Dovre Group AS. Analyse av forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for drift og vedlikehold av veger. Statusrapport 2013.

Transkript

1 Dovre Group AS Analyse av forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for drift og vedlikehold av veger Statusrapport 2013 Oppdragsgiver Statens vegvesen

2 2

3 FORORD Dovre Group har på oppdrag fra Vegdirektoratet analysert forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for drift og vedlikehold i Statens vegvesen. Formålet med analysen er som beskrevet i konkurransegrunnlaget: "Vegdirektoratet ønsker en gjennomgang av forsøkskontraktene for å klarlegge om kontraktene har ført til de resultatene som var hensikten med utlysing av de aktuelle kontraktene." Oppdraget hadde oppstart i februar i år og vil løpe til 2015 med opsjon på ytterligere ett år. Dette er endelig versjon av statusrapport fra oppdraget for Utkast til denne rapporten har vært til høring hos de involverte regionene i Statens vegvesen. Oslo, 27. november

4 4

5 SAMMENDRAG Dovre Group gjennomfører på oppdrag fra Vegdirektoratet en analyse av forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for drift og vedlikehold av veger. Oppdraget startet i februar 2013 og har tre års varighet, med en opsjon på ytterligere ett år. Denne statusrapporten oppsummerer resultatene fra arbeidet i Statens vegvesen har etter konkurranseutsettingen av egenproduksjon i 2003 kontrahert drifts- og vedlikeholdsarbeider gjennom om lag 100 geografisk inndelte kontrakter. Kontraktene omfatter de fleste drifts- og vedlikeholdsoppgaver på riks- og fylkesvegnettet, med unntak av tyngre oppgaver som elektro og asfalt. Totalt volum på kontraktene er i størrelsesorden tre mrd.kr. per år. Analysen omfatter forsøkskontraktene i Vesterålen, Alta, Setesdal og Indre Romsdal, som ble lyst ut i perioden 2010 til Alle områdene ble tidligere driftet gjennom ordinære driftskontrakter. Hensikten med forsøkene er å oppnå større konkurranse ved involvering av lokale entreprenører, bedre kvalitet, lavere kostnad og økt kompetanse sammenlignet med ordinær gjennomføring. Formålet med analysen er å klarlegge om kontraktene har ført til de resultatene som er hensikten med forsøkene. Sammenligningsgrunnlaget for analysen er de ordinære driftskontraktene som Statens vegvesen benytter for drift og vedlikehold. De fire forsøksområdene har valgt svært ulike løsninger for oppdeling, oppgjørsform og styring av kontraktene. Alle tilnærmingene innebærer at Statens vegvesen tar mer av entreprenørens risiko enn i ordinære driftskontrakter. Antall kontrakter varierer fra 9 i Alta til 45 i Setesdal. Forsøkskontraktene i Alta og Indre Romsdal har mange fellestrekk med de ordinære driftskontraktsmalene. I Setesdal bestiller Statens vegvesen alle arbeider direkte, og kontraktene stiller vesentlig færre administrative krav til entreprenørene. Oppgjørsformen i forsøkskontraktene varierer fra stort innslag av fast pris, til oppgjør etter timerater bestemt av Statens vegvesen. Ulikhetene i løsninger mellom områdene gir et godt grunnlag for å vurdere effekten av forsøkene. Forsøkskontraktene har et høyere antall tilbydere per utlysning enn de ordinære driftskontraktene. Imidlertid har en betydelig andel konkurranser to eller færre tilbydere, som normalt ikke anses å gi en gunstig konkurransesituasjon for byggherren. Disse konkurransene begrenser seg primært til Setesdal og til en viss grad Vesterålen. "Riksentreprenørene" har i svært liten grad bydd på forsøkskontraktene i Setesdal og Vesterålen, men har vært aktive i de andre forsøksområdene. Alle forsøksområdene har lykkes med å involvere lokale entreprenører i konkurransene. Det er gjennomgående høy spredning mellom tilbudssummene, noe som kan tyde på at det er uklart for tilbyderne hva de skal levere. Dette er ikke uventet i lys av at tilbyderne i liten grad har deltatt i konkurranser om denne type arbeider tidligere. I Indre Romsdal er spredningen mellom tilbudene lavere enn i de andre områdene. Dette synes å være et resultat av omfattende informasjonsvirksomhet fra Statens vegvesen i forkant av tilbudslevering, og at en større andel av entreprenørene har erfaringer med driftskontrakter fra tidligere. 5

6 Kravene til driftsstandard i forsøksområdene er på nivå med ordinære driftskontrakter. Styringskravene til entreprenørene er imidlertid gjennomgående redusert. Styringsbehovet vurderes fortsatt å være på samme nivå, og det burde derfor forventes at Statens vegvesen overtar disse styringsoppgavene. Dette er bare delvis tilfelle. Særlig manglende dokumentasjon av inspeksjoner og kontroll, gir grunn til uro for varierende og uforutsigbar kvalitet. I forsøksområdene mangler det grunnlag for å vurdere om driften er utført i samsvar med standarder og for å sammenlikne kvalitet mellom områder. Situasjonen minner om den tilstanden som Riksrevisjonen var svært bekymret for i sin forvaltningsrevisjon i Undersøkelser av klager til Vegtrafikksentralene og intervjuer med tunge vegbrukere, tyder på at kvaliteten på vinterdriften har utviklet seg ulikt mellom forsøksområdene. Intervjuene indikerer større kvalitetsvariasjon internt i forsøksområdene, og dermed lavere forutsigbarhet om standarden. Undersøkelsene er imidlertid sårbare for brukernes subjektive oppfatninger og robustheten i sammenligningsgrunnlaget. Over tid vil disse undersøkelsene kunne gi et klarere bilde. Intervjuer med entreprenørene tyder på at det er høy arbeidsbelastning i utførende ledd om vinteren. Entreprenørene har sterke kostnadsincentiver for å begrense antall sjåfører som er nødvendig for å opprettholde 24-timer beredskap for en brøytebil. Sammen med manglende kontroll fra Statens vegvesen, gir dette grunn til å se nærmere på etterlevelse av arbeidstidsbestemmelsene. Temaet vil undersøkes nærmere som en del av evalueringen i Sammenligning av Statens vegvesens totale kostnader for forsøkskontraktene med ordinære driftskontrakter, gir foreløpig ingen indikasjoner på at kostnadsnivået er høyere enn for andre driftsområder. Analysen inkluderer alle forventede entreprisekostnader, byggherrekostnader og eventuelle særskilte oppstartskostnader. Det er imidlertid tidlig i kontraktsperiodene, og kostnadsbildet vil endre seg over tid. Byggherreorganisasjonene i forsøksområdene varierer fra 4 til 7,5 årsverk, og er gjennomgående vesentlig større enn i områder med ordinær drift. Basert på den observerte arbeidsbelastningen i forsøksområdene og behov for noe utvidet oppfølgning, er det grunn til å forvente ytterligere vekst over tid. Dersom utvidet byggherrestyring skal benyttes i alle driftsområdene, kan dette innebære en samlet økning på mellom 300 og 700 årsverk. Kompetansen hos byggherrepersonellet synes å ha økt innenfor de fleste kompetanseområder. Kompetanseutviklingen synes imidlertid ikke å være resultatet av en styrt prosess som er basert på et identifisert behov. Det er ikke observert noen tiltak for å utnytte denne kompetansen utenfor forsøksområdene, og det er vanskelig å se hvordan etaten for øvrig vil få nytte av denne kompetansen. Forsøkene har involvert mange lokale entreprenører som normalt ikke deltar i konkurranser om kontrakter for Statens vegvesen. De lokale entreprenørene som har vunnet konkurransene, synes å ha hatt en vesentlig kompetanseutvikling. Dette gjelder 6

7 særlig innen offentlige anskaffelser, samt etterlevelse av og rapportering på omfattende administrative krav. I intervjuer med entreprenørene gis det uttrykk for at erfaringene så langt frister flere til å by på større kontrakter for Statens vegvesen, og forsøkene synes således å bidra til utvikling av et nytt segment i entreprenørmarkedet. Det er tidlig i evalueringen og det er begrenset med erfaringer fra forsøksområdene. Det er derfor ikke grunnlag for entydige konklusjoner om utvidet byggherrestyring er en vellykket gjennomføringsstrategi. De foreløpige resultatene tyder imidlertid på at utvidet byggherrestyring, som en unntakstilnærming, kan være et interessant alternativ i områder med utfordrende markedsforhold. 7

8 8

9 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING INNHOLDET I EVALUERINGEN AVGRENSNINGER LESEVEILEDNING ARBEIDSPROSESSEN OG METODISK TILNÆRMING ARBEIDSPROSESSEN METODISK TILNÆRMING FORHOLDET TIL DET STRATEGISKE BILDET HISTORIEN NÅSITUASJONEN MÅLSETNINGER I FORSØKSOMRÅDENE NØKKELFAKTA OM FORSØKSOMRÅDENE OVERSIKT OVER FORSØKSOMRÅDENES MÅLSETNINGER KONTRAKTINNRETNINGEN TILNÆRMING TIL OPPGAVEN ANALYSE AV KONTRAKTINNRETNING OPPSUMMERING KONKURRANSESITUASJONEN TILNÆRMING TIL OPPGAVEN ANALYSE AV KONKURRANSESITUASJONEN OPPSUMMERING KVALITETSUTVIKLINGEN TILNÆRMING TIL OPPGAVEN ANALYSE AV KVALITETSUTVIKLINGEN OPPSUMMERING KOSTNADSUTVIKLINGEN TILNÆRMING TIL OPPGAVEN ANALYSE AV KOSTNADSUTVIKLINGEN OPPSUMMERING KOMPETANSEUTVIKLINGEN TILNÆRMING TIL OPPGAVEN ANALYSE AV KOMPETANSEUTVIKLING OPPSUMMERING TILRÅDNINGER OVERORDNEDE TILTAK TILTAK RETTET TIL FORSØKSOMRÅDENE VEIEN VIDERE INNLEDNING PLAN FOR

10 VEDLEGG VEDLEGG 1:REFERANSEPERSONER VEDLEGG 2: INTERVJU- OG MØTEOVERSIKT VEDLEGG 3: KONTRAKTINNRETNINGSANALYSEN VEDLEGG 4: KONKURRANSEANALYSEN VEDLEGG 5: KVALITETSANALYSEN VEDLEGG 6: KOSTNADSANALYSEN VEDLEGG 7: KOMPETANSEANALYSEN VEDLEGG 8: SAMMENDRAG DOVRE RAPPORT VEDLEGG 9: SENTRALE REFERANSEDOKUMENTER

11 1 INNLEDNING Dette kapitlet inneholder en beskrivelse av innholdet i evalueringen, presisering av evalueringens avgrensninger, redegjørelse for arbeidsprosessen og en leseveiledning for rapporten. Evalueringsoppdraget varer fra primo 2013 til ultimo 2015, med en mulig opsjon for For hvert av årene skal det leveres en statusrapport til Statens vegvesen, som i resten av rapporten betegnes SVV. For det siste året av evalueringen skal det leveres en sluttrapport. Dette dokumentet er statusrapporten for Innholdet i evalueringen SVV skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget følgende om bakgrunnen for evalueringen: Oppdraget er å foreta en gjennomgang av forsøkskontrakter som er lyst ut i Vesterålen, Alta og Setesdal samt kontrakter som lyses ut i Indre Romsdal. I hvert av disse områdene var det tidligere en driftskontrakt. Formålet med oppdraget er å klarlegge om forsøkskontraktene har ført til de resultatene som var hensikten med utlysing av de aktuelle kontraktene. SVV skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget følgende om innholdet for evalueringen: Hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert: Om kontraktsformen har konsekvenser for levert kvalitet Om kontraktsformen bidrar til reduserte kostnader i forhold til ordinære driftskontrakter Om kontraktsformen bidrar til å opprettholde og evt. styrke kompetanse hos byggherren. Dette gjelder kompetanse som entreprenøren har, som f.eks. kunnskap om arbeidsmetoder, kalkyler og kunnskap om lokale forhold Hvordan arbeidsomfanget hos byggherren påvirkes målt i forhold til ordinære driftskontrakter Om kontraktsformen har konsekvenser for konkurransen om oppdragene målt i forhold til ordinære driftskontrakter Om kontraktsformen gir muligheter til lokale entreprenører som ellers antas å ha begrensede muligheter til å komme inn på markedet for driftskontrakter, for eksempel fordi de ansees som for dårlig kvalifisert til å påta seg ansvaret for en ordinær driftskontrakt Om det er valgt en hensiktsmessig innretning på kontraktene når det gjelder inndeling i delkontrakter, som f.eks. ulike typer fagkontrakter Leveransen fra leverandøren skal omfatte drøfting og anbefaling knyttet til hver gruppe av forsøkskontrakter med utspring fra hver av de opprinnelige driftskontraktene og klarlegge om inndelingen i forsøkskontrakter med økt byggherrestyring har gitt resultater i samsvar med de opprinnelige prosjektmålene. 11

12 Dessuten skal leverandøren gi anbefalinger om hvordan videre konkurranseutsetting bør skje for hver enkelt av de tre gruppene med forsøkskontrakter og dessuten en tilsvarende analyse av forsøkene samlet sett som gir grunnlag for å fastsette om tilsvarende konkurranseutsetting bør benyttes andre steder. Som en del av leveransen, skal leverandøren sette av tid til møter med oppdragsgiveren som omfatter ett oppstartsmøte, kontraktsmøter minst en gang per kvartal og når dette ellers er nødvendig, samt ett møte for å overlevere resultatene fra oppdraget. Vår evaluering er gjennomført i tråd med metodebeskrivelsen fra vårt tilbud datert 12. februar, Fremgangsmåten og ambisjonsnivået ble drøftet i oppstartsmøte og etterfølgende statusmøter med oppdragsgiver. 1.2 Avgrensninger Evalueringen dekker forsøkskontrakter for drifts-, og vedlikeholdsarbeider på riks- og fylkesvegnettet i henholdsvis Vesterålen, Alta, Setesdal og Indre Romsdal. Områdene ble tidligere driftet gjennom ordinær driftskontrakter. Forsøkskontraktene omfatter alle oppgaver som normalt inngår i ordinære driftskontrakter. Evalueringen søker å sammenligne hvordan de fire forsøksområdene gjennomfører oppgavene og effektene av dette med områder som driftes gjennom ordinære driftskontrakter. Denne evalueringen omfatter ikke vurderinger av utviklingen i de ordinære driftskontrakter i SVV, utover det som er nødvendig for å fremskaffe et relevant grunnlag for sammenligning. 1.3 Leseveiledning Strukturen i rapporten gjenspeiler de sentrale punktene i konkurransegrunnlaget for evalueringen. Rapporten beskriver hovedkonklusjonene fra evalueringen med basis i våre observasjoner og analyser. Utvalgte beregninger og detaljert fremstilling av analysene er gitt i vedlegg. Videre redegjør vi for tiltak vi mener SVV bør vurdere i det videre arbeidet med forsøkene. Avslutningsvis kommenterer vi arbeidets videre fremdrift med fokus på planen for

13 Under følger en enkel beskrivelse av begreper som benyttes i rapporten. Begrep Forsøksområder Forsøkskontrakter Driftsområder Driftskontrakter Driftskontraktsmal Funksjonsbeskrivelser Bestilling Oppgjørsformer Rund sum Enhetspriser Riksentreprenør Riksrevisjonsrapport 2009 Dovre rapport 2010 Forklaring Områdene som er under evaluering i denne rapporten. Vesterålen, Alta, Setesdal og Indre Romsdal. Alle kontrakter som er inngått i forsøksområdene. Områdene som ikke gjennomfører forsøk. Norge består av om lag 100 geografisk inndelte driftsområder. Ordinære kontrakter i driftsområdene. Normalt en kontrakt per driftsområde. Mal for konkurransegrunnlag for ordinære driftskontrakter. Kontraktbeskrivelser av funksjon/tilstand på vegen som entreprenør skal opprettholde i kontraktsperioden. Oppgaver i kontraktene som Statens vegvesen bestiller av entreprenør. Driftsoppgavene i kontraktene utføres enten etter bestilling eller etter funksjon. Type vederlag entreprenørene mottar for utførelse av arbeidene i henhold til kontrakt. Fast avtalt vederlag for utførelse av en oppgave som er uavhengig av faktiske mengder. Avtalt vederlag for utførelse av en enhet arbeid. Enhetspriser kan være basert på km, timer, tonn, etc, og entreprenør får oppgjør etter medgåtte mengder. Entreprenører som har to eller flere ordinære driftskontrakter for drift og vedlikehold av veg. Riksrevisjonens undersøking av drift og vedlikehald av vegnettet, Dokument nr. 3:16 ( ) Evaluering av konkurranseutsetting av drift- og vedlikehold i Statens vegvesen

14 14

15 2 ARBEIDSPROSESSEN OG METODISK TILNÆRMING I dette kapitelet redegjøres det for arbeidsprosessen i 2013 og vår tilnærming til oppgaven. 2.1 Arbeidsprosessen Arbeidet ble påbegynt i slutten av februar 2013 og har løpt frem til rapporttidspunktet. Statusrapport 2013 Mars 2013 Mai 2013 Oktober 2013 September 2015 Delpresentasjon 2013 Presentasjon 2013 Figur 2-1: Overordnet fremdrift for evalueringen i Sentrale milepæler for oppdraget har vært delpresentasjon i mai, presentasjon av Statusrapport 2013 i september og endelig Statusrapport 2013 i oktober. Informasjon og datainnsamling ble påbegynt like etter oppstart. Oppdraget har vært preget av en svært omfattende datamengde, som til dels har vært både fragmentert og vanskelig tilgjengelig. Datainnsamlingen har derfor vært mer krevende enn man først kunne forutse. Det er gjennomført møter og intervjuer med byggeledelsen og utvalgte entreprenører i alle forsøksområdene i perioden april til juni. I tillegg er det blitt avholdt møter og intervjuer med foreninger (EBA, NLF og MEF), tunge brukere av veinettet i alle områder (transportselskaper og busselskaper) og Veitrafikksentralene (VTS). Endelig har det vært utstrakt intervju og møteaktivitet med interne ressurser i Vegdirektoratet. Alle aktørene vi har snakket med har vært åpne og imøtekommende. Fullstendig oversikt over gjennomførte møter og intervjuer finnes i vedlegg. Det ble utarbeidet en delpresentasjon for SVV vedrørende foreløpige funn i arbeidet 6. mai i år. Utover dette er det blitt levert et Executive Summary av delpresentasjon, notat vedrørende anbefalinger for oppstarten av forsøkskontrakter i Lofoten og presentasjonsmateriale knyttet til delpresentasjonen. Den 24. september ble våre hovedkonklusjoner og vurderinger fra denne statusrapporten presentert for oppdragsgiver i Vegdirektoratet og byggeledelsen i alle forsøksområdene. Refleksjoner og tilbakemeldinger fra SVV gitt i møtet er hensyntatt i rapporten. 15

