Prinsipper for investeringsprosesser i Oslo kommune

Transkript

1 Oslo kommune Prinsipper for gode investeringsprosesser i Oslo kommune Byrådsavdeling for finans Prinsippdokument Prinsipper for investeringsprosesser i Oslo kommune Bykasseinvesteringer og formålsbygg Dato: Versjon: Versjon Revisjon

2 Innhold Prinsipper for gode investeringsprosesser i Oslo kommune 1 Bakgrunn Investeringsprosessen i Oslo kommune Beskrivelse av investeringsprosessen Politisk forankring Byrådsavdelingenes involvering i investeringsprosessen Kvalitetssikring av investeringer Roller og ansvar Overordnet om bestiller-/utførermodellen på investeringer i formålsbygg Overordnet om bestiller-/utførermodellen på bykasseinvesteringer Roller og ansvar i investeringsprosessen Overordnede prinsipper Figuroversikt Figur 1: Investeringsprosessen i Oslo kommune... 4 Figur 2: Bestiller - Utfører modellen på investeringer i formålsbygg... 8 Figur 3: Bestiller - Utfører modellen på bykasseinvesteringer... 9 Dokumentinformasjon Dette dokumentet er overordnet veilederne for gode investeringsprosesser i Oslo kommune. Refererte dokumenter Nr. Dokumentnavn Dok.id. Versjon av dato R1 Veileder for konseptvalgsutredninger R2 Veileder for forprosjektfasen R3 Veileder for IKT følgekostnader Endringshistorikk Dato Endringsbeskrivelse Sign Versjon Nytt dokument klart til pilotering Klar for godkjenning A. Beichmann

3 1 Bakgrunn Overordnede føringer Byrådsavdeling for finans (FIN) iverksatte prosjektet Gode investeringsprosesser i Oslo kommune i august Formålet er å sikre gode prosesser og styringsgrunnlag i investeringer, gjennom en helhetlig prosjektmetodikk og en definert beslutningsprosess. Prosjektmetodikken skal sikre at det er den riktige løsningen som blir valgt. Det skal vurderes alternativer i en kvalitetssikret konseptvalgutredning. For det valgte alternativet skal det for investeringsprosjekter i Oslo kommune utarbeides et styringsdokument som angir rammebetingelsene, hva som skal leveres, budsjettbehov og hvordan prosjektet skal styres og følges opp. Styringsdokumentet med underlag skal kvalitetssikres. I investeringsinstruksen i Økonomireglementet som bystyret har vedtatt, heter det innledningsvis (kap. 4.1): For alle investeringsprosjekter, både bykasseinvesteringer og investeringer i regi av et kommunalt foretak, skal det foreligge et beslutningsgrunnlag som er tilstrekkelig kvalitetssikret før prosjektet vedtas. Kravet til beslutningsgrunnlag vil kunne variere ut fra type investering, kompleksitet/usikkerhet og økonomisk omfang. I instruksens pkt Kvalitetssikring av mindre investeringsprosjekter, heter det: Byrådet fastsetter kravene til beslutningsgrunnlag og kvalitetssikring for mindre investeringsprosjekter. Kravene omtales i det årlige budsjettrundskrivet, Rundskriv 1 Prinsipper for investeringsprosesser og den metodikk som legges til grunn gjøres gjeldende for alle investeringsprosjekter. Det er de samme typer problemstillinger som må vurderes uavhengig av om det er en stor eller liten investering. Det arbeidsmessige omfanget av planleggingen vil være påvirket av kompleksiteten, hvorvidt standardiserte løsninger benyttes, og det økonomiske omfanget. Prosjektmetodikken fokuserer på de samme hovedtemaene som er avgjørende for all virksomhetsstyring, herunder bl.a. å definere klare mål og krav til resultater, oppfølging av budsjett, internkontroll, risikovurderinger, kompetanseoppbygging, tydelighet i roller og ansvar og ikke minst at virksomhetsleder for etat/foretak og den ansvarlige byrådsavdelingen må være sikker på at det er tilstrekkelig kvalitet i det som leveres. Der det finnes behovsplaner, langtidsplaner mv vil disse være grunnlag for initiativ til å iverksette utredning av investeringen. De vil gi innspill til behov- og målanalysen for investeringen. Standardprogram med funksjonelle og tekniske kravspesifikasjoner Der det finnes standardprogram eller funksjonelle og tekniske kravspesifikasjoner skal disse benyttes. Standardprogram og kravspesifikasjoner vedtas i byrådet slik at de blir gjort gjeldende for alle bygg. Standardiseringen vil medføre en vesentlig repetisjonseffekt både for foretakene, rådgivere og utførende leverandører og dermed besparelser for alle utbyggere i Oslo kommune. Det vil også forenkle kommunikasjonen mellom bestiller- og utførersiden i planleggingsfasen, og redusere usikkerheten for kostnadsestimater og andre forhold vesentlig. Revidering av veiledere og maler Det er utarbeidet veilederne og maler og disse blir revidert ved behov. 3

