Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt?

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 05/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? integritet og verdiskaping

2 Rapport 5/2010 Publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2009 Behandling av skjenkebevillinger og kontroll av skjenkesteder Rapport 2/2009 Nytt billettsystem - kontroll og oppfølging Rapport 3/2009 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Rapport 4/2009 Anskaffelser i idrettsprosjekter Rapport 5/2009 Kontroll av anskaffelser i 13 virksomheter Rapport 6/2009 Delrapport med oppsummering av undersøkelser Rapport 7/2009 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Rapport 8/2009 Økonomistyring i Bydel Nordstrand - oppfølging av rapport 15/2005 Rapport 9/2009 Avgangskarakterer i grunnskolen - Likebehandles elevene i grunnskolen? Rapport 10/2009 Leveranser fra PEAB Norge AS til Omsorgsbygg Oslo KF Rapport 11/2009 Undersøkelse av påstander om mulige kritikkverdige forhold i Sporveisbussene AS Rapport 12/2009 Klager på behandlingen av plan- og byggesaker i Oslo kommune Rapport 13/2009 Intern kontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2008 Rapport 14/2009 Utviklings- og kompetanseetaten - anskaffelser av IKT tjenester for Oslo kommune Rapport 15/2009 Forebygging og reduksjon av sykefravær i Sykehjemsetaten Rapport 16/2009 Barne- og familieetatens kontroll og oppfølging av barneverninstitusjoner Rapport 17/2009 Økonomistyring i Bydel Frogner og Bydel St. Hanshaugen Rapport 18/2009 Sykehjemsetaten - status etter to års drift Rapport 19/2009 Vedlikehold i Boligbygg Oslo KF Rapport 20/2009 IT-revisjon av gravferdssystemet Ecclesia i Oslo kommune Rapport 21/2009 Styring og organisering av utbyggingen av Holmenkollen nasjonalanlegg Rapport 22/2009 HAV Eiendom AS - eierstyring og selskapsledelse Rapport 23/2009 Drikkevann - kontroll og oppfølging av kvalitet i ledningsnettet Rapport 24/2009 Forebyggende tiltak mot Legionella i Oslo kommune Rapport 25/2009 Intern kontroll i og rundt saksbehandlersystemet for bostøtteordningene i Oslo kommune Rapport 01/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler For mer informasjon om og våre rapporter, se 2

3 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? 1

4 Rapport 5/2010 2

5 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Bakgrunn Problemstilling Revisjonskriterier Metode og datagrunnlag Avgrensninger Rapportens struktur Kort om regelverksdatabasen Formålet med regelverksdatabasen Bakgrunnen for å opprette databasen Etablering og utvikling av databasen Ansvarsforhold Innholdet i regelverksdatabasen Revisjonskriterier Fakta Innholdet i regelverksdatabasen Positiv og negativ troverdighet Andelen regelverk som er inkludert i databasen Tiltak for å sikre at regelverksdatabasen er korrekt og oppdatert Virksomhetenes oppfatning av regelverksdatabasen Vurdering Tilgjengelighet og søkefunksjon Revisjonskriterier Fakta Tilgjengelighet Søkefunksjonalitet intranett Søkefunksjonalitet Internett Virksomhetenes syn på søkefunksjonalitet og tilgjengelighet Vurdering Konklusjon og anbefalinger Konklusjon Anbefaling Høringsuttalelser og kommentarer til disse Byrådslederens kontor s vurderinger av høringsuttalelsen Referanser Tabelloversikt

6 Rapport 5/2010 Vedlegg 1 Utledning av revisjonskriterier Vedlegg 2 Metode Vedlegg 3 Spørreskjema sendt til alle virksomheter Vedlegg 4 Høringsuttalelse fra Byrådslederens kontor

7 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Hovedbudskap s undersøkelse viste at det var vesentlige mangler i Oslo kommunes regelverksdatabase, og at databasen derfor ikke fungerte som forutsatt. Regelverksdatabasen var verken korrekt eller oppdatert på undersøkelsestidspunktet, og ingen av de undersøkte dokumentkategoriene var fullstendige. Vi konstaterer at dette var tilfellet til tross for at man på byrådsavdelingsnivå over lengre tid hadde vært kjent med mangler i regelverksdatabasen. Selv om hver enkelt byrådsavdeling har et ansvar for å sende inn regelverk på sitt område, mener vi at byrådsavdelingen som har hatt det overordnede ansvaret for regelverksdatabasen, burde ha gjort mer for å sikre at dette ble gjennomført i praksis. Sammendrag undersøkte høsten 2009 om Oslo kommunes regelverksdatabase fungerte som forutsatt. Kravene til regelverksdatabasen ble hentet fra Oslo kommunes juridiske strategi, IKT-strategi og bystyresak 421/04, Myndighetsregisteret i Oslo kommune. Status og form. har lagt til grunn følgende revisjonskriterier: Regelverksdatabasen skal inneholde Oslo kommunes regelverk og gjeldende delegasjonsvedtak. Regelverksdatabasen skal være korrekt og oppdatert til enhver tid. Regelverksdatabasen skal være tilgjengelig for interne og eksterne brukere. Regelverksdatabasen bør ha en søkefunksjon der det er mulig å søke frem alle delegasjonsvedtak som er vedtatt etter en bestemt dato. Undersøkelsen er basert på gjennomgang av innholdet i regelverksdatabasen, dokumentanalyse, intervjuer og en elektronisk spørreundersøkelse som ble sendt ut til alle virksomheter i Oslo kommune. Oppsummering av de viktigste vurderingene og konklusjonene Innholdet i regelverksdatabasen s sammenlikning av innholdet i databasen opp mot andre regelverkskilder viste at databasen hadde vesentlige mangler. Gjennomgangen avdekket at regelverksdatabasen inneholdt en rekke dokumenter som ikke lenger var gjeldende. Videre viste en stikkprøvekontroll av noen utvalgte delegasjonsvedtak, at heller ikke disse var oppdatert. Av de totalt 1086 dokumentene som var registrert som gyldige i regelverksdatabasens intranettversjon per , var kun syv datert i 2009 og 12 i Det har vært en diskusjon knyttet til hvorvidt regelverksdatabasen skulle ha full positiv og negativ troverdighet. Med positiv troverdighet menes det at alt som står i en database, er korrekt. Med negativ troverdighet menes det at man skal kunne stole på at det databasen ikke inkluderer, heller ikke gjelder. Daværende Byrådsavdeling for finans og utvikling uttalte i forbindelse med s rapport 1/2005 at den så det som viktig at databasen var mest mulig komplett, men at man ikke hadde et mål om at databasen skulle ha negativ troverdighet. På regelverksdatabasens intranettside stod det på undersøkelsestidspunktet at databasen var «Oslo kommunes portal til gjeldende regelverk, delegasjoner, rundskriv og sentrale avtaler». mener det er uheldig at databasen fremstod som komplett overfor brukerne, når dette ikke var tilfellet. Vi ser med bekymring på at enkelte virksomheter 5

