Hjemmebaserte tjenester

Transkript

1 Follo distriktsrevisjon Forvaltningsrevisjonsrapport Hjemmebaserte tjenester Ski kommune 1. FEBRUAR 2008 RAPPORT 3/08

2 FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 2 SKI KOMMUNE

3 Forord Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Ski kommune etter Kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i lovens 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). I denne undersøkelsen har Follo distriktsrevisjon vurdert hjemmebaserte tjenester i Ski kommune. I rapporten drøftes vesentlige funn i forhold til problemstillingene og det gis anbefalinger som kan bidra til at Ski kommune kan forbedre sitt arbeid i forhold til hjemmebaserte tjenester. Prosjektet er gjennomført i perioden september 2007 til januar Follo distriktsrevisjon vil benytte anledningen til å takke kommunens kontaktperson og øvrige ansatte i Ski kommune som har bistått revisjonen i forbindelse med gjennomføringen av undersøkelsen. Prosjektet er gjennomført av rådgiverne Ole Anders Sandtrøen og Anne Lise Jørgensen. Steinar Neby Revisjonssjef Ole Anders Sandtrøen Prosjektleder FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 3 SKI KOMMUNE

4 Innholdsfortegnelse 1 SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKT FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER FORMÅL PROBLEMSTILLINGER AVGRENSNINGER METODER OG GJENNOMFØRING GJENNOMFØRING DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET ORGANISERING OG RESSURSBRUK REVISJONSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE VURDERING SAKSBEHANDLING AV SØKNADER OM REVISJONSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE VURDERING KONKLUSJONER ANBEFALINGER RÅDMANNENS UTTALELSE REVISJONENS KOMMENTARER TIL RÅDMANNENS UTTALELSE LITTERATURLISTE FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 4 SKI KOMMUNE

5 1 Sammendrag Forvaltningsrevisjonsprosjektet om hjemmebaserte tjenester i Ski kommune er gjennomført i henhold til vedtak i kontrollutvalget i Ski kommune 12. juni Formålet med prosjektet har vært å vurdere kommunens etterlevelse av regelverket innen hjemmebaserte tjenester, samt å vurdere om organiseringen av tjenesteutøvelsen gjøres slik at brukerne får de tjenestene de har fått vedtak om. Undersøkelsen har vist at det synes å være et tilfredsstillende omfang av kontrollrutiner både knyttet til å sikre at alle oppdrag som skal gjennomføres blir fordelt og oppfølging av tjenesteutførelse. Revisjonen har sett på avviksrapporteringen i hjemmetjenesten og registrerer at det er ulike oppfatninger innen pleie- og omsorgsetaten om hvorvidt avlyste oppdrag hos bruker skal registreres som avvik i Ski kommunes avvikssystem. Etter revisjonens vurdering er det uheldig at det er ulik oppfatning på dette området. Dette medfører også en risiko for underrapportering av avvik i hjemmetjenesten. IPLOS er ment å gi kommunale og statlige myndigheter bedre kunnskap om brukerne av pleie- og omsorgstjenester. Revisjonen finner at kvaliteten til IPLOS-data innen hjemmebaserte tjenester er mangelfulle. Dette gjelder særskilt for vedtakstid. Revisjonen finner det uheldig at IPLOS-data i Ski kommune, på enkelte områder, ikke har tilstrekkelig kvalitet til å bli brukt som forutsatt. Undersøkelse av saksbehandling av søknader om praktisk bistand og hjemmesykepleie tyder på at det er etablert en god praksis på å saksbehandle søknader innen en måned etter registrert søknadsdato. Dette er i tråd med krav i forvaltningsloven. Det synes imidlertid å være noe ulik praksis på registrering av søknadsdato. Revisjonen vurderer at det er en risiko for at oppført saksbehandlingstid i noen tilfeller har vært noe lenger enn det som fremkommer av dokumentasjonen. Forvaltningskontoret synes å ha gode maler, rutiner og praksis for å gi begrunnelse og underretning om de vedtak som fattes. Vedtakenes innehold er i stor grad også i samsvar med anbefalinger fra Sosial- og helsedirektoratet. Revisjonen har imidlertid sett at deler av saksbehandlingen og oppfølging av vedtak ikke alltid er i samsvar med, eller ikke er dokumentert å være i samsvar med, gjeldende regler og retningslinjer. Revisjonen vil spesielt trekke frem følgende: Serviceerklæringene, med hensyn på vurderingsbesøk, er ikke innfridd i alle undersøkte saker Skriftlig saksfremstilling er ikke utarbeidet i alle undersøkte saker Vedtak er ikke blitt revurdert innen frist i alle undersøkte saker Registrering av innkomne og behandlede klager synes ikke å ha vært tilfredsstillende i 2006 Revisjonen gir til slutt i denne rapporten noen anbefalinger til kommunen, på basis av undersøkelsens funn og konklusjoner. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 5 SKI KOMMUNE