16 2.2 Metodisk tilnærming Det er valgt å bryte evalueringskriteriene i konkurransegrunnlaget ned i en struktur som vist under. Innretning Konkurranse Lokale Kvalitet Kostnad Arbeidsmen. byggherre Kompetanse Figur 2-2: Overordnet nedbrytning av de syv evalueringskriteriene. Evalueringskriteriene "Muligheten for lokale entreprenører" og "Arbeidsmengde for byggherre" er lagt inn under henholdsvis "Konkurranse" og "Kostnad". Den overordnete nedbrytning er brukt som utgangspunkt for å detaljere vår tilnærming til hvert enkelt evalueringskriterium. De syv evalueringskriteriene fra konkurransegrunnlaget er brutt ned som vist i figuren over. Evalueringskriteriene "Muligheten for lokale entreprenører" og "Arbeidsmengde for byggherre" er lagt inn under henholdsvis "Konkurranse" og "Kostnad", fordi en analyse av disse temaene hører naturlig inn under en evaluering av de overordnede hovedområdene. Hvert enkelt evalueringskriterium er brutt ned i større detalj for å definere vår tolkning av begrepene, beskrive vår metode og avgrense og definere innholdet i datainnsamlingen. Videre har det vært et hjelpemiddel for å sikre at alle forhold er dekket og kun blir behandlet en gang. Under redegjørelsen for analysene i de kommende kapitler vil den detaljerte nedbrytningen bli beskrevet. For enkelte temaer har det ikke lykkes å innhente tilstrekkelig troverdige eller relevante data. Dette er kommentert under beskrivelsene av hvert enkelt evalueringskriterium. Vår tilnærming til oppgaven er blitt drøftet med oppdragsgiver underveis i gjennomføring av oppdraget. 16

17 3 FORHOLDET TIL DET STRATEGISKE BILDET I dette kapitelet beskrives mulighetsrommet for utvikling av gjennomføringsstrategier innen drift og vedlikehold. Linjene trekkes opp fra SVVs egenproduksjon før 2003 og frem til i dag, og det vurderes hvordan forsøksområdene plasserer seg i dette bildet. 3.1 Historien Produksjonsvirksomheten i SVV ble skilt ut i et eget statlig aksjeselskap i Oppgavene knyttet til utvalgte drifts- og vedlikeholdsoppgaver ble konkurranseutsatt gjennom om lag 100 geografisk avgrensede funksjonskontrakter fra 2003 til Funksjonskontraktene brukte i stor grad funksjonsbeskrivelser av oppgavene og fast pris som oppgjørsform. Byggherrens involvering i gjennomføringen var begrenset til kontraktsadministrasjon og enkelte kontrolloppgaver. Funksjonskontraktene er blitt endret vesentlig i tiden fra 2003 til i dag, men når det gjelder oppdeling og byggherreinvolvering er endringene mindre. 3.2 Nåsituasjonen Figuren nedenfor viser dagens oppdeling i driftskontrakter. De fire forsøksområdene som tidligere var ordinære driftskontrakter er vist i figuren. Alta Vesterålen Indre Romsdal Setesdal Figur 3-1: Oversikt over de om lag 100 driftskontraktene i SVV. Forsøksområdene er merket i grått 1 Statens vegvesens produksjonsavdeling ble skilt ut i eget statlig aksjeselskap, MESTA 17

18 Lav Byggherrestyring Dovre Group AS - Analyse av forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for d&v av veger Figuren nedenfor beskriver prinsipielt dagens situasjon i ordinære driftskontrakter og forsøksområdene, i aksene oppdeling av kontraktene og byggherrestyring. Mulighet Driftskontrakt Forsøkskontrakt Lav Oppdeling Figur 3-2: Dagens situasjon for driftskontraktene og forsøkskontraktene i dimensjonene oppdeling og byggherrestyring. De ordinære driftskontraktene er moderat oppdelt og har en moderat mot lav byggherreinvolvering når det gjelder styring. Forsøkskontraktene har større grad av oppdeling og mer byggherrestyring. Det er store forskjeller internt mellom forsøksområdene. De grå figurene representerer alternative tilnærminger til å løse drifts- og vedlikeholdsoppgavene. Høy Dagens driftskontrakter kan karakteriseres å ha moderat oppdeling og moderat mot lav byggherreinvolvering. Forsøksområdene som er en del av denne evalueringen kjennetegnes av høyere oppdeling og større byggherreinvolvering. Større oppdeling og mer byggherrestyring er bare en av retningene man kan se for seg. En mulighet er å gå i retning av mindre oppdeling av kontraktene med tilnærmet lik byggherreinvolvering. Dette innebærer en konsolidering eller sammenslåing av dagens driftskontrakter, mer omfattende kontrakter og større ansvar til driftsentreprenørene. En annen retning ville vært å beholde dagens oppdeling, men økt byggherrestyringen. SVVs oppfølgning har til en viss grad gått i denne retningen fra 2008 og fram til i dag, men det er fortsatt rom for vesentlig større byggherreinvolvering innenfor dagens kontrakter. Både alternativet med større kontrakter, og alternativet med større byggherreinvolvering og oppdeling ble beskrevet som mulige alternativer i Dovres rapport fra "Større kontrakter kan gi grunnlag for mer rasjonell drift og oppfølgning for både entreprenører og Staten vegvesen. Effektiviseringspotensial ved større kontrakter bør testes ved å legge ut to tilstøtende kontrakter samtidig, med opsjon på sammenslåing. Mindre kontraktstørrelser kombinert med alternative kontraktsformer kan være egnet i spesielt komplekse områder eller ved ikkefungerende lokale markeder" 18

19 4 MÅLSETNINGER I FORSØKSOMRÅDENE Dette kapitelet oppsummerer nøkkelinformasjon om forsøksområdene og hvilke målsetninger som er blitt utarbeidet for det enkelte området. 4.1 Nøkkelfakta om forsøksområdene Under presenteres nøkkelfakta om områdene. Fakta Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Oppstart Veinett 825 km 587 km 565 km 442 km Antall kontrakter Kontraktsum Byggherreorganisasjon Tidligere entreprenør 189 MNOK 5 år 198 MNOK 5 år 185 MNOK 2 6 år 208 MNOK 3 6 år 5 ÅV 4,2 ÅV 7,5 ÅV(+1ÅV) 4 ÅV Veidekke Veidekke Risa Veidekke Region Nord Nord Sør Midt Vesterålen har kommet lengst i nytt kontraktregime og er det området med best grunnlag for evaluering per i dag. Vesterålen har det klart lengste veinettet. Det er store forskjeller i valget av antall kontrakter. Setesdal og Indre Romsdal har kontraktvarighet på seks år, mens de to andre områdene har fem år. Det er vesentlige forskjeller i ressurspådraget til byggherreorganisasjonen mellom forsøksområdene. 4.2 Oversikt over forsøksområdenes målsetninger Målene for forsøkene er lokalt forankret og varierer mellom områdene. Nedenfor vises forsøksområdenes mål slik de er blitt kommunisert og dokumentert i styrende dokumenter. I flere av områdene foreligger det flere versjoner av målene, men tabellen under skal gi et rimelig representativt bilde. 2 Deler av kontraktsummen er basert på kalkyle 3 Alle kontraherte kontrakter ekskl. tre kontrakter knyttet til tunnelvedlikehold. De er ikke kontrahert på tidspunktet 19

20 Kompetanse Kostnad Kvalitet Konkurranse Dovre Group AS - Analyse av forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for d&v av veger Tema Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal - Lokale små og mellomstore entreprenører skulle engasjeres i konkurransen i tillegg til riksentreprenører på grunn av mangelen på konkurranse ved tidligere utlysninger - Ønske om oppnå bedre kvalitet på utført arbeid gjennom utvidet byggherreengasjement i styring og kontroll/oppfølging av arbeidet - Utvikle markedet, økt konkurranse deltakelse - Bedre standard på veg. - Legge til rette for økt konkurranse og bremse prisutviklingen. - Legge bedre til rette for at mindre lokale entreprenører kan delta i konkurransen. - Bedre styring av kvalitet og økonomi, samt utnytting av tilgjengelige ressurser - Redusere antall administrative ledd/ arbeid direkte linjer fra bestiller til utførende ledd. - Økt antall deltagere i tilbudskonkurransen gjennom å engasjere små- og mellomstore lokale entreprenører i tillegg til de landsdekkende store entreprenørene. - Bedre kvalitet på utført arbeid og resultat på vegen gjennom utvidet byggherreengasjement i styring og kontroll/oppfølging av arbeidet. - Begrense kostnadsøkningen som man erfarte på tradisjonelle driftskontrakter - Opprettholde og utvikle kompetansen i Statens vegvesen, lokalkunnskap, metodekunnskap og kostnadskunnskap - Lavere kostnader - Oppnå riktig pris på beskrevet vegstandard og lik vegstandard i kontraktsområde. - Redusere den økonomiske risikoen til entreprenørene. - Unngå at entreprenører får gevinst på å ikke gjøre avtalt jobb. - Økonomisk sammenligningsgrunnl ag til dagens kontrakter. - Kompetanse utvikling SVV - Oppnå eierskap hos egne ansatte og entreprenører for sine respektive ansvarsområder. -Bevare/ samt øke eksisterende lokalkunnskap til vegnettet, kompetanse og fagkunnskap. -Sikre kompetanseoverføring til fremtidige ressurser både i og utenfor Statens vegvesen. - Begrense kostnadsøkningen knyttet til driften av vegnettet gjennom kontraktsform med redusert risiko for entreprenør - SVV: Opprettholde og utvikle lokalkunnskap (inkludert beredskapsforhold), metodekunnskap og kostnadskunnskap gjennom større deltagelse i styring og oppfølging -Entreprenører: Opprettholde og utvikle kompetanse på drift av veger gjennom tettere samhandling med byggherren, involvering av lokale entreprenører samt krav til egen drift med eget personell og maskiner på utvalgte oppgaver. 20

21 Målsetningene er i all hovedsak tematisk konsistente, selv om antall, formuleringer og detaljeringsgraden i målene varierer. Noen av forsøksområdene har jobbet inngående med målsetningene mens andre har jobbet mindre. Målsetningene er noe generelle og er antagelig vanskelige både å operasjonalisere og måle. Det mangler gjennomgående systemer som kan fortelle om målsetningene faktisk er blitt oppnådd. Ved oppstart av et forsøk ville det vært en fordel om det ble sikret informasjon om status før oppstart, og etablert en plan for å evaluere måloppnåelsen underveis. Målene er som nevnt over tematisk rimelig like og sammenfaller i stor grad med evalueringskriteriene for oppdraget. Ved å vurdere alle forsøksområdene opp mot evalueringskriteriene svarer man samtidig på den faktiske måloppnåelsen. 21

22 22

23 5 KONTRAKTINNRETNINGEN 5.1 Tilnærming til oppgaven Statens vegvesen skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget følgende: "hensikten med oppdraget er å vurdere i hvilken grad det er valgt en hensiktsmessig innretning på kontraktene når det gjelder inndeling i delkontrakter, som f.eks. ulike typer fagkontrakter" Kontraktinnretningene er studert med tanke på å beskrive ulikhetene mellom forsøksområdene og eventuelle forskjeller fra malene for ordinære driftskontrakter. I denne analysen er det studert struktur og innhold i kontraktene, inndeling etter periode, fag og geografi. I tillegg er utviklingen av den overordnede risikofordelingen mellom SVV og entreprenørene siden tiden før 2003 blitt analysert. Analysen av kontraktinnretning er brutt ned i et issue-tre for å definere og avgrense oppgaven. Geografi Sesong Fag Kompetanse Utstyrsintensitet Innretning Omfang Incentiver- og sikring Kvalifisering/ tildelingskriterier Grad av funksjonsspes Kompleksitet Kontraktsinndeling Kompensasjonsformat Konkurransesituasjon Risikofordeling Grensesnitt Spesielt krevende bestemmelser Figur 5-1:Nedbrytning av evalueringskriteriet innretning. 5.2 Analyse av kontraktinnretning Et utvalg av forsøkskontraktene i hvert forsøksområde er studert og sammenlignet med de aktuelle malene for ordinære driftskontrakter. 23

24 5.2.1 Forsøksområdenes kontraktstrukturer Nedenfor vises et overordnet bilde av hvordan forsøksområdene har satt sammen kontraktsporteføljene. Vinter Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Geografi Fag Geografi Fag Geografi Fag Geografi Fag Sommer Helårs Figur 5-2:Overordnet beskrivelse av kontraktsporteføljene i forsøksområdene i dimensjonene antall, helårs, sommer, vinter, geografi og fagkontrakter. Vesterålen og Alta er områdene som er mest like. Alta har valgt å slå sammen flere av sommerprosessene og har et lavere antall kontrakter knyttet til disse. Med dette valget har Alta oppnådd å få større kontrakter og færre grensesnitt mellom kontraktene i forhold til Vesterålen. De er mindre eksponerte for formelle og praktiske problemstillinger knyttet til grensesnittene. Vesterålen og Alta har valgt samme tilnærmingen til vinterprosessene. Setesdal har 45 kontrakter og skiller seg klarest ut når det gjelder antall. Kontraktene er betydelig mindre enn for de andre forsøksområdene. Inndelingen er høy på tvers av geografi og fag, og antall grensesnitt er betydelig. Den daglige oppfølgingen og styring av forsøkskontraktene i Setesdal er klart mer arbeidsintensiv enn for de andre forsøksområdene. Indre Romsdal er det eneste forsøksområdet som har valgt geografisk inndelte helårskontrakter. Disse kontraktene omfatter de mest vesentligste delene av oppgavene som skal gjennomføres. Indre Romsdal har valgt å skille ut arbeider som krever spesiell kompetanse eller spesielt utstyr, og som er enkle å avgrense fra øvrige oppgaver. Indre Romsdal er med dette antagelig det området som vil være minst eksponert for grensesnittutfordringer mellom kontraktene. Det er en interessant observasjon at forsøksområdene benytter så vidt ulike tilnærminger. For å få en bedre forståelse av hvilken gjennomføringsstrategi som virker best, er det positivt at forsøksområdene er så ulike. 24

25 5.2.2 Prinsipper for beskrivelse og oppgjørsform De sentrale prinsippene i forsøkskontraktene i forholdet mellom funksjonsbeskrivelser og bestilling samt oppgjørsformer, varierer i høy grad mellom forsøksområdene. De avviker også i større eller mindre grad fra malene for driftskontrakter som var relevante på tidspunktet da forsøkene ble startet. For de ordinære driftskontraktene har entreprenørene i stor grad funksjonsansvar. Oppgjørsformen er en kombinasjon av fast pris og enhetspriser etter medgåtte mengder. Enhetsprisene blir delvis definert av SVV og skal reflektere entreprenørenes selvkost for å gjennomføre oppgavene. Da drift-, og vedlikeholdsoppgaver ble konkurranseutsatt fra 2003 var funksjonsansvar og fastpris den enerådende tilnærmingen. Grepet med å kompensere entreprenørene etter medgåtte mengder ble gradvis innført fra Denne endringen skjedde blant annet på bakgrunn av risikofordelingen knyttet til arbeidsmengdene og implisitt den risikoen entreprenørene hadde for å levere tilfredsstillende kvalitet. Risikofordelingen var for ubalansert til fordel for SVV. Denne tematikken er drøftet i vår rapport fra Figuren nedenfor viser sentrale karakteristika hvor forsøkskontraktene avviker fra malene når det gjelder bruk av funksjonsbeskrivelser vs. bestilling og valg av oppgjørsformer. Figuren beskriver også forskjellene mellom forsøksområdene. Vinterprosesser Sommerprosesser Samsvar med driftskontraktsmal - funksjon/bestilling Samsvar med driftskontraktsmal - funksjon/bestilling Vesterålen Alta Setesdal Indre R Vesterålen Alta Setesdal Indre R Høy Høy Lav Høy Middels Høy Lav Høy Samsvar med driftskontraktsmal - R/S og enhetspris Samsvar med driftskontraktsmal - R/S og enhetspris Middels Middels Lav Lav Høy Høy Lav Høy RS Enhet km RS Enhet km RS Enhet time RS Enhet time RS Enhet RS Enhet RS Enhet > time RS Enhet Figur 5-3: Figuren beskriver avvik mellom forsøkskontraktene og de relevante malene for driftskontrakter i bruken av funksjonsbeskrivelser vs. bestilling og bruk av oppgjørsformer fordelt på vinter- og sommerprosesser For vinterprosessene i Vesterålen er det høyt samsvar mellom malen og forsøkskontraktene i bruk av funksjonsbeskrivelser. For sommerprosessene har forsøkskontraktene større innslag av bestilling. Vesterålen avviker delvis fra malen når det gjelder oppgjørsform. Dette skyldes i hovedsak at det i driftskontraktene fastsettes en enhetspris definert av SVV på mengdebeskrevne vinterprosesser. I Vesterålen fastsettes denne av entreprenørene selv. Alta er svært lik Vesterålen. Det eneste punktet hvor Alta skiller seg noe fra Vesterålen er at Vesterålen har en høyere andel bestillingsoppgaver på sommerprosessene. 25

