Saksframlegg. FYLKESMANNENS TILSYN MED DELER AV SPESIALUNDERVISNINGEN I GRUNNSKOLENE I TRONDHEIM KOMMUNE. Arkivsaksnr.: 06/27621

Transkript

1 Saksframlegg FYLKESMANNENS TILSYN MED DELER AV SPESIALUNDERVISNINGEN I GRUNNSKOLENE I TRONDHEIM KOMMUNE. Arkivsaksnr.: 06/27621 Forslag til vedtak: Formannskapet tar rådmannens redegjørelse til orientering. Saksfremlegg - arkivsak 06/

2 Bakgrunn: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomførte tilsyn med Trondheim kommune høsten 2006, rettet mot kommunens lovpålagte oppgaver knyttet til spesialundervisning. Tilsynet var en del av et nasjonalt tilsyn med samme gjennomgang i alle fylker. Det tok utgangspunkt i lovens krav om at kommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt, jfr Ifølge den nasjonale rapporten var det større og mindre svakheter å finne i 9 av 10 kommuner. Kommunen mottok rapport fra tilsynet datert Fylkesmannen påpeker mange positive sider ved dette fagfeltet i vår kommune, men til tross for dette avdekket tilsynet avvik på fire områder. Trondheim kommune ble bedt om å gi en skriftlig tilbakemelding til fylkesmannen med en konkret framdriftsplan for lukking av avvikene. Skriftlig tilbakemelding er oversendt, og fylkesmannen vil i løpet av august få overlevert framdriftsplanen. Formannskapet bad under eventuelt i sitt møte 11.april om en redegjørelse omkring dette tilsynet og eventuelle behov for endringer. Denne saken redegjør kort om status på det spesialpedagogiske arbeidet i kommunen og tiltak som er gjennomført de siste årene for å bedre praksisen på feltet. Saken redegjør for fylkesmannens generelle vurdering og tar fram vurderingsområder det er avdekket avvik innenfor, og hvilke tiltak rådmannen iverksetter for å lukke disse. Kort beskrivelse av tilsynet: Fylkesmannens innhentet materiale fra tre skoler og barne- og familietjenesten i Midtbyen. Fem saker om spesialundervisning ble gjennomgått ved hver skole. Det ble gjennomgått skriftlig materiale knyttet til sakene og det ble gjennomført intervjuer med ansatte med ulikt ansvar innenfor spesialundervisningsfeltet - både på skolene og i BFT. Plasstillitsvalgt ved alle skolene var valgt som intervjuobjekt. Det ble sett på sakkyndige vurderinger, saksbehandlingsprosedyrer ved enkeltvedtak, utarbeidelse av individuell opplæringsplan, hvordan skolene gjennomfører og organiserer spesialundervisningen, rapporteringsrutinene til rådmannen og det systemrettede arbeidet som er pålagt etter opplæringslovens 5-6 andre ledd knyttet til PP-tjenestens veiledningsarbeid og utarbeidelse av sakkyndig vurdering. Generell omtale av positive funn: Under tilsynet ble det poengtert at Trondheim kommune vier dette feltet oppmerksomhet, og at de skolene som ble besøkt har rutiner for oppdaging og iverksetting av tiltak for elever det er bekymring for. Rapporten sier at skolene skjermer timene til spesialundervisning ved lærerfravær, at skolene vektlegger godt foreldresamarbeid, at kommunen har engasjerte fagfolk som er opptatt av utviklingsarbeid på feltet, og at rådmannen har system for ivaretakelse av lovkrav knyttet til gjennom regelmessige skolebesøk for å følge opp skolenes arbeid med spesialundervisning. Det sies også at kommunen ikke har redusert ressurstilførselen til spesialundervisning til tross for reduksjon i antall enkeltvedtak de seinere år. Saksfremlegg - arkivsak 06/