6 2 Innledning 2.1 Bakgrunn for prosjekt Bakgrunnen for valg av prosjekt var overordnet analyse for forvaltningsrevisjon som vurderte risikoen hjemmebaserte tjenester til å være høy. I kontrollutvalgsmøte , sak 18/07, ble det vedtatt gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjekt Hjemmebaserte tjenester i Ski kommune. Prosjektet Hjemmebaserte tjenester er bestilt av alle kontrollutvalgene som inngår i revisjonssamarbeidet. Prosjektet gjennomføres derfor etter samme modell i kommunene Ski, Oppegård, Enebakk, Frogn og Vestby i perioden Formål og problemstillinger 3.1 Formål Formålet med prosjektet er å vurdere kommunens etterlevelse av regelverket innen hjemmebaserte tjenester, samt om organiseringen av tjenesteutøvelsen gjøres slik at brukerne får de tjenestene de har fått vedtak om. 3.2 Problemstillinger Basert på den overordnede analysen og formålet for prosjektet har revisjonen definert følgende problemstillinger: I. Har hjemmetjenesten tilfredsstillende rutiner for å sikre at brukerne får de tjenestene de har fått vedtak om? II. III. Følger ressursene i hjemmetjenesten brukernes behov? Blir søknader om tildeling av hjemmetjenester behandlet i tråd med regelverk og retningslinjer? 3.3 Avgrensninger Datauttrekket for IPLOS 1 tas med utgangspunkt i 2006 da denne ordningen ble gjort gjeldende fra Rapporten avgrenses fra de forhold som ble tatt opp i forbindelse med et eksternt konsulentoppdrag om pleie og omsorgstjenestene i Ski kommune. I følge Lov om sosiale tjenester 4-3 har de som ikke kan ta omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp etter 4-2 bokstav a-d. I følge Lov om helsetjeneste i kommunene 1-1 skal landets kommuner sørge for nødvendig helsetjeneste for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. 1 Individbasert PLeie- og OmsorgsStatistikk (IPLOS) er betegnelsen på et sentralt helseregister som skal danne grunnlag for nasjonal statistikk for pleie- og omsorgssektoren. Det er et verktøy for dokumentasjon, rapportering og statistikk for kommunene og for statlige myndigheter. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 6 SKI KOMMUNE

7 I følge Ski kommunes Serviceerklæring for praktisk bistand og opplæring har alle som bor eller midlertidig oppholder seg i Ski kommune krav på hjelp etter 4-2a og 4-3 i Lov om sosiale tjenester. I følge Serviceerklæring for hjemmesykepleie har alle som bor eller midlertidig oppholder seg i Ski kommune krav på hjelp etter Lov om helsetjenesten i kommunenes 2-1. I Ski kommune innebærer hjemmetjenester følgende: 2 Hjemmesykepleie Praktisk bistand inkludert ordning med personlig assistanse Trygghetsalarmer Matlevering Revisjonen har valgt å undersøke kvaliteten på saksbehandling av søknader om praktisk bistand og hjemmesykepleie. Søknader om trygghetsalarm og matombringing er ikke undersøkt. Det er lagt vekt på å se om saksbehandlingen er foregått i tråd med lovverket og om informasjonen fra hjemmetjenesten ivaretar søkernes/brukernes rettssikkerhet. 2 (4.1.08) FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 7 SKI KOMMUNE

