre konsekvenser av grunnlovsfesting Grunnlovsbestemmelser som trekker opp relativt klare grenser for hva som kan bestemmes i forhold til kommunene, vil kunne ha betydelig praktisk effekt. Særlig gjelder dette dersom domstolene kan trekkes inn i tilfelle det skulle oppstå alvorlig strid om hva grunnlovsvernet nærmere bestemt går ut på (se ovenfor). Det er imidlertid ingen grunn til å ønske at domstolene hele tiden blir bragt inn i slike spørsmål (det vil neppe heller skje selv om grunnloven skulle gi et visst materielt vern for kommunalt selvstyre). Det er heller ikke grunn til å tro at de virkninger av grunnlovsfesting som primært er av juridisk karakter, ville være de eneste. Uten hensyn til det nærmere innhold av bestemmelser om kommunalt selvstyre, er det sannsynlig at de vil produsere iallfall noen praktiske virkninger av mer avledet karakter. Spørsmålet er hvilke og i tilfelle hvor sterke. Det som først og fremst springer i øynene, er den symbolske effekt som det kan ha å grunnlovsfeste kommunalt selvstyre. Det vil være positivt i seg selv at en slik bestemmelse vil bringe Norge opp på det europeiske minstenivå. Iallfall de første år etter vedtagelsen vil bestemmelsen sikkert også bli påberopt i mer eller mindre seremoniell sammenheng; den vil i det minste kunne gi et høytidelig og varig uttrykk for [ prinsipper ] som det... er oppnådd en betydelig enighet om. 22 Den langsiktige effekten på dette punkt er mer usikker. I forlengelsen av dette kommer at både prinsippbestemmelser og mer håndfaste bestemmelser vil kunne tjene som både politisk og rettslig argument. I politikken vil de kunne påberopes for eller imot forslag til lov- og budsjettvedtak. I juridisk

11 sammenheng vil de kunne tjene som argument ved tolkning av lovbestemmelser mv. som til en hver tid gjelder. Men dermed er det ikke sagt noe om gjennomslagskraften (vekten) av slike argumenter. Erfaringene med andre grunnlovsbestemmelser av programmatisk karakter inviterer til skepsis; dette gjelder f.eks. 110 om den såkalte retten til arbeid, som sjelden eller aldri blir trukket frem. Grunnlovsfesting vil altså ikke være nok i seg selv til å sikre det kommunale selvstyret vern i praksis. 9 Kommunalt selvstyre i velferdsstaten? Frykten for at grunnlovsfesting vil vanskeliggjøre statens forsøk på å styre en omfattende offentlig sektor - og ikke minst statsfinansene - har vært anført som argument mot grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre. Vekten av et slikt argument kommer i første rekke an på bestemmelsenes nærmere innhold (se ovenfor). Dersom det er tale om en (tilnærmet) ren deklarasjon eller prinsippbestemmelse, er det ikke lett å ta argumentet alvorlig. Noen flere bemerkninger er på sin plass dersom vi tar sikte på grunnlovsbestemmelser med et noe mer omfattende materielt innhold. Uten hensyn til bestemmelsens nærmere innhold er det viktig å minne om at grunnloven selv kan endres dersom et tilstrekkelig flertall i Stortinget kommer frem til at det kommunale selvstyret har blitt for sterkt. Slike endringer krever en viss ventetid og et visst flertall; nettopp her ligger grunnlovsvernets kjerne (se ovenfor). Men hvis vi sammenligner med andre land, vil vi se at den norske grunnloven ikke er spesielt vanskelig å endre. I praksis blir den da også endret oftere enn mange andre grunnlover i Europa. 23 Innenfor rammene av de bestemmelser som til enhver tid gjelder, kan vi ta utgangspunkt i begrepet kommunalt selvstyre. I pkt. 2 ovenfor er to sentrale sider av kommunenes rolle ( desentralisering og autonomi ) skissert som grunnlag for å få frem at hensynet til kommunenes valgfrihet ( autonomi ) må stå i sentrum for en diskusjon om kommunalt selvstyre. Men hvor langt i en slik retning kan vi gå uten at andre viktige hensyn kommer i veien? Charteret art. 3 gir et folkerettslig bindende utgangspunkt av generell karakter for en slik diskusjon. Den definisjon av begrepet lokalt selvstyre som finnes der, er bl.a. bestemmende for hvilke minstekrav som må være oppfylt i en grunnlovsbestemmelse om anerkjennelse av prinsippet om slikt selvstyre (se ovenfor). Bestemmelsen gir bare uttrykk for et europeisk minimum - gjennom nasjonale bestemmelser kan den enkelte stat gå lenger i å gi kommunene valgfrihet i forhold til staten. Men nettopp som uttrykk for en fellesforståelse av begrepets (minste)innhold i Europa har Charteret an. 3 nr. 1 krav på stor interesse. Det heter der: Article 3 - Concept of local self-government 1. