Forvaltningsrevisjon. Spesialundervisning. Steigen kommune

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Spesialundervisning Rapport Februar 2015

2 FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr 4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. I Plan for forvaltningsrevisjon har kommunestyret i Steigen prioritert dette prosjektet på tredjeplass. Kontrollutvalget vedtok igangsetting i møte , sak 11/14. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av undersøkelsen har vært forvaltningsrevisor Svein Erik Moholt. Bodø, den Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2

3 Innhold: 0. SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER FORMÅL PROBLEMSTILLING AVGRENSNINGER METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FAKTA OG VURDERINGER Er saksgangen i spesialundervisningen i tråd med regelverk og anbefalinger? REVISJONSKRITERIER FAKTA VURDERING I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? REVISJONSKRITERIER FAKTA VURDERING KONKLUSJON ANBEFALING RÅDMANNENS KOMMENTAR Salten kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har i denne undersøkelsen sett nærmere på kommunens arbeid med spesialundervisning og oppfølging i forhold til internkontroll i oppvekstavdelingen. Formålet har vært å undersøke tjenestens forvaltningspraksis i arbeidet med spesialundervisning og om kommunen har rutiner og systemer for oppfølging av tjenesten. I undersøkelsen ligger følgende problemstilling til grunn: 1. Er saksgangen i spesialundervisningen organisert i tråd med regelverk og anbefalinger? 2. I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? Innsamlingen av data baserer seg på intervju med fagkoordinator, fagveileder spesialundervisning, rektor og inspektør ved Leinesfjord skole, rektor ved Laskestad skole, FAU- leder ved Leinesfjord skole og leder for Indre Salten PPT. Undersøkelsen er avgrenset til å se på forvaltningsmessig gjennomføring av spesialundervisning samt hvilke systemer og rutiner tjenesten har for kvalitetssikring og oppfølging. Rapporten konkluderer med følgende: Det fremgår av denne rapporten at pp- tjenesten i kommunen har vært i vanskeligheter. Det har vært lang kø og lange ventetider. Dette har hatt negative konsekvenser for alle involverte. Etter revisjonens oppfatning har kommunen derfor hatt en ulovlig pp- tjeneste. Dette er etter det vi forstår også tidligere påpekt av fylkesmannen. Derfor er det positivt at det er tatt grep for å rette opp i dette gjennom den nye PPTorganisasjonen. Slik revisjonen oppfatter det, har kommunen hatt en for dårlig vurderingspraksis i forhold til tilmeldinger. Dette er nå strammet opp. I forhold til kommunens gjennomføring av vedtak om spesialundervisning, har det slik revisjonen oppfatter det vært avvik. Dette knytter seg til at det er gjort vedtak uten gyldig sakkyndig vurdering, at det er gjort avslagsvedtak uten nærmere begrunnelse, og at elev med rett ikke har fått vedtak før påfølgende skoleår. Til tross for en nokså svak bemanning av oppvekstkontoret, gjennomføres det flere typer aktivitet i en internkontrollkontekst. Det gjennomføres ledermøter og kompetanseheving og i noen grad faglig støtte og oppfølging av den enkelte skole. Det er også utarbeidet felles skjema på fagområdet (kvalitetssystem). Salten kommunerevisjon IKS 4

5 Ved Leinesfjord skole som den klart største skolen i kommunen, har det vært en ustabil ledersituasjon samtidig som situasjonen ved skolen har vært krevende. I tillegg er oppvekstkontoret lite bemannet og pp- tjenesten har ikke vært representert lokalt. Den nye rektoren har ikke fått noe overlapping med forrige leder og har ikke fått innføring i prosedyrene for spesialundervisning fra oppvekstkontoret. Etter revisjonens oppfatning er det her flere forhold som bidrar til risiko for svikt. Ved oppvekstkontoret (på skoleeiernivået) har det slik revisjonen oppfatter det, ikke vært gjennomført noe systematisk oppfølging av resultater i skolen i kommunen. Verken i forhold til Ståstedsanalysen eller i forhold til det interkommunale programmet Hvor god er vår skole? som ble innført i Etter revisjonens oppfatning er dette ikke i tråd med krav i opplæringsloven. Det er et avvik at tjenesten ikke har fulgt opplæringlovens krav om utarbeidelse av årlig tilstandsrapport. Ut fra gjennomgangen i denne rapporten har revisjonen følgende anbefalinger: - Kommunen bør følge opp at man har en pp- tjeneste som er i stand til å levere de tjenester som kreves i opplæringsloven - Kommunen bør følge opp at vedtakspraksis for spesialundervisning sikrer at elevers rett til spesialundervisning ivaretas - Kommunen bør sørge for en systematisk oppfølging av resultater i skolen og at den årlige obligatoriske tilstandsrapporten utarbeides Rådmannen gir i sin tilbakemelding uttrykk for at han mener at rapporten gir et korrekt bilde av situasjonen i tjenesten. Salten kommunerevisjon IKS 5