26 Setesdal er det området som har gått lengst når det gjelder aktiv byggherrestyring. Her foreligger det svært få funksjonsbeskrevne oppgaver. Når det gjelder oppgjørsform avviker Setesdal fra malen og de andre forsøksområdene, med en klart mindre andel rundsum. Forsøkskontraktene i Setesdal har enhetspriser for medgåtte mengder på lik linje med malen for driftskontrakter. For flere av vinterprosessene har Setesdal valgt oppgjør etter timer, for prosesser som normalt gjøres oppetter kilometer. Dette valget drøftes nedenfor da Indre Romsdal har valgt samme enhetsprisformat. Indre Romsdal samsvarer i høy grad med malen når det gjelder funksjonsbeskrevne oppgaver. Indre Romsdal har på lik linje med Setesdal valgt timeskompensasjon på typiske vinterprosesser som brøyting med forhåndsdefinerte timerater. Introduksjon av oppgjør etter forhåndsdefinerte timerater for vinterdrift medfører at SVV og entreprenørene må forholde seg til enda en oppgjørsform i kontraktene. Forhåndsdefinerte timerater medfører andre incentiver enn oppgjør etter kilometer, men hvordan det vil påvirke gjennomføringen er uklar. Ved å øke antallet oppgjørsformer i kontraktene øker kompleksiteten og kravene til styring og oppfølgning. Sett i lys av at dette er forsøkskontrakter er det positivt at det prøves ut nye grep, selv om effektene, både i positiv og negativ forstand, kan bli store for selve forsøksområdet Andre forhold ved forsøkskontraktene Forsøkskontraktene er samlet sett ryddige og følger som hovedregel strukturen til driftskontraktmalen. Ved oppdeling av ordinære driftskontrakter står man i fare for at enkeltprosesser uteglemmes. Det er observert enkelte tilfeller der dette har skjedd, som har medført kostnadsdrivende endringer. Flere kontrakter øker antallet grensesnitt, og man blir i økt grad eksponert for grensesnittsproblemer. Når for eksempel et grøntareal skal klippes og det ligger søppel på arealet som gjør klippejobben vanskelig. Hvem skal da rydde bort søppelet, og når skal det gjøres, når det både er en grøntskjødselkontrakt og en renholdskontrakt? Det er et poeng i seg selv å redusere antallet grensesnitt Utviklingen av risikofordelingen mellom SVV og entreprenør SVVs risikoeksponering har endret seg fra tiden før 2003 til dagens forsøkskontrakter. Det er blitt benyttet en generell metode for risikovurdering som ofte benyttes i større prosjekter, som viser hvordan SVVs risikobilde har utviklet seg. Resultatet vises i figuren nedenfor. 26

27 Figur 5-4:Utvikling av risikofordelingen mellom SVV og entreprenørene fra tiden før 2003 til forsøkskontraktene I vurderingen er kvalitet og tid behandlet samlet fordi manglende fremdrift i driftssammenheng gjerne oppfattes som dårlig kvalitet. Tiden før 2003 reflekterer tiden da SVV hadde egenproduksjon er tidspunktet da produksjonsenheten ble skilt ut i et eget statseid aksjeselskap 4, og prosessen med konkurranseutsetning av drifts- og vedlikeholdsarbeidene ble påbegynt. Vår vurdering er at SVV bar all risiko for drifts og vedlikeholdsarbeidene før I første generasjon driftskontrakter etter 2003 ble denne risikoen i nær sin helhet løftet over på entreprenørene. Tiden har vist at en slik risikofordeling var uheldig for både entreprenør og SVV, og risikoen er fra 2003 og fram til i dag blitt noe mer balansert. Forsøkene med utvidet byggherrestyring har gått vesentlig lengre i å føre risikoen tilbake til SVV. Setesdal har gjort dette i størst grad, og tilstanden er svært lik den som var i perioden før Oppsummering Forsøksområdene har valgt svært ulike gjennomføringsstrategier til tross for at målsetningene er tematisk like. Det forventes at forsøksområdene vil oppnå en ulik målrealisering. Som forsøk er det positivt at forsøksområdene skiller seg fra hverandre, fordi det gir et bedre grunnlag for å vurdere hvilken gjennomføringsstrategi som er mest fordelaktig. Forsøkskontraktene avviker i varierende grad fra malene til øvrige driftskontrakter. Setesdal avviker mest og kjører en modell hvor nær alt innebærer en bestilling fra SVV. 4 Det statlige aksjeselskapet MESTA ble opprettet 27

28 Setesdal og Indre Romsdal har valgt et avvikende enhetsprisformat på sentrale prosesser knyttet til f.eks. brøyting. Evalueringen i de neste årene vil kunne si om dette var et godt valg. Høy grad av oppdeling gir flere potensielle grensesnittutfordringer og økt ressursinnsats. Kontraktene blir så små at de tiltrekker seg en begrenset del av entreprenørmarkedet. Videre risikerer man at alle relevante prosesser ikke følger med over i den nye kontraktsporteføljen. Samlet sett har en sterk oppdeling uheldige konsekvenser. Risikofordelingen mellom SVV og entreprenørene beveger seg i forsøkskontraktene i retning av situasjonen før I Setesdal har SVV nesten tatt tilbake hele risikoen innen kostnad, kvalitet/tid, HMS og omdømme, og situasjonen har mange fellestrekk med egenproduksjon. 28

29 6 KONKURRANSESITUASJONEN 6.1 Tilnærming til oppgaven Statens vegvesen skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget følgende: "hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert om kontraktsformen har konsekvenser for konkurransen om oppdragene målt i forhold til ordinære driftskontrakter og om kontraktsformen gir muligheter til lokale entreprenører som ellers antas å ha begrensede muligheter til å komme inn på markedet for driftskontrakter, for eksempel fordi de ansees som for dårlig kvalifisert til å påta seg ansvaret for en ordinær driftskontrakt" Analysen av de gjennomførte konkurransene baserer seg på sammenligninger med konkurranser på de ordinære driftskontraktene. Det er valgt å vurdere konkurransesituasjonen utfra strukturen som er vist nedenfor. Antall tilbydere per kontrakt Usikkerhet om konkurranse Tilbudsfrekvens Benchmarking SVV anlegg Benchmarking driftskontrakter Konkurranse Forutsigbar leveranse Spredning i tilbudssummer Faktiske vs. planl. mengder Kontraktsegenskaper (risiko, krevende best.) Kvalitet i datagrunnlag Flere lokale i konkurranse Økt mulighet for lokale entr. Flere lokale som vinner Lokale ikke tidl. underlev Kontraktenes egnethet for lok. ent Lov om offentlige anskaffelser Figur 6-1: Nedbrytning av evalueringskriteriet konkurranse. Særskilte etterspurte forhold i oppdragets konkurransegrunnlag er merket i grått. I analysen av forsøkskontraktenes påvirkning på konkurransen er det valgt å legge til grunn anerkjente kriterier for sunn konkurranse. Med dette menes i hvilken grad det foreligger tilstrekkelig usikkerhet om konkurransesituasjonen og i hvilken grad tilbyderne har forutsigbarhet om hva som skal leveres. 29

30 Nedenfor gis det en enkel fremstilling som viser hvordan vi har analysert konkurransen med utgangspunkt i Vesterålen. OVERSIKT ANTALL TILBYDERE OG SPREDNING Tall i MNOK Spredning mellom høyeste og laveste tilbud Spredning mellom nest laveste og laveste tilbud Antall tilbydere Utlysninger Figur 6-2:Illustrasjon av hvordan påvirkning på konkurransen er analysert for det enkelte forsøksområde. For å vurdere forutsigbarhet i leveransen har vi vurdert spredning mellom høyeste og laveste tilbud og mellom nest laveste og laveste tilbud. Tydelige prosessbeskrivelser, lettfattelig kravspesifikasjon og forståelige konkurranseregler bidrar til at entreprenørene er klar over hva de skal by på. Er dette klart for entreprenørene, øker forutsigbarheten om oppgavens omfang og legger forholdene til rette for at entreprenørene priser tilbudet riktig. Entreprenører med lik forståelse av oppgaven, god tilbudskompetanse, gode kostnadsstrukturer, rasjonell håndtering av risiko og lav motivasjon for å opptre taktisk vil gi tilbud som antagelig varierer i mindre grad. Hvis det er stor spredning i tilbudene kan det tyde på at entreprenørene ikke har forstått oppgaven de gir tilbud på eller opptrer taktisk. Ved å vurdere usikkerheten om konkurransesituasjonen søker vi å få bekreftet at det er tilstrekkelig usikkerhet blant tilbyderne om hvem som byr på kontraktene. Det er en korrelasjon mellom antall tilbydere og usikkerhet om konkurransen, og jo fler som byr jo høyere usikkerhet. Videre vil markedsforholdene i området og sammensetningen av hvilke entreprenører som er aktuelle tilbydere, påvirke om markedet er transparent eller ikke. Spesielt lokale markeder kan være transparente og således skape mindre usikkerhet rundt konkurransesituasjonen. Om lokale entreprenører er med på konkurransene, og i hvilken grad de får tildelt kontraktene, blir en ren analyse av de faktiske forhold. 6.2 Analyse av konkurransesituasjonen Avstand mellom høyeste og laveste tilbud Som beskrevet ovenfor er spredningen i tilbudssummer studert for hvert forsøksområde. Figuren nedenfor viser snittspredning i forsøksområdene sammenlignet med driftskontrakter i region sør og nord. 30

31 SPREDNING I TILBUDSSUMMER Tall i PROSENT % 109% 80 74% % 45% 36% 20 0 Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Forsøksområdene snitt Region Nord Sør snitt Figur 6-3: Differansen mellom høyeste og laveste tilbyder i forsøksområdene ligger samlet sett vesentlig høyere enn for driftskontrakter i region sør og nord. Det er store variasjoner internt mellom forsøksområdene. Vår analyse viser at spredningen i tilbudssummer i forsøksområdene er høyere enn spredningen i regionene de tilhører. Variasjonene internt i forsøksområdene er vesentlig større enn gjennomsnittsbetraktningene viser, og det er observert variasjoner fra 1 % til over 200 %. Det er i Vesterålen og Alta vi finner de største forskjellene. Intervjuer og undersøkelser gir indikasjoner på at årsakene bak den store spredningen er manglende priskompetanse hos entreprenørene, og i noen tilfeller utydelig konkurransegrunnlag. Den høye spredningen i Vesterålen er til dels et resultat av at tidligere driftsentreprenør bød på alle vinterdriftskontraktene, og hadde høyeste pris i samtlige konkurranser. Mange av entreprenørene som har gitt tilbud og blitt tildelt kontraktene leverer disse tjenestene for første gang. Dette gjelder ikke minst Setesdal hvor flere entreprenører var overrasket over at det var forhandlingsforbud, og trodde de kunne justere priser og arbeidsomfang gjennom forhandlinger. I Indre Romsdal er spredningen lavest. Det er blitt opplyst at Indre Romsdal har gjennomført spesielle informasjonsaktiviteter i utlysningsfasen, og vært i dialog med entreprenørene rundt forståelsen av konkurransegrunnlaget. Det skal ikke ses bort fra at denne type aktiviteter øker entreprenørenes forståelse av konkurransegrunnlaget, som dermed evner å gi mer "riktige" priser Spredning mellom laveste og nest laveste tilbud At minst to entreprenører priser tilbudene tilnærmet likt kan tyde på like forutsetninger og samme forståelse av omfang og oppgaver. Samme prisnivå fra to eller flere entreprenører kan tyde på at de har skjønt grunnlaget for leveransen. Figuren nedenfor viser snittspredningen mellom nest laveste og laveste tilbud for forsøksområdene. 31

32 SPREDNING I TILBUDSSUMMER Tall i PROSENT % 21% 15% 19% 20% 17% Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Forsøksområdene snitt Region Nord Sør snitt Figur 6-4: Gjennomsnittlig differanse mellom nest laveste og laveste tilbud i forsøksområdene og andre driftskontrakter i region sør og nord. Differansene er på omtrent samme nivå som for ordinære kontrakter. Gjennomsnittlig differanse i forsøkskontraktene er svært lik de ordinære driftskontraktene. Dette gir indikasjoner på at konkurransegrunnlaget er tilstrekkelig til at kompetente entreprenører priser tilbudet på samme nivå Antall tilbydere Det er gjennomført en analyse av antall tilbydere i hver konkurranse. Gjennomsnittet for konkurransene i forsøksområdene er vist nedenfor. GJENNOMSNITT ANTALL TILBYDERE ,0 Vesterålen 5,1 Alta 3,4 Setesdal 4,7 Indre Romsdal Figur 6-5: Antall tilbydere i gjennomsnitt for forsøksområdene og region sør og nord. Gjennomsnittet for forsøksområdene ligger på et høyere nivå enn for region sør og nord. Antall tilbydere i forsøksområdene er på et høyere nivå enn for ordinære driftskontrakter, og vurderes å ligge på et rimelig nivå for å gi tilstrekkelig usikkerhet om konkurransesituasjonen. Alta har det høyeste antallet tilbydere og kjennetegnes ved at de har lykkes med å engasjere lokale entreprenører og riksentreprenører i konkurransene. Setesdal er det området som har laveste antall tilbydere, og er kjennetegnet av at riksentreprenørene har vært fraværende. Det er imidlertid stor variasjon i antallet tilbydere per kontrakt innen forsøksområdene. I Setesdal har blant annet antall tilbydere variert fra null til tolv og en vesentlig del av konkurransene har hatt to eller færre tilbydere. Denne tematikken blir drøftet nærmere i neste kapittel. 4,3 Forsøksområdene snitt 3,3 Region Nord Sør snitt 32

33 6.2.4 Utlysninger med to eller færre tilbydere Det er ikke gitt hvilket antall tilbydere som er optimalt for å skape tilfredsstillende usikkerhet om konkurransesituasjonen, men som hovedregel er det gunstig med tre eller flere. Forsøkskontraktene er mindre i størrelse enn ordinære driftskontrakter. Markedet er i høy grad lokalt og entreprenørene kjenner hverandre godt. Forholdene ligger dermed til rette for at entreprenørene har oversikt over konkurransesituasjonen som stiller høyere krav til antallet tilbydere. Figuren under viser andelen konkurranser med to eller færre tilbydere. ANDEL UTLYSNINGER MED TO ELLER FÆRRE TILBYDERE Tall i PROSENT % Vesterålen 0% Alta 50% Setesdal Indre Romsdal Forsøksområdene snitt Region Nord Sør snitt Figur 6-6: Figuren viser andelen konkurranser i forsøksområdene og region sør og nord med to eller færre tilbydere. I Setesdal er det en vesentlig andel utlysninger med to eller færre tilbydere. I hverken Alta eller Indre Romsdal er det registret konkurranser med 2 eller færre tilbydere. Begge områdene har hatt god deltagelse fra riksentreprenører som byr på de fleste kontraktene. I Vesterålen er andelen av kontrakter med to eller færre tilbydere i overkant av 25 %, og tre av syv utlysninger på vinterkontraktene falt inn under denne definisjonen. Dette er uheldig særlig i lys av at tidligere driftsentreprenør bød på alle vinterkontraktene, men lå omtrent 70 % over vinnende tilbud i alle konkurransene. I Setesdal hadde halvparten av konkurransene to eller færre tilbydere. En vesentlig andel av disse ble enten reutlyst eller endte i forhandlinger. I tillegg ble utlysningene utlyst sekvensielt som gjorde at entreprenørene hadde gode forutsetninger til å kjenne konkurransesituasjonen. Samlet sett har disse forholdene bidratt til å redusere usikkerheten som man ettersøker i konkurransesituasjonen. Under slike forhold øker risikoen for at entreprenørene priser tilbudene basert på kjennskap om de andre tilbyderne. 0% 19% 14% 33

34 6.2.5 Økte muligheter for lokale entreprenører En av de sentrale målsetningene med forsøkene var å øke muligheten for mindre og lokale entreprenører. Figuren nedenfor viser i hvilken grad forsøksområdene har lykkes med dette. FORDELING ANDEL TILBYDERE Tall i PROSENT 100% 80% 60% 40% 20% 23% 77% 46% 42% 54% 3% 97% 58% 28% 72% Andel riksentreprenører Andel lokale entreprenører 0% Vesterålen Alta Setesdal Indre Forsøksområdene Romsdal snitt Figur 6-7: Figuren viser andelen tilbud fra lokale entreprenører og riksentreprenører i forsøksområdene. Andelen lokale entreprenører som gir tilbud er gjennomgående meget høy. Andelen lokale entreprenører tilbydere varierer fra nesten 100 % til litt i overkant av 50 %. Riksentreprenører har bydd på kontrakter i alle forsøksområdene, men i svært varierende grad. Konkurransene domineres av lokale entreprenører. I Setesdal og Vesterålen finnes det nesten ikke riksentreprenører som gir tilbud, og i sistnevnte er det kun tidligere driftsentreprenør som har deltatt. Alta og Indre Romsdal er områdene hvor riksentreprenørene har vært mest tilbudsvillige. En god miks mellom tilbud fra lokale entreprenører og riksentreprenører er antagelig ønskelig for å oppnå en mest mulig sunn konkurranse. Analysen viser at forsøksområdene har lykkes godt med målsetningen om å tiltrekke seg lokale tilbydere. 34

35 Det er også blitt studert i hvilken grad de lokale entreprenørene har blitt tildelt kontraktene. Figuren nedenfor viser tildelingsprosenten til lokale entreprenører. FORDELING ANDEL LOKALE TILBYDERE Tall i PROSENT % 92% 78% 97% 100% 72% 71% Lokale tilbydere Lokal tildeling 60 54% % 29% 0 Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Snitt forsøksområdene Figur 6-8: Figuren viser hvilken andel av konkurransene de lokale entreprenørene er blitt tildelt i forhold til tilbudsandelen. I alle forsøksområdene bortsett fra Indre Romsdal, vinner de lokale entreprenørene en større andel konkurranser enn andelen de byr på. I snitt tildeles lokale entreprenører i overkant av 70 % av kontraktene. I Setesdal tildeles lokale tilbydere 100 % av kontraktene. Analysen viser at de lokale entreprenørene vinner en høyere andel kontrakter enn den andelen de er representert med i tilbudsfasen. Indre Romsdal er det eneste unntaket fra dette hvor de lokale entreprenørene i liten grad har vunnet konkurransene. Dette kan skyldes at driftskontrakten i et tilstøtende driftsområde ble tildelt rett i forkant av tilbudsfristen på forsøkskontraktene, og to av de tapende riksentreprenørene hadde sterk motivasjon for å vinne i Indre Romsdal. Forsøksområdene har samlet sett lykkes med målsetningen om å tiltrekke seg lokale tilbydere, og de lokale entreprenørene vinner forsøkskontraktene i høy grad Vurderte momenter som kan være til hinder for konkurransen Analysen viser at kontraktene som blir utlyst er vesentlig mindre i størrelse enn ordinære driftskontrakter. Riksentreprenørene får i liten grad utnyttet sine stordriftsfordeler som gjør forsøkskontraktene mindre attraktive. Ett alternativ kunne vært at det ble åpnet for å gi en samlet pris på flere kontrakter som er lavere enn summen av de enkeltstående tilbud. En slik adgang ville antagelig medført at flere større entreprenører ville involvert seg i konkurransene. Videre er det et krav til 25 % egenproduksjon i kontraktene. Dette begrenser entreprenørenes mulighet for å benytte underentreprenører, og oppgis å være den viktigste årsaken til at riksentreprenørene ikke deltar når kontraktstørrelsene er små. 6.3 Oppsummering Det er stor spredning mellom tilbudssummene på forsøkskontraktene, noe som tyder på at tilbyderne ikke har forstått hva de skal levere. Variasjonene mellom forsøksområdene og internt i forsøksområdene er store. Om dette skyldes et utydelig konkurransegrunnlag, manglende forståelse og priskompetanse hos tilbyderne eller 35