4 2 Investeringsprosessen i Oslo kommune Kommunen har utviklet en gjennomgående prosess for planlegging og gjennomføring av kommunens investeringer. De prioriterte fasene i investeringsprosessen er prosjektinitiering, konseptvalgutredning og forprosjektfasen, se Figur 1 under. Prosess og dokumentasjonskravene vil medføre økt plankvalitet og kvalitet i beslutningsgrunnlaget. Standardiserte verktøy og maler vil effektivisere arbeidet. 2.1 Beskrivelse av investeringsprosessen Prosjektmetodikken tar utgangspunkt i følgende definerte investeringsprosess: Oppdrag KS1 /oppdrag KS2 /oppdrag Overlevering Prosjektinitiering Konseptvalgutredning Forprosjektfasen Detaljprosjektering Gjennom -føring Drift Figur 1: Investeringsprosessen i Oslo kommune Prosjektinitiering er en tidligfasevurdering av innmeldte ønsker og behov. Formålet med denne fasen er å prioritere og å beslutte hvilke behov / tiltak som skal utredes videre i en konseptvalgutredning. For å løse kommunens utfordringer i de ulike sektorene, legges det vekt på å utarbeide behovsplaner og handlingsplaner som en del av prosjektinitieringen. Metodikken knyttet til konseptutvalgsutredninger kan langt på vei anvendes på utarbeidelsen av disse overordnede planene. Konseptvalgutredningen utløses formelt av et oppdrag fra byrådsavdelingen som overordnet bestiller (OB). Formålet med dette oppdraget er å gi en kort og presis beskrivelse av hvilket overordnet behov som skal ivaretas/hva man vil oppnå. I oppdraget må det redegjøres for eventuelle politiske føringer, rammebetingelser, om det stilles rapporteringskrav utover det som inngår i den ordinære styringsdialogen, eventuelle tidsfrister m.v. Oppdraget bør gis i tildelingsbrevet fra byrådsavdelingen. Dersom behovet for tiltaket avdekkes etter at tildelingsbrevet er sendt, må byrådsavdelingen presisere oppdraget i et eget brev til virksomheten. Konseptvalgutredningen utarbeides for å definere konkret behov, mål og overordnede krav som gir føringer for å vurdere alternative konsepter. I denne fasen fokuseres det på hva en ønsker å oppnå med tiltaket og hvordan dette kan ivaretas av ulike alternative konsepter. Formålet med denne fasen er å vurdere flere alternative konsepter som tilfredsstiller behov, mål og krav slik at riktig konsept blir valgt i en kost-/nyttevurdering. Riktig valg forutsetter realistiske fremdriftsplaner, sammenlignbare investerings- og driftsbudsjetter for de aktuelle alternative konseptene. Det er i denne fasen det er et betydelig handlingsrom. Byrådsavdelingen (OB) må vurdere hvorvidt kvalitetssikret konseptvalgsutredning skal behandles i byrådet, som eget notat, egen sak eller del av budsjettprosessen, for beslutning om hvilket alternativ som skal utredes og planlegges videre. 4