3 De elevene som er gitt rett til slik undervisning, har fått relativt mer ressurser enn før. De fire avvikene: Avvik nr. 1. Avvik fra opplæringslovens 5-1 om rett til spesialundervisning. Tilsynet hevder at kommunen ikke sikrer at alle med rett til spesialundervisning, får oppfylt sin rettighet i så måte. I følge opplæringslovens 5.1 har alle elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning, Gjennom intervju kommer det fram at flere lærere og BFT ansatte mener at for få barn har enkeltvedtak om rett til spesialundervisning. Det sies at dette skyldes føringer fra rådmannen om at skolene skal utrede og hjelpe flest mulig barn innenfor det ordinære opplæringstilbudet og redusere antall enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette kan, i følge enkelte, ha ført til at skolene har sendt for få henvisninger videre til Barne- og familietjenesten. Det hele oppleves ytterligere vanskeliggjort gjennom lang ventetid på sakkyndig utredning fra BFT, både når det gjelder nye oppmeldinger og revurdering av tidligere saker. Videre sier rapporten at det er usikkerhet både hos BFT og på skolene om elever med lese/skrivevansker har rett til spesialundervisning og at det synes være uenighet om ansvarsfordeling mellom skole og BFT om utredningsarbeid knyttet barns ulike vansker. Videre pekes det på at det er avdekket tilfeller hvor verken BFT (gjennom sakkyndig vurdering) eller skolen (gjennom individuell opplæringsplan/enkeltvedtak) tar stilling til om en elev har behov for individuelle opplæringsmål i sin spesialundervisning eller om eleven skal følge målene i den ordinære læreplanen. Det oppleves også at noen skoler endrer elevenes tilbud i løpet av året bl.a. gjennom å øke antallet i en gruppe som får ekstra hjelp. Tilsynet hevder med andre ord at kommunen ikke har et system som sikrer at alle får sin rett oppfylt, ikke at den opplæringen som gis er mangelfull. Avvik nr. 2. Avvik fra opplæringslovens 5-1 jfr 5-3 og forvaltningsloven 11 a og som særlig angår utformingen av enkeltvedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen påpeker at noen enkeltvedtak om spesialundervisning ikke i tilstrekkelig grad beskriver hvilket tilbud eleven skal få. Beskrivelsen blir for lite konkret og uklar for foreldrene og omfanget av hjelp er ikke tilstrekkelig presisert. Videre kommer det ikke godt nok frem om eleven skal ha opplæring i overensstemmelse med læreplanens mål eller ha individuelle opplæringsmål (også omtalt under pkt.1). Det påpekes at enkeltvedtaket skal bygge på en aktuell sakkyndig vurdering fra BFT, og at alle enkeltvedtak som avviker fra sakkyndig vurdering, skal begrunne avviket. Gjennomgang av saksmaterialet har avslørt at så ikke alltid er tilfelle. Enten fordi den sakkyndige vurderingen er for gammel eller fordi skolen velger en annen praksis uten å begrunne det. Avvik nr. 3. Avvik fra opplæringsloven 5-3 Det påpekes at Trondheim kommune ikke alltid sikrer at sakkyndig vurdering er i overensstemmelse med lovens krav. Der sies at sakkyndig vurdering skal dokumentere om det er behov for spesialundervisning og eventuelt hvilke opplæringstiltak som tilrås, heriblant om eleven skal ha opplæring i overensstemmelse med læreplanens mål eller ha individuelle opplæringsmål (også omtalt under pkt.1 og 2). Den skal si noe om elevens mulighet for å ha utbytte av den ordinære undervisningen. Rapporten påpeker at mange sakkyndige vurderinger ikke er tydelige nok og ikke konkluderer med en Saksfremlegg - arkivsak 06/

