NYTT ELEKTRONISK BILLÉTTERINGSSYSTEM FOR KOLLEKTIVTRAFIKKEN I HORDALAND - PARTSFORHOLD OG AVTALESTRUKTUR.

Transkript

1 THOMMESSEN «> <*cx?74?/-«232, 4rk ff O/. T 5,0 VEDLEGG NOTAT Til Fra HoijdalaHd fylkeskommune Svein Aage Valen Dato 18. juni 2005 Ansvarlig advokat Svein Aage Valen NYTT ELEKTRONISK BILLÉTTERINGSSYSTEM FOR KOLLEKTIVTRAFIKKEN I HORDALAND - PARTSFORHOLD OG AVTALESTRUKTUR. l Innledning Hordaland fylkeskommune ("HFK") på den ene side og HSD Buss AS, HSD Sjø AS, Gaia Trafikk AS. dg Hor-daland Kollektiysérvice-ÅS ("Selskapene")- på den annen side iring.ikk'den 11. april 2003,. avtale om finansiering av nytt elektronisk billetteringssystem ("finansieringsavtalen") for kollektivtrafikken i Hordaland. Hordaland Kollektivservice AS ("HKS"). er et selskap eid av ovennevnte kollektivselskaper. Etter avtalen av 11.april 2003 skal Selskapene stå for finansiering og innkjøp av nytt billetteringssystem. Det følger av.avtalens punkt 7.2 at Billetteringssystemet består av billettmaskiner, kortlesere, stasjonære billettautomater, baksystem (dvs de bakenforliggende IT-systemer), kort, kommunikasjonssystem mellom komponentene samt sikringssystem. Selskapene skal etter avtalens punkt 10.1 stå som eier av Billetteringssystemet. For å sikre åpenhet og muligheter for fremtidig konkurranseutsetting skal det legges til rette for at nye operatører som utpekes av HFK får tilgang til Billetteringssystemet (pkt 5.1). Dersom HFK legger deler av ruteproduksjonen ut på anbud kan Selskapene kreve at HFK overtar eiendomsretten til den delen av Billetteringssystemet som skal dekke den ruteproduksjonen som blir lagt ut på anbud (pkt11.1). HFK kan på den annen side uten nærmere vilkår ta over eiendomsretten til Billetteringssystemet til nedskrevet verdi i avtaleperioden (pkt 10.i). Ovennevnte avtale om finansiering av billetteringssystemet er fulgt opp gjennom etablering av en prosjektorganisasjon med representanter fra Selskapene, HFK og Bergen kommune. Det er også etablert en egen styringsgruppe som i tillegg til ledende representanter for Selskapene også består av en representant fra hhv HFK og Bergen kommune.. Selskapene har videre utarbeidet utkast til avtale om tilgang til bruk av elektronisk billetteringssystem som forutsettes inngått mellom HKS og de enkelte kollektivselskaper/operatører (operatøravtalen). Operatøravtalen fastsetter bl.a. rettigheter og plikter for eventuelle nye transportselskaper som i fremtiden skal drive kollektivtransport i Hordaland og som derfor må slutte seg til eksisterende billetteringssystem. Utkast til operatøravtale er en nødvendig oppfølging av finansieringsavtalen. På flere punkter er det imidlertid dårlig samsvar mellom finansieringsavtalen og utkast til operatøravtale. Utkastet til operatøravtale inneholder også flere bestemmelser som det kan reises prinsipielle innvendinger mot. Jeg skal derfor kort kommentere hovedstrukturen i avtalene.