8 Rapport 5/2010 oppga at ansatte benyttet databasen, og at de antok at dokumentene de fant i databasen var gjeldende. De manglene vi har avdekket, gjør at kommunalt ansatte etter s syn bør være svært kritiske i sin bruk av databasen. s undersøkelse tyder på at man på byrådsavdelingsnivå var aktiv i oppstartsfasen av regelverksdatabasen med hensyn til å prøve ut databasen, samt samle inn og gjennomgå eksisterende regelverk. s undersøkelse tyder på at det ikke har blitt utarbeidet systemer for å sikre at regelverksdatabasen er korrekt og oppdatert. Hver enkelt byrådsavdeling har et ansvar for å sende inn regelverk til databasen. Likevel er det s oppfatning at ansvarlig byrådsavdeling bør følge opp at dette blir gjennomført i praksis. Vår undersøkelse viser at dette ansvaret ikke i tilstrekkelig grad har blitt ivaretatt. I den forbindelse merker vi oss at det ikke var sendt ut skriftlige påminnelser til byrådsavdelingene om deres ansvar for å sende inn regelverk. Dette på tross av at man over lengre tid hadde vært kjent med mangler i regelverksdatabasen. fikk opplyst at bare én person visste hvordan regelverksdatabasen skulle oppdateres. Vi mener det er grunn til å stille spørsmål ved systemets sårbarhet, dersom dette er riktig. Tilgjengelighet og søkefunksjon Regelverksdatabasen var gjort tilgjengelig for interne og eksterne brukere i henhold til føringene i juridisk strategi. til databasens søkefunksjonalitet i tilstrekkelig grad var oppfylt. ser det som positivt at ansvarlig byrådsavdeling har gitt opplæring i bruk av databasen. s anbefalinger På bakgrunn av våre vurderinger og konklusjoner anbefaler at Byrådslederen, som fra har tatt over ansvaret for regelverksdatabasen, iverksetter tiltak for å sikre at databasens innhold er korrekt og oppdatert synliggjør nødvendige forbehold knyttet til regelverksdatabasens feil og mangler overfor brukerne vurderer hvilke dokumentkategorier regelverksdatabasen skal inneholde utarbeider systemer for å sikre ajourhold av regelverksdatabasen. Det bør klart fremgå hvem som er ansvarlig for hva. utarbeider rutiner som sikrer at byrådsavdelingene sender inn nytt eller endret regelverk vurderer om det er hensiktsmessig å innføre et system for loggføring av oppdateringer/ feilmeldinger/nedetid vurderer om det er behov for å forbedre regelverksdatabasens søkefunksjonalitet. Høringsuttalelse Rapport fra prosjektet ble sendt på høring til Byrådslederens kontor Byrådslederens kontor avga sine kommentarer i brev datert Byrådslederens kontor sluttet seg i hovedsak til de konklusjoner som fremgår av rapporten og varslet tiltak i tråd med rapportens anbefalinger. oppnådde ikke et likt antall treff ved gjennomføring av ulike søk etter delegasjonsvedtak fattet etter en bestemt dato. Vi stiller derfor spørsmål ved om kravene 6

9 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? 1. Innledning 1.1 Bakgrunn Det finnes en lang rekke rettsregler som regulerer borgernes rettigheter og plikter. Mens lover fastsettes av Stortinget, kan forskrifter fastsettes både sentralt og lokalt av kommuner der de har hjemmel til det ( lokale forskrifter ). Kommuner kan også veilede den kommunale forvaltningen om regelverkstolkning og fastsette regler av mer organisatorisk karakter. Dette kan blant annet gjøres i form av vedtekter, instrukser eller retningslinjer. For å sikre effektiv forvaltning er det også nødvendig at kommunen fatter vedtak som delegerer myndighet til kommunale virksomheter. Forskrifter som er fastsatt av kommunen, vil normalt påvirke borgernes rettsstilling. Veiledninger, instrukser og annet regelverk som er fastsatt lokalt, kan videre tolke eller utdype lover og forskrifter, og dermed ha direkte betydning for å sikre likebehandling. Lokalt regelverk av mer administrativ karakter kan være fastsatt for å sikre økt effektivitet, produktivitet og kvalitet i kommunens tjenesteproduksjon. Regelverksdatabasen til Oslo kommune var ett av tiltakene som ble identifisert i juridisk strategi for Oslo kommune som ble vedtatt av bystyret Regelverksdatabasen ble lansert på intranett i 2003 og i en mer begrenset versjon på Internett i På regelverksdatabasens intranettside stod det på undersøkelsestidspunktet at databasen var «Oslo kommunes portal til gjeldende regelverk, delegasjoner, rundskriv og sentrale avtaler». Både sentrale og lokale forskrifter er tilgjengelige på Lovdata. 1 Før regelverksdatabasen ble opprettet, fantes det ikke noen samlet oversikt over regelverk fastsatt av Oslo kommune. 1 Lovdata er en privat stiftelse som etablerer og driver systemer for rettslig informasjon, se har ved flere anledninger stilt spørsmål ved om regelverksdatabasen er fullstendig. 2 Dersom regelverksdatabasen ikke er oppdatert, innebærer dette en risiko for borgernes rettssikkerhet og likebehandling. Sløsing med tid, feilbeslutninger og usikkerhet hos kommunalt ansatte som ikke finner gjeldende regelverk, kan videre redusere effektiviteten, produktiviteten og kvaliteten i kommunens tjenesteproduksjon. 1.2 Problemstilling Prosjektets hovedproblemstilling har vært å undersøke i hvilken grad Oslo kommunes regelverksdatabase fungerer som forutsatt. For å belyse problemstillingen har vi blant annet sett nærmere på forhold knyttet til kommunens strategier for databasen, hvor stor andel av utvalgte regelverk som lå inne i databasen på undersøkelsestidspunktet, hvordan man sikret at databasen var komplett, kommunale virksomheters bruk av og syn på regelverksdatabasen, om Byrådsavdeling for finans som hadde ansvaret for regelverksdatabasen frem til , var kjent med eventuelle svakheter i databasen, og om det i så fall er iverksatt tiltak for å rette opp i dette. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er i all hovedsak hentet fra Oslo kommunes juridiske strategi (bystyresak 786/1997 og 466/2005), Oslo kommunes IKTstrategi (byrådssak 1024/07) og bystyresak 421/04, Myndighetsregisteret i Oslo kommune. Status og form. De kriteriene som ligger til grunn for våre vurderinger presenteres fortløpende i rapporten. Vedlegg 1 gir en samlet oversikt over revisjonskriteriene og hvordan disse er utledet. 2 Se s rapporter 1/2005, 16/2005 og 18/