6 1. INNLEDNING I denne rapporten går vi inn og ser på systemer og rutiner i måten det jobbes på i pptjenesten og i skoleetaten i. Tall viser at det i kommunen over tid har vært en høy andel elever med spesialundervisning. I denne forbindelse har vi gjort en undersøkelse av hvordan det jobbes i forhold til tilmelding av elever til pp- tjenesten og om hvordan krav til gjennomføring av spesialundervisning ivaretas. Vi har videre sett på hvilken internkontroll kommunen har for oppfølging av arbeidet med spesialundervisning. Om praksis tilfredsstiller krav i opplæringsloven på dette området. Kommunen betjenes i sakkyndighetsarbeidet i forhold til spesialundervisning av Indre Salten PPT. For 2 ½ - 3 år siden gikk den tidligere lokale pp- arbeideren i Steigen av med pensjon. Etter det var det vanskelig å rekruttere noen inn i stillingen, og pp- funksjonen ble fjernbetjent fra Fauske. Dette bidro til å skape en situasjon med lange ventelister i pptjenesten. Fra 1. august 2014 fikk selskapet ansatt en PPT- arbeider lokalt. Den nye medarbeideren har ikke testkompetanse men er i et utdanningsløp for å få dette. Indre Salten PPT var under omorganisering i 2004 og har nylig igjen vært omorganisert. Den siste omrganiseringen medførte at selskapet ble avviklet som interkommunalt selskap, og fungerer nå som en vertskommunetjeneste i regi av Fauske kommune. I følge leder for tjenesten har de siden den forrige omorganisering vært underbemannet i forhold til det som har vært forutsetningen fra eierkommunene. Dette har også bidratt til å skape lange ventelister, noe som fylkesmannen i tilsyn har omtalt som et avvik. I opplæringsloven for grunnskolen og videregående opplæring er det formulert som del av formålet at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev. For noen elever vil likevel ikke en tilpasning innenfor rammen av vanlig undervisning være nok til at de får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Da aktualiseres behovet for spesialundervisning. Slike behov kan avdekkes allerede mens barnet går i barnehagen, og barnet kan da ha rett til det som kalles spesialpedagogisk hjelp. I tillegg til opplæringsloven er det laget en Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. I denne veilederen fremgår det i detalj hvordan arbeidet på dette området skal utføres, og hvilken prosess/saksgang som skal gjennomføres i forbindelse med spesialundervisning. I veilederen sies det at: Prosessen fra læreren, foreldrene eller eleven selv får mistanke om at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen til det foretas sakkyndig vurdering, enkeltvedtak fattes, IOP utarbeides og til eleven mottar spesialundervisning, er krevende. Årsaken til dette er i følge veilederen at den skal bidra til at barn og unge får oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven kapittel 5. Dette forutsetter at de som arbeider med spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, har en riktig og felles forståelse av regelverket og en felles referanseramme. Salten kommunerevisjon IKS 6

7 For at elevers rett til spesialundervisning skal utløses må det foreligge en sakkyndig vurdering fra pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT), og som sakkyndig organ er PPT pliktig å sørge for utredninger der loven krever det. Dette gjelder først og fremst vurdering om behov for spesialpedagogisk hjelp for barn i førskolealder og for spesialundervisning i grunnskolen, videregående skole og voksenopplæring på grunnskolens område. I denne rapporten vil vi se nærmere på kommunens rutiner rundt spesialundervisning. I det følgende presenteres først problemstillingene (del 2) og metodiske tilnærminger (del 3). I del 4 fremgår revisjonskriteriene som brukes i denne rapporten. Nærmere utledning av kriterier blir presentert under hver problemstilling. Deretter følger hoveddelen (del 5) med faktabeskrivelse og vurderinger. Rapporten avsluttes med konklusjon og anbefalinger. Rådmannens høringsuttalelse inngår som vedlegg. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER 2.1 FORMÅL Formålet med prosjektet er å få vurdert i hvilken grad kommunen etterlever føringer i lov og veileder om spesialundervisning. 2.2 PROBLEMSTILLING Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Er saksgangen i spesialundervisningen organisert i tråd med regelverk og anbefalinger 2. I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? 2.3 AVGRENSNINGER Undersøkelsen er avgrenset til å se på forvaltningsmessig gjennomføring av spesialundervisning samt hvilke systemer og rutiner tjenesten har for kvalitetssikring og oppfølging. Det gjøres ikke overprøving av faglige vurderinger eller faglig skjønn. Det gjøres i problemstilling 2 en enkel sjekk av elementer i forhold til internkontroll først og fremst rettet inn mot spesialundervisning. Denne er ikke nødvendigvis uttømmende i forhold til all aktivitet i skoleseksjonen. Salten kommunerevisjon IKS 7

8 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Innsamlingen av data baserer seg på intervju med følgende personer: fagkoordinator oppvekst, fagveileder spesialundervisning, rektor og inspektør ved Leinesfjord skole, rektor ved Laskestad skole, FAU- leder ved Leinesfjord skole og leder for Indre Salten PPT. I undersøkelsen er det også gått igjennom en del skriftlig dokumentasjon og et utvalg elevmapper (5 elever ved Leinesfjord, 2 ved Nordfold, 1 ved Laskestad skole). Det er elevmappene ved skolekontoret som er undersøkt. I tillegg er det for de utvalgte elevene ved Leinsfjord også sett på elevenes mapper på skolen. Utvalget av elevmapper utgjør ikke et representativt utvalg, men er en stikkprøve. Utvalget utgjør over 20 % av elevene med spesialundervisning. Dette mener vi gir en pekepinn og indikasjon på tilstanden i tjenesten. Elevene er valgt ut tilfeldig men med noe spredning over klassetrinn. Fokuset har likevel lagt på de yngste gruppene for å belyse nyere praksis. Etter revisjonens oppfatning er datainnsamlingen tilstrekkelig i forhold til å gjøre de vurderinger og trekke de konklusjoner som er gjort i denne rapporten. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Forvaltningsloven Opplæringsloven Spesialundervisning: Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning Salten kommunerevisjon IKS 8