2 OMMESSEN 2 Kort om Hordaland fylkeskommunes overordnede interesser som konsesjonsmyndighet Hordaland fylkeskommune er konsesjonsmyndighet for det kollektive transporttilbudet i Hordaland (med unntak av Bergen kommune som p.t. har ansvaret innen egne kommunegrenser med hjemmel i en forsøksordning). For Hordaland fylkeskommune"er det viktig å kunne etablere et tjenlig, kollektivtilbud som sikrer effektive transporttjenester til gunstigst mulig pris. Det vil videre være viktig å sikre de reisende effektive overgangsmuligheter på tvers av reiseruter og mellom ulike transportselskap. Det må også sikres en effektiv og fair konkurransesituasjon som sørger for at operatørene konkurrerer på like og transparente vilkår.' Endelig må infrastrukturen være slik at det ikke bygges opp unødvendig høye og byrdefulle'inngangstérskier som formelt - eller reelt - hindrer nye aktører fra å delta i fremtidige anbudskonkurranser. Som ledd i fylkeskommunens ivaretakelse av ovennevnte interesser er det nødvendig at alle kollektivselskapene innenfor Hordaland fylkeskommunes ansvarsområde bl.a. pålegges å benytte et felles billetteringssystem (og/eller annen infrastruktur). For at hensynet til like og gjennomsiktige konkurransevilkår skal kunne etterleves vil det isolert sett være en fordel om ingen av de aktuelle aktører har eiendomsrett til - og derigjennom utøvende kontroll med - denne infrastrukturen. Det forhold at eier av infrastruktur, sorn_transportselskapene pålegges å benytte ved gjennomføring av oppdrag, også'er deltaker i anbudskonkurransen kan gi både^faktiske og-formelle konkurransefordeler. Dette illustreres også gjennom det forslag til operatøravtale som er utarbeidet. Etter min oppfatning vil det ut fra et konkurransepolitisk perspektiv være best om alle aktuelle tilbydere stod i samme faktiske og rettslige posisjon til billetteringssystem og annen infrastruktur. Hvorvidt infrastrukturen eies/kontrolleres av HFK som anbudsinnbyder eller en uavhengig og konkurransenøytral tredjepart har i denne sammenheng mindre betydning. Den kjensgjerning at ulike deler av rutenettet vil kunne bli konkurranseutsatt på ulike tidspunkt slik at de transportselskaper som vil være brukere av Billetteringssystemet kan bli endret over tid synliggjør problemene ved å ha en ordning hvor infrastrukturen er eiet av (enkelte) operatører. Særlig synlige blir de rettslige uklarheter dersom fylkeskommunen delvis skal overta eiendomsretten til billetteringssystemet slik finansieringsavtalen under gitte forutsetninger gir fylkeskommunen rett og/eller plikt til. 3 Avtalestruktur i de foreliggende forslag Partsforholdene Som nevnt forutsetter finansieringsavtalen at Selskapene skal kjøpe, eie og finansiere det nye elektroniske billetteringssystemet. Slik "Selskapene" er definert i finansieringsavtalen omfatter dette både de enkelte kollektivselskap direkte og kollektivselskapenes felles selskap, HKS. I dette ligger at kjøpskontrakten med leverandøren(e) av billetteringssystemet skal inngås med HSD Buss AS, HSD Sjø AS, Gaia Trafikk AS og Hordaland Koliektivservice AS som kjøpere. I utkast til avtale om tilgang til bruk av elektronisk billetteringssystem er det imidlertid lagt opp til at HKS alene skal være avtalepart i forhold til den enkelte operatør (kollektivselskap). I avtalen er HKS angitt som lisensgiver (som forutsetter at HKS erverver rett til viderelisensiering fra systemets rettighetshaver). I samme avtale er imidlertid "Eiere av Billetteringssystemet" definert som HSD

3 HOMMESSEN l I ^OMtf/ l 7 I [ V l U., * ta«x **** II, * l T! Buss AS, HSD Sjø AS, Gaia Trafikk AS. HKS (som skal være lisehsgiver) er med andre ord ikke en av eierne av billetteringssystemet. En foreløpig gjennomgang av de foreliggende avtaler og avtaleutkast viser at det er behov for en grundig oppryddig og en prinsipiell avklaring av partsforholdene i de enkelte avtaleforhold. Hvilke rettssubjekt som er innehaver av de sentrale rettigheter vlfnemlig få fundamental betydning for den fremtidige fleksibilitet og mulighetene for tilpasninger til endringer i kontraktsoppdrag etter konkurranseutsetting. Kontra ktsgjenstand