Vedtaket som kravet gjelder ble gjort med 15 mot 12 stemmer, basert på benkeforslag.

Transkript

1 Kvam herad Grovagjelet NORHEIMSUND Att: Rådmannen Bergen, 23. januar 2009 E-post: Ansvarlig advokat: Pål Heldal Vår ref Skolesaken - krav om lovlighetskontroll Jeg viser til e-post av samt ettersendte dokumenter pr. post, mottatt her Ved brev av har 12 av Kvam heradsstyre sine representanter fremsatt krav om lovlighetskontroll av heradsstyrets vedtak av , sak 149/08. Ved brev av er jeg anmodet om en juridisk vurdering av kravet før saken tas opp i heradsstyret. Vedtaket som kravet gjelder ble gjort med 15 mot 12 stemmer, basert på benkeforslag. Kravet om lovlighetskontroll er fremsatt av alle mindretallets medlemmer og er i hovedsak grunngitt med følgende: Saken er ikke forsvarlig utredet. Vedtaket bryter med FN sin barnekonvensjon. Vedtaket representerer brudd på arbeidsmiljøloven. Saken ble tatt opp til behandling i strid med kommunelovens 34. Jeg kommenterer de enkelte punkter i nevnte rekkefølge. Innledningsvis presiseres at lovlighetskontroll etter kommunelovens 59 gjelder som det fremgår av ordet kontroll av lovligheten, ikke den skjønnsmessige vurderingen og kommunestyrets vektlegging av motstridende hensyn i en kompleks sak. Forvaltningskjønnet kan således ikke overprøves i en legalitetskontroll etter bestemmelsen, jf. veileder rundskriv H

2 2 1. Forsvarlig utredning - kommunelovens Vedtaket lyder slik: "1. Kvam heradsstyre vedtar at det skal være 2 ungdomsskuler i Kvam frå hausten Rådmannen legg fram sak om dei økonomiske og organisatoriske konsekvenser av dette. 3. Rådmannen gis fullmakt til å innarbeida innsparinga i budsjettet for 2009." Som fremholdt i brevet fra mindretallet må vedtaket forstås slik at Norheimsund Ungdomsskole nedlegges. Vedtaket må sees i sammenheng med det fellesframlegget som først ble fremsatt av de samme partiene, hvor det ble foreslått å oppheve tidligere vedtak om 4 ungdomsskoler i kommunen, og hvor ungdomsskolen i Ålvik, Øystese og Norheimsund ble slått sammen til en skole i Øystese. Formelt er det ikke truffet vedtak om lokalisering, og vedtaket er i sin form et prinsippvedtak om skolestrukturen, slik at kommunen for fremtiden har 2 ungdomsskoler. Det ligger likevel i kortene at de 2 fremtidige ungdomsskolene blir i Øystese og Strandebarm, som en konsekvens av de beslutninger som foreligger. I vedtakets pkt. 2 er rådmannen pålagt å fremlegge ny sak om de økonomiske og organisatoriske konsekvenser av vedtaket I kravet om lovlighetskontroll er det henvist til kommunelovens 23 nr. 2, der det heter: "Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt." Bestemmelsen er som det fremgår av ordlyden et direktiv til rådmannen, dvs. administrasjonen, som skal sørge for at de folkevalgte får den informasjon og utredning som trengs for å treffe vedtak. Bestemmelsen må sees i sammenheng med at det tidligere var ordføreren som var tillagt dette ansvaret, og kan neppe oppfattes som en begrensning i adgangen for de folkevalgte til å fremme benkeforslag som avviker fra rådmannens forslag. Administrasjonssjefen har heller ikke adgang til å kreve saken utsatt med den begrunnelse at saksutredningen ikke har vært tilstrekkelig. Jeg viser forøvrig til bestemmelsen i kommunelovens 34 nr. 1 som regulerer folkevalgt organ sin adgang til å treffe vedtak som ikke er oppført på sakslisten, som kommenteres nærmere nedenfor.