10 Rapport 5/ Metode og datagrunnlag For å besvare problemstillingene i prosjektet benyttet vi ulike typer data og metoder: Dokumentanalyse: En rekke dokumenter knyttet til opprettelsen, formålet med og innholdet i regelverksdatabasen ble gjennomgått. I tillegg gikk vi gjennom dokumenter knyttet til databasens utvikling og anskaffelse, og dokumenter knyttet til kommunens bruk av IKT. Intervju: Det ble gjennomført semistrukturerte intervjuer med sentrale personer i Byrådsavdeling for finans. Questback-undersøkelse: Et elektronisk spørreskjema ble sendt ut til alle byrådsavdelinger og virksomheter i Oslo kommune. Undersøkelsen ble ikke sendt til Byrådsavdeling for finans eller til politiske organer. Annet: Det ble foretatt en analyse av antall og type dokumenter som var tilgjengelig i regelverksdatabasen. Der det var mulig, ble databasens innhold sammenliknet med gjeldende regelverk fra andre kommunale kilder og fra Lovdata. forsøkte også å innhente informasjon knyttet til antall treff/oppdateringer og annen informasjon om bruk av databasen. I denne undersøkelsen har vi tatt utgangspunkt i de dokumenttypene som var inkludert i regelverksdatabasen på undersøkelsestidspunktet, uten å vurdere generelle forhold knyttet til kommunens regelverksforvaltning. Vi har dermed ikke undersøkt hvorvidt dokumenter var korrekt klassifisert. har heller ikke vurdert tekniske aspekter knyttet til regelverksdatabasens oppbygging eller søkemotor. 1.6 Rapportens struktur Kapittel 2 inneholder en kort oppsummering av kommunens strategier og målsettinger med regelverksdatabasen. I kapittel 3 beskriver og vurderer vi innholdet i regelverksdatabasen. I kapittel 4 presenterer og vurderer vi regelverksdatabasens tilgjengelighet og søkefunksjonalitet. Kapittel 5 inneholder s konklusjoner og anbefalinger. I kapittel 6 gjennomgås sentrale elementer i høringsuttalelsen fra Byrådslederens kontor. Høringsuttalelsen er i sin helhet inntatt som vedlegg 4 i rapporten. Undersøkelsen ble startet opp i september 2009, og datainnsamlingen fant sted i perioden til Prosjektets datagrunnlag og metode er nærmere beskrevet i vedlegg Avgrensninger Juridisk strategi stipulerte at kommunens regelverk skulle deles inn i kategoriene forskrifter, som gir innbyggerne rettigheter/ plikter, og instrukser, som fastsetter kommunens interne prosedyrer. 8

11 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? 2. Kort om regelverksdatabasen I dette kapittelet redegjør vi for Oslo kommunes strategier og målsettinger for regelverksdatabasen. Ulike byrådsavdelinger har over tid sittet med det overordnede ansvaret for regelverksdatabasen (jf 2.3 nedenfor). Av hensyn til leservennlighet vil vi enkelte steder i rapporten benytte ansvarlig byrådsavdeling når vi omtaler den byrådsavdelingen som på det aktuelle tidspunktet satt med ansvaret. 2.1 Formålet med regelverksdatabasen Formålet med regelverksdatabasen var å samle Oslo kommunes regelverk på ett sted, slik at denne informasjonen ble mer oversiktlig og lettere tilgjengelig for brukerne. 3 Regelverksdatabasens kravspesifikasjon stadfestet at det var et grunnleggende rettssikkerhetskrav at gjeldende regler som regulerte kommunal tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse, var tilgjengelig for brukerne på en ensartet, autoritativ og enkel måte. På lik linje med Lovdata, som formidler lover og forskrifter, var det behov for en tilsvarende formidlingskanal for kommunale forskrifter og instrukser. Kommunale forskrifter burde være tilgjengelige for borgerne, mens både instrukser og kommunale forskrifter burde være tilgjengelige for politikere, ledere og saksbehandlere. I tillegg til å forenkle distribusjon og tilgjengelighet ble databasen sett på som et tiltak for å avbyråkratisere og forenkle kommunens arbeid generelt Bakgrunnen for å opprette databasen Regelverksdatabasen til Oslo kommune var et av tiltakene identifisert i juridisk strategi for Oslo kommune som ble vedtatt av bystyret Strategiens første delmål slo blant annet fast at kommunens regelverk skulle være lett tilgjengelig for interne og eksterne brukere. Delmålet fastslo videre at kommunens regelverk skulle ha god teknisk kvalitet, og la opp til en gjennomgang av kommunens regelverk «med sikte på teknisk og innholdsmessig klargjøring og forenkling». Ett av strategiens tiltak innebar etablering av en regelverksdatabase for samtlige kommunale regler: I forbindelse med etableringen av en kommunal database/»lovsamling» kartlegges samtlige kommunale regler (reglementer, forskrifter, retningslinjer, instrukser osv.) og omklassifiseres normalt enten til forskrift eller instruks, alt ettersom de har ekstern adressat, og faller inn under definisjonen i forvaltningslovens 2 første ledd bokstav a og c, eller er av intern karakter, dvs. retter seg mot kommunens ansatte ombud og innehavere av andre kommunale verv Etablering og utvikling av databasen Daværende seksjon for forvaltningsutvikling i Byrådslederens avdeling startet arbeidet med regelverksdatabasen etter at juridisk strategi var vedtatt. Seksjonen utarbeidet kravspesifikasjon for anskaffelsen av databasens programvare. Etter en omorganisering i 2000 overtok juridisk seksjon i den nyopprettede Byrådsavdeling for service og organisasjonsutvikling ansvaret for regelverksdatabasen. Hele seksjonen, 3 Oslo kommune, Byrådsavdeling for service og organisasjonsutvikling, Regelverksdatabase for Oslo kommune, Invitasjon til prekvalifi sering. 4 Byrådets forslag til budsjett Bystyresak 786/1997, Juridisk strategi for Oslo kommune, tiltak