9 5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Er saksgangen i spesialundervisningen i tråd med regelverk og anbefalinger? REVISJONSKRITERIER 1. PEDAGOGISK RAPPORT: Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde fra til rektor når slike behov er til stades (Opplæringslovas 5-4). Resultatet i kartleggingen skal oppsummeres og inngå i den pedagogiske rapporten som evt sendes til PP- tjenesten 2. SAMTYKKE: Før det iverksettes en sakkyndig vurdering skal det innhentes samtykke fra foreldrene. Dersom det på forhånd foreligger en søknad om spesialundervisning fra foreldrene kan denne anses som et samtykke (Opplæringslovas 5-4) 3. MOTTATT HENVISNING: PPT gir innen 3 uker en tilbakemelding til skole/barnehage om når utredningen kan finne sted. Hvis utredning starter innen denne tid sendes ikke brev. 4. SAKKYNDIG VURERING (SV): Før et vedtak fattes skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Denne skal inneholde: (1) En utredning av elevens læreforutsetninger og utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. (2) En tilrådning av hva slags opplæring som vil gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud. Økonomiske og kapasitetsmessige årsaker er ikke legitim grunn til at det tar lang tid å utarbeide SV. Det er ikke adgang til å innføre ventelister (jf 5-1). I NOU 1995:18 virker det som om det forutsettes at sakkyndige vurderinger skal utarbeides årlig. Dette vil ofte ikke være nødvendig dersom den sakkyndige vurderingen er grundig. Dette vil bare gjelde dersom elevens behov ser ut til å være mer eller mindre uendrede (Veileder spesialundervisning s 65) 5. VEDTAK: Der det innvilges spesialundervisning skal det foreligge skriftlige vedtak. Disse skal opplyse om avgjørelsen, begrunnelsen for avgjørelsen og klageadgang. Vedtaket skal, i tillegg til en tilrådning om omfanget av spesialundervisningen (skal gjøres i tid, helst årstimer), også klargjøre hvilket opplæringstilbud eleven skal få. (Forvaltningslovens 24, 25 og 27, Oppl lovens 5-1, samt Veileder om spesialundervisning.. ). Vedtaket skal være individualisert. Avvik fra sakkyndig vurdering må begrunnes. Også i de tilfellene hvor skolen kommer til at eleven ikke har behov for spesialundervisning, skal det treffes enkeltvedtak om det. Forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» (forvaltningslovens 11a) 6. IOP: For de elever som har vedtak om spesialundervisning skal det foreligge en individuell opplæringsplan (IOP). Planen skal vise mål for- og innholdet i opplæringen, samt hvordan denne skal drives (Opplæringslovens 5-5). 7. EVALUERING: For de elever som har vedtak om spesialundervisning skal skolen utarbeide en årlig skriftlig evaluering av IOP/oversikt over den opplæringen eleven har fått og en vurdering av elevens utvikling. Det skal også tas stilling til behov for fortsatt spesialundervisning (Opplæringslovens 5-5) Salten kommunerevisjon IKS 9

10 5.1.2 FAKTA Førtilmelding I følge fagkoordinator har man noen rutiner for hva som skal skje ved den enkelte skole før det lages en tilmelding om spesialundervisning. Dette ble gjennomgått med skolene i 2013 av rådgiver spesialundervisning. Ellers var pp- tjenesten og Fauske kommune som vertskommune på besøk i fjor sommer. Det ble i den forbindelse gjennomgått hva de ønsker gjennomført før en tilmelding skjer. Leder for PPT sier at man har kurset skolene i Steigen i forhold til et kartleggingsverktøy man forventer skal være brukt før en tilmelding skjer. Hun sier videre at førtilmeldingsarbeidet i Steigen nok har vært fordårlig, bl a som en konsekvens av at PPT ikke har vært representert lokalt. Rektor ved Laskestad skole sier følgende i forhold til førtilmeldingsarbeidet: «Jeg synes det nye systemet er bra for det gjør at vi som skole må skjerpe våre rutiner og sikre at vi har gjort nok tilrettelegging innen skolens rammer før vi sender en henvisning. Første gangen vi fikk henvisning i retur fordi vi ikke hadde gjort den kartleggingen, så ble vi litt overrasket. Men jeg synes det er en forbedring for det skjerper oss rett og slett». Og hun sier videre i forhold til det store omfanget i bruk av spesialundervisning: «Jeg mener ikke at det høye nivået på spesialundervisning har vært forårsaket av at vi tok for lett på å tilmelde elever. Men jeg mener skolene i Steigen har litt for lavt nivå i forhold til hva vi burde. Når man har tester så får man da flere elever som skårer under kritisk grense. Når det generelle nivået er lavt vil det være flere elever som kommer i det nedre skikt. Dermed får man også flere henvisninger. Men jeg håper vi greier å snu trenden, og vi har jobbet mye med tidlig innsats her, og jeg synes vi begynner å se effekten av det». Gjennomgangen av elevmapper viser at tilmeldingsskjemane er i bruk, men mangler i noen grad i mappene på oppvekstkontoret (de fantes derimot i stor grad i elvmappene ved Leinesfjord skole). Fagveileder spesialundervisning sier i forhold til dette at det først er de senere år at man har kommunisert ut at man ønsker kopi av tilmeldingene til elevmappene på oppvekstkontoret. Samtykke er ivaretatt gjennom at foreldrene har signert tilmeldingen. Det lages ikke et eget dokument som kalles pedagogisk rapport, men det ligger opplysninger om eleven i tilmeldingsskjemaet. De eksemplene revisjonen har sett, har vært av nokså beskjedent omfang. Mottatt henvisning Elevmappene på oppvekstkontoret inneholdt ikke mottatt henvisning fra PPT. Disse var i stor grad til stede i elevmappene ved Leinesfjord skole. For en elev som var rehenvist stod det følgende i brevet fra PPT (per ): «Vi har lang venteliste og lang ventetid. Vi vil prøve å ta kontakt i løpet av høsten/vinteren for avtale om utredning her på Fauske». Salten kommunerevisjon IKS 10