36 taktisk prising er vanskelig å vurdere. Erfaringene fra Indre Romsdal synes imidlertid å være at utstrakt informasjonsvirksomhet i forkant av utlysningene virker positivt. Det er et høyere antall tilbydere på forsøkskontraktene enn på de ordinære driftskontrakter, som kan tyde på at man har lykkes med å skape god konkurranse. I Vesterålen og Setesdal er det imidlertid en større andel utlysninger med to eller færre tilbydere, som er uheldig. Målsetningen med å tiltrekke seg lokale entreprenører vurderes å være innfridd. Analysen viser at et stort antall lokale entreprenører byr på kontraktene og tildelingsprosenten er høyere enn andelen som byr, med unntak av Indre Romsdal. Her taper de lokale konkurransene i høyere grad enn i de andre forsøksområdene. 36

37 7 KVALITETSUTVIKLINGEN 7.1 Tilnærming til oppgaven Statens vegvesen skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget følgende: "hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert om kontraktsformen har konsekvenser for levert kvalitet" Kvalitet er et uklart begrep og forståelsen av kvalitetsgrepet er ofte preget av individuelle preferanser og i hvilken sammenheng det brukes. I denne evalueringen har vi analysert endringer i krav, etterlevelse av krav og brukernes opplevelse av kvalitet, som vi mener samlet gir et troverdig bilde av kvaliteten i forsøksområdet. NS-EN ISO 9000: definerer kvalitet som "i hvilken grad en samling av iboende egenskaper oppfyller krav". For analysens formål forstår vi dette som i hvilken grad de definerte kravene til drift og vedlikehold oppfylles i forsøksområdet. Kravene som legges til grunn er standardkravene slik de er definert i Håndbok 111, "Drift og vedlikehold", og styringskravene slik de er definert i ordinære driftsområder. Styringskravene omfatter både kontraktkravene til eksempelvis system, planer, rapportering og dokumentasjon, og de interne styringskravene i SVV for eksempel uttrykt i System for oppfølging av driftskontrakter (SOPP). Det er valgt å ta utgangspunkt i styringskravene i ordinære driftskontrakter og å analysere hvordan disse er håndtert i forsøksområdene. Hensiktsmessigheten av styringskravene i ordinære driftskontrakter har vært debattert blant entreprenører og internt i SVV. Både Dovre Groups "Evaluering av konkurranseutsetting av drift- og vedlikehold i Statens vegvesen" fra 2010 og Vianovas rapport om "Utvikling av kontrakter for drift og vedlikehold av veger" fra 2012, konkluderte med at kravene ligger på riktig nivå. Det er derfor lagt til grunn at kravene i ordinære driftskontrakter er relevante også for forsøksområdene, og undersøkt hvordan disse kravene er håndtert. Med utgangspunkt i analysen av kravene, er det gjort undersøkelser for å avdekke i hvilken grad kravene etterleves i forsøksområdene sammenlignet med ordinære driftsområder. Videre er det undersøkt hvordan brukerne av vegnettet opplever standarden i forhold til tidligere, og i forhold til tilstøtende områder. Opplevd standard vil alltid være subjektivt og undersøkelsen er sårbar for forhold som ikke er omfattet av denne type kontrakter, og det er derfor viktig å samle informasjon fra flest mulig kilder. Det er gjort intervjuer med flere tunge vegbrukere som buss- og transportselskaper i hvert forsøksområde, samt gjort en sammenstilling og analyse av klagestatistikk fra Vegtrafikksentralene. Vi har utviklet et "issue-tre" for å definere og avgrense analysen av kvalitet, i tråd med beskrivelsen over. 5 ISO 9000:2005: Systemer for kvalitetsstyring Grunntrekk og terminologi 37

38 Figur 7-1: Nedbrytning av kvalitetsanalysen som på overordnet nivå beskriver vår tilnærming til oppgaven. Figuren over beskriver vår tilnærming til analysen slik den lå ved oppstart av oppdraget. Det er ikke alle tilnærmingene som har vært mulig å forfølge grunnet manglende eller ufullstendige datakilder. Dette er nærmere beskrevet i vedlegg. 7.2 Analyse av kvalitetsutviklingen I dette kapittelet beskrives hovedfunn og vurderinger fra evalueringen Krav til fysiske leveranser Forsøksområde Omfangsendringer Vesterålen Etterslepsreduserende tiltak Alta Etterslepsreduserende tiltak Nattbrøyting Setesdal Ingen identifiserte Indre Romsdal Etterslepsreduserende tiltak Oppgradering til Dkb-lav på enkelte strekninger Figur 7-2: Oversikt over identifiserte omfangs- eller standardendringer i kontraktene utover generelle endringer i håndbøker og forskrifter. Det er gjort en vurdering av i hvilken grad kravene til standard eller omfang av driftsog vedlikeholdsarbeidet er endret i forhold til ordinære driftskontrakter. 38

39 Omfang av adm.krav i ordinær driftskontrakt Dovre Group AS - Analyse av forsøkskontrakter med utvidet byggherrestyring for d&v av veger Gjeldende standardkrav i håndbøker og maler er i stor grad lagt til grunn i alle forsøksområdene. Det er gjort enkelte endringer i Statens vegvesen håndbøker og offentlige forskrifter siden forrige utlysning, men dette er endringer som påvirker driften i hele landet, også utenfor forsøksområdene. Dette er ytterligere kommentert i vedlegg. Som vist i figuren over er det i forhold til tidligere driftskontrakter inkludert et visst omfang "etterslepsreduserende tiltak" i tre av forsøksområdene. Dette kan være utskiftning av stikkrenner, utskiftning av rekkverk og grøfting. Dette innebærer en reell kvalitetsøkning, gitt at arbeidene bestilles. Det er for tidlig å fastslå i hvilken grad dette skjer, men undersøkelser i Vesterålen viser at de etterslepsreduserende tiltakene i kontrakten blir gjennomført. Det er også identifisert enkelte endringer, eksempelvis innføring av nattbrøyting i Alta og oppgradering til Dkb-lav på deler av vegnettet i Indre Romsdal, som indikerer en begrenset kvalitetsøkning. En rekke prosesser som i ordinære driftskontrakter er funksjonsspesifiserte og besluttes av entreprenør, må i forsøkskontraktene bestilles av SVV før utførelse. Dette er egnet for rammestyring og gir forutsigbarhet på kostnad, men gjør kvaliteten sårbar for begrensede budsjettmidler. Dette synes i en viss grad å være tilfelle i enkelte forsøksområder, men det er for tidlig å vurdere i hvor stor grad dette forholdet påvirker kvaliteten negativt. Dette er et tema som vil følges opp videre i evalueringen Styringskrav og etterlevelse Figuren under viser prinsipielt hvordan styringskravene i ordinære driftskontrakter er planlagt håndtert i forsøksområdene. ADM. KONTRAKTSKRAV (system, planer, rapportering) KOMPENSERT AV SVV ETTERLEVELSE Mal driftskontrakt Vesterålen? Alta Setesdal Indre Romsdal Figur 7-3: Prinsipiell beskrivelse av hvordan administrative krav i ordinære driftskontrakter er planlagt håndtert i forsøksområdene. I alle områder er kravene i driftskontraktene til dels opprettholdt som kontraktskrav, og til dels håndtert av Statens vegvesen selv. Etterlevelsen av kravene er foreløpig ikke verifisert. Som figuren viser er det store variasjoner i hvordan styringskravene fra ordinære driftskontrakter er håndtert. I Vesterålen er en større del av kravene til entreprenør enten tatt ut eller redusert i omfang, uten at SVV selv kompenserer fullt for dette. I Alta er det reduserte krav til entreprenørens kvalitetssystem og inspeksjon og kontroll. SVV i Alta 39

40 har imidlertid ikke etablert egne systemer eller kontroll og inspeksjonsplan for å kompensere for dette. I Setesdal er alle krav til entreprenørens styring, utover pålagte myndighetskrav, tatt ut. Her observeres det imidlertid at alle kravene som tidligere ble stilt til entreprenør nå skal håndteres av Statens vegvesen selv. Indre Romsdals kontrakter har mange fellestrekk med Alta, men krever i tillegg at entreprenørene gjennomfører egne kontroller og inspeksjoner. Et annet forhold er at det i ordinære driftskontrakter stilles krav som er på nivå med minimumskravene i NS-EN ISO 9001:2008, for eksempler knyttet til interne og eksterne revisjoner, avvikshåndtering og identifisering av korrektive og preventive tiltak. Det er ikke identifisert at SVV har implementert tilsvarende høye krav i forsøksområdene, som i seg selv innebærer reduserte krav til styring. De samlede krav til SVVs og entreprenørenes styring vurderes å være noe lavere i forsøksområdene sammenlignet med ordinære driftskontrakter. Det er videre en uro for at SVVs egne planer og systemer, som er mer omfattende i forsøksområdene enn normalt, ikke etterleves. Samlet gir dette økt risiko for uforutsigbar og varierende driftsog vedlikeholdsstandard i forsøksområdene. Etterlevelse av styringskravene vil følges opp nærmere i den videre evalueringen Inspeksjon og kontroll Figuren under viser inspeksjons- og kontrollnivået i forsøksområdene vinteren 2012/2013. Figur 7-4: Rapportering av gjennomførte inspeksjoner og kontroller i ELRAPP vinteren 2012/2013. Alle forsøksområder har et vesentlig lavere inspeksjons- og kontrollnivå enn øvrige driftsområder. I ordinære driftskontrakter gjennomføres det kontroll og inspeksjon på to nivåer. Entreprenørene skal ha sin egen inspeksjons- og kontrollplan og rapportere gjennomførte kontroller og resultatene fra disse til SVV. SVV har i tillegg sin egen kontroll- og inspeksjonsplan i ELRAPP, og gjennomfører og følger opp aktivitetene i tråd med System for oppfølging av driftskontrakter (SOPP). Krav til entreprenørens egen inspeksjon og kontroll av vegnettet er tatt ut av alle forsøkskontraktene med unntak av kontrakter i Indre Romsdal og d&v-kontrakten i Alta. Det burde derfor kunne forventes høyere kontrollvirksomhet fra SVV enn i 40

41 ordinære driftsområder. Figuren over viser at det motsatte er tilfellet, og at kontrollnivået dokumentert i ELRAPP er vesentlig lavere enn i andre områder. Dette gir risiko for varierende og uforutsigbar standard på vegnettet. Videre medfører dette at SVV "mangler grunnlag for å vurdere om driften er utført i samsvar med standarder og for å sammenlikne kvalitet mellom områder". Dette ble påpekt som en generell og vesentlig mangel i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon i 2009, og er et område SVV synes å ha løst i de ordinære driftsområdene. Utvidet byggherrestyring innebærer at SVV påtar seg mange av styringsoppgavene som driftsentreprenør normalt har ansvar for. I ordinære kontrakter kontrolleres entreprenør av SVV, som påpeker feil og mangler og følger opp at entreprenør utbedrer i henhold til kontrakt. I forsøkskontraktene foreligger det ikke en tilsvarende kontrollfunksjon, og kontrollene som gjennomføres blir en form for egenkontroll fra SVV. Det er lite trolig at SVV følger opp seg selv like strengt som de ville fulgt opp en entreprenør. Intervjuer tyder også på at SVV i forsøksområdene har hatt en noe mindre formell og streng oppfølgning av entreprenører som ikke leverer. Eksempelvis er det ilagt svært få sanksjoner til entreprenørene Opplevd standard Figuren under oppsummerer resultatene av våre undersøkelser om opplevd standard blant brukerne. UTVIKLING ANTALL Tall i klager pr mil Vesterålen Alta Setesdal VTS Busselskap NLF Andre Området Tilstøtende områder INTERVJUER Samlet vurdering Figur 7-5: Oppsummering av resultatene fra våre undersøkelser av opplevd standard blant brukerne. Figurene øverst oppsummerer antall klager registrert hos Vegtrafikksentralen (VTS) per mil veg i forsøksområdene som er registrert de to vintersesongene før igangsetting av forsøk (til og med rød strek) og årene etterpå. Smilefjesene illustrerer vår oppsummering av intervjuer med representanter for de ulike brukergruppene. Samlet vurdering er vår egen vurdering av intervjuer og data fra VTS. Resultatene av våre undersøkelser viser at kvaliteten i forsøksområdene har utviklet seg ulikt. Mens Alta synes å ha hatt en positiv utvikling, synes det motsatte å være tilfelle i Setesdal hvor det har vært oppstartsproblemer. 41

42 Mange av brukerne har også pekt på at variasjonene innenfor de enkelte områdene har blitt større enn tidligere. Dette er som forventet i lys av redusert styringsinnsats og mindre inspeksjon og kontroll. Relevans og robusthet av disse undersøkelsene kan diskuteres og det er for tidlig å konkludere om hvordan kvaliteten har endret seg Sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA) Etter delstatusrapport ble vi bedt om å se nærmere på SHA-arbeidet i de gjenstående intervjuene. Det ble ikke gjort en fullstendig analyse av temaet, men det ble gjort enkelte observasjoner som bør kommenteres. Det synes å være rimelig oppmerksomhet hos SVV i forsøksområdene om SHA. Det er observert at det gjøres vernerunder og sikker jobb analyser, og det synes å være fokus på etterlevelse av SHA-kravene i kontrakten. Intervjuene tyder imidlertid på at brøytebilsjåførene i perioder med mye snøfall jobber svært mye. Det observeres også at entreprenørene planlegger med mellom 1 og 3 sjåfører per bil, som i seg selv indikerer at enkelte entreprenører kjører lange økter. Antall sjåfører per bil er avgjørende for entreprenørenes fortjeneste, som er et sterkt incentiv for å begrense bemanningen. Det er ikke identifisert dokumenterte kontrollaktiviteter rettet mot arbeidstid fra byggeledelsen i forsøksområdene. Manglende kontroll og oppfølgning fra SVV, samt entreprenørenes sterke incentiver for å begrense bemanningen, gir grunn til å frykte at det arbeides for mye. Oppfølgning av SHA generelt og overholdelse av arbeidstidsbestemmelser spesielt vil evalueres i Andre strakstiltak bør også vurderes. 7.3 Oppsummering Kravene til drifts- og vedlikeholdsstandard synes å være på samme nivå i forsøksområdene som i andre driftsområder. Sammenholdt med foregående kontrakter er det imidlertid i alle forsøksområder en større grad av etterslepsreduserende tiltak i kontraktene. I hvilken grad dette innebærer høyere kvalitet avhenger av hvorvidt tiltakene blir bestilt, som igjen påvirkes av de årlige budsjettrammene. I alle forsøksområdene er styringskravene til entreprenør redusert sammenlignet med ordinære driftskontrakter. Den reduserte styringen skal prinsipielt kompenseres av SVV, noe som bare delvis er tilfelle. Særlig gjelder dette omfanget av inspeksjon og kontroll, hvor det samlede kontrollnivået er vesentlig lavere enn for ordinære kontrakter. Dette kan medføre mer varierende og uforutsigbar standard, og gir manglende grunnlag for å kunne sammenligne standard med andre driftsområder. Undersøkelser av hvordan brukerne opplever driftsstandarden støtter også en oppfatning av at standarden varierer mer. Utviklingen er ulik mellom områdene, og særlig i 42

43 Setesdal har det vært oppstartsproblemer. Det for tidlig å konkludere om hvordan kvaliteten i forsøksområdene har endret seg. Intervjuer tyder på at det arbeides for mye i det utførende ledd i forbindelse med vinterdrift. Etterlevelse av arbeidstidsbestemmelser vil undersøkes nærmere i evalueringen for 2014 og strakstiltak bør vurderes. 43

44 44

45 8 KOSTNADSUTVIKLINGEN 8.1 Tilnærming til oppgaven Statens vegvesen skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget at "hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt om kontraktsformen bidrar til reduserte kostnader i forhold til ordinære driftskontrakter og hvordan arbeidsomfanget hos byggherren påvirkes målt i forhold til ordinære driftskontrakter" Nedenfor vises strukturen vi har lagt til grunn for kostnadsanalysen. Entreprise Byggherrekostnad Omfangsendringer Feilprising Kostnad Oppfølgingskostnad Transaksjonskostnad Kontraktskostnad Kostnadsutvikling andre driftskont. Figur 8-1: Nedbrytning av evalueringskriteriet kostnad. Bokser gjengitt i grått er spesifikt nevnt i konkurransegrunnlaget. Hovedelementene entreprise og byggherrekostnad på nivå to regulerer uttømmende alle kostnader som er knyttet til forsøkskontraktene. Samme tilnærming er benyttet i analysen av utvalgte driftskontrakter som det sammenlignes med. 45