8 4 Metoder og gjennomføring 4.1 Gjennomføring Undersøkelsen bygger i hovedsak på følgende kilder: Styringsdokumenter fra hjemmetjenesten i Ski Serviceerklæring og skriftlige rutinebeskrivelser IPLOS- og KOSTRA-opplysninger Dokumentasjon knyttet til 25 søknader om tjenester Intervjuer med virksomhetsleder for hjemmetjenesten, fagleder for personlig assistanse og nattjenesten, soneleder for en sone i hjemmetjenesten, virksomhetsleder for forvaltningskontoret, saksbehandlere ved forvaltningskontoret, øknomikonsulent, IKTkonsulent og kvalitetskonsulent i Pleie- og omsorgsetaten. Revisjonen har i tillegg hatt samtaler med Sosial- og helsedirektoratet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Rutiner for oppfølging av tjenesteutførelse, avvikshåndtering og ressursbruk Informasjon om rutiner for oppfølging av tjenesteutførelse og avvikshåndtering ble innhentet gjennom intervjuer ved en sone i hjemmetjenesten, virksomhetsleder for hjemmetjenesten og kvalitetsrådgiver for pleie og omsorgsetaten I tillegg ble det innhentet dokumenter på området som ble gjennomgått. Alle intervjureferater ble bekreftet og faktagrunnlaget ble som helhet gjennomgått av Ski kommunes kontaktperson. IPLOS-opplysningene om brukerne av pleie- og omsorgstjenester i Ski kommune ble samlet inn for året 2006 (rapportert til SSB, september 2007). Dataene ble hentet ved hjelp av standard filuttrekk for rapportering av IPLOS til SSB i fagsystemet Gerica. Dataene kommer i standard filformat (XML) som ble importert til MS Access for videre bearbeidelse. IPLOS inneholder opplysninger om alle brukerne av pleie- og omsorgstjenester i Ski kommune. For å sikre anonymiteten til brukerne ble bearbeiding av dataene gjort i et lukket system uten internett eller nettverkstilkobling. I tillegg ble informasjon om personnummer fjernet fra datafilen før dataene ble overført og analysert i Excel. Brukerne identifiseres ved et unikt brukernummer som bare kan identifiseres av ansatte ved Ski kommune med nødvendige autorisasjoner. Undersøkelse av saksbehandling av søknader om hjemmebaserte tjenester Revisjonen har mottatt lister med alle vedtak om sykepleietjenester og praktisk bistand i 2006 fra Forvaltningskontoret. 25 tilfeldig utvalgte vedtak ble trukket ut. Både informasjon som ligger i fagsystemet Gerica og i kardexen (saksarkiv med mapper for alle brukere) ble gjennomgått for å se om det forelå dokumentasjon på at saksbehandlingen er gjort i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og kommunens egne retningslinjer. Revisjonen deltok på to morgenmøter med de ansatte ved forvaltningskontoret. Før saksgjennomgang ble det redegjort for hensikt og fremgangsmåte ved undersøkelse av saksbehandling av hjemmebaserte tjenester, etter saksgjennomgang ble det gitt informasjon om foreløpige funn. Funn fra den enkelte sak ble også gjennomgått og bekreftet av den aktuelle saksbehandler. Saksbehandlere og virksomhetsleder ved forvaltningskontoret ble i tillegg intervjuet om praksis ved saksbehandling, generelle rutiner og uklare forhold. Samtaler med virksomhetsleder og tre av saksbehandlerne er referert og bekreftet, og benyttet i denne FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 8 SKI KOMMUNE