12 Rapport 5/2010 som bestod av fem personer, deltok etter det vi har fått opplyst i arbeidet med databasen. Anskaffelsen ble gjennomført, og det ble opprettet en brukergruppe med representanter fra tre byrådsavdelinger, bystyrets sekretariat, to bydeler, en etat og Kommuneadvokaten. 6 Programvaren regelverksdatabasen skulle benytte, var ferdig utarbeidet i 2002, og man begynte å legge inn dokumenter. 7 Etter en pilotperiode ble regelverksdatabasen lansert på Oslo kommunes intranett i mars Samme år ble Byrådsavdeling for service og organisasjonsutvikling avviklet, og deler av virksomheten ble videreført i ny Byrådsavdeling for finans og utvikling 8. Seksjon for virksomhetsutvikling fikk ansvaret for databasen. I 2006 satte Byrådsavdeling for finans og utvikling i gang et prosjekt som skulle vurdere Oslo kommunes interne regelverk. Prosjektet ble gjennomført i to faser, og endelig sluttrapport ble levert i mai Rapporten foreslo endringer i den kommunale regelstrukturen. Utvikling og tilpassing av regelverksdatabasen var etter det har fått opplyst, planlagt som en oppfølging av dette prosjektet. Endringene ble imidlertid ikke gjennomført. har blitt informert om at man i mars 2008 hadde planlagt og forberedt en videreutvikling av regelverksdatabasen. Blant annet ønsket man å se på muligheten for at kommunens virksomheter hadde sine egne rom i databasen der de kunne legge inn sine delegasjoner, slik at databasen kunne inneholde hele delegasjonskjeden fra bystyrevedtak til delegasjoner i hver enkelt virksomhet. 6 Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Notatet er etter det har fått oppgitt, behandlet i kommunaldirektørmøte Oslo kommune, intranettmelding , Ny regelverksdatabase skal gi full oversikt. 8 Byrådsavdeling for finans og utvikling endret navn til Byrådsavdeling for finans , som følge av byrådssak / Før mars 2008 var det etter det har blitt fortalt, bare én person som i utgangspunktet skulle arbeide 50 prosent med regelverksdatabasen. Da vedkommende midlertidig skulle fungere i en annen stilling, ble det foreslått å avvente videreutviklingsarbeidet inntil videre. kan ikke se at det har foregått utviklingsarbeid etter dette. Ansvaret for regelverksdatabasen var tillagt byråden for finans frem til , da dette ble overført til byrådslederen. 2.4 Ansvarsforhold Byrådsavdeling for finans og utvikling slo i et notat til et kommunaldirektørmøte fast at kommunaldirektør for finans og utvikling var ansvarlig redaktør for regelverksdatabasen. 9 Det å være ansvarlig redaktør innebærer ifølge Instruks for kommunal informasjon på intra- og internett blant annet ansvar for at den informasjonen som legges ut på intra- og Internett, til enhver tid er korrekt og etterrettelig, og for at dato for siste oppdatering vises. Notatet til kommunaldirektørmøtet fastslo videre at utgangspunktet var at den enkelte byrådsavdeling hadde ansvar for informasjon på eget fagområde. Dette prinsippet fulgte av styringssystemet og var også nedfelt i den nevnte Instruks for kommunal informasjon på intra- og internett. I henhold til instruksen var det den enkelte byrådsavdeling som innholdsleverandør som hadde ansvar for informasjonen på sitt område. Rollen som innholdsleverandør omfattet blant annet oppgavene med å fremskaffe, vedlikeholde og kvalitetssikre innholdet i databasen for sitt fagområde. 9 Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Etter det har fått oppgitt, er notatet behandlet i kommunaldirektørmøte

13 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Daværende Byrådsavdeling for finans og utvikling hadde ifølge notatet ansvar for å koordinere arbeidet med innholdet i databasen. Dette innebar blant annet å være aktiv med hensyn til ajourhold og oppdatering ved organisasjonsmessige endringer. Videre hadde Byrådsavdeling for finans og utvikling ansvar for kvalitetssikring og registrering av dokumenter i databasen. 10 Notatet til kommunaldirektørmøtet er ikke datert, men det ble etter det har fått oppgitt, behandlet i kommunaldirektørmøte Byrådsavdelingenes syn på ansvarsforhold Som del av datainnsamlingen sendte ut et spørreskjema til byrådsavdelinger og kommunale virksomheter. På s spørsmål om ansvarsog oppgavefordeling knyttet til oppdatering av innholdet i databasen svarte alle de fem øvrige byrådsavdelingene at de skulle informere Byrådsavdeling for finans om nytt eller endret regelverk for sitt ansvarsområde. Én byrådsavdeling mente i tillegg at Byrådsavdeling for finans også skulle hente inn relevante dokumenter. Tabell 1 viser at to av byrådsavdelingene var helt uenig i påstanden om at det var helt klart hvem som hadde ansvaret for at databasen var oppdatert. To byrådsavdelinger sa seg også helt eller delvis uenig i at de var godt kjent med sin rolle i forbindelse med regelverksdatabasen. Tabell 1 Byrådsavdelingenes svar knyttet til ansvarsforhold Det er helt klart hvem som har ansvaret for at regelverksdatabasen er oppdatert. Det er klart hvem vi skal henvende oss til dersom vi har spørsmål knyttet til regelverksdatabasen. Byrådsavdelingen er godt kjent med sin rolle i forbindelse med regelverksdatabasen. Helt enig Delvis enig Verken enig eller uenig Delvis uenig Helt uenig Note: Byrådsavdelingenes svar på s spørsmål Hvor enig eller uenig er du i følgende påstander (dersom dette har endret seg den siste tiden, ber vi om at du tar utgangspunkt i situasjonen slik den var )? Byrådsavdeling for finans var ikke omfattet av undersøkelsen. 10 Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Etter det har fått oppgitt, er notatet behandlet i kommunaldirektørmøte