11 Sakkyndig vurdering Med ett unntak inneholdt elevmappene på oppvekstkontoret sakkyndige vurderinger. For den siste eleven lå denne i elevmappen på skolen. De sakkyndige vurderingene følger en mal og inneholder påkrevde forhold som sakkyndig utredning og tilrådning. Revisjonen tar ikke stilling til innholdet i de sakkyndige vurderingene utover dette. Saksbehandlingstiden for de undersøkte elevsakene har variert med inntil ca et halvt år til den sakkyndige vurderingen var ferdig. I et brev fra Nye PPT Indre Salten (per ) fremgår det at tjenesten har en venteliste på over 100 elever til utredning. I forhold til dette sier fagveilder spesialundervisning følgende: «Når brevet fra PPT kom, følte vi oss maktesløse, for vi kunne jo ikke gjøre noe med situasjonen. De hadde sykemeldinger og var under omstrukturering mm. Og det førte til at noen faktisk fikk over ett års ventetid før PPT kunne begynne å se på saken. Det var en del frustrasjon rundt det, både blant foreldre og lærere. Og ikke minst også hos elever». Materialet viser at de sakkyndige vurderingene har 3 års varighet. I forhold til dette sier leder for pp- tjenesten at man skal begynne å lage sakkyndige vurderinger med kortere varighet enn tre år. Dette spesielt i forhold til såkalte høyfrekvente vansker som lese/skrivevansker. Hun gir videre uttrykk for at det med å gi anbefalinger på tre år, nok også ble et resultat av et enormt arbeidspress. Selv om sakkyndig vurdering er på tre år, kan kommunen (i teorien) be PPT om å gjøre en revurdering av eleven tidligere. Det går frem at kommunen har en rutine (Spesialundervisning saksgang og prosedyrer) på å foreta retilmelding av elevene når den sakkyndige vurderingen går ut, vanligvis mellom hovedtrinnene (barne-, mellom-, ungdomstrinnet) eller mellom barnehage og skole og ved overgang fra grunnskole til videregående opplæring. I forhold til dette sier rektor ved Laskestad skole, at man er nødt til å være tidlig ute. I begynnelsen av 4- trinn og i begynnelsen av 7- trinn lager man ny henvisning. Årsaken til dette er at man vet at det er ca ett års ventetid før rapporten er klar. Vedtak Kommunen har innført en praksis hvor skoleeier skal søkes om spesialundervisning fra den enkelte skolen (med underskrift av foresatte) hvert år for den enkelte elev. Dette skal i følge kommunens rutinebeskrivelse Spesialundervisning, saksgang og prosedyrer, være gjort innen 1. mars hvert år. I følge fagveilder spesialundervisning er årsaken til at «det må søkes hvert år», er at det oppstår endringer i gruppestørrelser og evt andre endringer som gjør at forutsetningene er endret. Salten kommunerevisjon IKS 11

12 I følge rutinen, skal fagkoordinator i løpet av mai måned (etter råd fra fagveilder og PPT) fatte enkeltvedtak. Det skal fremgå at foreldre/foresatte har tre ukers klagefrist, og at det skal legges ved vedlegg om klagerettigheter. Mappegjennomgangen viser at tjenesten fatter årlige vedtak. Vedtakene viser i stor grad til sakkyndig vurdering, og inneholder nokså lite føringer bortsett fra timetall. Vedtakene fremstår som nokså statisk over tid. For en av elevene revisjonen har sett på, var de årlige vedtakene i hovedsak uendret over en 5 års- periode. Gjennomgangen av elevmappene viser ellers følgende: - Vedtak er gjort årlig for alle elevene og de ligger i mappene - Vedtakene opplyser om avgjørelsen og klageadgang. - Vedtakene opplyser om omfang av tilbudet i årstimer. Vedtakene viser til sakkyndig vurdering og er lite individualisert utover timetildelingen. - I et tilfelle har en elev uten gyldig sakkyndig vurdering (var retilmeldt og i påvente av ny sakkyndig vurdering) fått vedtak om spesialundervisning. - I et tilfelle hvor sakkyndig vurdering viste rett til spesialundervisning har skoleeier avslått dette. Dette er gjort i form av enkeltvedtak. I vedtaket ( ) er dette slik revisjonen kan se ikke nærmere begrunnet. Fra 2011 og utover fikk eleven innvilget spesialundervisning. - I et tilfelle fikk en elev med rett (sakkyndig vurdering per ), vedtak et halvt år etterpå ( ), med virkning først fra påfølgende skoleår (14/15). Eleven mistet derfor sin rett til spesialundervisning et halvt skoleår. I forhold til å fatte avslagsvedtak, vises det ovenfor til et tilfelle hvor det er gjort. Når det gjelder dette, sier fagveilder for spesialundervisning at man ikke har hatt en praksis på å gjøre det, for foreldre og skole får kopi av sakkyndig vurdering. Individuell opplæringsplan (IOP) I følge kommunens rutinebeskrivelse Spesialundervisning, saksgang og prosedyrer, skal IOP-ene for neste skoleår ferdigstilles innen 10. juni. Det fremgår videre at IOP-en skal inneholde mål for skoleåret og målene skal settes opp ut fra tilrådning i PPTs sakkyndige vurdering. IOP-en sendes foreldrene med kopi til skolearkiv og til fagveilder. Fagveilder for spesialundervisning sier at det er veldig individuelt hvor gode IOP-ene er. Derfor er hun rundt på skolene for å informere om at den må være så konkret at det er mulig å rapportere på den (målene). Dette er noe hun mener de har slitt med i flere år, men at man etter hvert har blitt bedre. Inspektør ved Leinesfjord skole sier følgenede om arbeidet med IOP-er: «Jeg synes vi har fått bedre og bedre til det med å skrive IOP-er og vi har øvet mye på det i forhold til å være konkret. Vi gjør det bedre nå i forhold til det enn bare for noen få år siden. Vi er blitt bedre til å være konkret og skrive i forhold til det som faktisk er det eleven har et Salten kommunerevisjon IKS 12