46 8.1.1 Kostnadsbasens oppbygging Kostnadsbasen er delt inn i hovedelementene kontraktsum, kontraktvekst, byggherrekostander og oppstartskostnader. Dette er grunnelementene i kostnadsbasen, og sikrer at alle relevante kostnader blir hensyntatt. Forsøksområdene Oppstart Byggherre Vekst Andre driftsområder Art Kilde Art Kilde Dovreanalyse oppstartskostnader Dovreanalyse opplyste ÅV Kalkulatorisk time Dovreanalyse basert på Vesterålen Områdene Uttrekk Områdene Uttrekk Uttrekk N/A Dovreanalyse ÅV Kalkulatorisk time Dovreanalyse basert på Vianovarapport N/A Rapporter Vianovarapport Kontraktsummenene Kontraktene Kontraktsummenene Regionene Kontrakt sum Figur 8-2: Prinsipiell nedbrytning av kostnadsbasen, og beskrivelse av datakilder for analysen. For nærmere redegjørelse vedrørende kilder og tilnærminger vises det til vedlegg Normalisering En ren sammenligning mellom de ulike driftsområdene og forsøkskontraktene er utfordrende da det er store forskjeller i veinettene, ulikheter i kontraktlengder, ulikheter i selve innholdet i kontraktene, ulikheter i klima m.m. Det er derfor foretatt en normalisering av datagrunnlaget som følger: Alle kostnadsstørrelser er omregnet til prisnivå 1.kvartal 2013 Alle kostnadselementene er omregnet til årlige kostnader Alle totale kostnader er beregnet til kostnad per km per år Sammenligning med 2.gangs utlysning av driftskontrakter for årgangene 2009, 2010, 2011 og 2012 for region sør, midt og nord Typisk urbane strøk er tatt ut (eksempelvis Drammen, Trondheim og Tromsø) 8.2 Analyse av kostnadsutviklingen Dagens kostnadsnivå for forsøkskontraktene er sammenlignet med andre driftskontrakter. I tillegg er det gjennomført en tilsvarende analyse av kostnader for de samme områdene i foregående kontraktsperiode. Dette gir grunnlag for å vurdere i hvilken grad kostnadsutviklingen mellom forsøkskontraktene og driftskontraktene avviker fra hverandre. 46

47 8.2.1 Totale kostnader for forsøkene sammenlignet med andre områder ved foregående utlysninger Figuren nedenfor viser kilometerkostnaden for forsøksområdene sammenlignet med andre driftskontraktsområder i foregående kontraktsperiode. KOSTNAD PR KM UTVALGTE OMRÅDER FORRIGE UTLYSNING Tall i TNOK Snitt Median Alta Setesdal Figur 8-3: Sammenligning av totale kostnader per km i forsøksområdene og ordinære driftsområder ved foregående utlysning. Kostnadsnivået i forsøksområdene ved foregående kontraktsperiode fordelte seg jevnt rundt snittet og median. Alta og Setesdal plasserer seg over snittet og median mens Indre Romsdal og Vesterålen plasserer seg under de samme nivåene. Vesterålen har det laveste kostnadsnivået i denne sammenligningen, men forskjellene er ikke store mellom forsøksområdene. For avrundete størrelser vises til vedlegg. Indre R Vesterålen Total kostnadsutvikling for forsøkene sammenlignet med andre driftsområder Ved å sammenligne den samlede kostnadsøkningen mellom forsøksområdene og de andre driftsområdene, vil man få en indikasjon på om kostnadsutviklingen er annerledes enn i andre driftskontrakter. En slik sammenligning er vist i figuren under. 47

48 KOSTNAD PR KM UTVIKLING Tall i prosent Snitt Median 0-50 Indre R Alta Vesterålen Setesdal Figur 8-4: Sammenligning mellom kostnadsveksten i forsøksområdene og ordinære driftskontrakter. Kostnadsøkningen i forsøksområdene virker noe mindre enn for andre driftskontrakter. Sør-Varanger skiller seg ut ved å ha lavere kostnader enn tidligere. Dette skyldes at entreprenøren vant kontrakten med et svært lavt tilbud og gikk konkurs i Analysen gir indikasjoner på at kostnadsøkningen i forsøksområdene er lavere enn for øvrige driftskontrakter. Alle forsøksområdene plasserer seg like under snittet. Tre av fire områder plasserer seg også under medianen. Setesdal synes å ha den mest gunstige kostnadsveksten. Ser man på dette grunnlaget isolert gir det grunn til å anta at kostnadsøkningen man opplever i forsøksområdene er noe mindre enn for andre driftsområder. For avrundete størrelser vises det til vedlegg Totale kostnader er antageligvis ikke høyere enn for andre områder Bildet som beskrevet ovenfor synes å bli bekreftet når vi sammenligner dagens kostnadsnivåer mellom forsøksområdene og andre driftsområder. Figuren nedenfor viser hvordan forsøksområdene plasserer seg i det samme utvalget ved dagens kontrakter. KOSTNAD PR KM UTVALGTE OMRÅDER Tall i TNOK Snitt Median 50 0 Alta Indre R Setesdal Vesterålen Figur 8-5: Sammenligning mellom totale kostnader per km i forsøksområdene og ordinære driftsområder i dagens kontrakter. Forsøksområdene samlet sett fremstår som mer gunstige i denne sammenligningen. 48

49 Forsøksområdene beveger seg ned på lavere kostnadsnivåer i forhold til forrige utlysning. Alle forsøksområdene ligger under snittet og dels også under medianen. Alta og Setesdal beveger seg mest positivt, mens Vesterålen og Indre Romsdal beveger seg i mindre grad. Resultatene tilsier at forsøkskontraktene antageligvis ikke er dyrere enn andre driftskontrakter. Det er for tidlig å konkludere på årsakene til at forsøksområdene samlet sett synes å ha en gunstig kostnadsutvikling. En forklaring kan være at entreprenørene som er blitt kontrahert har andre kostnadsstrukturer enn entreprenører på ordinære driftskontrakter. Dette gjelder spesielt kostnader til mannskaper i utførende ledd og administrasjon internt hos entreprenøren. Det er også vurdert i hvilken grad utviklingen av kostnadsbildet for forsøksområdene bærer preg av tilsvarende effekter som man opplevde på de ordinære driftskontraktene i de første årene etter Dovres evaluering fra 2010 av hele konkurranseutsettingen konkluderte med at kostnadsutviklingen i årene etter 2003 var preget av et umodent entreprenørmarked og kamp om å etablere seg i markedet. I forsøkskontraktene henvender SVV seg til et nytt marked og nye entreprenører. Man kan ikke se bort fra at entreprenørene ønsker seg inn i markedet og dermed priser tjenestene lavere enn de normalt sett ville gjort, og at de på sikt vil tape penger. Undersøkelser vi har gjennomført av lønnsomheten til entreprenører som har forsøkskontrakter i Vesterålen, gir imidlertid ingen støtte for denne hypotesen. Det er for tidlig i evalueringen til å sette to streker under vurderingene av kostnadsutviklingen. Vesterålen er nettopp ferdig med det tredje driftsåret og har det beste datagrunnlaget for å kunne vurdere de reelle totale kostnadene. Alta og Setesdal har nettopp gjennomført sitt første fulle driftsår, og Indre Romsdal hadde oppstart i september inneværende år. Vi forventer at kostnadsbildet vil utvikle seg i årene som kommer og få en tydeligere nyansering over tid. Det anses imidlertid som lite sannsynlig at forsøkskontraktene vil få et høyere prisnivå enn de ordinære driftskontraktene Byggherreorganisasjonen vokser i forsøksområdene Analysen viser at byggherrekostnaden i forsøksområdene ligger på et vesentlig høyere nivå enn for andre driftsområder. Dette er naturlig da det er et vesentlig høyere antall kontrakter i forsøksområdene, og det er forberedt for en høyere involvering fra Statens vegvesen. 49

50 BYGGHERREKOSTNAD Tall i MNOK 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 6,6 Setesdal 4,2 Vesterålen 3,3 Indre Romsdal Figur 8-6: Årlige byggherrekostnader i forsøksområdene ligger på et vesentlig høyere nivå enn i ordinære driftskontrakter Forsøksområdene har byggherrekostnader som er to til fire ganger høyere enn det som er vanlig i ordinære driftskontrakter. Forsøksområdene har relativt like kostnader, med unntak av Setesdal. Setesdal har en større byggherreorganisasjon, noe som er en naturlig følge av det høye antall kontrakter, og Statens vegvesen tunge involvering i styring og oppfølgning av entreprenørene. Videre har våre undersøkelser vist at byggherreorganisasjonen opplever et høyt arbeidspress. Gjennomføring med utvidet byggherrestyring er svært arbeidsintensiv i den daglige oppfølgningen, særlig knyttet til beredskap i vinterhalvåret. Det forventes at de etablerte byggherreorganisasjoner over tid ikke kan drifte kontraktene med den intensiteten som nå er påkrevd. Sammenholdt med andre funn, særlig knyttet til manglende dokumentasjon av inspeksjon og kontroll, anses det som sannsynlig at byggherrekostnadene i forsøksområdene vil øke. Dersom utvidet byggherrestyring skal benyttes i alle driftsområdene kan dette innebære en samlet økning på mellom 300 (basert på Alta) og 700 årsverk (basert på Setesdal). Igangsetting av forsøkskontraktene har vist seg å være arbeidsintensive og krevende. Dette kommer av at oppstarten involverer entreprenører og byggherrepersonell med liten erfaring på denne kontraktsformen, og samtidig oppstart av et høyt antall kontrakter. Dette er et forhold det er viktig å planlegge for i forbindelse med oppstart av forsøk i nye områder. 3,0 Alta 1,5 Andre områder 8.3 Oppsummering Det er tidlig i evalueringen og det er grunn til å forvente at kostnadsbildet vil endre seg over tid. Nærmere beskrivelse av denne tematikken foreligger i vedlegg. Vår analyse viser imidlertid at Statens vegvesen antagelig ikke løper noen stor kostnadsmessig risiko ved å benytte en alternativ gjennomføringsstrategi med utvidet byggherrestyring. Vi har foreløpig ingen indikasjoner på at forsøkskontraktene gir en høyere kostnad enn å utføre oppgaven med en tradisjonell driftskontrakt. Det er ikke uventet at byggherrekostnaden for forsøkskontraktene ligger på et vesentlig høyere nivå enn for andre driftskontrakter. Det er også sterke indikasjoner på at 50

51 omfanget av oppgaven i fremtiden vil bli større, og at man kan forvente en økning i byggherrekostnaden på sikt. Dersom denne gjennomføringsstrategien skal benyttes i alle driftsområdene kan dette innebære en samlet økning på mellom 300 og 700 årsverk. 51

52 52

53 9 KOMPETANSEUTVIKLINGEN 9.1 Tilnærming til oppgaven Statens vegvesen skriver i konkurransegrunnlaget for evalueringsoppdraget at: "Hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert om kontraktsformen bidrar til å opprettholde og evt. styrke kompetanse hos byggherren. Dette gjelder kompetanse som entreprenøren har, som f.eks. kunnskap om arbeidsmetoder, kalkyler og kunnskap om lokale forhold" Nedenfor vises strukturen vi har lagt til grunn for kompetanseanalysen. Strategi Vegdirektoratet/ Region Planer Behov Kompetanse SVV avdeling Avvik Kalkyler Metode Lokale forhold Kontraktsanskaffelse Kontraktsoppfølging Kompetansedeling Kompetanseutvikling Kompetanseprofil Kontrakt Metode Entreprenør Lokale forhold Prising Figur 9-1: Nedbrytning av evalueringskriteriet kompetanse. Særskilt etterspurte forhold i konkurransegrunnlaget knyttet til kompetanse er markert i grått. Kompetanseanalysen er brutt ned i undernivåer, hvor det første undernivået består av Vegdirektoratet/ Region, SVV avdeling (forsøksområdene) og entreprenør. Denne inndelingen er valgt på bakgrunn av at det er dels ulike kompetansetemaer som er relevante for de ulike aktørene. Særskilt etterspurte forhold i konkurransegrunnlaget relatert til kunnskap om arbeidsmetoder, kalkyler og kunnskap om lokale forhold er markert i grått i figuren. 53

54 Vi har benyttet ovennevnte struktur som input til å vurdere kompetanseutviklingen i lys av et strategisk og operasjonelt rammeverk som vist under. Overordnet kompetansestrategi Kompetanse c utvikling Kompetanse a behov Kompetanse b Kartlegging Figur 9-2: Skisse av rammeverk for analyse av kompetanseutviklingen Rammeverket er anvendt for å beskrive innholdet i kompetanse og utviklingen av denne. Dette er en generisk og anerkjent modell for å drive kompetanseutvikling i en virksomhet. 9.2 Analyse av kompetanseutvikling SVV HR-strategi Kompetanse er en av de sentrale virksomhetskritiske faktorer SVV selv har pekt på som fokusområder i den daglige driften. Dette er blant annet gjengitt i de siste årsrapportene fra etaten. Den overordnede HR-strategien i SVV er blitt studert, og i hvilken grad den har gitt støtte til forsøksområdene i sitt arbeidet og hvordan den er blitt etterlevd. Den overordnede HR-strategien slik den er beskrevet deles inn i tre hovedområder: Tiltrekke Utvikle Beholde Hvor SVV sine kjennetegn og konkurransefortrinn skal være som følger: Utfordrende arbeidsoppgaver Store fagmiljøer med bredt sammensatt kompetanse Samfunnsengasjement, og fokus på at våre leveranser gagner samfunnet Faglig utvikling av medarbeidere Et god og inkluderende arbeidsmiljø for alle 54

55 Strategien legger føringer på hvordan det skal jobbes med rekruttering og kompetanseutvikling i SVV. Vår oppfatning er at forsøksområdene ikke lykkes helt med å dokumentere at de arbeider i henhold til disse føringene og retningslinjene. Vi kan dermed ikke se at strategien og dens målambisjoner blir etterlevd i forsøksområdene Kompetansebehov For å avdekke SVVs generelle behov for kompetanse innen drift og vedlikehold er årsrapporter, relevante strategier og dokumentasjon av etatsprosjekt "Kompetanseutvikling på drift og vedlikehold av veg" gjennomgått. Det har ikke lyktes å identifisere styrende dokumenter som beskriver SVVs faktiske kompetansebehov. For å gjøre kompetanseanalysen, og definere hvilken kompetanse SVV har behov for, er det derfor valgt å legge resultatene fra etatsprosjektet til grunn. Forsøksområdene har selv pekt på sentrale kompetansemål med forsøkene. Vi hadde forventet å finne en strukturert og dokumentert oppfatning av kompetansebehovet, som ville vært naturlig når det innføres en ny gjennomføringsstrategi. Det foreligger mye dokumentasjon fra tidligere etatsprosjekt "Kompetanseutvikling på drift og vedlikehold av veg". Denne dokumentasjonen ville vært til god støtte og hjelp for områdene, dersom den hadde blitt benyttet i større grad Kompetansekartlegging En kartlegging av kompetansen følger av modellen som vist ovenfor. Tar man utgangspunkt i kravspesifikasjonene til de ulike rollene og sammenligner med den faktiske kompetanse, vil gapene kunne avdekkes. Vi har ikke observert dokumenterte gapsanalyser. Enkelte områder har planer for hvilke kurs hver enkelt medarbeider skal delta på og dette svarer i noen grad på hvordan kompetansegap skal dekkes. Dette er imidlertid ingen strukturert tilnærming, og har et vesentlig forbedringspotensial. Manglende dokumentasjon av kravspesifikasjoner og kartlegging av kompetanse har medført at vår evaluering har vært utfordrende. Det er vanskelig å måle kompetanseutvikling hvis man ikke vet hvilken kompetanse det er behov for, og hvilken kompetanse personellet hadde ved oppstart Kompetanseutvikling I konkurransegrunnlaget etterspør SVV særskilt hvordan kompetansen på lokale forhold, kalkyle og metode har utviklet seg. I mangel av dokumentert kartlegging av kompetanse har vi anmodet områdene om å vurdere sin egen kompetanse ved oppstart av forsøkskontraktene og kompetansen de har i dag. Resultatene fra undersøkelsen vises nedenfor. 55

56 UTVIKLING AV KOMPETANSE Vinterbeslutningsstøtte Lokale forhold Vinterdrift Planlegging, styring, dokumentasjon Gjennomføring og oppfølging Sommerdrift Planlegging, styring, dokumentasjon Utforming av kontraktene Teknisk forståelse av ulike relevante prosesser Snitt drift Snitt forsøk Gjennomføring av anskaffelsesprosess Metodevalg og forståelse av alle relevante prosesser Forståelse av kvalifikasjonskrav Utforming av konkurransegrunnlag Kostnadsoverslag og kalkyle Prosjektering/konkurransegrunnlag/anbudspro sess Figur 9-3: Fremstilling av hvordan kompetansen har utviklet seg i forsøksområdene fra oppstart til i dag. Resultatene er basert på en egenvurdering gjennomført av områdene selv. Kompetanseområdene som ble vurdert er basert på rapportene som foreligger fra etatsprosjektet for kompetanseutvikling. Dagens kompetansenivå vises i rødt og kompetansenivå ved oppstart vises i blått. Denne baserer seg på en egenvurdering gjennomført av områdenes prosjektledere. Man kan ikke se bort fra at kartleggingen av kompetansen ved oppstart hadde sett annerledes ut om kartleggingen ble gjennomført når kontraktene ble igangsatt. Uavhengig av dette viser analysen at kompetansen har utviklet seg positivt i forsøksområdene. Disse resultatene underbygger de vurderinger vi har mottatt i intervjuer med personellet i forsøksområdene. Denne utviklingen opplever vi er naturlig i lys av hvor mye personellet er involvert i oppfølgning ute på veg, deltakelse i månedlige byggemøter og tett dialog med entreprenørene. Hvor mye kompetansen har utviklet seg er det imidlertid vanskelig å si noe om. Kompetansen som forsøksområdene har utviklet kan være verdifull for områder som har ordinære driftskontrakter eller områder som vurderer utvidet byggherrestyring. Vår opplevelse er at disse erfaringene er individ- og områdebasert. Med unntak av den daglige uformelle dialogen er det ikke observert noen planer eller konkrete tiltak for hvordan denne kompetansen skal komme SVV utenfor forsøksområdene til gode. SVV bør vurdere hvordan kompetansen som utvikles i forsøksområdene kan komme resten av etaten til gode Entreprenørutvikling Vi har også vurdert i hvilken grad entreprenørene har utviklet sin egen kompetanse knyttet til å levere disse tjenestene. En stor del av entreprenørene i forsøksområdene har vært underentreprenører til en entreprenør med ordinær driftskontrakt tidligere. Nevnte entreprenører opplever vi har en begrenset kompetanseheving når det gjelder metode og teknisk utførelse. Når det gjelder entreprenører som leverer denne type tjenester for første gang er vår klare oppfatning at de har økt sin kompetanse på metode og teknisk utførelse. Vi har observert at enkelte entreprenører har hatt innkjøringsproblemer, men at disse er blitt løst i samarbeid med SVV. 56