5 Konseptvalgutredningen ender ut i et anbefalt konsept, som skal kvalitetssikres (KS1). KS1 er en uavhengig gjennomgang av konseptvalgutredningen. Hensikten er å sikre indre konsistens, at utredningen oppfyller krav til innhold og sikre kvalitet i beslutningsgrunnlaget. Kvalitetssikrer skal gi en vurdering av hvorvidt effekten av tiltaket vil være relevant i forhold til kommunens behov. I etterkant av kvalitetssikringen besluttes det hvorvidt det anbefalte konseptet skal: Ytterligere bearbeides med bakgrunn i kommentarer fra kvalitetssikringen Videreutvikles og detaljeres i forprosjektfasen Når en videreføring er besluttet, sendes et nytt oppdrag fra byrådsavdelingen (OB) for gjennomføring av forprosjektfasen. Dette oppdraget må angi klare planleggingsforutsetninger (behov, mål, krav og overordnet økonomisk ramme) basert på konseptvalgutredningen og KS1. Kostnadsestimatet vil på dette stadiet være beheftet med usikkerhet. Investeringen er estimert ovenfra og ned. Denne usikkerheten vil være vesentlig redusert ved avsluttet forprosjektfase, når prosjektet er ytterligere detaljert ifht løsning og omfang. Ved å benytte standardprogram og standard kravspesifikasjoner vil usikkerheten på de investeringsprosjektene som følger standardene bli ytterligere redusert. I forprosjektfasen detaljeres det konseptet som ble besluttet videreført etter KS1. Formålet med forprosjektet er å planlegge, slik at prosjektet kan gjennomføres innenfor fastsatt tid, kostnad og kvalitet. Planleggingen og videreutviklingen av investeringsprosjektet skal dokumenteres i et styringsdokument. Styringsdokumentet detaljerer prosjektets rammer i gjennomføringsfasen. Dette inkluderer, blant annet: Overordnede rammebetingelser og grensesnitt/avhengigheter Prosjektgjennomføringsstrategi, herunder kontraktstrategi og organisering Prosjektets leveranser, hovedaktiviteter, milepæler, fremdrift, ressurs- og kostnadsestimater, inklusive usikkerhetsanalyse og risikoanalyse med tiltak I forprosjektfasen detaljeres beslutningsunderlaget, enten det er detaljering av et bygg, et anlegg, en IKT investering eller andre investeringer. Investeringen estimeres nedenfra og opp. I henhold til investeringsinstruksen bystyret har vedtatt, skal styringsdokumentet og underlaget kvalitetssikres (KS2). KS2 er en uavhengig kritisk gjennomgang. Kvalitetssikrer skal vurdere kvaliteten i prosjektets arbeid og gi en vurdering av anbefalt kostnadsramme. Dette inkluderer en vurdering av usikkerhetsavsetning, og en vurdering av foreslått organisering og styring i gjennomføringsfasen. Med grunnlag i kvalitetssikringen besluttes det hvorvidt styringsdokumentet anses å ha tilstrekkelig kvalitet til at det kan anbefales kostnadsramme og bevilgning i budsjettet. I hovedsak besluttes investeringer i den ordinære budsjettprosessen, men de kan unntaksvis fremmes som egen separat sak. Når det er fastsatt kostnadsramme og gitt bevilgning, videreføres prosjektet i detaljprosjekteringsfasen. Det skjer med grunnlag i et nytt oppdrag fra byrådsavdelingen som overordnet utfører (OU). For prosjekter som løper over flere år, bør styringsdokumentet revideres ettersom fremdriftsplanene detaljeres i de gjenstående fasene etter forprosjektet. 5

6 2.2 Politisk forankring Da ny investeringsinstruks ble foreslått i 2009, var begrunnelsen todelt: a) At de framlagte planene måtte få en bedre kvalitet b) At politisk ledelse hadde en reell mulighet til å påvirke hvilke alternativer som skulle gjennomføres, gjennom behandling i byråd eller bystyre. Punkt b) hadde sin bakgrunn i at byrådet, og byrådsavdelingene, ofte opplevde at de ikke lenger hadde noe handlingsrom når virksomhetene la fram planene for bevilgning. Da forelå det en utredning med bare ett alternativ, og tidsfristene gjorde det ofte umulig å be om å få utredet et annet alternativ. Den enkelte byrådsavdeling må, som i alle andre saker, løpende vurdere for hvilke prosjekter og på hvilket tidspunkt, det er riktig å involvere byrådet. For prosjekter som anses som særskilt viktige for byrådet bør byrådet orienteres skriftlig underveis. Byrådet skal godkjenne prosjektet og fremme investeringsramme gjennom de årlige budsjetter eller egen sak til bystyret. For formålsbygg vil det bli utarbeidet veiledende kostnadsmål. Disse legges som rammer for en konseptvalgsutredning og videre gjennomføring av prosjektet. Der konseptvalgsutredningen anbefaler et alternativ med budsjettbehov over veiledende kostnadsmål, skal dette alltid legges frem for byrådet før det gis oppdrag om gjennomføring av forprosjektfasen. Ved investeringer der bydelene er operativ bestiller har bydelsutvalget følgende oppgaver: Skal godkjenne initiativ til utredning av nye investeringsprosjekter Skal bli orientert om kvalitetssikret konseptvalgsutredning Skal godkjenne husleiekontrakten der bydelen er bestiller, etter gjennomført KS2 2.3 Byrådsavdelingenes involvering i investeringsprosessen Byrådsavdelingene har sentrale oppgaver på følgende tidspunkter i investeringsprosessen: a) Ved prosjektinitiering og ved påfølgende oppfølging gjennom avklaringer underveis i utarbeidelsen av prosjektdokumentasjonen, ved rapportering og i styringsdialogen som ledd i virksomhetsstyringen. b) Når konseptvalgutredningen er utarbeidet og KS1 er gjennomført skal valget av det alternativet man ønsker å gå videre med inn i forprosjektfasen, forankres i byrådsavdelingen (OB) som samtidig vurderer om byrådet skal involveres i beslutningen. Underveis i utredningsarbeidet involveres byrådsavdelingen gjennom forankring av behov, mål, krav og grovsorteringen, gjennom avklaringer, ved rapportering og i styringsdialog som ledd i virksomhetsstyringen. Byrådsavdelingen (OB) skal gjennom deltagelse i usikkerhetsanalysene bidra og gjøre seg kjent prosjektenes usikkerhetsbilde. Dette skal formidles til politiske nivå ved beslutningspunktene. Beslutningen om å gå videre til forprosjektfasen gis i form av et oppdrag. c) Når forprosjekt er gjennomført, styringsdokumentet foreligger og KS2 er gjennomført skal byrådet foreslå bevilgning. Underveis i arbeidet med forprosjektet 6