14 Rapport 5/ Innholdet i regelverksdatabasen I dette kapittelet beskriver og vurderer vi hvilke dokumenter regelverksdatabasen inneholdt på undersøkelsestidspunktet, og i hvilken grad innholdet i regelverksdatabasen var korrekt og oppdatert. 3.1 Revisjonskriterier Reglementer, forskrifter, retningslinjer og instrukser var de kommunale reglene som ble spesifikt nevnt i juridisk strategi fra 1997 i forbindelse med etableringen av regelverksdatabasen. Ifølge ansvarlig byrådsavdeling var det bred enighet om å også inkludere delegasjonsvedtak, rundskriv, fellesskriv og sentrale avtaler i databasen. 11 Bystyret vedtok i 2004 at alle gamle og fremtidige delegasjonsvedtak skulle inkluderes i regelverksdatabasen. Vedtaket slo fast at kommunen ikke lenger behøvde å gi ut en trykt utgave av kommunens myndighetsregister. Dette behovet ville i fremtiden dekkes av regelverksdatabasen. 12 har lagt følgende revisjonskriterier til grunn for å vurdere innholdet i regelverksdatabasen: Regelverksdatabasen skal inneholde Oslo kommunes regelverk og gjeldende delegasjonsvedtak. Regelverksdatabasen skal være korrekt og oppdatert til enhver tid. 3.2 Fakta Innholdet i regelverksdatabasen Oslo kommunes regelverksdatabase ble lansert på intranett i 2003 og på Internett i Intensjonen var at alt kommunalt regelverk skulle være tilgjengelig for politikere, ledere og saksbehandlere, mens kommunale forskrifter skulle være tilgjengelige for alle. Den eksterne versjonen av regelverksdatabasen ble dermed en begrenset versjon av den databasen som til enhver tid var tilgjengelig på kommunens intranett. Heretter refererer vi til den interne versjonen av databasen, med mindre noe annet er angitt. Innhold i den interne versjonen Regelverksdatabasen var delt inn i dokumenttypene delegasjonsvedtak, fellesskriv, forskrifter, instrukser, reglement, rundskriv, sentrale avtaler, vedtekter og veiledninger. 13 Per lå det 1086 dokumenter i databasen som var registrert som gyldige. Av disse var syv datert i 2009 og 12 i I tillegg inneholdt databasen 503 dokumenter som enten var registrert tilbaketrukket eller erstattet av en ny versjon. For å få fram de dokumentene som ifølge regelverksdatabasen ikke var gyldige, må dette spesifiseres i et utvidet søk i databasen. Når vi heretter omtaler regelverket / dokumentene i regelverksdatabasen, viser vi til de gyldige dokumentene. Tabell 2 viser databasens innhold på undersøkelsestidspunktet, etter dokumenttype. Delegasjonsvedtak var den dokumenttypen med flest dokumenter, mens det kun var én veiledning, 10 sentrale avtaler og 14 vedtekter i databasen. 11 Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Etter det har fått oppgitt, er notatet behandlet i kommunaldirektørmøte Bystyresak 421/04, Myndighetsregisteret i Oslo kommune. Status og form doc/dmdocindex.html. 12

15 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Tabell 2 Regelverksdatabasens innhold på intranett Dokumenttype Antall Delegasjonsvedtak 735 Fellesskriv 48 Forskrifter 53 Instrukser 54 Reglement 31 Rundskriv 140 Sentrale avtaler 10 Vedtekter 14 Veiledninger 1 Totalt 1086 Note: Tallene er basert på uttrekk fra regelverksdatabasen Innhold i den eksterne versjonen Den eksterne versjonen av regelverksdatabasen hadde 843 dokumenter tilgjengelig på undersøkelsestidspunktet. Av disse var fem datert i 2009 og åtte i Internettversjonen gir ikke anledning til å kategorisere dokumentene etter dokumenttype på samme måte som intranettversjonen. Fritekstsøk på «forskrift» og «delegasjon» i internettversjonen av databasen ga henholdsvis 206 og 60 treff Positiv og negativ troverdighet Positiv og negativ troverdighet er begreper som benyttes for å beskrive i hvilken grad en samling regelverk er oppdatert og komplett. Med positiv troverdighet menes det at alt som står i en database, er korrekt. Med negativ troverdighet menes det at man skal kunne stole på at det databasen ikke inkluderer, heller ikke gjelder. I en intranettmelding fra 2002 informert Byrådsavdeling for service og organisasjonsutvikling om at regelverksdatabasen skulle «gi den totale oversikten over alt som finnes av regelverk, instrukser og forskrifter i Oslo kommune». Ifølge intranettmeldingen ville saksbehandlere finne alt de trengte av regler, instrukser, forskrifter og rundskriv i den nye databasen, noe som ville øke effektiviteten og kvaliteten på saksbehandlingen Oslo kommune, intranettmelding , Ny regelverksdatabase skal gi full oversikt. På regelverksdatabasens intranettside stod det på undersøkelsestidspunktet at databasen var Oslo kommunes portal til gjeldende regelverk, delegasjoner, rundskriv og sentrale avtaler 15 En ansatt i Byrådsavdeling for finans fortalte at Kommuneadvokaten, da juridisk strategi fra 1997 ble utarbeidet, så for seg en database med både positiv og negativ troverdighet. Full positiv og negativ troverdighet ble imidlertid vurdert som urealistisk da arbeidet med databasen startet, fordi det ville være for krevende å følge opp og ikke rettslig holdbart. påpekte i rapport 1/ at regelverksdatabasen ikke syntes å være komplett. I sitt høringsvar til denne rapporten uttalte Byrådsavdeling for finans og utvikling: Det er selvfølgelig viktig at databasen er mest mulig komplett, men vi har ikke som målsetting at databasen skal ha negativ troverdighet. I et notat til alle byrådsavdelinger datert uttrykte Byrådsavdeling for finans at den «er opptatt av å sikre at databasen til enhver tid er fullstendig oppdatert» doc/dmdocindex.html. 16, Rapport 1/2005, Regelverk produksjon og forvaltning. 17 Notat fra Byrådsavdeling for finans til byrådsavdelingene , Ajourhold av regelverksdatabasen (RVD) innkalling til møte i RVD-forum. 13