57 For en stor del av entreprenørene er det første gang de leverer et tilbud i forhold til regelverk om offentlige anskaffelser. I forhold til å delta i en offentlig anskaffelse er det vår oppfatning at størsteparten av entreprenørene har utviklet ny og verdifull kompetanse. Krav til system, planlegging, dokumentasjon og rapportering, synes å være områder der entreprenørene har hatt den største kompetanseutviklingen. Kravene i kontraktene er på et helt annet nivå enn entreprenørene normalt må tilfredsstille. I våre samtaler med utvalgte entreprenører kommer det frem at kravene oppleves som utfordrende og byråkratiske. Flere av innsigelsene retter seg mot Statens vegvesen sine systemer for rapportering og dokumentasjon, som oppleves å være lite tilpasset og lite effektive. Til tross for dette synes det som at entreprenørene har tatt systemene i bruk, og således har utviklet sin kompetanse på å levere også på administrative krav. På den andre siden ser vi et utviklingspotensial i systemstøtten som er påkrevd for at entreprenørene leverer relevant dokumentasjon. Prosessene må være så enkle og intuitive at entreprenørene ikke opplever dette som et vesentlig hinder i hverdagen. Flere av entreprenørene sier at de som følge av forsøkskontraktene er i stand til å håndtere større eller flere kontrakter for SVV. Samlet sett har SVV gjennom forsøkskontraktene stimulert og økt kompetansen til et stort antall entreprenører, og således bidratt til å utvikle et nytt segment i de lokale entreprenørmarkedene. 9.3 Oppsummering Analysen på kompetanseutvikling har vært utfordrende på bakgrunn av manglende dokumentasjon og data. Vi ser at overordnet HR-strategi ikke blir etterlevd etter intensjonen i forsøksområdene. Koblingen mellom de strategiske målsetningene og operasjonelle tiltak burde vært bedre ivaretatt. Generelt bærer arbeidet med kompetanse preg av å være lite strukturert og ha lite oppmerksomhet. Dette gjelder alle faser fra å definere et kompetansebehov og forestå nødvendig kartlegging til å legge planer for å dekke disse gapene. I tillegg har vi ikke funnet planer eller tiltak som skal sikre at SVV som organisasjon drar nytte av den kompetansen forsøksområdene opparbeider seg. Dette er etter vår oppfatning uheldig. SVV har gjennom forsøkene økt kompetansen hos en rekke entreprenører, både med tanke på anskaffelsesprosess og gjennomføringen av kontraktene. Flere entreprenører har signalisert at de kan tenke seg gi priser på større eller flere kontrakter på grunn av kompetansen de nå har opparbeidet seg. 57

58 58

59 10 TILRÅDNINGER Det er tidlig i evalueringen og tilrådningene må sees i lys av dette. Det kan forventes at grunnlaget for vurderingene vil endres over tid, og at dertil egnede tiltak også vil endre karakter og form. Nedenfor oppsummeres de tiltak som etter et drøyt halvt år med evaluering oppleves som vesentlige. Forslagene er gruppert i tiltak som retter seg mot Vegdirektoratet og ledelsen i regionene, og tiltak som retter seg mot byggeledelsen i eksisterende og nye forsøksområder Overordnede tiltak Det bør snarest dokumenteres at driften i forsøksområdene er i samsvar med standarder. Analysene har vist at kontroll-, og inspeksjonsnivået er lavt og at gjennomførte inspeksjoner og kontroller ikke dokumenteres i El-rapp. Vi er urolige for kvalitetsutviklingen, og at forsøksområdene er eksponert for uforutsigbar og varierende kvalitet. Det bør gjøres en anstrengelse slik at forsøksområdene som et minimum har et kontrollomfang på nivå med ordinære driftskontrakter. Det bør også vurderes å sette krav til inspeksjoner og kontroll på to nivåer, hvor nivå en gjøres av områdeuavhengig kontrollører og nivå to gjøres av den lokale byggeledelsen. SVV bør forsikre seg om at arbeidstidsbestemmelsene blir overholdt i forsøksområdene. Undersøkelsene har gitt indikasjoner at det jobbes svært mye i utførende ledd om vinteren. Dette gir uro for at arbeidstidsbestemmelsene ikke blir overholdt, og forholdet bør sees nærmere på. SVV bør gjennomføre kontrolltiltak for å påse at arbeidstidsbestemmelsene etterleves i forsøksområdene. "Utvidet byggherrestyring" bør vurderes som et alternativ ved utfordrende markedsforhold. Analysene tyder på at utvidet byggherrestyring, som en unntakstilnærming, kan være et interessant alternativ i områder med utfordrende markedsforhold. De foreløpige resultatene av evalueringen viser at SVV ikke løper en uforholdsmessig stor risiko i å benytte denne gjennomføringsmodellen. Det er verdifullt å ha en fullverdig plan B når plan A ikke fungerer. Det bør etableres tydelige kriterier for å vurdere om det er nødvendig med en unntakstilnærming. Når det grunnet utfordrende markedsforhold er behov for å vurdere alternative gjennomføringsstrategier, bør det gjøres vurderinger i forhold til forhåndsdefinerte kriterier. For å sikre at man gjør et eventuelt valg av utvidet byggherrestyring på et riktig grunnlag, bør det utarbeides en modell som skal benyttes. Med en strukturert og lik tilnærming for områdene, så oppnår man høyere trygghet for at området egner seg for å drive utvidet byggherrestyring og at markedsforholdene tilsier at dette er nødvendig. I slike unntakstilfeller bør innretningen appellere til både lokale-, og riksentreprenører. En miks mellom lokale entreprenører og riksentreprenører i konkurransene er antagelig gunstig for SVV. Det bør derfor etterstrebes en innretning som gjør kontraktene interessante hos både lokale entreprenører og riksentreprenører. 59

60 Analysen tyder på at begrenset oppdeling og opprettholdelse av vesentlig styringskrav i kontraktene gir konkurranser med både lokale og nasjonale tilbydere. Det bør utvikles en overordnet strategi og handlingsplan for kompetanse innen drift og vedlikehold. Fagfeltet er stort og omfattende, og SVV frykter at kompetansen på drift og vedlikehold vil forsvinne over tid. Det er gjennomført store arbeider innen kompetanseområdet, men dette er foreløpig ikke konkretisert i en strategi. Det anbefales derfor å utarbeide en kompetansestrategi for drift og vedlikehold, og en handlingsplan for å operasjonalisere strategien Tiltak rettet til forsøksområdene Nedenfor vises tiltakene vi anbefaler forsøksområdene å vurdere. Dette gjelder både forsøksområder som allerede er i drift, og områder som vurderer eller forbereder gjennomføring med utvidet byggherrestyring. Identifiser og dokumenter styringsinformasjon som gir grunnlag for evaluering i forkant av oppstart av kontraktene. Vurder kravene til maskiner og utstyr i lys av helhetlige behov. Beregningsmodell kan gi for høye krav ved oppdeling. Særlig behov for reservemateriell bør vurderes i forhold til mulighet for anvendelse på tvers av kontrakter. Påse at kontrakter og anskaffelsesprosess er i tråd med gjeldende standarder i SVV. Et høyt antall konkurranser som skal gjennomføres i samme tidsperiode kan gi utfordringer med å gjennomføre i henhold til gjelde regelverk. Byggeledelsen i forsøksområdet bør i forkant av utlysning drive utstrakt informasjonsvirksomhet og gjennomføre hyppige informasjonsmøter med aktuelle tilbydere. Det bør planlegges for at oppstartsfasen er sårbar fordi både entreprenører og byggherre er uerfarne med denne gjennomføringsstrategien. Det bør vurderes å mobilisere ressurser med relevant erfaring fra andre områder i forbindelse med oppstart. Prosjektledelsen i forsøksområdene må sikre seg styringsinformasjon på kvalitet. Dette gjelder både som grunnlag for evaluering og for å bidra i oppfølgning av entreprenørene. Det bør gjennomføres regelmessige inspeksjoner og kontroller ihht. SOPP med områdeuavhengige kontrollører, som dokumenteres i ELRAPP. Byggeledelsens egen inspeksjon og kontroll bør gjøres planmessig, dokumenteres og følges opp, og bør rapporteres i ELRAPP. 60

61 Entreprenørene bør rapportere i ELRAPP. Dette har vært utfordrende i flere forsøksområder, men synes å være implementert nå. Det bør kreves elektronisk datainnsamling for å gi trygghet for korrekt mengderapportering. Prosjektledelsen i forsøksområdene bør beregne hva som er nødvendig byggherreinnsats for å sikre at driften er i samsvar med standarder. Det bør særlig vektlegges at bemanningen blir bærekraftig over tid. Det bør treffes tiltak for tilstrekkelig mengdekontroll av funksjonsbeskrevne vinteroppgaver. Kompensasjon etter mengde for vinteroppgavene gir entreprenør sterke incentiver til å brøyte mye. Dette gjelder i mindre grad der entreprenørene får betalt etter enhetspriser på selvkostnivå, som er bestemt av SVV. Krav til entreprenørenes styring i ordinære kontrakter som er tatt ut av forsøkskontraktene, bør gjennomgås for å vurdere hvordan og i hvilken grad disse må kompenseres for av SVV. 61

62 62

63 11 VEIEN VIDERE 11.1 Innledning Oppdraget vil gjennomføres i tråd med kravspesifikasjon i avtale mellom Dovre Group og Vegdirektoratet av 12. februar Evalueringen vil fortsette videre i årene 2014 og 2015, med en mulig opsjon for ytterligere ett år. I tillegg er det avtalt med SVV at evalueringen i 2014 utvides med en analyse av forhold som knytter seg til SHA i forsøksområdene, og spesielt de forhold som denne statusrapporten løfter vedrørende arbeidsbelastning i utførende ledd Plan for 2014 Dovres forståelse av Vegdirektoratets ønske om evalueringsomfang i 2014 er som følger: Oppdatering av analysene på de syv evalueringstemaene som er beskrevet i konkurransegrunnlaget for alle fire forsøksområder. Utarbeide statuspresentasjon og -rapport for Utvide analysen med spesifikke forhold som knytter seg til SHA etter avtale med oppdragsgiver. Det er utarbeidet en tentativ plan for neste års leveranse. Denne vises nedenfor. Figur 11-1: Evalueringsarbeidet gjenopptas i midten av april og avsluttes med levering av statusrapport for 2014 i løpet av august. Arbeidet starter i midten av april neste år med å tilrettelegge en ny datainnsamling etter linjene som er blitt gjennomført i år. Gjennomførte analyser vil oppdateres og det vil i større grad fokuseres på å identifisere årsakene til den observerte utviklingen. I tillegg vil SHA ha spesielt fokus. Det gjennomføres intervjuer og møter med alle forsøksområdene, og eventuelt andre interessenter i mai. Statuspresentasjon for 2014 avholdes i slutten av juni og statusrapport leveres i august. 63

64 64

65 VEDLEGG Nr. Vedlegg 1 Vedlegg 2 Vedlegg 3 Vedlegg 4 Vedlegg 5 Vedlegg 6 Vedlegg 7 Vedlegg 8 Vedlegg 9 Oversikt vedlegg Referansepersoner Intervju med møteoversikt Analyse kontraktinnretning Analyse konkurransesituasjonen Analyse kvalitet Analyse kostnadsutvikling Analyse kompetanseutvikling Sammendrag Dovre Rapport 2010, Evaluering av konkurranseutsetting av drift- og vedlikehold i Statens vegvesen Referansedokumenter 65

66 Vedlegg 1:Referansepersoner Organisasjon Statens vegvesen Dovre Group AS Dovre Group AS Dovre Group AS Navn Torgeir Leland Glenn Steenberg Thorleif Sunde Petter Breivik 66

67 Vedlegg 2: Intervju- og møteoversikt Dato Tema Deltakere Oppstartsmøte, avklaring av oppdrag Statens vegvesen Statusmøte Statens vegvesen Intervju og møte Statens vegvesen Vesterålen Intervju med tidligere entreprenør Veidekke, Vesterålen Intervju med entreprenør Brødrene Jobsen, Vesterålen Intervju med entreprenør TT. Maskin, Vesterålen Møter med ressursperson G-Prog Statens vegvesen, Geir Enersen G-Prog Møter med VTS Nord Vegsentralen Nord Intervju med tung bruker NLF, Vesterålen Intervju med tung bruker Boreal, Vesterålen Oppfølgingsmøte Statens vegvesen Vesterålen Intervju med forening EBA Intervju med leder av etatsprosjekt Kompetanseutvikling av drift og vedlikehold Statens vegvesen, Øystein Larsen Prosjektleder etatsprosjekt Delpresentasjon Statens vegvesen Statusmøte Statens vegvesen Intervju med forening MEF Intervju og møte Statens vegvesen Alta Intervju med entreprenør RYT, Alta Intervju med tidligere entreprenør Veidekke Intervju med entreprenør Mesta Møter med ressurs regnskap Statens vegvesen Per Ivar Gjelstad, økonomi Møte med leder av senter for kompetanseutvikling Statens vegvesen Tore Hoven, Senter for kompetanseutvikling Oppfølgingssamtale Statens vegvesen Alta Intervju med tung bruker Containerservice Alta Intervju med tung bruker Boreal Alta Statusmøte Statens vegvesen Intervju og møte Statens vegvesen Setesdal Intervju med entreprenør IAT Setesdal Intervju med entreprenør Rune Hodne Setesdal Møte vedrørende tilrådninger Statens vegvesen Lofoten Statusmøte Statens vegvesen 67

68 Intervju og møte Statens vegvesen Indre Romsdal Intervju med tidligere entreprenør Risa Setesdal Oppfølgingsmøte med tidligere entreprenør Risa Setesdal Møter med ressurser regnskap Statens vegvesen økonomi Møter med VTS Nord og Sør Vegsentralene Sør og Nord Intervju med tung bruker NLF Setesdal Presentasjon statusrapport 2013 Statens vegvesen Statusmøte Statens vegvesen 68

69 Vedlegg 3: Kontraktinnretningsanalysen Tilnærming til oppgaven I dette vedlegget dokumenteres og forklares analysen av kontraktinnretning på kontraktene i forsøksområdene. Analysen søker å gi en beskrivelse av ulikhetene mellom kontraktinnretningene internt mellom forsøksområdene og ulikheten vedrørende den mal for driftskontrakter som forelå på tidspunktet da forsøkskontraktene ble igangsatt. I tillegg er utviklingen av risikofordelingen mellom SVV og entreprenører fra tiden før 2003 frem til dagens forsøkskontrakter blitt studert. Oppgaven Statens vegvesens beskrivelse av oppgaven når det gjelder evalueringen av kontraktinnretning slik det fremkommer i konkurransegrunnlaget. Oppdraget er å foreta en systematisk gjennomgang og analyse av forsøkskontraktene som er sammensatt av arbeider fra de fire opprinnelige driftskontraktene for å fastslå om hensikten med forsøkskontraktene har blitt oppnådd. Hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert: Om det er valgt en hensiktsmessig innretning på kontraktene når det gjelder inndeling i delkontrakter, som f.eks. ulike typer fagkontrakter Overordnet metodisk tilnærming Kontraktinnretning er brutt ned i et "issue-tre". Denne tilnærmingen er valgt da den gir et godt og strukturert grunnlag for å drøfte og forstå hva som skal ligge innenfor vår definisjon av kontraktinnretning i denne analysen, sett i lys hva SVV etterspør. Samtidig danner den et grunnlag for å kunne definere, beskrive og avgrense dataomfanget som er nødvendig for å gjennomføre arbeidet. 69

70 Geografi Sesong Fag Kompetanse Utstyrsintensitet Innretning Oppgjørsform Omfang Incentiver- og sikring Kvalifisering/ tildelingskriterier Grad av funksjonsspes Kompleksitet Kontraktsinndeling Konkurransesituasjon Risikofordeling Grensesnitt Spesielt krevende bestemmelser Figur vedlegg-1:nedbrytning av evalueringskriteriet innretning. Lysene indikerer i hvilken grad vi har funnet data, godheten i data og i hvilken grad dette er medtatt i selve analysen. Grønt lys viser data vi oppfatter som er gode og de er hensyntatt som argumenter i våre vurderinger. Gult lys indikerer at dataene kvalitetsmessig oppleves som noe svakere, men at de er delvis hensyntatt i vurderingene. Kontraktinnretning er delt ned i to undernivåer hvor første undernivå består av kontraktinndeling, oppgjørsform, incentiver- og sikring, kvalifisering/tildelingskriterier og grad av spesifikasjonsgrad. Kontraktinndeling er videre brutt ned på et andre undernivå som blant annet inneholder geografi, sesong og faginndeling. I tillegg er alle punkter på første undernivå vurdert i relasjon til omfang, kompleksitet, konkurransesituasjon, risikofordeling, grensesnitt og spesielt krevende bestemmelser. Denne strukturen har dannet grunnlaget for vår datainnsamling. Datagrunnlaget I selve analysen er det benyttet et utdrag av forsøkskontrakter, hvor alle fire områder er representert. I tillegg er mal for driftskontrakter fra 2010 ( ) og 2012 ( ) inkludert. 70