3 3 For ordens skyld bemerkes også at vedtaket ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningslovens 2, og vil da heller ikke falle inn under opplysningsplikten som følger av forvaltningslovens Uavhengig av rekkevidden av lovens bestemmelser, fremstår etter mitt syn saken som mer enn tilstrekkelig opplyst til å fatte det prinsippvedtaket som heradsstyret gjorde. Sakskomplekset med valg mellom en sammenslått ungdomsskole for bygdene Norheimsund, Øystese og Ålvik - og de foreliggende alternativer til dette - har vært grundig utredet og debattert nærmest sammenhengende fra skuleplanen ble fremlagt i 2004 og fram til i dag. Etter gjennomgang av tilsendte dokumenter, resymerer jeg saksgangen slik: Kvam heradsstyre vedtok den som sak 121/04 å sende skulebruksplanen for Kvam på høring. Planen inneholdt program for nedlegging av ungdomstrinnet ved Ålvik skole og nedlegging av Norheimsund ungdomsskole samt utbygging av Øystese ungdomsskole som felles skole for elevene i Ålvik, Øystese og Norheimsund. Etter utleggings/høringstiden ble denne planen vedtatt av Kvam heradsstyre som sak 020/05. Vedtaket inneholder en rekke detaljerte punkter for gjennomføringen av planen, herunder tidspunktet for nedlegging av Norheimsund Ungdomsskole. Vedtaket ble stadfestet som lovlig av Fylkesmannen i Hordaland etter krav om legalitetskontroll. Den sak 084/05 fattet heradsstyret vedtak om oppstart av prosjekteringsarbeid for utbygging av Øystese ungdomsskole og ba samtidig om å få forelagt forprosjekt og dokumentasjon for innsparingene ved realisering av sentral ungdomsskole. Da forprosjektet forelå ble dette fremlagt for heradsstyret som ny sak 105/05, i møte den , der det ble vedtatt å utsette endelig detaljprosjektering til nærmere utredning av prosjektbudsjett, - samtidig som det ble inntatt et eget punkt i vedtaket der det også ble anmodet om utredning av et alternativ med å opprettholde Norheimsund og Øystese ungdomsskoler som egne skoler. Denne utredning ville heradsstyret ha før en gikk videre med detaljprosjektering for én ny ungdomsskole. Det ble deretter engasjert 2 arkitekt/konsulentfirma - Link Arkitekter og Rambøl AS for å vurdere alternativet med 2 separate ungdomsskoler, og saken ble deretter fremmet for ny behandling i heradsstyret som sak 016/06, der heradsstyret i samsvar med entydig tilråding fra arkitektene og styringsgruppa opprettholdt vedtaket i sak 020/05 om ny felles ungdomsskole i Øystese. I vedtaket ble administrasjonen pålagt å gå videre med prosjektering av utbygging i samsvar med tidligere vedtak. Den fremla rådmannen et notat for heradstyret med en gjennomgang av konsekvensene for fremtidig drift, investering og økonomiplan basert på vedtaket om skolestruktur som var gjort.

4 4 I nytt vedtak besluttet heradstyret å bygge videre på forprosjekt og skisser for Kvammaskolen 2007 og rådmannens økonominotat. Den ga heradstyret administrasjonen fullmakt til å inngå avtaler om utbygging, basert på innkomne anbud, med siktemål at Kvam Ungdomskole skulle stå ferdig til skolestart høsten Etter det jeg kan se er realiteten som ligger i heradstyrets vedtak i sak 149/08, som mindretallets krav om lovlighetskontroll gjelder, i samsvar med tilråding i de utredninger og tidligere vedtak som er gjennomgått. Jeg legger til grunn at realiteten i det som nå er besluttet er å gå tilbake til det Kvam heradsstyre har bygget på fram til og med siste vedtaket i saken den , - før nytt vedtak ble gjort i november Det er vanskelig å se annet enn at den delen av "skolesaken" som gjelder valget mellom en samlet ungdomsskole i Øystese eller fortsatt ungdomsskole både i Norheimsund og Øystese, synes grundig utredet og debattert. 1.5 Dersom det skulle være mangler ved utredningene som ligger til grunn for den siste avgjørelsen, vil dette i utgangspunktet også ramme vedtaket som ble gjort den , da heradsstyret vedtok å oppheve tidligere vedtak om nedlegging av Norheimsund Ungdomsskole, og ga en oppnevnt komité vidtgående fullmakt til å utrede konsekvensene av dette. Denne saken ble fremmet som benkeforslag i formannskapet, uten innstilling fra rådmannen, og deretter behandlet i kommunestyret uten ytterligere utredning, så langt jeg kan se. Det vedtaket som ble gjort , går tilbake til det resultatet som forelå før vedtaket fra november Selv om rådmannen i sin innstilling lojalt forholdt seg til det heradstyret hadde besluttet i november 2007, hadde heradstyret adgang til å treffe vedtak om å fravike det vedtaket rådmannen bygget på Jeg peker også på at etter kommunestyrets vedtak i sak 101/07, er alternative løsninger ytterligere utredet med bl.a. skisseprosjekt for 1-10 skole i Norheimsund, utarbeidet av Arkitektfirma Waardal-Lunde i august Videre viser jeg til et grundig prinsipielt notat fra rådmannen som belyser en del grunnleggende problemstillinger knyttet til de langsiktige konsekvensene for kommunen av de ulike veivalgene i skolesaken, der han er klar på hva som er rasjonelt sett beste løsning. Ut fra ovennevnte kan jeg vanskelig se at det er dekning for en påstand om at skolesaken er for dårlig utredet til å fatte det prinsippvedtaket som Kvam heradsstyre gjorde i sak 149/08. 2 Opplæringslova og FN sin Barnekonvensjon 2.1. I kravet om lovlighetskontroll vises også til opplæringslova 9 a-1 og 9 a-6, som menes å være overtrådt. Den første av disse gjelder rett til "eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring"