7 involveres byrådsavdelingene (OB og OU) gjennom forankring av delbeslutninger, avklaringer, deltagelse i usikkerhetsanalysen, ved rapportering og i styringsdialog som ledd i virksomhetsstyringen. 2.4 Kvalitetssikring av investeringer Dagens instruks for investeringer i Økonomireglementet fokuserer mest på kvalitetssikring av større investeringer, men instruksen understreker behovet for at det er tilstrekkelig kvalitet i beslutningsgrunnlaget for alle investeringsprosjekter. De mindre investeringene må derfor dokumentere hvilke behov som skal ivaretas, og innenfor hvilke tids-, kvalitets- og kostnadsrammer prosjektet skal gjennomføres. Omfanget av dokumentasjonen vil variere etter investeringens størrelse, kompleksitet og risiko, men tilnærmingen og metoden skal være den samme for store og små investeringsprosjekter. Virksomhetsleder har et generelt ansvar for kvaliteten på virksomhetens leveranser. Dette innebærer et ansvar for å sørge for at kvaliteten etterprøves av noen med god kompetanse og tilstrekkelig avstand til de som har utarbeidet utredninger og dokumenter. Aktuell byrådsavdeling må forsikre seg om at kvalitetssikringen i virksomheten er organisert og ivaretas på en tilfredsstillende måte. Kvalitetssikring er ikke et mål i seg selv, men er innført som et verktøy til hjelp for virksomhetslederen / etaten / foretaket og byrådsavdelingen når de skal vurdere om de framlagte planene har tilfredsstillende kvalitet til at de kan påta seg det ansvaret som ligger i å fremme dem for vedtak / bevilgning. Bestiller får gjennom kvalitetssikrede planer et bedre beslutnings- og prioriteringsgrunnlag. Kvalitetssikring, og spesielt kvalitetssikrerens vurderinger av tilrådninger om styring og kostnader, vil videre støtte bestillers og utførers behov for å ha tillit til planverket som grunnlag for oppfølging i gjennomføringsfasen. En kvalitetssikring er en uavhengig kritisk gjennomgang av plandokumentene. Kvalitetssikrer må kunne vurdere om det er indre konsistens mellom dokumenter og at innholdet oppfyller dokumentasjonskravene i Oslo kommunes veiledere, for eksempel gjennom veiledernes sjekklister. De som gjennomfører kvalitetssikringen må derfor ha god kompetanse på planlegging og estimering, og god kjennskap til Oslo kommunes prosjektmetodikk. Ved ekstern kvalitetssikring (KS1 og KS2) skal kvalitetssikrers tilrådte styrings- og kostnadsramme legges til grunn for den videre behandlingen av investeringen. Kvalitetssikrers andre tilrådninger skal vurderes og det må dokumenteres om og hvorvidt de tas til følge. 7