71 Datagrunnlaget i analysen omfatter: Kildene Kommentar Møter og intervjuer Med alle områdene og sentrale funksjoner i Statens vegvesen Med utvalgte entreprenører i forsøksområdene Forsøkskontraktene Representativt utdrag av forsøkskontraktene fra alle fire områdene Mal for ordinære driftskontrakter 2010, og 2013 Oppbyggingen av analysen og forutsetninger Malene som gjaldt på det tidspunktet forsøkskontraktene ble inngått. Hentet fra vegvesen.no og oversendt fra kontaktperson i Vegvesenet. Alle de nevnte kontrakter er blitt sammenlignet i relasjon til strukturen som vist ovenfor. Spesielt i forhold til inndeling, oppgjørsformer, kompleksitet og omfang. I vår vurdering har vi vektlagt de mest vesentligste momentene og lagt mindre vekt på detaljer og det vi opplever er ubetydelige forskjeller. Det er foretatt en enkel oppdeling av kontraktene i dimensjonene helårs, sommer, vinter, geografi og fag. Vår inndeling er overordnet i relasjon til enkelte kontrakter og kategoriseringen kan drøftes, men det endrer ikke i hovedoppfatning vedrørende sammensetningen av kontraktsporteføljene. Grunnlag for evaluering Datagrunnlaget for å vurdere dette evalueringskriteriet anses som godt. Med utgangspunkt i gjeldende kontrakter og daværende gjeldende maler er vi trygge på at kildene er gode. Informasjonsgrunnlag Tilgjengelighet Pålitelighet Relevans Forsøkskontraktene Høy Høy Høy Mal for ordinære driftskontrakter 2010, og 2012 Høy Høy Høy Analyse og vurdering Forsøksområdenes kontraktmodeller Forsøksområdene hadde oppstart i henholdsvis 2010 for Vesterålen, 2012 for Alta og Setesdal og 2013 for Indre Romsdal. Tematisk ønsker områdene å jobbe mot og nå like målsetninger. De overordnende målsetningene knytter seg til å bedre kvalitet, begrense kostnadsveksten, stimulere til bedre konkurranse og beholde samt utvikle kompetansen i SVV knyttet til drift og vedlikehold av veg 71

72 Nedenfor vises et enkelt oppsett i aksene antall, helårs, sommer, vinter, fag og geografi og gir et overordnet bilde av kontraktsporteføljene i områdene. Vinter Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Geografi Fag Geografi Fag Geografi Fag Geografi Fag Sommer Helårs Figur vedlegg -2: Overordnet beskrivelse av kontraktsporteføljene i forsøksområdene i dimensjonene antall, helårs, sommer, vinter, geografi og fagkontrakter. Vesterålen og Alta er områdene som er mest like både med hensyn til antallet kontrakter og inndeling periodisk, geografisk og fag. Alta har slått sammen flere typiske sommer prosesser og dermed redusert antallet kontrakter som knytter seg til disse prosessene. Prosessene det gjelder er på overordnet nivå knyttet til drenering, grus, faste dekker, renhold, grøntskjødsel og rekkverk. Vesterålen har dekket ovennevnte prosesser med fire ulike kontrakter mens Alta har valgt to. Med dette valget har Alta redusert risikoen for grensesnitt mellom kontraktene og er mindre eksponert for formelle og praktiske problemsituasjoner. Vesterålen og Alta har samme tilnærmingen når det gjelder prosessene knyttet til vinterdrift. Setesdal er det området som klart skiller seg mest ut når det gjelder størrelsen på kontraktsporteføljen og inndelingen generelt. Det totale antall kontrakter i Setesdal er 45. Kontraktene er jevnt over betydelig mindre i størrelse enn for de andre områdene. Inndelingen er høy på tvers av geografi og fag. Antallet grensesnitt i Setesdal er betydelig og området er mer eksponert for formelle og praktiske problemstillinger knyttet til dette enn de andre områdene. Setesdal har med dette den høyeste inndelingen, hvilket medfører at den daglige oppfølgingen og forvaltning av kontraktene er klart mer arbeidsintensive enn for de andre områdene. Indre Romsdal er det eneste området som har valgt geografisk inndelte "helårskontrakter" for en stor del av prosessporteføljen og har valgt å skille ut spesielle prosesser som bl.a. tunnelvedlikehold i egne fagkontrakter, samt noen mindre vinterprosesser. Indre Romsdal er antagelig det området som vil være minst eksponert for typiske formelle og praktiske problemstillinger knyttet til grensesnitt mellom kontraktene. De fagprosessene som er skilt ut er prosesser med få grensesnitt til de øvrige prosessene. 72

73 Som tidligere nevnt kunne man tenke seg at kontraktmodellene mellom områdene skulle være mer like når målambisjonene er tematisk like. En såpass stor variasjon i oppsett og inndeling som vi har observert er i selv seg et interessant funn. I forhold til å utprøve forsøkskontrater som konsept og gjennomføringsmodell, gir forsøksområdenes ulike tilnærminger en større bredde å vurdere hvilken type inndeling og innretning som virker best. Hvis vi vurderer forsøksområdene samlet, opplever vi at man får prøvd ulike typer og former og at dette er positivt når man leter etter gjennomføringsstrategier som på sikt vil gi best resultater. Prinsipper for beskrivelse og oppgjørsformer De sentrale prinsippene i kontraktene knyttet til forholdet mellom funksjonsbeskrivelser, bestillinger og oppgjørsformer varierer fra forsøksområde til forsøksområde. De avviker også i større eller mindre grad fra mal for driftskontraktene som var relevante på tidspunktet da forsøksområdene satte i gang. For de ordinære driftskontraktene har entreprenørene i stor grad funksjonsansvar. Oppgjørsformen er en kombinasjon av fast pris og enhetspriser etter medgåtte mengder. Enhetsprisene blir delvis definert av SVV og skal reflektere entreprenørenes selvkost for å gjennomføre oppgavene. Da drift-, og vedlikeholdsoppgaver ble konkurranseutsatt fra 2003 var funksjonsansvar og fastpris den enerådende tilnærmingen. Grepet med å kompensere entreprenørene etter medgåtte mengder ble gradvis innført fra Denne endringen skjedde blant annet på bakgrunn av risikofordelingen knyttet til arbeidsmengdene og implisitt den risikoen entreprenørene hadde for å levere tilfredsstillende kvalitet. Risikofordelingen var for ubalansert til fordel for SVV. Denne tematikken er drøftet i vår rapport fra Nedenfor viser vi hvordan forsøksområdene skiller seg fra malene til de ordinære driftskontraktene i forhold til funksjonsbeskrivelser og bestilling på den ene side og bruken av rundsum og enhetspriser på den andre. 73

74 Vinterproseser Sommerproseser Samsvar med driftskontraktsmal - funksjon/bestilling Samsvar med driftskontraktsmal - funksjon/bestilling Vesterålen Alta Setesdal Indre R Vesterålen Alta Setesdal Indre R Høy Høy Lav Høy Middels Høy Lav Høy Samsvar med driftskontraktsmal - R/S og enhetspris Samsvar med driftskontraktsmal - R/S og enhetspris Middels Middels Lav Lav Høy Høy Lav Høy RS Enhet km RS Enhet km RS Enhet time RS Enhet time Figur vedlegg -3: Figuren beskriver avvik mellom forsøkskontraktene og de relevante malene for driftskontrakter i bruken av funksjonsbeskrivelser vs. bestilling og bruk av oppgjørsformer fordelt på vinter- og sommerprosesser RS Enhet RS Enhet RS Enhet > time RS Enhet Som det fremgår av figuren ovenfor avviker forsøkskontraktene fra lav grad til høy grad fra eksisterende maler. Implisitt varierer det dermed også i høy grad mellom forsøksområdene. Nedenfor kommenteres og vurderes disse funnene. For vinterprosessene i Vesterålen er det høyt samsvar mellom malen og forsøkskonktraktene i forhold til bruk av funksjonsbeskrivelser. For sommerprosessene har kontraktene en større del av bestilling enn funksjon. Vesterålen avviker noen fra malen når det gjelder bruk av oppgjørsform. Dette skyldes i hovedsak at i driftskontraktene så fastsetter SVV enhetsprisen for mengdene på vinterprosesser. For Vesterålen defineres denne av entreprenørene og de konkurrer i prinsippet på hele kontraktsummen. Alta er svært lik Vesterålen og de samme momentene som er nevnt under foregående avsnitt er også gjeldende for Alta. Det eneste som skiller Alta og Vesterålen, er at Alta ikke har like høy andel bestillingsoppgaver på sommer prosessene. Setesdal er det området som skiller seg klarest ut med tanke på forholdene funksjon vs bestilling og forholdet rundsum vs enhetspris. Setesdal har nær 100 % bestilling på alle oppgaver som skal gjennomføres i kontraktene. De er det området som har tatt den helt ut når det gjelder aktiv byggherrestyring av kontraktene. En av få oppgaver som er funksjonsbaserte i Setesdal, er drift av sandlager om vinteren. Entreprenørene utfører ingen oppgaver før det foreligger en bestilling fra SVV. Dette stiller store krav til organisasjonen i Setesdal. Når det gjelder oppgjørsformer avviker Setesdal fra malen ved at de har en mindre andel rundsums-poster. Kontraktene har enhetsprising for medgåtte mengder på lik linje med malen for driftskontrakter. På et vesentlig punkt skiller Setesdal seg fra valget av enhetspriser i malen. For flere ordinære vinterprosesser som brøyting har Setesdal valgt en timesbasert kompensasjon mens det er km som er den ordinære enhetsprisen i driftskontraktene. Drøftelse av denne tematikken utføres nedenfor da Indre Romsdal har valgt samme enhetsprisformat. Indre Romsdal samsvarer i høy grad med malen når det gjelder forholdet mellom funksjon og bestilling på både vinter-, og sommer prosessene. Indre Romsdal har valgt time som enhetspris på flere sentrale prosesser knyttet til brøyting og denne enhetsprisen er definert av SVV. 74

75 Introduksjon av oppgjør etter predefinerte timerater for vinterdrift medfører at SVV og entreprenørene må forholde seg til enda en oppgjørsform. Predefinerte timerater medfører andre incentiver enn oppgjør etter kilometer, men hvordan det vil påvirke gjennomføringen er uklar. Ved å øke antallet oppgjørsformer i kontraktene øker kompleksiteten og kravene til styring og oppfølgning. Sett i lys av at dette er forsøkskontrakter er det positivt at det prøves ut nye grep, selv om effektene, både i positiv og negativ forstand, kan bli store for selve forsøksområdet. Andre forhold ved kontraktene i forsøkskontraktene Våre undersøkelser har vist at kontraktene på generelt grunnlag er ryddige og følger oppsettet til malene vedrørende inndeling. Noen få forsøkskontrakter har et forbedringspotensial i forhold til ovennevnte, men det endrer ikke vår hovedoppfatning. Når man deler opp ordinære driftskontrakter i flere mindre kontrakter er man eksponert for at alle prosesser som er regulert i driftskontraktene ikke følger med inn i den nye kontraktsporteføljen. Vi har observert at dekningsgraden i den nye kontraktstrukturen ikke er uttømmende og det er prosesser som ikke er blitt definert innenfor de nye kontraktene. Dette har medført at forsøksområdene må gjøre grep for å påse at prosessene som ble utført i driftskontraktene må tas inn i allerede inngåtte kontrakter. Dette er antagelig fordyrende for forsøksområdene. I tillegg blir man som tidligere nevnt eksponert for økt grensesnittutfordringer ved høyere oppdeling. Forsøksområdene har i varierende grad støtt på disse problemene. Dette kan eksemplifiseres i noe så enkelt som grønt kontrakter vs renholdkontrakter. Når et grøntareal skal klippes og man finner noe søppel som gjør klippejobben vanskelig, hvem skal rydde bort søppelet og når. Vurdering av utviklingen i det totale risikobildet mellom SVV og entreprenør Vi har studert utviklingen av risikobildet mellom SVV og entreprenør fra tiden før 2003 frem til forsøkskontraktene i dag. Vi har tilnærmet oss tematikken ved å anvende enn generell metode for risikovurdering på overordnet nivå som brukes i forhold til større prosjekter. Vurderingen er gjennomført på grovt nivå og er ment å danne et bilde av hvordan risikofordelingen har utviklet seg. Resultatene vises nedenfor. 75

76 Før Indre R Alta Vesterålen Setesdal Kostnad Kvalitet Tid HMS Omdømme Statens vegvesen Entreprenør Figur vedlegg -4: Utvikling av risikofordelingen mellom SVV og entreprenørene fra tiden før 2003 til forsøkskontraktene I denne vurderingen har vi slått sammen faktorene kvalitet og tid, da det for driftskontrakter og forsøkskontrakter henger tett sammen. Manglende etterlevelse av tidsfaktoren i kontraktene slår gjerne ut i dårligere kvalitet. I figuren ovenfor foreligger det dermed samme verdier mellom kvalitet og tid mellom "kontraktgenerasjonene". Før 2003 reflekterer tiden da SVV i hovedsak egenproduserte denne tjenesten er tidspunktet produksjonsenheten ble skilt ut i egen statseid virksomhet og prosessen med konkurranseutsetning av tjenesten i markedet viser malen for driftskontrakter som forelå på tidspunktet, mens forsøksområdene er vurdert ut fra områdenes kontrakter. På generelt grunnlag sier man at risikoen hovedsakelig bør ligge på den parten som er best egnet til å bære den. Sentrale trekk i denne vurderingen er at risikoen fra tiden før 2003 ene og alene lå på SVV. Ved utlysningen av kontraktene i 2003 ble risikoen i nær sin helhet løftet over på entreprenørene. Tiden har vist at en slik ubalansert risikofordeling ikke har vært akseptabel for entreprenørene og SVV har gradvis balansert ut risikofordelingen i nyere kontraktårganger. Forsøksområdene går enda lenger i å føre risikoen tilbake til SVV og Setesdal går klart lengst av alle. Tilstanden er svært lik den som man hadde før

77 Vedlegg 4: Konkurranseanalysen Tilnærming til oppgaven I dette vedlegget dokumenteres og forklares analysen av Statens vegvesen sine gjennomførte konkurranser i de fire forsøksområdene. Analysen søker å gi en beskrivelse av konkurransesituasjonen i ovennevnte forsøksområder i forhold til konkurransesituasjonen i andre ordinære driftskontrakter. Oppgaven Statens vegvesens beskrivelse av oppgaven når det gjelder evalueringen av konkurransesituasjonen slik det fremkommer i konkurransegrunnlaget: Oppdraget er å foreta en systematisk gjennomgang og analyse av forsøkskontraktene som er sammensatt av arbeider fra de fire opprinnelige driftskontraktene for å fastslå om hensikten med forsøkskontraktene har blitt oppnådd. Hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert: Om kontraktsformen har konsekvenser for konkurransen om oppdragene målt i forhold til ordinære driftskontrakter Om kontraktsformen gir muligheter til lokale entreprenører som ellers antas å ha begrensede muligheter til å komme inn på markedet for driftskontrakter, for eksempel fordi de ansees som for dårlig kvalifisert til å påta seg ansvaret for en ordinær driftskontrakt Overordnet metodisk tilnærming Konkurransebegrepet er blitt brutt ned i et "issuetre". Denne tilnærmingen er valgt da den gir et godt og strukturert grunnlag for å drøfte og forstå hva som skal ligge innenfor vår definisjon av konkurransesituasjonen i denne analysen. Samtidig danner den et grunnlag for å kunne definere, beskrive og avgrense dataomfanget som er nødvendige, for å gjennomføre arbeidet. 77

78 Antall tilbydere per kontrakt Usikkerhet om konkurranse Tilbudsfrekvens Benchmarking SVV anlegg Benchmarking driftskontrakter Konkurranse Forutsigbar leveranse Spredning i tilbudssummer Faktiske vs. planl. mengder Kontraktsegenskaper (risiko, krevende best.) Kvalitet i datagrunnlag Flere lokale i konkurranse Økt mulighet for lokale entr. Flere lokale som vinner Lokale ikke tidl. underlev Kontraktenes egnethet for lok. ent Lov om offentlige anskaffelser Figur vedlegg -5: Nedbrytning av evalueringskriteriet konkurranse. Særskilte etterspurte forhold i SVV 's konkurransegrunnlag er merket i grått. Lysene indikerer i hvilken grad vi har funnet data, godheten i data og i hvilken grad dette er medtatt i selve analysen. Grønt lys viser data vi oppfatter som er gode og de er hensyntatt som argumenter i våre vurderinger. Gult lys indikerer at dataene kvalitetsmessig oppleves som noe svakere, men er delvis hensyntatt i vurderingene. En utfordring for evaluering av konkurransesituasjonen for forsøkskontraktene har vært å finne informasjon som er både relevant og utsagnskraftig. Dovre Group valgte å bryte evalueringskriteriene ned til områdene "forutsigbar leveranse", "usikkerhet om konkurransesituasjonen" samt "økt mulighet for lokale entreprenører" på første undernivå. Hvert av disse områdene vurderes så ut fra et sett tilgjengelige indikatorer som sier noe om målsetningen er nådd. Datagrunnlaget Tabellen under viser kildene som er anvendt for å analysere konkurransesituasjonen i lys av teamene forutsigbar konkurranse, usikkerhet om konkurransesituasjonen og økte muligheter for lokale entreprenører. 78

79 Kildene Kommentar Møter og intervjuer Med alle områdene og sentrale funksjoner i Statens vegvesen Med utvalgte entreprenører i forsøksområdene Konkurransene Oversikter og dokumentasjon på gjennomførte konkurranser Anskaffelsesprotokollene Alle anskaffelsesprotokollene på alle konkurranser Tilbudsoversikter SVV sentralt og regionalt Eksterne kilder Indeks fra Statistisk Sentralbyrå Proff forvalt Oppbyggingen av analysen og forutsetninger Tydelig og klar veg- og prosessbeskrivelser, lettfattelig kravspesifikasjon, entydige kontrakter og åpne forståelige konkurranseregler bidrar til at entreprenørene er klar over hva de skal by på og hvilke regler som gjelder. Er dette klart, øker forutsigbarheten om oppgavens omfang og legger forholdene til rette for å prise tilbudet korrekt. Eksisterer usikkerhet om noen av forholdene er det sannsynlig at entreprenørene vil øke tilbudsprisene for å ta høyde for at oppgaven ikke er forstått, uavdekkede oppgaver eller annen usikkerhet. Store differanser indikerer således manglende forutsigbarhet i leveransen eller priskompetanse hos entreprenørene. Driftsentreprenører med lik forståelse av omfanget av oppgaven, god tilbudskompetanse, kostnadsstruktur og rasjonell håndtering av risiko vil gi priser som varierer lite. Entreprenørene som byr på en forsøkskontrakt skal vite minst mulig om hvem de byr med og hva som ligger til grunn for konkurrentenes vurderinger. Mange tilbydere gjør muligheten for at de kjenner til hverandre mindre mens få gir grunn til å anta at det er lettere å få kjennskap til hvem som byr. Usikkerhet om konkurransesituasjon gir således best forutsetninger for å oppnå lave priser og sunne konkurranseforhold ellers. Grunnlag for evaluering Datagrunnlaget for evaluering av dette temaet har vært gjennomgående tilfredsstillende både med tanke på pålitelighet og relevans. Informasjonsgrunnlag Tilgjengelighet Pålitelighet Relevans Spredning tilbudssummer Høy Høy Høy Laveste og nest laveste Høy Høy Høy tilbud Gjennomsnittlig antall Høy Høy Høy tilbydere Konkurranse med to eller Høy Høy Høy færre tilbydere Antall distinkte tilbydere Høy Høy Høy Muligheter for lokale Høy Høy Høy 79