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public afrairs under their own responsibiliry and in the interests of the local population. I enhver diskusjon om kommunalt selvstyre som potensiell begrensning i mulighetene for statlig styring i velferdstaten, er det viktig å legge merke til passusen om at selvstyret ligger within the limits of the law : Innenfor grunnlovens grenser er også kommunene bundet av loven, og Stortinget kan endre de lovbestemmelser som gjelder til enhver tid (om det tilsvarende punkt når det gjelder grunnloven, se ovenfor). Dette betyr bl.a. at oppgaver som loven legger til kommunene, kan tas tilbake så lenge ikke grunnloven selv bestemmer at de skal utøves av kommunene;

12 overføringen av sykehussektoren i Norge fra fylkeskommunene til staten gir et eksempel på nettopp dette. Det betyr også at Stortinget ved ny lovgivning kan endre de rammer som kommunene må holde seg innenfor. Hva begrepet om kommunalt selvstyre slik det er formet i Charteret derimot hindrer, er visse former for styring og kontroll med kommunenes virksomhet i den enkelte sak. Forestillingen om autonomi stiller også krav til forholdet mellom de kommunale oppgaver, kommunenes finansielle evne til å oppfylle dem og måten de blir finansiert på; hvis det ikke er penger igjen når de obligatoriske oppgaver er utført på forsvarlig vis, blir det heller ikke rom for autonomi. Dersom tanken om kommunene som en form for lokal statsforvaltning drives langt, vil det komme i strid med kravet om kommunal autonomi. 24 Men dette betyr altså ikke at staten er avskåret fra å blande seg opp i de oppgaver som til enhver tid betraktes som kommunale. De grenser for mulighetene til statsstyre som vil følge av de mest aktuelle former for grunnlovsfesting (som ikke er av rent deklarativ karakter), vil først og fremst gjelde formene for styring. Kravet om en viss autonomi innebærer i første rekke at statlig innflytelse må kanaliseres i generelle, rettslig bindende former (lov osv.). Dessuten må det kreves vilje til å respektere kommunenes valg innenfor de grenser av generell karakter som til enhver tid gjelder. Med disse (og enkelte andre) forbehold vil et materielt grunnlovsvern for kommunal autonomi ikke stå i veien for statlig styring. Det som nå er sagt, kan med fordel betraktes i lys av de senere års utvikling i synet på forvaltningens oppgaver og organisering: I stigende grad søkes politiske mål realisert gjennom organer med en viss uavhengighet (autonomi) i forhold til den politisk forankrede styringskjeden. Retningen (men kanskje ikke tempoet) har vært den samme uten hensyn til regjeringens politiske farge. En rekke tilsyn og domstollignende forvaltningsorganer gir aktuelle eksempler - for ikke å snakke om forvaltningsbedrifter som er utskilt i egne selskaper og tildels privatisert. 25 Den videre diskusjon om forholdet mellom statsforvaltningen og kommunene vil tjene på å anlegge et tilsvarende perspektiv: Det er ikke tale om å avskjære statsstyring, men om organisering og kanalisering med sikte på å realisere prioriterte mål (slik som klar myndighetsfordeling, samsvar mellom makt og kompetanse og kommunal autonomi). Innenfor de rammer som på denne måten er trukket opp, fortjener et viktig moment ved balanseringen mellom kommunal autonomi og statsstyre særlig oppmerksomhet: I Norge vil hensynet til nasjonal likhet kunne tjene som viktig argument mot visse former for kommunalt selvstyre. Dette målet kan tenkes realisert gjennom lovfesting av rettigheter som skal gjelde uten hensyn til hvor de aktuelle personene bor. Men hvis lovgivningen blir så detaljert at den ikke gir en viss valgfrihet for de organer som skal sette den ut i livet, er det ingen grunn til å legge gjennomføringen av den til kommunene; lokale statsetater vil gjøre bedre nytte (trygde- og ligningskontorene gir illustrerende eksempler). Målet om nasjonal likhet vil ikke kunne realiseres dersom loven overlater betydelig skjønn til det utøvende ledd. Men bare på denne måten vil det være berettiget å tale om kommunal autonomi. Debatten må altså ta høyde for at nasjonal likhet og kommunal autonomi ikke kan realiseres samtidig. Hvis hensynet til kommunal autonomi skal tas på alvor uten at vi er villige til å gi slipp på målet om nasjonal likhet, må altså de aktuelle oppgavene overtas av staten. I denne relasjon kan sykehusreformen tjene som eksempel!