5 5 Mye av argumentasjonen til fordel for en ny samlet ungdomsskole er så langt jeg oppfatter knyttet til behovet for en moderne tidsmessig skole som både gir godt arbeidsmiljø, godt opplæringsmiljø og mer konkurransedyktig skole for rekruttering av lærere. Det synes enighet om at nåværende skolebygg i Norheimsund ikke tilfredsstiller dagens krav. I den forbindelse viser jeg til utdanningsforbundet ved Norheimsund Ungdomsskole sin uttalelse av , der det generelt anføres: "Hvis det framleis vert ungdomsskule i Norheimsund, forventar vi at det vert av same kvalitet som tenkt ved Kvam ungdomsskule (KU), ikkje berre ei overflatisk opprusting." Dernest listes opp en hel rekke forhold som må gjøres for at skolen skal få den nødvendige oppgradering. En forutsetning for at Norheimsund Ungdomsskole i fremtiden skal kunne oppfylle kravet i opplæringsloven 9 a-1, slik utdanningsforbundet ser det, er da at skolen opprustes opp slik det også er forutsatt i kommunens alternativ for 2 skoler. For så vidt gjelder felles ungdomskole i Øystese, som er besluttet ferdigstilt uavhengig av alternativ, vil standarden slik jeg oppfatter tilfredsstille de kravene som reises. Forbundet uttaler ellers at de ikke ser det som deres oppgave å ha en mening om plasseringen av skolen, men å si noe om hvilken kvalitet som skal gi elever og lærere best mulige arbeidsforhold. Jeg kan da vanskelig se at opplæringslovens 9a -1 kan påberopes som grunnlag for valg av alternativ. Slik jeg oppfatter situasjonen vil da med nødvendighet fortsatt ungdomskole i Norheimsund innebære at denne må rustes betydelig opp, samtidig som utbyggingen Øystese ungdomskole er kommet for langt til å stoppes. Det siste følger av en konsulentrapport som fikk dette til vurdering. De langsiktige økonomiske virkninger for kommunens økonomi må dermed nødvendigvis bli en vesentlig faktor i vurderingsgrunnlaget Med henvisning til opplæringsloven 9 a-6, anføres i kravet til lovlighetskontroll at ingen av elevene ved skolen har fått høve til å uttale seg om nedlegging, idet sist skolen var nedleggingstruet var høsten 2004, da skolebruksplanen var på høring. Da dette er mer enn 3 år siden, er det ikke de samme elevene ved skolen i dag. Til dette skal bemerkes at Kvam heradsstyre sin beslutning om å nedlegge Norheimsund Ungdomsskole sto ved lag helt til heradsstyret fattet nytt vedtak i november 2007, og i hele denne perioden forelå det således en avgjort sak, som bygget på at Norheimsund Ungdomskole legges ned. Jeg oppfatter det slik at skolens organer, som er listet opp i opplæringslovens 9 a-6, har fått adgang til å uttale seg om skoleplanen da denne var utlagt. Det er innkommet senere uttalelser i saken, som gir uttrykk for ulike oppfatninger. Jeg peker videre på den offentlige debatten som har pågått i lokalavisen gjennom hele perioden, hvor vel de fleste synspunkter har kommet fram.