Et annet spørsmål som krever avklaring er hvilke rettigheter som er gjenstand for kontraktsregulering. I finansieringsavtalen tales det om eiendomsrett til "Billetteringssystemet" som igjen består av fysisk utstyr/komponenter (billettmaskiner, kortlesere, stasjonære billettautomater) og programrettigheter (til baksystemet, sikkerhetssystem osv). I utkast til avtale om tilgang til bruk av elektronisk billetteringssystem er kontraktsgjenstanden angitt å være "rett til å. bruke Systemet i overensstemmelse med de bestemmelser som fremgår av denne avtale". I avtaleutkastet er det imidlertid fastsatt at operatøren (det enkelte kollektivselskap) skal,kjøpe pihetteringsutstyr direkte fra.leverandør samtidigsomide opprinnelige,.parter i finansieringsavtalen er'"definert som eiéré'å"v Billetteringssystemet. Når dét"sarntidig"névries'at:' Billetteringssystemet iht kontraktsdefinisjonen også skal bestå av billetteringsutstyr som billettmaskiner, kortlesere m.v. fremstår avtalene som en sammenhengende rekke av selvmotsigelser Oppsummering Utkast til "operatøravtale" ble først utarbeidet og oversendt HFK for kommentarer i inneværende uke (mandag 13.6). Det ble samtidig opplyst at det var nødvendig å avgi bekreftelser overfor de gjenværende og aktuelle leverandører av systemet et par dager senere. Ovennevnte gjennomgang viser at avtaleutkastene er så uferdige og lite konsistente at de er ikke er egnet til å være beslutningsgrunnlag for HFK i en prinsipielt viktig samferdselspolitisk sak som vil kunne få konsekvenser i lang tid fremover. Det er nødvendig med en grundig juridisk opprydding i avtalene for å få disse i den form og kvalitet som er ønskelig. For å ha totalbildet vil det også være nødvendig å kjenne innholdet i den kjøpsavtale som forutsettes inngått med leverandøren av billetteringssystemet. Det er gjennom denne avtale at rammene for de rettigheter som eventuelt kan overdras/viderelisensieres vil fremgå. Ovennevnte forhold berører i første rekke en juridisk/teknisk avklaring. Viktigere er det imidlertid etter min oppfatning at modellen legger opp til prinsipiell struktur som ikke er tjenlig eller ønskelig sett fra konsesjonsgivers/hfks side. Avtaleutkastene er til dels meget uklare, men i et referat av fra styringsgruppemøte den er det uttalt i klartekst at HKS skal stå som kjøper og eier av de såkalte fellessystemene. Fellessystemet vil være selve "hjernen" i systemet og inneholder systemrettigheter (retten til å bruke datasystemene) og alle lagrede dataopplysninger. Dette fellessystemet skal "legges inn i" HKS. HKS består etter det opplyste også av en rekke andre ting enn billetteringssystemet. Dette innebærer ifølge Selskapenes representanter i styringsgruppen at HFK og Bergen kommune ikke " kan kjøpe seg inn i HKS uten videre...". Konsekvensene av det som fremgår av møtereferatet frå

4 THDMMESSEN styringsgruppen - og som er forsøkt regulert i operatøravtalen - er at konsesjonsgiverne (Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune) ikke vil kunne erverve eiendomsrett til de sentrale deler av billetteringssystemet slik finansieringsavtaler forutsetter. Finansieringsavtalen bestemmer at HFK kan overta eiendomsretten til billetteringssystemet (inkl baksysterri/fellessysterri) i 'avtaleperioden. Finansieringsavtalen forutsetter også at HFK skal kunne foreta delvis overtakelse av eiendomsretten (den del av billetteringssystemet som skal dekke den ruteproduksjon som legges ut på anbud). Selskapene synes nå å legge opp til en modell hvor fellessystemet skal eies og kontrolleres av HKS, mens det selskapsspesifikke utstyret (i hovedsak fysisk utstyr som billettmaskiner, kortlesere, validatorer osv.) skal kjøpes, finansieres og eies av det enkelte selskap. Dersom Hordaland fylkeskommune krever å få eiendomsrett til billetteringssystemet slik finansieringsavtalens punkt 10.1 gir hjemmel for vil overtakelsen, med ovennevnte forståelse, være begrenset til overtakelse av det selskapsspesifikke utstyret. Satt på spissen innebærer dette at fylkeskommunen (og/eller Bergen kommune) i prinsippet ikke kan motsette seg at HKS vil eie "baksystemet" for hele