4 uttalelse om eleven har behov for spesialundervisning eller ikke. Fylkesmannen sier også at noen sakkyndige vurderinger er for gamle og dermed ikke oppfyller kravet om aktualitet. Rapporten påpeker videre at kommunene skal forberede, avgjøre og fatte vedtak om spesialundervisning uten ugrunnet opphold. Manglende kapasitet er generelt ikke tilstrekkelig begrunnelse for lang ventetid. Avvik nr. 4. Avvik fra opplæringsloven andre ledd jfr kap 5 Bestemmelsen setter krav om at kommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering og oppfølgning av om lovkrav knyttet til spesialundervisning blir ivaretatt. Kommunen står fritt til å utforme et slikt system ut fra behov, så lenge systemet ansees for å være forsvarlig. Rapporten sier at Trondheim kommunes system ikke tilfredsstiller dette kravet på alle områder. Det sies at systemet ikke fungerer ettersom skoleeier ikke sikrer at praksis er i tråd med lovverket, og at dette gjelder både skoleområdet og sakkyndig instans (jfr. de tre avvikene beskrevet over). Det sies at de retningslinjene som er utarbeidet fra rådmannen om rutiner på feltet, er dårlig kjent på skolene og i BFT. Rapporten sier videre at det i praksis ikke er etablert riktig lovforståelse for retten til spesialundervisning, bl.a. henvises det til usikkerheten knyttet til om at elever med store lese/skrivevansker har en slik rett. Det sies også at det er for lang ventetid på sakkyndig vurdering, og at det ikke er dokumentert at kommunen har tatt tilstrekkelig tak i ventetiden slik at forvaltningslovens prinsipp om saksbehandlingstid er fulgt. Videre påpekes det at kommunen ikke ber om å få tilsendt halvårsrapporter fra skolene. Status i det spesialpedagogiske arbeidet: Flere av de områdene som er avdekket i tilsynsrapporten er kjent for rådmannen og har vært jobbet aktivt med helt siden 2003 da sak 0064/03 om Framtidig struktur og utvikling av spesialundervisningen i Trondheim kommune ble behandlet av bystyret. Denne saken sammen med nye retningslinjer fra departementet og erfaringer fra langvarig forskning på feltet, førte til at rådmannen i samarbeid med rektorene vedtok en snuoperasjon i trondheimsskolen. Færre elever skulle ha enkeltvedtak om spesialundervisning fordi mye av spesialundervisningen ikke hadde ført til bedre resultat for elevene. Flere skulle få god og variert tilpassa opplæring innenfor det ordinære systemet for opplæring. Elevene ble tildelt kontaktlærere med ansvar for nær oppfølging av den enkelte, og skolene utviklet ny praksis for bedre å se den enkelte elevs muligheter og behov. Et bredt kvalitetsutviklingsprogram som fokuserer på øking av læreres kompetanse både metodisk og faglig, har vært gjennomført fra år Alle skoler har på ulike måter deltatt i prosjektene og mange lærere har tatt videreutdanning for ytterligere å kvalifisere seg for jobben. Denne satsingen fortsetter i samme omfang fram mot Rådmannen opplever at trondheimskolen er kommet langt når det gjelder å gi elevene ei tilpassa opplæring og å gi god spesialundervisning til de gruppene som trenger det. Nedgangen i antall barn med spesialundervisning har de siste årene vært på 1-2 prosent for byen samlet, for enkelte skoler som startet med et stort antall med spesialundervisning, har nedgangen vært større. Rapporten fra fylkesmannen peker på at ressurstilgangen til feltet ikke har sunket til tross for at antall enkeltvedtak har gått ned, ønsket om bedre målretting av bruk av midler synes å være oppfylt. Det har vært løpende diskusjoner mellom rådmannen og rektorene om denne snuoperasjonen og det kan Saksfremlegg - arkivsak 06/