6 6 Dernest fremstår det som problematisk dersom gyldigheten av en prinsipiell avgjørelse om kommunens fremtidige skolestruktur, med konsekvenser for generasjoner fremover, skulle bero på uttale fra de elevene som går på skolen på det tidspunktet prinsippvedtak fattes. Nedlegging av Norheimsund Ungdomsskole var som kjent omstridt, og det er liten grunn til å anta at de uttalelser som var gitt fra tidligere elever og foreldre ikke er representative for også senere kull ved skolen. Når en slik prosess går over flere år, vil med nødvendighet nye elever komme til etter uttalelse ble gitt, og det blir da en avveiing hvor lang behandlingstid som bør aksepteres før saken utsendes på ny høring. Kommer det nye viktige momenter inn, som ikke var fremme under tidligere høring, bør en nok ta en oppdatert høringsrunde. Men ut fra det som foreligger her kan jeg vanskelig se at manglende ny høringsrunde før vedtak i sak 149/08 ble gjort kan berøre gyldigheten av dette vedtaket, som er et prinsippvedtak. Senere oppfølging av vedtaket kan fange opp nødvendig ny høringsrunde. Så vidt jeg forstår er også dette besluttet Endelig har mindretallet påberopt bestemmelsen i artikkel 3 i FNs barnekonvensjon, som inneholder et generelt direktiv til offentlige avgjørelser om at barnets beste skal være grunnleggende hensyn. Hva som er barnets (her ungdomsskoleelevenes) beste skal jeg ikke ha noen oppfatning av. Jeg vil imidlertid hevde at det skal svært mye til for at en slik prinsipiell avgjørelse om kommunens skolestruktur i fremtiden, som må baseres på de bredt sammensatte og til dels motstridende hensyn som gjør seg gjeldende i en slik sak, skal kunne rammes av bestemmelsen om barnets beste i konvensjonen. Som det fremgår av foran siterte uttalelse fra utdanningsforbundet ved Norheimsund Ungdomsskole, har dagens skole i alle fall ikke tilfredsstilende standard for å ivareta barnets beste, dersom dette skulle være et tema i forhold til konvensjonen. Skrivet fra Barneombudet som er fremlagt i saken, viser at Barneombudet får en rekke henvendelser vedrørende skolenedleggelse, og i den forbindelse er det særlig 2 spørsmål som poengteres: Barnets rett til å bli hørt i saken og hvilke skolevei barna vil tilbys. Generelt uttaler Barneombudet: "Tilbudet elevene får, fasilitetene de tilbys og også skoletransporten, vil være momenter av betydning." Jeg vil ikke anta at transport av ungdomsskoleelever på en strekning av ca 6 km med buss vil fremstå som en så urimelig belastning at dette blir stridende mot konvensjonen. I denne sammenheng er det i saken også pekt på vedtatte planer om bygging av gangog sykkelvei på strekningen mellom Norheimsund og Øystese, som gir elever i ungdomsskolen mulighet for å sykle. Selv om det forutsettes at Norheimsund Ungdomskole må opprustes, er det ikke gitt at dette objektivt sett er barnets beste på lang sikt, - dersom en vurderer kommunens muligheter for å opprettholde fullgode tilbud til elevene i et langt tidsperspektiv.