kollektivtrafikken i Hordaland også etter at de har tapt alle anbudskonkurranser om kollektivtransport i fylket. Jeg kan vanskelig forestille meg at fylkestinget la til grunn at dette ville være en akseptabel situasjon da man fattet prinsippvedtaket i desember Alternativ modell - Utgangspunkt Etter min Oppfatning er det naturlig å forstå finansieringsavtalens punkt 10.1 slik at Hordaland fylkeskommune har rett til å få overført eiendomsrett til alle elementer av billetteringssystemet dersom det blir fremsatt slikt krav i avtaleperioden. Det er ikke støtte i finansieringsavtalens egen ordlyd for at det har vært intensjonen å skille mellom fylkeskommunens rett til å overta hhv det selskapsspesifikke (fysiske) utstyret og det såkalte "baksystemet". Det er heller ikke støtte for et slikt skille i de innstillinger som ligger til grunn for fylkestingets prinsippvedtak i desember 2002 eller fylkesutvalgets godkjennelse av avtalen i mai Tvert imot ml det antas at Hordaland fylkeskommune som konsesjonsmyndighet har forutsatt at man i en gitt konkurransesituasjon skal kunne overta hele billetteringssystemet slik at de strategiske og konkurransepolitiske hensyn som påpekt i punkt 2 ovenfor kan ivaretas. Ovennevnte innebærer at avtalene må utformes slik at det gir faktisk og rettslig mulighet for overføring av alle aktuelle rettigheter til billetteringssystemet. Samtidig må det - om forutsetningen i finansieringsavtalen skal oppfylles - være mulig med delvis (suksessiv) overføring av rettighetene til systemet. Dersom brukerrettighetene til systemet skal ligge i HKS vil en slik gradvis overføring - på grunn av rettighetenes karakter - ikke kunne gjennomføres. Indirekte eierskap Dersom det skal fastholdes en ordning hvor (noen av) operatørene skal eie hele eller deler av (rettighetene til) den infrastruktur som konsesjonsmyndighetene krever at man benytter, må et minstekrav være at disse rettigheter legges inn i et eget rettssubjekt uten annen aktivitet eller andre formål enn å eie/disponere nevnte rettigheter (eiendomsrett til fysisk utstyr og registrerte data samt brukerréttigheter til programvare).

5 OMMESSEN Dersom kontraktspart og rettighetshaver til billetteringssystemet ligger i et slikt selskap vil fylkeskommunen selv suksessivt kunne erverve (indirekte) eiendomsrett til systemet ved å overta eierandeler i selskapet. På samme måte vil en slik kontraktsmodell kunne benyttes til (indirekte) å overføre eiendomsrett til billetterrngssystérriet mellom de transportselskaper som til enhver tid tildeles konsesjonsbelagt kollektivtransport i fylket.. Det må i sa tilfelle forutsettes at det ikke bygges opp kapital i selskapet og selskapet må i prinsippet være et "single purpose*selskap. Det må kunne vedtektsfestes at det er en forutsetning for å ha eierandeler i selskapet at man har rett til å drive kollektiv transportvirksomhet basert på konsesjon fra Hordaland fylkeskommune. Dersom en anbudskonkurranse innebærer at det vil bli skifte av operatør i et ruteområde må en nødvendig konsekvens også være at operatøren må overdra sine eierandeler i det selskap som eier eller har rettigheter til infrastrukturen. På denne måte vil de operatører som til enhver tid har kontrakt om kollektive transporttjenester med Hordaland fylkeskommune kunne eie det selskap (rettssubjekt) som eier/disponerer den nødvendige infrastruktur. Den primære og utvilsomt beste løsning ut fra et konkurranse- og kontraktsrettslig perspektiv vil imidlertid være at eierskapet til pålagt infrastruktur ligger hos konsesjonstildeler eller hos frittstående tjenesteleverandør som står i kontraktsforhold til konsesjonstildeler. For konsesjonsmyndigrieten.vil en slik organisering etter min oppfatning også innebære at det vilvære, lettere å få sammenlignbare anbudspriser. At de dominerende kollektivselskapene eventuelt skal eie selve programvaren/datasystemet som skal benyttes av alle transportselskap innen kollektivtrafikken i fylket vil kunne oppfattes som klart uheldig ut fra et konkurransepolitisk synspunkt. Det kan derfor heller ikke utelukkes at konkurransemyndighetene vil kunne gripe inn overfor en slik ordning.