9 rapporten. 3 Opplysninger fra øvrige saksbehandlere som revisjonen har snakket med samsvarer med opplysninger som fremkommer av denne rapporten. 4.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet Kvalitetssikring av datagrunnlaget omfatter en vurdering av gyldighet (validitet) og pålitelighet (reliabilitet). Gyldighet brukes gjerne som et uttrykk for om vi har målt det vi ønsker å måle. Pålitelighet er et uttrykk for hvor nøyaktig innsamling av data har vært, og at det ikke er skjedd systematiske feil underveis i innsamlingen Gyldighet IPLOS inneholder en rekke opplysninger om brukerne av pleie og omsorgstjenester. SHdir har definert hvilke opplysninger som skal registreres i IPLOS. For å vurdere ressursbruk og prioritering av tjenestene i hjemmetjenesten vil IPLOS gi opplysninger om brukernes funksjonsnivå (hjelpebehov), boligtype, vedtatt tid på de enkelte tjenestene, alder, kjønn med videre. Disse dataene på individnivå er mer egnet til å gi et mer nyansert bilde av hjemmetjenestens brukere og deres tildelte ressurser, enn det som blir rapportert til KOSTRA. For å undersøke saksbehandlingen ved tildeling av tjenester ble det gjennomført en stikkprøvekontroll av 25 av 791 søknader om sykepleietjenester og praktisk bistand fra 2006, samt forvaltningskontorets rutiner for saksbehandling. Utvalget på 25 saker inneholder innvilgede søknader om praktisk bistand og hjemmesykepleie, avslåtte søknader om tjenester, og en sak som er blitt påklaget. Gyldigheten ved saksgjennomgangen ble sikret ved at spørsmålene/kriteriene til saksgjennomgangen ble gjennomgått med virksomhetsleder. En saksbehandler ved forvaltningskontoret gav deretter revisjonen en innføring i tjenestens fagsystem og kardeks, slik at revisjonen selv kunne hente frem ønsket informasjon. Saksbehandler var behjelpelig ved spørsmål underveis. Etter saksgjennomgang ble funnene gjennomgått av aktuell saksbehandler og bekreftet av denne. Flere av saksbehandlerne ble intervjuet om praksis for saksbehandling og om uklare forhold. I de tilfeller der det er fremkommet at praksis ved saksbehandlingen er blitt endret i løpet av 2007 er dette kommentert i rapporten. Det er også tatt med forhold som kommunen har gitt uttrykk for at den vil endre på fremover, der vi har mottatt informasjon om dette. For å avklare fortolkningen av regelverket på området har vi i tillegg hatt kontakt med Sosial- og helsedirektoratet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Revisjonen vurderer at datagrunnlaget for undersøkelsen har høy grad av gyldighet i forhold til å beskrive Ski kommunes saksbehandling av søknader om praktisk bistand og hjemmesykepleie Pålitelighet Ved vurdering av påliteligheten til Ski kommunes IPLOS-data ble det funnet at svært mange brukere manglet opplysninger om vedtatt tid til tjenester (76 prosent). I tillegg var det nødvendig for revisjonen å få skilt ut de brukerne som mottar tjenester fra hjemmetjenesten. Siden denne opplysningen ikke kommer med i IPLOS må dette gjøres ved å legge til tjenestenivå (virksomhet/sone) fra oversikter over tjenestemottakere i fra fagsystemet Gerica. Det viste seg at Ski kommune ikke registrerer tjenestenivå fullstendig. Dette medfører at det ikke lar seg gjøre å identifisere hjemmetjenestens og de aktuelle sonenes brukere fra de øvrige brukerne i IPLOS. Som et resultat av de overnente svakhetene ved IPLOS-dataene i Ski 3 Revisjonen mangler bekreftelse på informasjon på grunn av ferieavvikling i en av virksomhetene i Ski kommune. Vedlagt rapport er derfor unntatt offentlighet jf. 4. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 9 SKI KOMMUNE

10 kommune kunne ikke revisjonen vurdere dataene som tilstrekkelig pålitelig for undersøkelsens formål og problemstillinger. Undersøkelsen av saksbehandling av søknader om sykepleietjenester og praktisk bistand ble gjennomført ved bruk av en stikkprøvekontroll av saksbehandling ved 25 av 791 søknader i En stikkprøvekontroll vil avsløre eventuelle mangler på dokumentasjon/feil ved utvalgte saker. Ved å bruke et tilfeldig utvalg saker er metoden også egnet til å kunne peke ut mulige systematiske feil eller mangler. Alle funnene er blitt bekreftet av aktuell saksbehandler. Resultatene fra saksgjennomgangen er holdt sammen med undersøkelse av hjemmetjenestens skriftlige rutiner og intervjuer med ledere og ansatte. Intervjudata er blitt bekreftet av aktuell ansatt eller leder. 4 Intervjudataene understøtter og/eller forklarer funn fra saksgjennomgangen, noe som reduserer sannsynligheten for feil i datagrunnlaget. Revisjonen vurderer at datagrunnlaget har høy grad av pålitelighet i forhold til å beskrive Ski kommunes saksbehandling av søknader om praktisk bistand og hjemmesykepleie. 4 Revisjonen mangler bekreftelse på informasjon på grunn av ferieavvikling i en av virksomhetene i Ski kommune. Vedlagt rapport er derfor unntatt offentlighet jf. 4. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 10 SKI KOMMUNE