13 tilbud om. Slik at det blir et godt arbeidsdokument. Vi har brukt Tove og vi har også fått støtte fra PPT til dette. Og vi har fått gode eksempler på hvordan de kan skrives». Rektor ved Laskestad skole sier at de har et skjema de bruker når IOP-en skal utarbeides. Hennes inntrykk er at IOP-ene har variabel kvalitet, men at man lager bedre IOP-er nå enn man gjorde for tre år siden: «Jeg vil generelt si at vi har fått en vesentlig forbedring på dette området, men det kan fremdeles være litt for ujevnt nivå». Gjennomgangen av elevmapper ved oppvekstkontoret viser at IOP- er er utarbeidet og ligger i elevmappene. Dette gjaldt likevel i stor grad ikke for inneværende skoleår. I elevmappene ved Leinesfjord skole var disse på plass. Rådgiver spesialundervisning mener dette i noen grad skyldes at man har glemt å endre årstall på dokumentene. Revisjonen vurderer ikke faglig kvalitet på dokumentene, men det ser gjennomgående ut til at de påkrevde momenter er tatt med og belyst. IOP-ene skal i følge opplæringsloven inneholde: - Mål for opplæringen - Innholdet i opplæringen - Hvordan opplæringen skal drives Årsrapport (Halvårsevaluering 1 ) I følge kommunens rutinebeskrivelse Spesialundervisning, saksgang og prosedyrer, skal rapport med vurdering av målene i skoleårets IOP, være utarbeidet innen 1. mars. Originalen skal sendes foreldrene med kopi til skolearkiv og fagveileder. Halvårsevalueringene skal i følge opplæringsloven inneholde: - Oversikt over den opplæringen eleven har fått - Vurdering av utviklingen - Vurdere fortsatt behov for spesialundervisning Tjenesten har utarbeidet en felles mal for utforming av rapport. I denne ligger hovedvekten på vurdering av elevens utvikling. Det fremgår slik revisjonen oppfatter det, ikke så tydelig at det skal gis oversikt over den opplæringen eleven har fått, eller at det skal vurderes fortsatt behov for spesialundervisning. I det siste vurderingspunktet heter det: Vurdering av eventuelle endringer/videreføring/nye mål/nye tiltak på bakgrunn av punktene over og som skal videre utformes i neste IOP. De rapportene revisjonen har sett på inneholder i stor grad de momenter man forventer å finne i dokumentene. Men etter det vi kan se gjøres det ikke en så eksplisitt vurdering av behovet for videreføring av spesialundervisning. Det er mer fokus på hva som skal gjøres videre. 1 Fra høsten 2013 er halvårsevalueringene historie, og fra nå skal det bare gjennomføres årlige vurderinger ved skoleårets slutt, jfr endringer i opplæringsloven. Salten kommunerevisjon IKS 13

14 I forhold til dette sier fagveilder spesialundervisning at det med å vurdere konkret behov for spesialundervisning fremover, antakelig er blitt nedtonet. Men hun mener det nok fremgår mer underforstått om eleven har behov fremover. Rektor ved Laskestad skole sier at de vurderer elevene seriøst i forhold til om de har et behov, men at man burde sett nærmere på om den undervisningen man driver, virker. «Der tenker jeg vi kan bli mye flinkere og flinkere til å justere underveis når vi ser at den ikke virker godt nok. Da må vi gjøre noe annet i stede, og der føler jeg ikke vi er helt enda». Hverken fagveilder spesialundervisning eller rektor ved Laskestad skole, kan huske et eneste eksempel de siste årene, på at en elev er blitt «friskmeldt» fra spesialundervisningen. Fagkoordinator mener derimot at det har vært flere tilfeller hvor elever har hatt mindre behov for spesialundervisning VURDERING Slik revisjonen vurderer det er det positivt at det er satt ny fokus på førtilmeldingsarbeidet og hva som skal gjøres forut for en tilmelding til pp- tjenesten. Det fremstår som at dette har vært vurderinger som i stor grad har vært overlatt til den enkelte skole, og vært litt for svak regi på. Tilbakemelding fra tjenesten tyder på at det har skjedd en forbedring her. Leder for PPT sier rett ut at man i Steigen har vært for dårlig på dette, noe som delvis har vært forårsaket av pp- tjenesten de siste årene ikke har hatt lokalkontor i kommunen. Skoletjenesten har dokumentert bruk av tilmeldingsskjema hvor opplysninger om elevens utfordringer fremgår. Etter det revisjonen kan se har disse dokumentasjonene i en del tilfeller vært nokså tynn og knapt kunne kalles en pedagogisk rapport. Kravet om samtykke fra foresatte til iverksetting av en sakkyndig vurdering, er ivaretatt gjennom signert tilmeldingsskjema. Elevmappene på oppvekstkontoret inneholdt ikke brev fra PPT om mottatt henvisning og når utredningen kan finne sted. Disse har gått til den enkelte skole. Etter revisjonens oppfatning svekkes skoleeiers mulighet til oppfølging av tjenesten når man ikke har tilgang til viktig elevdokumentasjon. Dette gjelder slik revisjonen oppfatter det i forhold til flere typer dokumenter i saksbehandlingen. Når det gjelder de sakkyndige vurderingene forelå de i stor grad i de undersøkte elevmapper. Etter vår oppfatning inneholder de sakkyndige vurderingene påkrevde vurderingsmomenter i forhold utredning og tilrådning. Det framgår av innspill fra skoletjenesten og PPT samt brev fra PPT, at man over tid har hatt en vanskelig situasjon med lange ventelister og lang ventetid. Ut fra krav i opplæringsloven er dette et avvik, noe som revisjonen forstår tidligere er blitt påpekt fra fylkesmannen. Det fremgår at dette har hatt flere uheldige sider for de involverte i kommunen. Det må derfor sies å være svært positivt at det er tatt tak i dette for å forbedre situasjonen. Salten kommunerevisjon IKS 14