5 nå se ut til at trondheimsskolen ligger på et gjennomsnittsnivå for spesialundervisning som er ganske riktig ut fra elevenes behov og rettigheter. Det er stor enighet om at nivået samlet for byen ikke skal ytterligere ned Det kan også se ut til at enkelte skoler har behov for en økt ressurstilgang til barn med særlige behov. Utfordringen framover er å finne de elevene som har behov for og rett til spesialundervisning og sikre at deres behov ivaretas, og samtidig sikre at også de andre elever får en opplæring tilpasset evner og forutsetninger. Flertallet av rektorene hevder at problemet ikke først og fremst ligger i økte ressurser til spesialundervisning det ligger i behovet for økte ressurser for virkelig å få til tilpassa opplæring for alle spesielt til den gruppen som omtales som gråsonebarna. Ressurser her betyr større lærertetthet og økt faglig, didaktisk kompetanse hos personalet i skolen. Dersom en får styrket den ordinære opplæringa, så vil behovet for spesialundervisning gå ned. Antall klager på spesialundervisning kan være en indikator på om nivået på spesialundervisning er tilnærmet riktig og om de foresatte er tilfreds med tilbudet barna deres får. Således har det vært en nedgang de senere år. Antall klager til Fylkesmannen ligger nå på 2 4 saker på. år. Videre kan antall saker som prøves for rettsapparatet være en indikator på Trondheim kommunes evne til å følge opplæringsloven over tid. Kommuneadvokaten sier at det i tidsrommet har vært reist i alt 11 saker med bakgrunn i at skoler på klandermessig vis har forsømt seg ved å overse tilstander som kan ha gitt rett til spesialundervisning, det være seg ikke sørget for henvisning til undersøkelser (PPT) eller ikke iverksatt tiltak for å avhjelpe elevens særlige behov. Seks av sakene har bakgrunn i dysleksiproblemer, fire i ADHD og en i mobbing. Kommunen har tapt to saker og vunnet tre. Fire er under rettsforhandlingen blitt forlikt og en sak er trukket av motparten, To saker er under domsbehandling. Spørsmål om å anke har vært avgjort av rådmannen når det gjelder tingrettsdommer, mens eventuell anke til høyesterett forelegges formannskapet. Kommuneadvokaten påpeker at dysleksi-sakene er blitt færre med årene etter hvert som skolenes dokumentasjon om tiltak er blitt bedre. Nå er det ADHD-diagnosene som dominerer som erstatningsbakgrunn. Dette stemmer med rådmannens erfaringer. Når skolene opplever vansker hos en elev som de har kompetanse til å gjøre noe med, så settes som oftest straks inn tiltak innenfor den rammen skolen rår over. Dette dokumenteres i halvårsrapporter, også i tilfelle der sakkyndig vurdering mangler. Tiltak som er og vil bli satt inn: For å sikre at kommunens praksis på dette området kvalitetssikres, og at de avvik som Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har påpekt lukkes, vil rådmannen videreføre arbeidet med følgende tiltak: 1. Det er utarbeidet klare rutiner for arbeid med spesialpedagogiske spørsmål på skolenivå. Disse har eksistert i en årrekke og er revidert våren Rutinene vil bli sendt ut til alle skoler og BFT ved begynnelsen av skoleåret 2007/08. Her presiseres skolenes ansvar i forhold til Opplæringslovens kapittel 5 om oppmelding av elever det er bekymring for og skolenes interne ansvar for kartlegging og avdekking av vansker. Det poengteres at elever med alle typer vansker som skolen ikke har kompetanse til å utrede, skal meldes opp til BFT- forvaltning. Rutinene presiserer skolenes ansvar for iverksetting av tiltak umiddelbart overfor barn som trenger ekstra hjelp, også i perioden skolen venter på sakkyndig vurdering. 2. For å heve skolenes samlede kompetanse og evne til å utføre utredningsarbeid og oppfølging Saksfremlegg - arkivsak 06/