11 5 Organisering og ressursbruk 5.1 Revisjonskriterier Oppfølging av tjenesteutførelse og avvikshåndtering Hjemmetjenesten leverer tjenester til svært mange brukere i deres egne hjem. Hjemmetjenesten bør derfor ha rutiner som sikrer at brukerne får de tjenesten de har fått vedtak om. Videre er det et forskriftskrav om internkontroll i sosial- og helsetjenesten 5, herunder bør hjemmetjenesten ha et system for avvikshåndtering. Registrering og oppfølging av avvik er viktig for å kunne forebygge og hindre at lignende avvik oppstår igjen. Hjemmetjenesten bør ha rutiner som sikrer at brukerne får de tjenestene de har vedtak om og avvik bør rapporteres i et avvikssystem IPLOS IPLOS gir informasjon om brukerne på en rekke variabler og er egnet til å se hvilket behov den enkelte har for tjenester, hvilke tjenester de mottar og hvor mye tjenester, målt i tid, de har fått vedtak om. Dette gir mulighet til å se hvordan ressursene er fordelt i hjemmetjenesten og om dette er hensiktsmessig i forhold til det behovet som er registrert. I tillegg gjør IPLOS det mulig å se om det er ulikheter i tjenestetilbud mellom enheter i kommunen og mellom kommuner. Reduksjon i funksjonsnivå bør medføre økning i ressursbruk. Forskjeller mellom kommuner og enheter i ressursbruk bør ha sammenheng med funksjonsnivå. 5 Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (2002) FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 11 SKI KOMMUNE

12 5.2 Faktabeskrivelse Organisering Ski kommune har pr , innbyggere hvor 86,6 prosent bor i tettbygd strøk (SSB 2006, KOSTRA 2006). Kommunen hadde i 2006 ca årsverk 6 (årsmelding 2006) og er organisert etter en etatsstruktur med fem etater og en stabs- og støtteenhet. Hjemmetjenestene er underlagt Pleie- og omsorgsetaten. Ski kommunes samlede driftsutgifter er på ca mill. kr., hvorav pleie og omsorg utgjør 21,2 prosent av dette (KOSTRA 2006). Tabell 5-1 gir en oversikt over ressursfordelingen innen pleie og omsorg i kommunen sammenlignet med andre kommuner, kommunegruppe 8 og regionen. Tabell 5-1Sammenligning av ressursfordelingen innen pleie og omsorg (KOSTRA 2006) Hjemmetjenester 7 Institusjon Aktivisering, støttetjenester Ski kommune 43 % 51 % 5 % Kommunegruppe % 45 % 6 % Follo 42 % 52 % 6 % Akershus 44 % 51 % 5 % Tabellen viser at Ski kommune ikke avviker vesentlig fra andre kommuner i ressursfordelingen mellom hovedgrupper av pleie- og omsorgstjenester. Området hjemmebaserte tjenester De hjemmebaserte tjenestene i Ski kommune er organisert etter en bestiller- og utførermodell og består av to virksomheter. Forvaltningskontoret utgjør bestillerenheten og hjemmetjenesten utgjør utførerenheten innen hjemmetjenestene. Figur 5-1 gir en oversikt over Forvaltningskontoret og Hjemmetjenesten i Ski kommune. Figur 5-1 Organisasjonskart Forvaltningskontoret og hjemmetjenesten i Ski kommune 9 Bestiller Utfører Forvaltningskontoret 1 virksomhetsleder 6 årsverk Hjemmetjenesten 1 virksomhetsleder Administrasjon 3.25 årsverk Sone Sør 1 fagleder 19,33 årsverk Sone Nord 1 fagleder 18,45 årsverk Sone Sentrum 1 fagleder 18,81 årsverk Nattpers.ass. 1 fagleder 3,95 + 8,45 årsverk Brukere Kirkeveien 3 0,3 fagleder 4,7 årsverk Brukere HBS 0,3 fagleder 4,7 årsverk Vikarpool 1 fagleder 6 Årsverk er innhentet fra kommunens årsmelding. KOSTRA opplysningene på dette området er ikke presise, siden de baserer seg på en referanseuke som brukes som estimat for årsverk. 7 Hjemmetjenester består av en rekke tjenester hvor det kan være store forskjeller i den interne fordelingen mellom disse, KOSTRA-funksjon 254 hjemmetjenester er derfor lite egnet til å få et godt bilde av ressursfordelingen til hjemmebaserte tjenester som hjemmesykepleie og praktisk bistand. For Ski kommune er dette redegjort for kommunestyret i KST 85/06 Økonomisk analyse av pleie- og omsorgsetaten. 8 Kommunegruppe 13 består av 39 Store kommuner utenom de fire største byene. 9 Ski kommune er i gang med en omorganiseringsprosess hvor kommunen går over til en flat struktur med to administrative styringsnivåer. Dette er planlagt iverksatt FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 12 SKI KOMMUNE