15 Slik revisjonen oppfatter det har det vært en svakhet i praksisen med å konsekvent gi de sakkyndige vurderingene en gyldighet for hele trinnet. Leder for pp- tjenesten sier de er i ferd med å endre dette. I forbindelse med vedtak om spesialundervisning, har kommunen innført en praksis der det fra skoler/foresatte årlig må søkes om vedtak. Når en elev har fått sakkyndig vurdering, har eleven rett til et vedtak. Det er slik sett ikke noe skolen (eller foresatte) trenger å søke om. Selv om det er forståelig at det kan være nyttig for skoleeier (som vedtaksfatter) å få informasjon fra skolen om elevgruppen eleven inngår i, bør denne søknadspraksisen etter revisjonens oppfatning revurderes. Vedtak om spesialundervisning gjøres årlig og fremstår som nokså standardisert og likelydende. Vedtakene innholder årstimetall og informasjon om klageadgang, og viser generelt til sakkyndig vurdering for den videre saksbehandling. Selv om vedtaksformen er minimalistisk og lite individualisert, må den sies å oppfylle minimumskravet. Etter det revisjonen forstår, har ikke kommunen hatt en konsekvent praksis i forhold til å fatte avslagsvedtak. Dette er en svakhet som svekker elevens rettssikkerhet. I faktadelen vises det ellers til følgende forhold/avvik i kommunens vedtakspraksis: - En elev har fått vedtak om spesialundervisning uten gyldig sakkyndig vurdering, - En elev med rett til spesialundervisning har fått avslagsvedtak uten at avslaget er nærmere begrunnet, - En elev med rett til spesialundervisning fikk ikke vedtak før påfølgende skoleår. I forhold til individuelle opplæringsplaner (IOP) viser vår gjennomgang at IOP utarbeides og dokumenteres. Slik vi oppfatter det tilfredsstiller IOP- ene opplæringslovens krav til innhold. Faglig innholdsmessig kvalitet er ikke vurdert. I forhold til årsrapporter (kalles Rapport i Steigen) viser vår gjennomgang at disse utarbeides og dokumenteres. Etter revisjonens oppfatning er det en svakhet med disse at de ikke eksplisitt vurderer behov for videre bruk av spesialundervisning. Slik vi oppfatter det tilfredsstiller IOP- ene ellers opplæringslovens krav til innhold. Faglig innholdsmessig kvalitet er ikke vurdert. Salten kommunerevisjon IKS 15

16 5.2 I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? REVISJONSKRITERIER 1. Opplæringsloven Ansvarsomfang (utdrag) Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den videregående opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Det foreligger ikke en spesifikk forskrift om internkontroll til dette området, men generelle krav til internkontroll går bl a på å: sikre kunnskap og ferdigheter innen fagfeltet, sørge for at arbeidstakerne medvirker/erfaring utnyttes, skaffe oversikt over områder hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, utvikle prosedyrer og instrukser FAKTA Organiseringen i kommunen på oppvekstområdet er følgende: Det er en oppvekstavdeling med fagkoordinator for skole, barnehage, SFO og kulturskole i 100 % stilling samt en fagveileder for spesialundervisning i 40 % stilling. Avdelingen er direkte underlagt rådmannen. I kommunen er det fire skoler (Leinesfjord, Leines, Laskestad og Nordfold). Innenfor denne ressursen ivaretas alle drifts- og utviklingsoppgaver i sektoren. Som del av et interkommunalt opplegg i regi av RKK Indre Salten ble det i 2008 utarbeidet kvalitetsvurderingssystemet Hvor god er vår skole? I følge fagkoordinator «er dette et redskap som rektor kan bruke til interne vurderinger» og slik revisjonen oppfatter det ikke noe som generer kunnskap på kommunenivå. Det samme gjelder etter det vi forstår for Ståstedsanalysen 2. Fagkoordinator opplyser at man har jobbet med lederutvikling (veksthus for ledere) som barnehagestyrerne og rektorene er med på. Her har fokuset vært hvordan man skal få i gang gode arbeidsplassrelaterte prosesser for å løse oppgaver og formulere nye oppgaver. I 2 Ståstedsanalysen er et verktøy for kvalitetsvurdering og skoleutvikling. Salten kommunerevisjon IKS 16