8 3 Roller og ansvar Investeringsprosesser er utfordrende og krever god prosjektmetodikk. En presisering av hvilket ansvar som tillegges hvert nivå i prosessen er en forutsetning for at Oslo kommune realiserer ambisjonsnivået om bedre planlegging og forutsigbarhet. Vurderingen av rolle- og ansvarsdelingen i investeringsprosessen nedenfor tar utgangspunkt i at Oslo kommune tilnærmer seg investeringer i en bestiller-/utførermodell. Eiendomsreformen tydeliggjorde bestiller- og utføreransvaret for hhv. etat og foretak. For bykasseinvesteringer er dagens praksis forskjellig med hensyn til organisering og gjennomføring av ansvarsdelingen mellom bestiller og utfører. Mange etater har ikke organisatorisk et bevisst forhold til at de innehar både bestiller- og utførerrollen. 3.1 Overordnet om bestiller-/utførermodellen på investeringer i formålsbygg Formålsbygg omfatter investeringer der kommunen har foretak på utførersiden (jfr. eiendomsreformen). På investeringer i formålsbygg vil det, på overordnet nivå, være én byrådsavdeling på bestillersiden og en annen byrådsavdeling på utførersiden. På det operative nivået vil det være en etat på bestillersiden og et foretak på utførersiden, som illustrert i Figur 2. Numrene i Figur 2 benyttes som referansepunkter i den videre diskusjonen rundt samhandling i bestiller- /utførermodellen. Overordnet bestiller Byrådsavdelingen 1 Overordnet utfører Byrådsavdeling 3 4 Operativ bestiller Etat / bydel Figur 2: Bestiller - Utfører modellen på investeringer i formålsbygg 2 Operativ utfører Kommunalt foretak / etat Byrådsavdelingene har ansvaret for virksomhetsstyringen av de underliggende etatene. Tilsvarende har en byrådsavdeling ansvaret for eierstyringen av foretakene. Den vertikale styringen, byrådsavdeling - etat eller byrådsavdeling - foretak, er et viktig virkemiddel i forhold til styring av investeringer. Operativ bestiller og operativ utfører har ulike styringslinjer via sine respektive byrådsavdelinger. En forutsetning for en robust bestillerutførermodell er at overordnet bestiller og overordnet utfører i fellesskap legger vekt på å identifisere prosjekter, som med hensyn til kostnader og fremdrift, vil være gjenstand for eskalering av problemstillinger og konflikter på operativt nivå. 8

9 Før roller og ansvar plasseres i investeringsprosessen er det derfor nødvendig med en ytterligere presisering og avklaring av roller og ansvar på et overordnet nivå i en bestiller utfører modell, se 1 i Figur 2. Innenfor formålsbygg har to byrådsavdelinger rollene som overordnet bestiller og overordnet utfører. Da er det viktig at det etableres strukturer på et overordnet nivå. Strukturene må legge til rette for åpenhet mellom byrådsavdelingene på både bestiller- og utførersiden. De må inkludere møtearenaer for forventningsavklaringer mellom byrådsavdelingene. Det må videre legges til rette for å iverksette tiltak slik at uklarheter og eventuelle uenigheter på operativt nivå kan løftes til, og avklares, på byrådsavdelingsnivå. For å avklare eventuell uenigheter og uklarheter på operativt nivå, er det viktig at slike møtearenaer inkluderer begge byrådsavdelinger og operativt nivå hos operativ utfører og operativ bestiller. En god prosess mellom bestiller og utfører på operativt nivå forutsetter klarhet i rolle- og ansvarsfordelingen, se 2 i Figur 2. Kapittel 3.3 beskriver den prinsipielle rolle- og ansvarsfordelingen i en investeringsprosess. Virksomhetsstyringen overfor etater og foretak innebefatter at byrådsavdelingene stiller krav til underliggende virksomheter i tildelingsbrev, og følger opp virksomhetene gjennom styringsdialog i henhold til prinsippene for virksomhetsstyring. Disse styringslinjene er illustrert som hhv. 3 og 4 i Figur Overordnet om bestiller-/utførermodellen på bykasseinvesteringer Organiseringen og gjennomføringen av bestiller-/utførermodellen varierer fra etat til etat på bykasseinvesteringer. Enkelte etater har ikke utviklet og etablert en intern organisering som understøtter behovet for å ivareta både bestiller- og utførerrollen. I tillegg er det, ut fra hensynet til ryddige prosesser og tydelige ansvarsforhold, behov for å skape tilstrekkelig distanse mellom bestiller og utfører innad i disse etatene. Der det er tilstrekkelig størrelse bør bestiller og utførerrollen ivaretas av ulike seksjoner/avdelinger. Der forholdene er mindre er det naturlig at bestillerrollen ivaretas av seksjonsleder og utførerrollen av en saksbehandler. Rollene kan under ingen omstendighet ivaretas av én og samme person. Rollen som overordnet bestiller ivaretas av en byrådsavdeling. På operativt nivå vil etaten ivareta både bestiller- og utførerfunksjonen, som illustrert i Figur 3. Overordnet bestiller / Overordnet utfører Byrådsavdelingen 3 Operativ bestiller Operativ utfører 2 Etat Etat Figur 3: Bestiller - Utfører modellen på bykasseinvesteringer 9