16 Rapport 5/ Andelen regelverk som er inkludert i databasen En informant i Byrådsavdeling for finans fortalte at deres inntrykk var at andelen gjeldende regelverk som var inkludert i regelverksdatabasen, varierte fra dokumenttype til dokumenttype. Informanten pekte på at det ikke alltid var tydelig hvilken status et dokument hadde. Et vedtak kan inneholde flere typer bestemmelser. For eksempel kan delegasjonsvedtak ligge som en del av et større regelverk, og en instruks eller reglement kan dermed inneholde en fullmakt. Forskrifter Etter forvaltningsloven skal forskrifter kunngjøres i Norsk Lovtidend. 18 Lovdata er en stiftelse som skal etablere og drive systemer for rettslig informasjon. Lovdatas nettsted inneholder de primære rettskildene som regulerer innbyggernes rettigheter og plikter, blant annet lokale forskrifter. 19 Tabell 3 Forskrifter i regelverksdatabasen og i Lovdata Norsk Lovtidend er grunnlaget for forskriftene som er inkludert i Lovdatas database. Lovdata er dermed avhengig av at kommunene sender inn sine forskrifter, endringer og opphevelser for kunngjøring. En informant i Byrådsavdeling for finans har opplyst om at regelverksdatabasens forskrifter var relativt komplett frem til mars Fordi virksomheter ved enkelte anledninger kunngjorde regelverk uten at databasen ble informert, ble innholdet i regelverksdatabasen noen ganger sjekket opp mot innholdet i Lovdata og komplettert ved behov, ifølge informanten. Tabell 3 viser en oversikt over forskrifter inkludert i regelverksdatabasen og i Lovdata. Tabellen viser at Lovdata inneholdt 53 forskrifter vedtatt av Oslo kommune, og at 32 av disse var inkludert i regelverksdatabasen. I tillegg inkluderte regelverksdatabasen 18 forskrifter som ikke fremgikk av Lovdata. I regelverksdatabasen Ikke i regelverksdatabasen Totalt i Lovdata I Lovdata Ikke i Lovdata 18* Totalt i regelverksdatabasen 50** Note: Tabellen viser uttak av lokale forskrifter fra Lovdata og regelverksdatabasen Lokale forskrifter fra Lovdata ble hentet ut ved å benytte alle bortsett fra opphevede lokale forskrifter som base, og la valget gjelde for Oslo. Dette ga 165 svar som ble gjennomgått for å sile ut de forskriftene som ikke var vedtatt av kommunale instanser. Etter gjennomgangen var det igjen 53 lokale forskrifter vedtatt av kommunale instanser. Lokale forskrifter fastsatt av Oslo havnestyre er medberegnet som forskrifter fastsatt av Oslo kommune. Av de seks lokale forskriftene fastsatt av Oslo havnestyre som var inkludert i Lovdata, var fire inkludert i regelverksdatabasen. Én forskrift var det usikkert hvilken instans som hadde fastsatt, denne er ikke inkludert i tallmaterialet.*ingen av disse er omfattet av unntakene til kunngjøringsplikten jf. forvaltningslovforskriften 43 **Tre av treffene på forskrifter i regelverksdatabasen viste til mapper og ikke til egne forskrifter. Disse er ikke inkludert, og totalt antall forskrifter i regelverksdatabasen varierer derfor fra antallet oppgitt i Tabell LOV nr. 00: lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), kapittel VII, 38. Enkelte unntak fremgår av forskrift til forvaltningsloven

17 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Dersom man antar at Lovdatas oversikt er fullstendig, betyr dette at 40 prosent av gjeldende lokale forskrifter ikke er inkludert i regelverksdatabasen, og at 36 prosent av forskriftene som er inkludert i regelverksdatabasen, ikke lenger er gjeldende. påpekte i rapport 1/ at det ikke syntes å være fullt samsvar mellom lokale forskrifter i Lovdata og regelverksdatabasen. I sitt høringsvar til rapport 1/2005 uttalte Byrådsavdeling for finans og utvikling at de hadde registrert at det var noen opphevede forskrifter som ikke var tatt ut av Lovdata, men at dette ville bli fulgt opp. har fått opplyst at det er den enkelte byrådsavdeling som eier av forskriften som har ansvar for å kunngjøre endringer, opphevelser eller nye forskrifter i Lovdata. Rundskriv og fellesskriv Rundskriv skal brukes til å formidle viktig informasjon til virksomhetene i Oslo kommune. Rundskrivene kan omhandle instrukser, forskrifter, reglementer, rutiner og bystyrevedtak som skal iverksettes. Fellesskriv til bydelene benyttes for informasjon om instrukser og annen viktig informasjon som er rettet til bydelene. 21 har ikke skilt mellom ulike typer rundskriv og fellesskriv i dette prosjektet. Det er Byrådslederens kontor, Byrådets kontor, som har ansvaret for å administrere og sende ut rundskriv og fellesskriv til berørte virksomheter. Kontoret legger også ut dokumentene på kommunens intranett. 22 Før de publiseres på intranett, kontrollerer Byrådets kontor om skrivene erstatter tidligere skriv, og de fjerner eventuelt skriv som ikke lenger er gjeldende, fra intranettsiden. har blitt fortalt at hver byrådsavdeling i tillegg blir bedt om å gå gjennom rundskriv og fellesskriv for sine fagområder med visse mellomrom for å sjekke at informasjonen på intranett er oppdatert. Tabell 4 og 5 viser antallet rundskriv og fellesskriv i regelverksdatabasen og på kommunens oversikt på intranett. Tabell 4 Rundskriv på intranett og i regelverksdatabasen I regelverksdatabasen Ikke i regelverksdatabasen På intranett Ikke på intranett 9 Totalt i regelverksdatabasen 128 Note: Tabellen er basert på et uttrekk fra regelverksdatabasen og oversikten over rundskriv tilgjengelig på intranettsiden, Totalt på intranett Tabell 4 viser at av de 188 rundskrivene som var tilgjengelige på intranett, var det 69 som ikke var inkludert i regelverksdatabasen på undersøkelsestidspunktet. Samtidig var det ni av rundskrivene i regelverksdatabasen som ikke lå på intranettoversikten. Dersom man antar at intranettoversikten var fullstendig, vil det bety at 37 prosent av gjeldende rundskriv ikke var inkludert i regelverksdatabasen, og at 7 prosent av rundskrivene i databasen ikke lenger var gjeldende. 20, Rapport 1/2005, Regelverk produksjon og forvaltning