17 denne forbindelse tok samtlige ledere 30 studiepoeng i ledelse. Dette skal bidra til å sikre at man har en organisasjon i utvikling. I følge fagkoordinator gjennomfører han årlig medarbeidersamtaler med lederne. Det er ikke inngått resultatavtaler med lederne, men rådmannen har dette med sine underordnede ledere. Han gir uttrykk for at man ikke ønsker å innføre flere krav til dokumentasjon. Det har i følge koordinator også vært en praksis på at de har årlige tilsyn hvor han og fagveilder er ute og kontrollerer praksis ved skolene. Etter det revisjonen forstår er ikke dette utført de to siste årene. I forbindelse med den omorganiseringen som er gjennomført innen PPT, så gjennomførte representanter for PPT og Fauske kommune et møte med lederne i sektoren i forhold til nye styringssignaler i arbeidet med spesialundervisningen. Leder for pp- tjenesten sier at førtilmeldingsarbeidet i Steigen har vært for dårlig, bl a som en konsekvens av at de ikke har hatt folk der lokalt. Hun mener at det i likhet med de fleste kommunene har vært for mange tilmeldinger fra Steigen. Inspektør på Leinesfjord skole sier at koordinator og rådgiver er årlig på skolene og har møte med de enkelte spesialundervisningsteamene. Der skal det gjøres rede for hvordan undervisningen organiseres. Ved Leinesfjord skole som den største skolen i kommunen er det etablert 4 spesialundervisningsteam. I følge rektor ved Laskestad skole gjennomføres det rektormøter ca en gang i måneden. Noen ganger er det bare rektormøter, andre ganger er også barnehagestyrerne med. Tema på disse møtene er alt fra økonomi og driftsforhold, til spesialundervisning og ulike satsingsområder. Hun gir uttrykk for at disse møtene helt klart er utviklingsmøter. Ut fra samtaler med lederne ved Leinesfjord skole, fremgår det at det over noe tid har vært en ustabil ledersituasjon ved skolen, med flere rektorskifter. Samtidig har det også vært en svak situasjon i forhold til bemanning av PPT for kommunen, noe som har medført at lange ventelister har bygd seg opp. I følge rektor har det vært mye uro fordi ting har tatt så mye tid, noe som har vært belastende for miljøet. Ved Leinesfjord skole har det i følge inspektør vært mye uro på barnetrinnet og mye atferdsutfordringer og krevende spesialundervisningstilfeller. Rektor ved Leinesfjord skole er i et årsvikariat og startet ved skolen i august i fjor. Etter det revisjonen forstår, var det ikke noen overføring fra en tidligere rektor da han startet. Han gir også uttrykk for at det ikke har vært noe oppfølging for ham fra skoleeiernivået i forhold til prosedyrer og arbeidsform innen spesialundervisning, siden han startet. Inspektør ved skolen gir uttrykk for at hun har en mer perifer rolle i forhold til oppfølging av arbeidet med spesialundervisning. Salten kommunerevisjon IKS 17

18 Fagveilder for spesialundervisning sier at kommunen ikke har et spesialpedagogteam som har kunnet bistå skolene i f eks førtilmeldingsarbeidet, men at når de nå har fått en PPTarbeider i kommunen, så kan det være grunnlag for å etablere et slikt team. De har allerede i gang et samarbeid. Hun gir også uttrykk for å være mye ute i skolene og bidra med veiledning og testing av elever. Rektor ved Laskestad skole understøtter dette og gir uttrykk for at rådgiveren følger opp skolen ganske bra. Revisjonen har fått tilgang til enkelte av tjenestens rutiner og skjema. Det foreligger bl a en rutine som viser saksgang og prosedyrer i forhold til spesialundervisning. Av denne fremgår det tidspunkt (frister) for når de enkelte trinn i prosessen skal være utført. En lignende foreligger i forhold til barnehagene (spesialpedagogisk hjelp). Det er ellers dokumentert skjema for søknad om spesialundervisning (og spesialpedagogisk hjelp), mal for IOP, individuell utviklingsplan (barnehage), mal for rapport (vurdering av den individuelle opplæringsplanen) og rapport (for barnehageåret), Gjennomgangen av elevmapper på oppvekstkontoret viser etter revisjonens oppfatning at viktig elevdokumentasjon mangler i flere av de mappene som er undersøkt. Undersøkelse av elevmapper for de samme elevene ved Leinesfjord skole, viste at dokumentasjonen her var mye mer komplett. Fagveileder sier i forhold til dette at det først er de senere årene at man har fått tilmeldingene på elevene til oppvekstkontoret. Hun gir også uttrykk for at det har vært en utfordring at korrespondanse fra PPT har gått til den enkelte skole uten kopi til oppvekstkontoret. Fagkoordinator mener at årsaken til at dokumenter mangler i deres mapper, i noen grad er at dokumenter er ute av mappene i forbindelse med saksbehandling. Fagkoordinator opplyser at tilstandsrapport for tjenesten (krav jfr oppl lovens 13-10) ikke utarbeides. Han opplyser at det er mange oppgaver som skal løses av bare en person, og at dette er noe som ikke har vært prioritert. Det er også en del av bildet at resultatet i steigenskolen har vært nokså svakt og at man skårer lavt i elevundersøkelser. Dette understrekes av rektor ved Laskestad skole. Fagkoordinator nevner også utfordringen med å skaffe kvalifisert personell og vikarer i det hele tatt. Leder for FAU ved Leinesfjord skole har i samtale med revisjonen om spesialundervisning ved skolen, uttrykt bekymring i forhold til planer om budsjettkutt på spesialundervisningsområdet i kommunen med 76 %. Salten kommunerevisjon IKS 18