13 Prisen for reell autonomi vil altså kunne bli mindre vidtgående desentralisering til kommunale organer og tilsvarende reduksjon av kommunenes oppgaver. Hvis staten ikke er villig til å ta denne konsekvens, er det målet om nasjonal likhet som må oppgis eller reduseres. 10 Hva bør gjøres? Norges folkerettslige forpliktelser og særstilling på dette punkt i Europa gir i seg selv viktige argumenter til fordel for grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre. Men det viktigste selvstendige argument ligger nok i ønsket om å ta idealet om kommunalt selvstyre på alvor. Hvis selvstyret i Norge alt i dag er så omfattende som enkelte hevder, er det vanskelig å se hva som taler mot å la det få forpliktende uttrykk i grunnloven. Som vist i pkt. 9 ovenfor gir ikke behovet for nasjonalt styre i velferdsstaten noe viktig argument i motsatt retning. De fleste argumenter til fordel for grunnlovsfesting er forøvrig velkjente og behøver ikke å gjentas her. 26 Men vekten av det enkelte argument for eller imot grunnlovsfesting vil kunne variere med det nærmere innhold av de grunnlovsbestemmelser som er på tale. Jo mindre forpliktende en formulering er, jo lettere vil det nok være å få den vedtatt - nettopp fordi betydningen av slik grunnlovsfesting vil være begrenset, osv. Et viktig mål for videre debatt bør derfor være større bevissthet om karakteren av de forslag man vil gå inn for - er det ønskelig med grunnlovsfesting - eller (også) grunnlovsvern? Et særlig dilemma oppstår i en situasjon der fylkeskommunenes posisjon er omstridt (se i pkt. 1 ovenfor). Før fylkeskommunenes situasjon er avklart, vil det trolig være hensiktsløst å argumentere for grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre på dette nivå. Isolert sett kunne dette tale for å grunnlovsfeste det lokale selvstyret, men ikke selvstyret på fylkesnivå. Men argumenter til fordel for et slikt resultat vil lett bli tatt til inntekt for at fylkeskommunene bør avskaffes. Derfor ligger det nær å fremme alternative forslag om grunnlovsfesting på en slik måte at vedtak enten om selvstyre på lokalt nivå eller om selvstyre på begge nivåer, blir mulig etter valget i Vi far tro at fylkeskommunenes skjebne da er mer avklart enn i dag. Noter 1 En moderat versjon av en slik argumentasjon finnes riktignok i St.prp.nr.19 ( ) s. 4 om norsk ratifikasjon av Charteret, se i pkt. 5 nedenfor. 2 Dom av 23. mai 1995 i sak mellom Kommunenes Sentralforbund og staten om retten til å forhandle om lønns- og arbeidsvilkår for grunnskolelærere. Dommen ble rettskraftig etter at KS hadde frafalt sin anke, men dette betyr selvsagt ikke at byrettens syn på det punkt vi her er inne på, i seg selv er rettslig bindende. 3 Samme syn kommer til uttrykk i J.F. Bernt, O. Overå og H. Hove: Kommunalrett, 4. utg. (2002) s Se nærmere i O. Overå og J. F. B. Bernt: Lov om kommuner og fylkeskommuner med kommentarer, 3. utg. (2001) s , der det bl.a. fremheves at bestemmelsen er uten selvstendig rettslig betydning. 5 Uttrykket brukes riktignok i forvaltningsloven av 10. februar annet ledd (slik den lyder etter en endring i 1997) om klageinstansens kompetanse i klagesak. Men denne delen av bestemmelsen har liten selvstendig betydning, se nærmere T. Eckhof f og E. Smith: Forvaltningsrett, 6. utg. (1999) s Undersøkelsen er gjennomført av Lars Davidsson i regi av SNS Författningsprojekt (manus 2002, Stockholm, foreløpig utrykt). - En endring i Maltas konstitusjon som ble vedtatt i 2001 (art. 115 A) har ikke kommet med i hans materiale. 7 Grunnlovsendringer vil antagelig bli vedtatt i februar 2003, men det er ikke full enighet om at de er nødvendige og om hva de betyr. 8 Se siste del av nedenstående sitat fra St.prp.nr.19 ( ) s Jeg minner om at dette ble skrevet før kommuneloven av 1992, se pkt. 3 ovenfor. 10 Se også J. F. Bernt m.fl.: Kommunalrett s. 25 samt NOU 1990:13 s Sml. også B. Frydenberg: Kommunalrett. Regelverk og praksis, 3. utg. (1999) s. 12 samt mine bemerkninger i «Lokaldemokrati i en sentralstyrt stat», i: E. Smith: Stat og rett (2002) s Jfr. også J. F. Bernt m.fl.: Kommunalrett, 4. utg. (2002) s. 25 samt NOU 1990:13 s I mangel av uttrykkelig grunnlovsregulering på dette punkt er det sikker rett at kretsen av forslagsberettigede bestemmes ved analogi fra grunnloven 76 første ledd om retten til å foreslå formell lov (se f.eks.). Andenæs: Statsforfatningen i Norge, 8. utg. (1998) s Se henvisninger i J. F. Bernt m.fl.: Kommunalrett s. 24 note 4.