80 Nedenfor gis det en fremstilling som viser hvordan vi har analysert dette med utgangspunkt i Vesterålen. OVERSIKT ANTALL TILBYDERE OG SPREDNING Tall i MNOK Spredning mellom høyeste og laveste tilbud Spredning mellom nest laveste og laveste tilbud Antall tilbydere Utlysninger Figur vedlegg-6: Illustrasjon av hvordan påvirkning på konkurransen er analysert for det enkelte forsøksområdet. For å vurdere forutsigbarhet i leveransen har vi vurdert spredning mellom høyeste og laveste tilbud og mellom nest laveste og laveste tilbud. Tydelige prosessbeskrivelser, lettfattelig kravspesifikasjon og forståelige konkurranseregler bidrar til at entreprenørene er klar over hva de skal by på. Er dette klart for entreprenørene, øker forutsigbarheten om oppgavens omfang og legger forholdene til rette for at entreprenørene priser tilbudet riktig. Entreprenører med lik forståelse av oppgaven, god tilbudskompetanse, gode kostnadsstrukturer, rasjonell håndtering av risiko og lav motivasjon for å opptre taktisk vil gi tilbud som antagelig varierer i mindre grad. Hvis det er stor spredning i tilbudene kan det tyde på at entreprenørene ikke har forstått oppgaven de gir tilbud på eller opptrer taktisk. Ved å vurdere usikkerheten om konkurransesituasjonen søker vi å få bekreftet at det er lite kunnskap blant entreprenørene om hvem som byr på kontraktene. Det er en korrelasjon mellom antall tilbydere og usikkerhet om konkurransen og jo fler som byr jo høyere usikkerhet. Videre vil markedsforholdene i området og sammensetningen av hvilke entreprenører som er aktuelle tilbydere påvirke om markedet er transparent eller ikke. Spesielt lokale markeder kan være transparente og skape mindre usikkerhet rundt konkurransesituasjonen. Om lokale entreprenører er med på konkurransene, og i hvilken grad de får tildelt kontraktene, blir en ren analyse av de faktiske forhold. Analyse og vurdering Avstand mellom høyeste og laveste tilbud Dovre Group har gjennomført analysen og vurdert spredningen i entreprenørenes tilbudssummer som stor. Spredningen er vurdert høyere enn for funksjonskontraktene 80

81 inngått i perioden som det er blitt sammenlignet med. Alle forsøksområdene har større spredning enn regionene de ligger i. SPREDNING I TILBUDSSUMMER Tall i PROSENT % Vesterålen 109% Alta 48% Setesdal Figur vedlegg -7: Differansen mellom høyeste og laveste tilbyder i forsøksområdene ligger samlet sett vesentlig høyere enn for driftskontrakter i region sør og nord. Det er store variasjoner internt mellom forsøksområdene. 45% Indre Romsdal Intervjuer gir indikasjoner på at årsakene bak den store spredningen er manglende priskompetanse hos entreprenørene og i visse tilfeller utydelig konkurransegrunnlag. Det er også hevdet at flere entreprenører har inngitt priser kun for å delta i konkurransen, muligens i den hensikt å se hva som foregår samt å lære av anbudsprosessene. Høy spredning av tilbudssummer kan også skyldes at kontraktene er et forsøk. Det er store forskjeller hvordan en vinnende entreprenør priser et oppdrag sammenliknet med hvordan tapende forstår og priser samme oppgave og omfang. Disse forskjellene er funnet for samme type kontrakt men i ulikt geografisk område. Selv om arbeidsoppgavene med drift og vedlikehold av veg er kjent og godt innarbeidet, er flere entreprenører nye og inngir priser på en offentlig kontrakt for første gang. Flere entreprenører var overrasket over at det var forhandlingsforbud og trodde de skulle justere priser og arbeidsomfang i en type forhandling. Det er vanskelig å peke i en retning for å finne årsakene til at en tapende entreprenør nær dobler prisene i forhold til den som vant konkurransen. Forskjellen er underlig når det tas i betraktning at drift- og vedlikehold av vei er kjente prosesser og at tilsvarende forskjell i tilstøtende områder ligger langt innenfor akseptabel grense. Slike variasjoner sier noe om hvilken risiko Statens vegvesen løper når forskjellene blir store. Om laveste bud blir forkastet eller tilbyder ikke er i stand til å gjennomføre oppdraget, kan Statens vegvesen bli stående igjen med valget mellom vesentlige økte kostnader eller store prosesskostnader. Velfungerende marked bidrar til å minke risikoen for Statens vegvesen. Avstand mellom nest laveste og laveste tilbud Forsøksområdene snitt Region Nord Sør snitt At minst to entreprenører priser tilbudene tilnærmet likt kan tyde på like forutsetninger og samme forståelse av omfang og av oppgaver. Like priser viser bredde og dermed styrke i en konkurranse. 74% 36% 81

82 SPREDNING I TILBUDSSUMMER Tall i PROSENT % 21% 15% 19% 20% 17% Vesterålen Figur vedlegg -8: Gjennomsnittlig differanse mellom nest laveste og laveste tilbud i forsøksområdene og andre driftskontrakter i region sør og nord. Differansene er på omtrent samme nivå som for ordinære kontrakter. Setesdal og Indre Romsdal har avvik mellom laveste og nest laveste bud på 13 % og 17 %, mens tilsvarende tall for Vesterålen er 23 % og 21 % for Alta. Forsøksområdene i snitt ligger noe over regionene de ligger i. Variasjonene innen forsøksområdenes kontraktsporteføljer er vesentlig større enn det gjennomsnittsbetraktningene viser. Vi har opplevd variasjoner på enkelte kontrakter fra 1 % til over 100 %. Forsøksområdene i denne snittbetraktningen er svært lik regionene de er blitt sammenlignet med. Dette kan tyde på at forsøksområdene har et sett med entreprenører som har like god priskompetanse som entreprenører som leverer tilbud på ordinære driftskontrakter i region sør og nord. Det kan se ut som om forsøksområdene er mer eksponert for type "outlayers" og dermed kanskje mer taktisk prising. Snittspredningen mellom nest laveste og laveste tilbud betraktes som akseptabelt i forsøksområdene med tanke på at de ligger på samme nivå som de regionene de er blitt sammenlignet med. Antall tilbydere Alta Setesdal Indre Romsdal Forsøksområdene snitt Region Nord Sør snitt GJENNOMSNITT ANTALL TILBYDERE ,0 Vesterålen 5,1 Alta 3,4 Setesdal Figur vedlegg -9: Antall tilbydere i gjennomsnitt for forsøksområdene og region sør og nord. Gjennomsnittet for forsøksområdene ligger på et høyere nivå enn for region sør og nord. 4,7 Indre Romsdal 4,3 Forsøksområdene snitt 3,3 Region Nord Sør snitt 82

83 Alta har noe over 5 tilbydere per kontrakt i snitt. Indre Romsdal rundt 4,7 og Vesterålen 4. Disse ligger alle over høyeste gjennomsnittlige tall for funksjonskontraktene i perioden 2003 til De ligger også over snittet for regionene forsøksområdene ligger i. Setesdal ligger under dette snittet og midt mellom høyest og laveste registrerte gjennomsnittlige tall for funksjonskontraktene. Gjennomsnittsbetraktningen viser at antallet tilbydere i forsøksområdene ser tilforlatelig godt ut og det gir grunn til og hevde at uforutsigbarheten er høy og konkurransen dermed sunnere. Dog viser variasjonene i antall tilbydere per kontrakt innen områdene at det er store forskjeller. I utlysningene kan det variere fra null til tolv tilbydere i forsøksområdene. Denne tematikken blir vurdert nærmere nedenfor. Det er grunn til å hevde at uforutsigbarheten er større enn tidligere og at konkurransen dermed er sunnere. Men det er ikke gunstig å inngå kontrakter med bakgrunn i at det kun er en tilbyder som har deltatt i konkurransen. Det er også betenkelig at elleve konkurranser enten ble totalforkastet eller omgjort til en forhandlingssituasjon. Dette forholdet gjelder spesielt for Setesdal. Utgangspunktet var generelt forhandlingsforbud ved utlysningen av forsøkskontraktene. Men er det saklig grunn for det kan en konkurranse avlyses. Det er også åpning for forhandlinger dersom tilbudene ansees som uakseptable. Det er en styrke at disse hjemlene ble anvendt. Det viser at Statens vegvesen ikke aksepterer unormalt høye priser eller en ugunstig konkurransesituasjon. Ut fra intervjuer er det kommet indikasjoner på at prisnivået vegvesenet fant akseptabelt ble kjent. Hvis dette medfører riktighet vil tilbyderne kunne ta dette som utgangspunkt og prise sine tilbud ut fra det de tror Statens vegvesen vil akseptere. Forutsetningen for å skape usikkerhet kan dermed være brutt. Utlysninger med to eller færre tilbydere Det er ikke alltid gitt hvilket antall tilbydere som trengs for å skape tilfredsstillende usikkerhet. To tilbydere kan være nok i noen tilfeller, men som hovedregel ønsker man flere. Forsøkskontraktene er i sin natur mindre av størrelse. Markedet de utlyses i er lokalt og entreprenørene kjenner godt til hverandre. Forholdene ligger dermed til rette for at entreprenørene har oversikt over konkurransesituasjonen. 83

84 ANDEL UTLYSNINGER MED TO ELLER FÆRRE TILBYDERE Tall i PROSENT % Vesterålen 0% Alta 50% Setesdal 0% Indre Romsdal Figur vedlegg -10: Figuren viser andelen konkurranser i forsøksområdene og region sør og nord med to eller færre tilbydere. I Setesdal er det en vesentlig andel utlysninger med to eller færre tilbydere. I Alta og Indre Romsdal er det ikke registret konkurranser med 2 eller færre tilbydere. I Vesterålen er andelen av kontrakter med to eller færre tilbydere i overkant av 25 %, tre av syv utlysninger på vinterkontraktene. I Setesdal var nær 50 % av konkurransene gjennomført med 2 eller færre tilbud. Det er uheldig at blant annet tre av syv vinterkontrakter i Vesterålen hadde to eller færre tilbydere, selv om snittbetraktningen for Vesterålen viser et godt nivå på antall tilbydere på konkurransen totalt sett. Vurderer man dette også i forhold til kritikalitet, størrelse på kontraktene som opplever slike forhold, kan utslagene og resultatene samlet sett være dårlige for hele forsøksområdet. I Setesdal hadde halvparten av konkurransene to eller færre tilbydere. Dette er ikke heldig. Kombinasjonen av få tilbydere som har lokal tilknytning er ikke gunstig. Kombineres dette med avlysning av tilbud, inngåelse av forhandlinger blir det vanskelig å opprettholde en god konkurranse. Som forklart over bidrar dette til det motsatte av den usikkerheten en ønsker i konkurranse om forsøkskontraktene. Under slike forhold er det fare for kjennskap om tilbud og samarbeid. Økte muligheter for lokale entreprenører Forsøksområdene snitt Region Nord Sør snitt Utover utvidet byggherrestyring av drift- og vedlikehold av vei var hovedformålet med forsøkskontraktene å øke mulighetene for "lokale entreprenører som ellers antas å ha begrensede muligheter til å komme inn på markedet for driftskontrakter ". I funksjonskontrakene var lokale entreprenører kun engasjert som underentreprenører. Figuren nedenfor illustrerer i hvilken grad denne målsetningen er oppnådd. 19% 14% 84

85 FORDELING ANDEL TILBYDERE Tall i PROSENT 100% 80% 60% 40% 20% 23% 77% 46% 42% 54% 3% 97% 58% 28% 72% Andel riksentreprenører Andel lokale entreprenører 0% Vesterålen Alta Setesdal Indre Forsøksområdene Romsdal snitt Figur vedlegg -11:Figuren viser andelen tilbud fra lokale-, og riksentreprenører i forsøksområdene. Andelen lokale entreprenører som gir tilbud er gjennomgående meget høy. Lokale tilbydere er engasjert i alle forsøksområdene. Andelen lokale tilbydere i gjennomsnitt per kontrakt varierer fra 97 % i Setesdal til 46 % i Alta. I Indre Romsdal er 58 % av tilbyderne lokale mens tilsvarende tall for Vesterålen er 77 %. Riksentreprenørene er representert i alle områder, men i svært varierende grad. Ut fra oversikten er det klart at forsøkskontraktene er egnet til å gi lokale tilbydere muligheter til å delta i konkurransen. I kapittelet om innretning er det pekt på flere årsaker til dette som inndeling i geografi, fag og sesong. Det er også attraktivt for lokale entreprenører med reduserte kvalifikasjonskrav og mindre rapportering. Som det sees av oversikten er riksentreprenørene lite interessert i kontraktene i Vesterålen og i Setesdal. Alta og Indre Romsdal må sies å ha tilfredsstillende blanding for å skape usikkerhet om konkurransen og et press på å inngi gode tilbud. FORDELING ANDEL LOKALE TILBYDERE Tall i PROSENT % 92% 78% 97% 100% 72% 71% Lokale tilbydere Lokal tildeling 60 54% % 29% 0 Vesterålen Alta Setesdal Indre Romsdal Snitt forsøksområdene Figur vedlegg -12: Figuren viser hvilken andel av konkurransene de lokale entreprenørene er blitt tildelt i forhold til tilbudsandelen. I alle forsøksområdene bortsett fra Indre Romsdal, vinner de lokale entreprenørene en større andel konkurranser enn andelen de byr på. Kontrakter tildeles lokale tilbydere i 71 % av tilfellene i snitt for forsøksområdene. Indre Romsdal skiller seg ut ved at de lokale tilbyderne taper i konkurransen, mens de er vinnere i de øvrige. Andelen lokale vinnere i Alta er 78 % mens de lokale har inngitt 54 % av tilbudene. I Vesterålen er forholdet slik at lokal tildelingsprosent er 92 % mens de var aktive i 77 % av konkurransene. Som nevnt taper lokale budgivere i Indre 85

86 Romsdal. I tre av forsøksområdene er det slik at de lokale entreprenørene vinner flere driftskontrakter enn de byr på. I disse områdene er riksentreprenørene lite interessert i å by. Av anskaffelsesprotokollene fremgår det at pris er eneste tildelingskriterium for alle kontraktene. Dette innebærer at den tilbyder som oppfyller kvalifikasjonskravene og inngir laveste bud vil vinne kontrakten. Flest tilbydere i denne kategori var lokale entreprenører. Kvalifikasjonskrav er satt for at Statens vegvesen skal sikre at oppgavene i forbindelse med drift- og vedlikehold av vei kan uføres i hele kontraktsperioden. Kravene er således satt på entreprenørenes finansielle stilling, deres kvalitetssystemer, bemanning, maskinpark og erfaring. Vurderte momenter som kan oppleves som hindringer i konkurransene I evalueringen er det funnet flere forhold som er til hinder for bredest mulig konkurranse. I alle forsøksområdene oppfattes kontraktene som separate slik at det ikke er anledning til å by på alle med rabatt. Intervjuer gir indikasjoner på at entreprenørene opplever små roder i kombinasjon med manglende mulighet til å by på alle kontrakter under ett som et hinder. Det blir hevdet at små roder ikke gir optimal utnyttelse av maskinpark. Om det er stordriftsfordeler i drift- og vedlikehold av vei vil de ikke kunne utnyttes fullt ut. Det er også klare hentydninger på at dette er årsaken til at minst en entreprenør har valgt ikke å by. Kombinasjonene som nevnt over er dermed til hinder for konkurranse og kan gi seg utslag i priser eller kvalitet. Kravet til maskinpark er satt for hver rode og det er ikke anledning å by på flere roder under ett med rabatt. I driftskontraktene er det satt krav til at entreprenørene skal ha 25 % egne ansatte. Dette er det kravet som vi har fått tilbakemeldinger på fra de etablerte riksentreprenørene er det mest kompliserte å etterleve. Spesielt når kontraktene er små. Dette egenproduksjonskravet er etter vår vurdering kanskje det kravet som hindrer riksentreprenørene mest i å delta på konkurranse sammen med størrelsene på kontraktene. 86

87 Vedlegg 5: Kvalitetsanalysen I dette vedlegget dokumenteres og forklares analysene som ligger til grunn for vurderingen av kvalitet i hoveddokumentet. Oppgaven I konkurransegrunnlaget beskriver Statens vegvesen analysen av kvalitet som følger: Oppdraget er å foreta en systematisk gjennomgang og analyse av forsøkskontraktene som er sammensatt av arbeider fra de fire opprinnelige driftskontraktene for å fastslå om hensikten med forsøkskontraktene har blitt oppnådd. Hensikten med oppdraget er blant annet å få klarlagt og dokumentert: Om kontraktsformen har konsekvenser for levert kvalitet Overordnet metodisk tilnærming Vi har utviklet et "issue"-tre for å definere og avgrense analysen av om kontraktsformen har konsekvenser for levert kvalitet. Figur vedlegg -13:Nedbrytning av kvalitetsanalysen slik den ble definert i forbindelse med oppstart av oppdraget. Nivå to beskriver på overordnet nivå hvilke analyser vi ønsket å gjennomføre. Nivå tre beskriver hvilke data vi har forsøkt å samle inn og analysert. Fargene illustrerer i hvilken grad vi har funnet data, godheten i data og i hvilken grad dette er medtatt i selve analysen. 87