19 5.2.3 VURDERING Til tross for det som må sies å være en svært begrenset bemanning av oppvekstkontoret, gjennomføres det flere former for aktiviteter i forhold til ivaretakelse av internkontroll i tjenesten. Fagkoordinator avholder medarbeidersamtaler med rektorer og styrere. I tillegg gjennomføres det relativt hyppig enhetsledermøter der det tas opp både driftsspørsmål og utviklingsoppgaver. Det er også gjennomført lederutviklingskurs der alle lederne har gjennomført eksamen. Fagveilder for spesialundervisning gjennomfører innen en begrenset stillingsressurs, etter det revisjonen forstår, et verdifullt oppfølgingsarbeid mot skolene. Det er også positivt at det er utviklet felles rutiner og maler i arbeidet med spesialundervisning. Ved Leinesfjord skole fremstår det som å ha vært en sårbar situasjon ved at man over tid har hatt ustabilitet i rektorbemanningen. Nåværende rektor har ikke fått noe overlapping med tidligere rektor, og har heller ikke fått noe oppfølging fra skoleeiernivået i forhold til rutiner i arbeidet med spesialundervisning. Inspektør har også etter det revisjonen forstår en begrenset rolle i forhold til arbeidet med spesialundervisning. Skolen har også hatt en del uro og krevende saker innen spesialundervisning. I tillegg har man over noe tid hatt en noe fraværende pp- tjeneste med oppbygging av restanser. Medarbeidere i tjenesten gir selv uttrykk for at forholdene ikke har vært optimale. Etter revisjonens oppfatning er det her flere forhold som bidrar til risiko for svikt. Det er også en del av bildet at det er en svak kompetansesituasjon i tjenesten og ofte vanskelig å skaffe bemanning uansett kompetanse. I forhold til krav i opplæringsloven om å utarbeide å legge fram tilstandsrapport for tjenesten for kommunestyret, opplyses det at dette ikke er prioritert. Dette er et avvik i forhold til krav i opplæringsloven, og uheldig at ikke er utført. Spesielt med tanke på de svake resultatene i steigenskolen, er det viktig med en god rapportering om utviklingen til kommunestyret. I forhold til dette må det også sies å være en svakhet i forhold til oppfølging av resultater, at verken Ståstedsanalysen eller den interkommunale satsingen Hvor god er vår skole?, har vært fulgt opp på et skoleeiernivå. Etter revisjonens oppfatning er dette ikke i tråd med krav i opplæringsloven. Etter det revisjonen forstår har det vært planer om en drastisk reduksjon i ressursrammen til spesialundervisning. Etter revisjonens oppfatning er dette bekymringsfullt og kan ramme elevers individuelle rett til spesialundervisning. Salten kommunerevisjon IKS 19

20 6. KONKLUSJON Vi har i denne undersøkelsen sett på følgende to forhold: 1. Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger Det fremgår av denne rapporten at pp- tjenesten i kommunen har vært i vanskeligheter. Det har vært lang kø og lange ventetider. Dette har hatt negative konsekvenser for alle involverte. Etter revisjonens oppfatning har kommunen derfor hatt en ulovlig pp- tjeneste. Dette er etter det vi forstår også tidligere påpekt av fylkesmannen. Derfor er det positivt at det er tatt grep for å rette opp i dette gjennom den nye PPT- organisasjonen. Slik revisjonen oppfatter det, har kommunen hatt en for dårlig vurderingspraksis i forhold til tilmeldinger. Dette er nå strammet opp. I forhold til kommunens gjennomføring av vedtak om spesialundervisning, har det slik revisjonen oppfatter det vært avvik. Dette knytter seg til at det er gjort vedtak uten gyldig sakkyndig vurdering, at det er gjort avslagsvedtak uten nærmere begrunnelse, og at elev med rett ikke har fått vedtak før påfølgende skoleår. 2. I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisning følges opp i tråd med kravene? Til tross for en nokså svak bemanning av oppvekstkontoret, gjennomføres det flere typer aktivitet i en internkontrollkontekst. Det gjennomføres ledermøter og kompetanseheving og i noen grad faglig støtte og oppfølging av den enkelte skole. Det er også utarbeidet felles skjema på fagområdet (kvalitetssystem). Ved Leinesfjord skole som den klart største skolen i kommunen, har det vært en ustabil ledersituasjon samtidig som situasjonen ved skolen har vært krevende. I tillegg er oppvekstkontoret lite bemannet og pp- tjenesten har ikke vært representert lokalt. Den nye rektoren har ikke fått noe overlapping med forrige leder og har ikke fått innføring i prosedyrene for spesialundervisning fra oppvekstkontoret. Etter revisjonens oppfatning er det her flere forhold som bidrar til risiko for svikt. Ved oppvekstkontoret (på skoleeiernivået) har det slik revisjonen oppfatter det, ikke vært gjennomført noe systematisk oppfølging av resultater i skolen i kommunen. Verken i forhold til Ståstedsanalysen eller i forhold til det interkommunale programmet Hvor god er vår skole? som ble innført i Etter revisjonens oppfatning er dette ikke i tråd med krav i opplæringsloven. Det er et avvik at tjenesten ikke har fulgt opplæringlovens krav om utarbeidelse av årlig tilstandsrapport. Salten kommunerevisjon IKS 20

21 7. ANBEFALING Ut fra gjennomgangen i denne rapporten har revisjonen følgende anbefalinger: - Kommunen bør følge opp at man har en pp- tjeneste som er i stand til å levere de tjenester som kreves i opplæringsloven - Kommunen bør følge opp at vedtakspraksis for spesialundervisning sikrer at elevers rett til spesialundervisning ivaretas - Kommunen bør sørge for en systematisk oppfølging av resultater i skolen og at den årlige obligatoriske tilstandsrapporten utarbeides Salten kommunerevisjon IKS 21

22 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannen gir i tilbakemelding på telefon 5. februar uttrykk for at han mener at rapporten gir et korrekt bilde av situasjonen i tjenesten. Salten kommunerevisjon IKS 22