18 Rapport 5/2010 Tabell 5 Fellesskriv på intranett og i regelverksdatabasen I regelverksdatabasen Ikke i regelverksdatabasen Totalt på intranett På intranett Ikke på intranett 17 Totalt i regelverksdatabasen 46 Note: Tabellen er basert på et uttrekk fra regelverksdatabasen og oversikten over rundskriv tilgjengelig på intranettsiden, Tabell 5 viser at regelverksdatabasen inneholdt 29 av de 48 fellesskrivene som var tilgjengelige på kommunens intranett. Regelverksdatabasen inneholdt i tillegg ytterligere 17 fellesskriv på undersøkelsestidspunktet. Dersom man antar at intranettoversikten var fullstendig, vil det bety at 40 prosent av gjeldende fellesskriv ikke var inkludert i regelverksdatabasen, og at 37 prosent av fellesskrivene i databasen ikke lenger var gjeldende. I intervju oppga en informant i Byrådsavdeling for finans at det var tekniske utfordringer knyttet til å legge inn Excel-vedlegg i databasen. Det ble derfor besluttet at man skulle vente med å legge inn rundskriv og fellesskriv som kunne ha slike vedlegg. Byrådsavdeling for finans har ikke kunnet fremskaffe nærmere informasjon om denne avgjørelsen. Fullmakter delegasjonsvedtak Etter kommuneloven er all myndighet i utgangspunktet tillagt by-/kommunestyret. 23 For at kommuner skal kunne fungere, åpnes det imidlertid for å delegere myndighet til andre kommunale virksomheter. I Oslo går delegasjonslinjen fra bystyret, til byrådet, til fagbyråd og videre til den enkelte virksomhet. I 1997 vedtok bystyret at det skulle utgis en årlig trykt oversikt over myndighetsfordelingen i kommunen. 24 I 2004 vedtok bystyret at den trykte utgaven av myndighetsregisteret skulle erstattes av regelverksdatabasen. 25 s rapport 16/2005 fant flere mangler ved delegasjonsvedtakene i regelverksdatabasen. Ifølge rapporten var omfanget av manglende oppdatering og feil i den registrerte informasjonen bekymringsfull inneholdt regelverksdatabasen 735 delegasjonsvedtak. Fire av disse ble vedtatt i 2009, mens seks ble vedtatt i Den siste trykte utgaven av myndighetsregisteret er fra august Etter det er kjent med, finnes det ikke noen samlet oversikt som kan benyttes som sammenlikningsgrunnlag for delegasjonsvedtakene i regelverksdatabasen. En informant i Byrådsavdeling for finans uttalte i intervju at fullmakter var den dokumentkategorien i regelverksdatabasen som var mest mangelfull, og som burde være komplett. En stikkprøvekontroll av fire bystyrevedtak fra første halvår 2009 som omfattet delegering av myndighet, viste at ingen av disse var inkludert i regelverksdatabasen per Vedlegg 2 inneholder mer informasjon om hvilke vedtak dette dreier seg om. 23 Jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Bystyresak 220/97, Myndighetsfordeling i Oslo kommune Delegasjon av myndighet fra bystyret og by. 25 Bystyresak 421/04, Myndighetsregisteret i Oslo kommune. Status og form. 26, Rapport 16/2005, Delegasjon av myndighet. 16

19 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Andre dokumenter På undersøkelsestidspunktet inneholdt regelverksdatabasen også dokumentkategoriene instruks, reglement, sentrale avtaler, vedtekter og veiledninger. Kun én veiledning var inkludert i databasen, og en informant i Byrådsavdeling for finans uttalte at veiledninger var den dokumenttypen som i minst grad ble benyttet. Vedkommende var videre usikker på hvor komplett instruksene var, mens vedtekter og reglementer ble vurdert til å inneholde «omtrent alt» av relevante dokumenter Tiltak for å sikre at regelverksdatabasen er korrekt og oppdatert Regelverksdatabasen ble lansert på intranett i mars 2003 etter en periode med testing. Byrådsavdeling for finans og utvikling arbeidet med å samle inn og gjennomgå kommunens regelverk og delegasjonsvedtak parallelt med utviklingen av databasen. 27 Hvert dokument ble registrert med nøkkelopplysninger (vedtaksinstans, dato, avdeling, stikkord og ansvarsområde) før det ble lagt inn i databasen. 28 Det ble utarbeidet et eget registreringsskjema som byrådsavdelingene måtte fylle ut og legge ved regelverk som skulle inkluderes i databasen. 29 Første halvår 2004 ble alle delegasjonsvedtak og regelverk i databasen gjennomgått, og disse ble sendt til hver byrådsavdeling for kvalitetssikring Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Etter det har fått oppgitt, er notatet behandlet i kommunaldirektørmøte Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Etter det har fått oppgitt, er notatet behandlet i kommunaldirektørmøte Regelverksdatabasen Internett ajourhold, notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til byrådsavdelingene datert Notat om ansvar for ajourhold av regelverksdatabasen, udatert notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til kommunaldirektørmøte. Etter det har fått oppgitt, er notatet behandlet i kommunaldirektørmøte har fått opplyst at det kunne være vanskelig å få sendt inn vedtak fra de ulike byrådsavdelingene. Ansvarsforhold knyttet til ajourhold av databasen ble ved en anledning tatt opp i kommunaldirektørmøte i et forsøk på å forankre dette i de andre byrådsavdelingene. I notatet til kommunaldirektørmøtet het det blant annet: Det viser seg også at det fortsatt er dokumenter som mangler i databasen og vi mottar en del henvendelser på dette. Det er derfor viktig at byrådsavdelingene etablerer gode rutiner og tydelig ansvar for oppdatering og vedlikehold av innholdet i databasen slik at vi kan få løpende melding om endringer, nye vedtak eller gamle vedtak som ikke er lagt inn. Sommeren 2005 ble alle byrådsavdelinger bedt om å utnevne en kontaktperson for arbeidet med regelverksdatabasen. Kontaktpersonene ville sammen med representanter fra Byrådsavdeling for finans og utvikling utgjøre et regelverksdatabaseforum. 31 Hensikten med regelverksdatabaseforumet var blant annet å diskutere forhold knyttet til ansvar og ajourhold. De siste årene har det ikke blitt holdt møter eller blitt utnevnt nye kontaktpersoner til forumet hvis disse har sluttet eller begynt i andre stillinger. Det foreligger så langt vi vet, ingen skriftlige referater fra noen av regelverksdatabaseforumets møter. I oktober 2009 sendte Byrådsavdeling for finans ut en innkalling til møte i regelverksdatabaseforumet I forbindelse med dette ble byrådsavdelingene bedt om å oppgi kontaktpersoner til forumet. På møtet skulle regelverksdatabaseforumet drøfte planer for gjennomgang og oppdatering av regelverksdatabasen. 31 Regelverksdatabasen Internett ajourhold, notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling til byrådsavdelingene datert