10 Når bestiller- og utførerrollen ivaretas av én og samme etat vil det være behov for at den interne organiseringen i etaten ivaretar hensynet til god internkontroll. Dette innebærer blant annet etablering av god arbeidsdeling, dvs uavhengighet mellom bestiller- og utførerrollen innad i etaten, se 2 i Figur 3. I bestillerrollen ligger ansvaret for å konkretisere oppdraget overfor utfører. I utførerrollen ligger ansvaret for etablering av styringsdokumentasjon og beslutningsgrunnlag, samt oppfølgingen av underleverandører og andre eksterne samarbeidspartnere. Byrådsavdelingens virksomhetsstyring vedrørende investeringsprosjektet følger styringslinjen, som illustrert 3 i Figur 3. Virksomhetsstyringen innebefatter at byrådsavdelingen stiller krav til underliggende etat i tildelingsbrev og følger opp etaten gjennom styringsdialog i henhold til prinsippene for virksomhetsstyring. 3.3 Roller og ansvar i investeringsprosessen Med henvisning til den definerte investeringsprosessen i pkt. 2.1 over, og behovet for klarhet og arbeidsdeling i en bestiller- utførermodell, vil følgende prinsipper for roller og ansvar legges til grunn i investeringsprosessen: Byrådsavdelingenes rolle og ansvar i investeringsprosessen Overordnet bestiller Gjennom hele investeringsprosessen har overordnet bestiller et generelt ansvar for: At det etableres effektive prosesser for samhandling, med klare tidsfrister for alle involverte parter Involvering av byrådsavdelingen (OB) underveis i investeringsprosessen At etaten har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å kunne levere avtalt omfang og kvalitet, til avtalt tid og innenfor fastsatt kostnadsramme At etaten ved bykasseinvesteringer er organisert med tilstrekkelig distanse internt i organisasjonen mellom bestillerfunksjonen og utførerfunksjonen At etaten ved bykasseinvesteringer er organisert med tilstrekkelig distanse mellom de som skal ha ansvar for intern kvalitetssikring og de som ivaretar bestillerfunksjonen / utførerfunksjonen Håndtere og avklare eventuelle uenigheter mellom operativ bestiller og operativ utfører/foretak med overordnet utfører ved investeringer i formålsbygg At det etableres relevante måltall for investeringer i formålsbygg At planleggingsrammen for investeringen blir overholdt fra det tidspunktet den foreligger I konseptvalgutredningsfasen har overordnet bestiller ansvar for: Gi oppdrag om konseptvalgutredning til operativ bestiller. Oppdraget skal minimum innholde strategiske føringer, overordnede behov og krav til løsningen, tidsfrister for arbeidet og krav til involvering Bestille og godkjenne fremdriftsplan for utarbeidelse av KVUen Det overordnede ansvaret for behov og krav, herunder eventuelle brukerbehov Rapportering av status underveis inngår i virksomhetsstyringen av etaten Delta i utarbeidelsen av usikkerhetsanalysen Bestilling, deltagelse og oppfølging av kvalitetssikring (KS1) Godkjenning av konseptvalget etter innstilling fra operativ bestiller 10

11 Eventuell politisk forankring I forprosjektfasen har overordnet bestiller ansvar for: Avtale med overordnet utfører at forprosjektfasen skal gjennomføres Sende oppdrag om å utføre forprosjektfasen til operativ bestiller, med kopi til overordnet utfører Oppdraget skal minimum innholde begrunnelsen for valg av konsept, strategiske føringer, overordnede rammer og krav for det videre arbeidet, tidsfrister for arbeidet og krav til involvering Bestille og godkjenne fremdriftsplan for forprosjektfasen og utarbeidelse av styringsdokumentet Det overordnede ansvaret for behov og krav Delta i utarbeidelsen av usikkerhetsanalysen Rapportering av status underveis inngår i virksomhetsstyringen av etaten Bestilling og oppfølging av ekstern kvalitetssikring (KS2) Ta initiativ til felles møte med overordnet utfører, operativ bestiller og operativ utfører for å avtale oppfølging av KS2 rapporten. Endelig godkjenning av kvalitetssikret styringsdokument med underlag, etter innstilling fra overordnet utfører Der bydeler er operativ bestiller: Etter KS2 orientere bydelsadministrasjonen og avvente bydelsutvalgets godkjenning av husleiekontrakten Forslag til byrådet om godkjenning av prosjektet (budsjettinnspill) Overordnet utfører Gjennom hele investeringsprosessen har overordnet utfører et generelt ansvar for: At operativ utfører har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å kunne levere avtalt omfang og kvalitet, til avtalt tid og innenfor fastsatt kostnadsramme At operativ utfører er organisert med tilstrekkelig distanse internt mellom de som skal ha ansvar for intern kvalitetssikring og utførerfunksjonen At det er åpenhet fra operativ utfører overfor operativ bestiller om grunnlaget for de kostnadsestimater og andre analyser operativ utfører lager Stille krav til operativ utfører om involvering og regelmessig rapportering til operativ bestiller på fremdrift, økonomi og kvalitet Å ivareta eiers generelle kontrolloppgaver med hensyn til styring, risikostyring, kvalitet og internkontroll Håndtere og avklare eventuelle uenigheter mellom operativ bestiller og operativ utfører med overordnet bestiller ved investeringer i formålsbygg I konseptvalgutredningsfasen har overordnet utfører ansvar for: Følge opp at operativ utfører bistår operativ bestiller på de områder der operativ utfører har fått et oppgaveansvar, jfr. operativ utførers ansvar under Delta i utarbeidelsen av usikkerhetsanalysen I forprosjektfasen har overordnet utfører ansvar for: Etter initiativ fra overordnet bestiller, avtale gjennomføring av forprosjektfasen. At operativ utfører utarbeider fremdriftsplan for gjennomføring av forprosjektfasen Rapportering av fremdrift underveis inngår i virksomhetsstyringen av operativ utfører Delta i utarbeidelsen av usikkerhetsanalysen Godkjenne leveransene fra forprosjektfasen klart for kvalitetssikring Deltagelse og oppfølging av kvalitetssikring (KS2) 11