14 15 Se forslagene gjengitt i Dok.nr.12 ( ) s. 21 flg. (Lars Sponheim) og s. 26 flg. (Morten Lund, Eva Lian og Terje Riis-Johansen). 16 Jfr. også i pkt. 5 ovenfor om regjeringens syn slik det kom til uttrykk i St.prp.nr.19 ( ) s Sammen med de andre grunnlovsforslagene i perioden er forslagene trykt i Dok.nr.12 ( ), se s. 15 flg. og 53 flg. 18 En sammenligning med grunnloven 110 annet ledd om at de ansattes medbestemmelsesrett på sin arbeidsplass skal fastsettes ved lov kan belyse poenget: Bestemmelsen sier lite eller intet om det nærmere innhold av bedriftsdemokratiet på ulike arbeidsplasser. Men hvis staten skulle ønske helt å avskaffe slike ordninger, må den gå veien om grunnlovsendring. 19 Om grunnloven som «positiv» rett, se E. Smith: Loven som det høyeste uttrykk for almenviljen - eller konstitusjonelt demokrati?, Stat og rett (2002) s. 75 flg ( JV ). Om grunnloven som politisk redskap, se E. Smith: Fra Eidsvold til Westminster? Om synet på grunnloven som politisk redskap, i: Trond Berg Eriksen m.fl., Fakler om vitenskap og samfunn. Til Den polytekniske forenings 150-års jubileum (2002) s Se f.eks, oversikten i E. Smith: Høyesterett og folkestyret (1993) kap Premissene viser at disse forslagstillerne selv foretrekker et av disse alternativene. 22 Sitert fra Utenriks- og konstitusjonskomiteens innstilling til Stortinget om den nåværende 110 a i grunnloven (den såkalte samerettsparagrafen), se Innst.S.nr.147 ( ). Se nærmere E. Smith: Constitutional protection of minorities: the rights and protection of the Sami population in Norway, Stat og rett (2002) s. 396 flg. (SCSL ). 23 Se nærmere i f.eks. E. Smith: Kongen og masten, Stat og rett (2002) s. 98 flg. på s ( JV ), som påpeker at utbredte forestillinger om såkalt «grunnlovskonservatisme» er misvisende. 24 Se nærmere E. Smith: Lokaldemokrati i en sentralstyrt stat, Stat og rett (2002) s. 483 flg. 25 Om begrepet «uavhengige forvaltningsorganer», se T. Eckhoff og E. Smith: Forvaltningsrett s. 163 flg. og 182 flg. Om institusjonell autonomi som virkemiddel for å realisere politiske mål, se også E. Smith: Bordet fanger. Om rollekonflikter og organisatorisk uavhengighet i staten. Stat og rett (2002) s. 541 flg. samt St.meld.nr.17 ( ) Om statlige tilsyn kap. 1 og Noen av standardargumentene gis i begrunnelsen for de hvilende grunnlovsforslag som er omtalt i pkt. 6 ovenfor (se Dok.nr.12 ( ) s. 15 flg. og 53 flg.). Også valglovutvagets flertall slår til lyd for grunnlovsfesting, se NOU 2001:3 s