20 Rapport 5/2010 Byrådsavdeling for finans og utvikling har ikke sendt ut skriftlige påminnelser om innsendelse av regelverk siden har imidlertid fått opplyst at det har vært noe uformell kontakt med saksbehandlere i enkelte byrådsavdelinger. Byrådsavdeling for finans hadde per ingen skriftlige rutiner om å sende inn nytt eller endret regelverk for sitt ansvarsområde til regelverksdatabasens kontaktperson. Kommunikasjon rundt dette foregikk, etter det vi fikk opplyst, muntlig, og det hendte man måtte etterspørre regelverk internt i byrådsavdelingen. Etter det er kjent med, fantes det ikke noen oversikt eller loggføring av innsendte regelverk, oppdateringer, feilmeldinger eller andre henvendelser om databasen. I et notat fra Byrådsavdeling for finans og utvikling datert stod det at databasens nye versjon ville vise siste oppdateringsdato, og at databasen ville oppdateres minst én gang i uka. På undersøkelsestidspunktet ga ikke regelverksdatabasen informasjon om når den sist ble oppdatert Virksomhetenes oppfatning av regelverksdatabasen Bruk av regelverksdatabasen Det fremkom av svarene på s spørreundersøkelse at syv av kommunens virksomheter aktivt hadde oppfordret de ansatte til å benytte regelverksdatabasen, enten jevnlig eller ved enkelttilfeller. I tillegg hadde 20 virksomheter informert de ansatte om at databasen eksisterte. Flertallet (32 virksomheter) oppga imidlertid at de ikke hadde informert de ansatte særskilt om databasen. Virksomhetene ble videre bedt om å vurdere bruken til ulike grupper ansatte, og svarene viste at dette varierte mellom de ulike kategoriene ansatte. Ansatte som arbeidet med internkontroll og/eller kvalitetssikring, ble antatt å benytte databasen i størst grad. 13 av 53 virksomheter anslo at denne gruppen benyttet databasen i noen grad, mens tre virksomheter svarte at denne gruppen benyttet databasen «i stor grad». Når det gjaldt ansatte med rådgivende juridisk funksjon, svarte 11 av virksomhetene at de anslo at disse i noen grad brukte databasen, mens fire oppga at denne gruppen brukte databasen «i stor grad». Blant de øvrige gruppene av ansatte var det ingen virksomheter som oppga at databasen ble benyttet «i stor grad». Likevel antok henholdsvis ni og åtte virksomheter at ledere og saksbehandlere «i noen grad» benyttet seg av databasen. Oppfattes regelverksdatabasen som komplett? På spørsmål fra om hva som var hovedårsakene til at virksomhetenes ansatte ikke, eller bare i liten grad, benyttet regelverksdatabasen, svarte nesten halvparten av virksomhetene (46,2 prosent, N=52 ) at regelverksdatabasen ikke ble oppfattet som komplett. Videre sa 15 av 32 virksomheter som besvarte et åpent spørsmål om hva ansatte var misfornøyd med i databasen, at regelverksdatabasen ikke ble oppfattet som komplett. Enkelte av virksomhetene ga konkrete eksempler på gjeldende regelverk som ikke var inkludert i databasen, og på utdaterte dokumenter som fremdeles lå i databasen. På spørsmål om hva de ansatte var fornøyd med når det gjaldt databasen, trakk enkelte fram at de var fornøyd med at det fantes en samlet oversikt over gjeldende regelverk, og at det som lå i regelverksdatabasen, ble antatt å være gjeldende. Respondentene på s undersøkelse fikk også mulighet til å gi mer generelle kommentarer knyttet til regelverksdatabasen, og også i denne sammenhengen benyttet enkelte respondenter 18

21 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? muligheten til å kommentere at databasen ikke synes å være komplett. En respondent oppga at de hadde kontaktet Byrådsavdeling for finans for å spørre om gyldigheten til et konkret dokument, uten å få tilbakemelding på dette. En annen oppga at de hadde sendt inn regelverk på angitt måte, uten at dette hadde blitt inkludert i regelverksdatabasen. Samtlige byrådsavdelinger oppga i sine svar på spørreundersøkelsen at de hadde utarbeidet regelverk, eller gjort endringer i regelverk, som kunne ha blitt inkludert i regelverksdatabasen. To av disse visste ikke om regelverket hadde blitt sendt til Byrådsavdeling for finans for innlegging i databasen. Én byrådsavdeling svarte at dette spørsmålet ikke var aktuelt. De to øvrige byrådsavdelingene svarte at de hadde sendt inn regelverk til Byrådsavdeling for finans. Én av disse oppga at om lag halvparten av de innsendte regelverkene var lagt inn i databasen, mens den andre oppga at ingen eller nesten ingen av regelverkene hadde blitt lagt inn. Sistnevnte utdypet dette ytterligere med å si at basen oppdateres ikke til tross for at meldinger sendes på anbefalte skjema. [ ] Vår virksomhet vil ikke legge mer arbeid i å oppdatere basen før Byrådsavdeling for finans selv prioriterer oppdatering. Fra april 2008 til mai 2009 fungerte vedkommende, som til daglig skulle bruke 50 prosent av tiden sin på regelverksdatabasen, i en annen stilling. Det var etter det vi har fått opplyst, ingen andre i kommunen som kunne oppdatere databasen. 3.3 Vurdering s sammenlikning av databasens innhold med lokale forskrifter i Lovdatas og kommunens intranettoversikt over rundskriv og fellesskriv viste at databasen hadde store mangler. Gjennomgangen avdekket også at regelverksdatabasen inneholdt en rekke dokumenter som ikke lenger var gjeldende. Videre viste en stikkprøvekontroll av noen utvalgte delegasjonsvedtak fattet av bystyret første halvår 2009 at heller ikke innholdet i denne dokumentkategorien var oppdatert. Av de totalt 1086 dokumentene som var registrert som gyldige i regelverksdatabasens intranettversjon per , var kun syv datert i 2009 og 12 i Dette forsterker vårt inntrykk av at databasen hadde store mangler. merker seg at det hadde vært en diskusjon knyttet til hvorvidt regelverksdatabasen skulle ha full positiv og negativ troverdighet. Daværende Byrådsavdeling for finans og utvikling uttalte i forbindelse med s rapport 1/2005 at den så det som viktig at databasen var mest mulig komplett, men at man ikke hadde noe mål om at databasen skulle ha negativ troverdighet. På regelverksdatabasens intranettside stod det på undersøkelsestidspunktet at databasen var «Oslo kommunes portal til gjeldende regelverk, delegasjoner, rundskriv og sentrale avtaler». mener det er svært uheldig at databasen fremstår som komplett overfor brukerne, når dette ikke er tilfellet. Databasen ga heller ikke brukerne informasjon om tidspunkt for siste oppdatering. Etter vår oppfatning reduserte dette brukernes mulighet til å kritisk vurdere hvorvidt databasens dokumenter var korrekte. Vi ser derfor med bekymring på at enkelte virksomheter oppga at ansatte benyttet databasen, og at de antok at dokumentene de fant i databasen, var gjeldende. s undersøkelse tyder på at ansvarlig byrådsavdeling var aktiv i oppstartsfasen av regelverksdatabasen med hensyn til å prøve ut databasen, samt samle inn og gjennomgå eksisterende regelverk. s undersøkelse viser samtidig at det ikke har blitt utarbeidet systemer for å sikre at regelverksdatabasen er korrekt og oppdatert. Selv om det er hver 19