6 av enkelt elever med lærevansker har rådmannen økt tilbudet som gis gjennom Program for kvalitetsutvikling rettet mot flere slike områder. I tillegg gjennomføres kompetanseheving av lærere, førskolelærere og ansatte ved BFT under ledelse av Trøndelag og Lillegården statlige kompetansesentre for å sikre samhandling i organisasjonen knyttet til ulike spesialpedagogiske satsingsområder. Noen av disse tiltakene startet allerede i Det er utarbeidet klare retningslinjer for arbeidsfordeling mellom skoler og BFT. Her presiseres skolenes ansvar for forberedende utredningsarbeid og BFT- forvaltnings ansvar for sakkyndig vurdering. Som en oppfølging av dette, krever nå rådmannen at ventetiden på sakkyndige vurderinger maksimalt skal være 3 mnd. Disse rutinene er revidert våren 2007 og vil bli forelagt alle skole/bft ved begynnelsen av skoleåret 2007/ For å sikre kvaliteten på tjenestene BFT har ansvar for, er det iverksatt et eget Program for kvalitetsutvikling også her. Dette startet høsten 2006 og vil gå fram til Dette programmet har bl.a. fokus på sikring av sakkyndighetsarbeidet og tar for seg oppfølging av fylkesmannens bemerkning om utydelige sakkyndige vurderinger og mangel på avklaringer om målet med den opplæringen som skal gis. Som en oppfølging av tilsynsrapporten har arbeidet også hatt fokus på rolleavklaringer innefor BFT, ansvarsfordeling opp mot skoler og barnehager og prioriteringer som må gjøres for å lukke avvik. Bystyret bevilget i budsjett for 2007 ressurser til ½ stilling ekstra til sakkyndighetsarbeidet i bydelene. Pr. i dag er det fortsatt en utfordring for BFT-forvaltning å oppfylle kravet om 3 mnd som maks ventetid på sakkyndig utredning. Høsten 2007 vil det derfor bli utført en gjennomgang av arbeidsflyten internt i tjenesten og mellom tjenesten og samarbeidspartnere som bl.a. skole. 5. For et par år tilbake etablerte rådmannen Barnehageservice som egen enhet. I tillegg til ansvar for opptaket er også en rekke forvaltningsoppgaver innen barnehageområdet lagt dit, også innen spesialundervisning. Det har vært et vellykket tiltak, og denne tjenesten utvides nå til også å omfatte skole (Skole- og barnehageservice) fra høsten Rådmannen vil slik heve kvaliteteten på arbeid med enkeltvedtak gjennom skolering og bistand til alle skolene og slik øke kvalitetssikring av at arbeidet er i tråd med lovverket. Et av tiltakene i dette arbeidet vil være videreføring av årlig skolebesøk med gjennomgang av skolens rutiner og praksis på det spesialpedagogiske området. Det vil her bli gjennomført kontroll av et utvalg halvårsrapporter for å sikre at opplæringen er i tråd med planene. 6. Kommunen har revidert sitt delegasjonsreglement inneværende år og ansvarsfordelingen på skolenivå er kommunisert ut til rektorene og gjort kjent i organisasjonen. Det er også under utvikling et Kvalitetssikringssystem for Oppvekstfeltet. Alle retningslinjene som er beskrevet over, vil bli lagt inn i dette systemet og dermed vil alle ansatte i Trondheim kommune lettere få tilgang til regler og prosedyrer for denne type arbeid. Systemet vil inneholde rutiner for rapportering av avvik og er planlagt å være i virksomhet høsten Oppfølging av dette arbeidet vil bli lagt inn som krav i rektorenes og BFT-ledernes lederavtale for 2008 for å kvalitetssikre at tiltakene her gjennomføres. Saksfremlegg - arkivsak 06/

7 Oppsummering: For en gruppe elever med store og omfattende behov, er retten til spesialundervisning klar og blir oppfylt. Men for noen elever vil det måtte utøves skjønn i vurderingen om tilpassa opplæring innenfor den ordinære opplæringa eller spesialundervisning er riktig. Dette problematiseres gjennom lovens presisering om at en elev som ikke har utbytte av den ordinære opplæringa, skal ha spesialundervisning. Det betyr at to elever med samme type vanske, kan ha behov for ulike tilbud alt ut fra lærertettheten i elevgruppa, lærernes holdninger og kompetanse til å gi tilpassa opplæring og elevenes innsatsvilje og evne til samhandling med andre. På bakgrunn av dette har vi en uhildet instans som vurderer elevenes behov og rettigheter. Ansvaret for det er gitt til PPT, som hos oss er en integrert del av BFT forvaltning. Det er viktig at dette systemet fungerer godt for at elevers rettigheter ivaretas. Rådmannen mener at elevene i Trondheim kommune i stor grad får en god opplæring i tråd med sine evner og anlegg, det gjelder også barn med rett til spesialundervisning. Men for å sikre både god forvatningsskikk og god opplæringspraksis, kreves kontinuerlig forbedringsarbeid. De avvik som tilsynet fra Fylkesmannen i Sør Trøndelag har påpekt, er i stor grad svikt i formaliteter. Disse er i stor grad kjent for rådmannen og har vært under utbedring de siste årene. Det er i denne saken skissert en rekke tiltak for å bedre det spesialpedagogiske arbeidsfeltet og ikke minst, avklare misforståelser og kunnskapsmangel i organisasjonen om hvilke føringer og rutiner som gjelder. Her vil etableringen av et kvalitetssikringssystem på nettet - som setter klarere standarder, bli et nyttig verktøy for å kommunisere ut rutiner, prosedyrer og regler for avviksmeldinger. Rådmannen har også framlagt en evaluering av budsjettfordelingsmodellen for grunnskolene og der omtales også forhold omkring ressursfordeling til spesialundervisning og tilpasset opplæring. Rådmannen i Trondheim, Jorid Midtlyng kommunaldirektør Eli Heirung rådgiver May Johnsen rådgiver Saksfremlegg - arkivsak 06/

8 Utrykt vedlegg: Rapport fra Fylkesmannen Saksfremlegg - arkivsak 06/