12 Delta på møtet der oppfølging av KS2 rapportens tilrådninger avklares Anbefaling om å fremme investeringen i Sak 1er levert operativ utfører Operativ bestillers rolle og ansvar i investeringsprosessen Operativ Bestiller I konseptvalgutredningsfasen har operativ bestiller (normalt etat eller bydel) ansvar for: Utarbeide en fremdriftsplan for utarbeidelse av KVUen Involvering av overordnet bestiller, overordnet utfører, og operativ utfører Fremdrift og at dokumentasjonskravene i veiledere blir etterlevd Utarbeide konseptvalgsutredningen Behov og kommune- og effektmål for investeringen. Dette innebærer at etaten utarbeider behovsbeskrivelsen og målformuleringene. Funksjonelle krav, herunder eventuell brukermedvirkning Delta i utarbeidelsen av usikkerhetsanalysen Anbefale konsept for byrådsavdelingen Bistå ekstern kvalitetssikrer med å avklare ulike problemstillinger i kvalitetssikringsprosessen (KS1) I forprosjektfasen har operativ bestiller ansvar for: Sende bestilling av gjennomføring av forprosjektfasen til operativ utfører, etter oppdrag fra overordnet bestiller Utarbeide Bakgrunn og rammebetingelser i styringsdokumentet Formidle kommunemål og effektmål for investeringen Funksjonelle krav Styre brukermedvirkning på en slik måte at det oppnås tilstrekkelige avklaringer med brukerne og deres behov. Operativ bestiller har et særskilt ansvar for å styre alle prosesser for brukermedvirkning slik at løsningene ikke virker kostnadsdrivende. Bistå operativ utfører i avklaringer rundt løsningsvalg, som har betydning for funksjonaliteten, leietaker eller kostnadene Delta i utarbeidelsen av usikkerhetsanalysen Før bestilling av ekstern kvalitetssikring (KS2), skal operativ bestiller vurdere resultatet av forprosjektfasen opp imot konseptvalgutredningens anbefaling og bestillingen. Delta i kvalitetssikringsprosessen (KS2) Delta på møtet der oppfølging av KS2 rapportens tilrådninger avklares Etter KS2 skal operativ bestiller gi en anbefaling om godkjenning av investeringen til overordnet bestiller Der bydelene er operativ bestiller: Forelegge husleiekontakt for bydelsutvalget for godkjenning Operativ utførers rolle og ansvar i investeringsprosessen Operativ utfører er eiendomsforetakene ved formålsbygg og etaten ved bykasseinvesteringer Operativ Utfører I konseptvalgutredningsfasen skal operativ utfører, etter forespørsel og som en del av godkjent fremdriftsplan for KVU, bistå bestiller med: Interessentanalysen, resultatmål, overordnede krav, alternativanalysen og kostnads- og usikkerhetsanalysen Utarbeide usikkerhetsanalysen I forkant av arbeidet må det legges til rette for effektive prosesser gjennom avtale om konkret bidrag og tidsestimater for samhandling og godkjenning 12