7 7 Under enhver omstendighet må det vesentligste i forhold til konvensjonens krav være at barn og foreldre som berøres blir hørt i saken, deres synspunkter seriøst vurdert i saksutredningen, og at løsning på transport som velges når det blir lengre skolereise er forsvarlig. Det skal etter mitt syn mye til for at vedtaket kan bli ugyldig ut fra barnevernkonvensjonens krav dersom dette er ivaretatt. Jeg viser i den forbindelse til Barneombudets uttalelse i saken. Når det gjelder høring viser jeg til det som er fremholdt foran. Så langt jeg har oppfattet prosessen, har det vært et meget bredt engasjement i Norheimsund, hvor vel de fleste argumenter og synspunkter har vært fremmet. 3. Arbeidsmiljøloven - skolens ansatte I kravet om lovlighetskontroll er det videre vist til at de saken om nedlegging ikke behandlet av arbeidsmiljøutvalet i Kvam og at de tilsattes medbestemmelsesrett ved omorganisering ikke er iakttatt. I den forbindelse er det vist til en vedlagt uttale som skal være fra tilsatte ved skolen, bilag 5 til brevet. Brevet er ikke datert og signert, men er innstemplet i kommunen , og fremstår dermed som en uttale til skolebruksplanen som ble fremlagt høsten Uttalelsen er sterkt kritisk til nedlegging av Norheimsund Ungdomskole. I senere uttalelse fra Utdanningsforbundet ved Norheimsund Ungdomskole fra , som fremkom etter at flertallet i heradstyret gikk inn for å beholde skolen, er langt mer nyansert i sin oppfatning, og uttrykker bekymring for fremtiden ved å opprettholde denne. Jeg finner imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om arbeidstakernes rett til medbestemmelse og drøfting er tilstrekkelig oppfylt i den prosessen som har gått fram til siste vedtaket ble truffet, idet dette ikke kan influere på gyldigheten av heradstyrets vedtak i sak 149/08. Vedtaket var fattet etter et benkeforslag, og det er kommunelovens system at politiske vedtak, som vil influere på arbeidstakeres situasjon, kan gjøres uavhengig av drøftingsplikten, som er nedfelt i arbeidsmiljølovens kap. 8 og hovedavtalens 3-4 b. Sistnevnte bestemmelse pålegger arbeidsgiver en informasjons- og drøftingsplikt overfor ansatte ved endringer og omstillinger som vil få betydning for dem, og dette skal skje "på et tidligst mulig tidspunkt". I en dom fra Arbeidsretten , som gjaldt benkeforslag i et fylkesting som fikk betydning for fylkeskommunalt tilsatte, slik at plikten etter hovedavtalens 3-4 b ubestridt fikk anvendelse, legges til grunn at drøftingsplikten må vike for adgangen til å stille benkeforslag for de folkevalgte. I den forbindelse uttaler Arbeidsretten: "De folkevalgtes adgang til å treffe vedtak på grunnlag av et benkeforslag er en sentral forutsetning for et levende lokaldemokrati. Arbeidsretten finner ikke holdepunkter for at Hovedavtalens parter har ment å gjennomføre begrensninger på dette punkt".

8 8 Det vises videre til forarbeidene til arbeidsmiljøloven Ot.prp. nr. 49 ( ), der det bl. a heter om drøftingsplikten etter Aml 8-2 nr. 2: "Det kan for eksempel i kommunestyret fremkomme benkeforslag som administrasjonen ikke har utredet eller forberedt. I disse tilfellene vil det ikke være mulig å informere om beslutningen og drøfte denne med de tillitsvalgte i forkant av avstemmingen. Dette vil ikke være i strid med reglene om informasjon og drøfting." Forutsetningen som legges til grunn av Arbeidsretten i den overnevnte saken er at informasjon og drøfting gjøres i etterkant. 4. Påstand om strid mot kommunelovens 34 Det siste momentet som er tatt opp i kravet om lovlighetskontroll er at ordføreren ikke lot kommunestyret stemme over om benkeforslaget skulle tillates fremmet, jf. kommunelovens 34, 1.ledd, 2.setning som gir møteleder eller minst 1/3 av de møtende adgang til å motsette seg at sak utenom sakslisten blir fremmet. Spørsmålet er om dette må anses som en ny sak i forhold til bestemmelsen. I "Kommuneloven med kommentarer" av Overå/Bernt heter det om dette: "Denne regelen gjelder vedtak i nye saker, ikke nye forslag til vedtak i en oppført sak, selv om de måtte komme aldri så overraskende på andre medlemmer eller administrasjonen. Det står ethvert medlem fritt til å fremme nye forslag i en sak som er oppført på dagsordenen inntil denne er tatt opp til votering. Den eneste begrensning her er at det fremsatte forslag må ha rimelig sammenheng med den sak som er under behandling." Hva som er samme sak skal altså ikke oppfattes snevert, men ut fra en vurdering av "rimelig sammenheng". Slik jeg vurderer det fremstår kommunestyrets forslag i sak 149/08 som klart i "rimelig sammenheng" med den saken som rådmannen fremmet. Dette styrkes etter min mening av at benkeforslagets innhold er velkjent og debattert en rekke ganger i kommunestyret som del av hele skolebruksplanen som rådmannens forslag gjelder. At rådmannens forslag bygger på det som tidligere var fattet som prinsippvedtak i skolesaken, kan ikke medføre at benkeforslaget skal betraktes som en ny sak uten rimelig sammenheng med den saken som rådmannen la fram. Da min konklusjon er at det dreier seg om samme sak, kommer ikke bestemmelsen i kommunelovens 34, nr. 1, 2.setning til anvendelse. Konklusjon: Etter mitt syn foreligger det ikke feil med Kvam heradstyre sitt vedtak i sak 149/08 som gjør at vedtaket må anses ugyldig.

9 9 Med vennlig hilsen Advokatfirma Stiegler ANS Pål Heldal advokat