13 Operativ utfører rapporterer til operativ bestiller ihht godkjent fremdriftsplan for arbeidet I forprosjektfasen skal operativ utfører ha ansvar for: Operativ utfører skal ha tilgang til hele KVUen og KS1 rapporten, når de får ansvaret for videre utredning og gjennomføring Utarbeide en fremdriftsplan for forprosjektfasen Utarbeide styringsdokument med underlag Involvering av overordnet bestiller og overordnet utfører Fremlegge for operativ bestiller sentrale avklaringer rundt løsningsvalg som har betydning for funksjonaliteten, leietaker eller kostnadene Fremdrift og at dokumentasjonskravene i veiledere blir etterlevd Utarbeide løsninger innenfor gjeldene måltall gitt i bestillingen Utarbeide usikkerhetsanalysen Bistå ekstern kvalitetssikrer med å avklare ulike problemstillinger i kvalitetssikringsprosessen (KS2) Delta på møtet der oppfølging av KS2 rapportens tilrådninger avklares Etter KS2 i samarbeid med operativ bestiller ferdigstille styringsdokumentet med underlag Etter KS2 Fremme forslag til husleiekontrakt til operativ bestiller Videre oppfølging Når KS2 er gjennomført, og bevilgning er gitt, blir det byrådsavdelingens ansvar å følge opp den aktuelle virksomheten i detaljprosjekterings- og gjennomføringsfasen. Dette bør foregå som et ledd i rapporteringen og styringsdialogen i den ordinære virksomhetsstyringen mellom virksomhet og byrådsavdeling. Dersom det oppstår behov for endringer under gjennomføringen av prosjektet, skal operativ bestiller godkjenne endringene ihht rutiner for endringshåndtering i styringsdokumentet. Det var en premiss ved eiendomsreformen at det ikke skulle bygges opp unødvendig parallell kompetanse mellom bestiller og utfører. Det prinsippet opprettholdes ved at utfører forutsettes å bidra til spesielle deler av en konseptvalgutredning. Men bestillersiden må ha nødvendig kompetanse til å kunne definere klart hva behovet og bestillingen er, og til å kunne kommunisere på en ordentlig måte med utførersiden. 13

14 4 Overordnede prinsipper Med henvisning til den definerte investeringsprosessen, med tilhørende roller og ansvar over, vil følgende prinsipper for en helhetlig prosjektmetodikk i Oslo kommune legges til grunn: 1. Alle investeringsprosjekter skal følge prosjektmetodikken. Etterlevelsen må kunne etterprøves i en uavhengig gjennomgang via en intern eller ekstern kvalitetssikring. 2. Det skal utarbeides fremdriftsplaner for gjennomføringen av konseptvalgutredninger og forprosjektfasen, herunder effektive administrative og politiske prosesser. Fremdriftsplanene skal tydeliggjøre forventingene til deltagende parter på administrativt nivå, og sikre god samhandling. 3. Alle investeringsprosjekter skal estimeres basert på en grunnkalkyle med trepunktsestimat og en kvantitativ usikkerhetsanalyse. Både overordnet og operativ bestiller og utfører skal delta i usikkerhetsanalysene. 4. Alle større investeringsprosjekter skal være gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Det settes ingen nedre beløpsgrense for når eksterne kvalitetssikrere skal benyttes. Byrådsavdelingen gjennomfører isteden en vurdering av størrelse, kompleksitet og risiko i forhold til behovet for ekstern kvalitetssikring. Denne risikovurderingen må dokumenteres og skal kunne etterprøves. 5. Alle prosjekter som ikke er gjenstand for en ekstern kvalitetssikring skal kvalitetssikres internt i kommunen. Det må sikres at det er tilstrekkelig organisatorisk distanse internt mellom de som gjennomfører kvalitetssikringen og de som har utarbeidet det som skal kvalitetssikres. All kvalitetssikring skal dokumenteres. 6. Der konseptvalgsutredningen etter gjennomført KS1 anbefaler et alternativ som ligger over veiledende kostnadsmål, skal beslutningen om å starte forprosjektfasen med dette alternativet forelegges byrådet. 7. Økonomisk forpliktelse (investeringsramme og bevilgning) for kommunen fastsettes endelig etter KS2. Investeringsrammen settes til P85. Operativ utfører gis fullmakt til å disponere P50. Differansen er prosjektets usikkerhetsavsetning. Denne disponeres av overordnet utfører / ansvarlig byråd. 8. Husleie fastsettes etter KS2, der det er aktuelt. Utgangspunktet for husleieberegningen er P Omfang av brukermedvirkning i forprosjektfasen skal avgrenses til det som er nødvendig for å oppnå tilstrekkelige avklaringer med brukerne og vurderes i forhold til den enkelte funksjons behov innenfor rammene av valgt konsept, dvs. tidlig i prosessen. Operativ bestiller har et særskilt ansvar for å styre alle prosesser for brukermedvirkning slik at alle funksjoner og løsninger holdes innenfor kostnadsrammene. 10. Overordnet bestiller og overordnet utfører har et særskilt ansvar for at organiseringen sikrer god arbeidsdeling mellom operativ bestiller og operativ utfører, også innad i de etatene som må ivareta begge rollene. 14