13 Figuren viser at Forvaltningskontoret består av totalt 7 årsverk. Denne virksomheten har ansvar for all saksbehandling og utmåling av tjenester for hele pleie- og omsorgsetaten. I tillegg har forvaltningskontoret ansvaret for etatens servicetelefon. Hjemmetjenesten har ansvaret for å yte tjenester til befolkningen i Ski kommune i samsvar med Lov om sosiale tjenester og Lov om helsetjenester i kommunene. Hjemmetjenesten består av 7 enheter og en felles administrasjon og ledelse hvor det er til sammen 84,24 årsverk. Hjemmetjenestens virksomhetsleder har det formelle personalansvaret for alle ansatte i virksomheten, men i praksis er de fleste oppgavene delegert til faglederne Oppfølging av tjenesteutførelse og avvikshåndtering Rutiner for oppfølging av tjenesteutførelse Hjemmetjenesten har en rekke rutiner for oppfølging av tjenestene. Daglig er det to ansatte som kontrollerer at alle brukerne er med på listene for tjenestene neste dag. Dette gjøres ved at alle nye brukere registreres både manuelt og i fagsystemet Gerica slik at disse listene kan avstemmes mot hverandre. Hver dag, ved morgenmøtet, gjennomgås listene før de ansatte reiser ut og utfører tjenestene. Arbeidslistene inneholder opplysninger om hva oppdraget går ut på og tidsestimat for oppdraget. I tillegg holdes det oversikt over vedtak. Dette gjennomgås jevnlig både i forhold til tid og hva vedtakene går ut på. Ved endringer får fagleder endringsskjema til underskrift før det blir sendt til forvaltningskontoret. Endringsskjema skal alltid underskrives av fagleder og bruker. Forvaltningskontoret returnerer skjemaer som ikke har underskrift. Etter utført oppdrag kommer de ansatte tilbake til sonekontoret. Utførelsen av tjenestene registreres i fagsystemet Gerica. Det registreres tidsbruk og signeres for at oppdraget i tiltaksplanen er utført. Hvis det er forandringer eller merknader knyttet til brukers situasjon føres dette opp i en egen sykepleierjournal. I tillegg til dette signerer de ansatte i henhold til kommunes Retningslinje for legemiddelhåndtering for dosering av medisiner og medisinutlevering på Kvitteringsskjema for fylling av dosett og utlevert medisindose. Som en ekstra kvalitetssikring skal de ansatte i tillegg til å registrere oppdrag for utført i Gerica kvittere for utlevert medisindose hjemme hos bruker. En gang i måneden samles Kvitteringsskjema for fylling av dosett og utlevert medisindose inn av fagleder som signerer, og oppbevarer disse i brukers journal. Ved renholdsoppdrag føres det arbeidsrapport hvor bruker og ansatt signerer for tidsbruk. Bakgrunnen for dette er at det er egenbetaling på rengjøring hjemlet under Praktisk bistand. Hvis tjenestene ikke blir utført, opplyser virksomhetsleder for hjemmetjenesten at alle ansatte skal registrere et oppdrag for utført eller ikke. Om oppdraget ikke er utført skal dette journalføres med begrunnelse i fagsystemet Gerica. Alle vaktlag har en rapportering ved vaktskifte med overlapping til neste vaktlag. Her oppsummeres hva som har skjedd på forrige vakt. Virksomhetsleder for hjemmetjenesten oppgir at det i dette møtet også vil det være naturlig å muntlig rapportere om oppdrag som av en eller annen grunn ikke er utført. Revisjonen har på spørsmål om, hvordan en kan fange opp oppdrag som blir registrert som utført og ikke er det, fått opplyst av virksomhetsleder for hjemmetjenesten at dette er en situasjon som unntaksvis kan oppstå. Hvis et oppdrag som er registret utført i Gerica likevel ikke er det vil ikke fagleder oppdage dette om ikke bruker/pårørende eller den ansatte som kommer på neste vakt registrerer dette og gir fagleder tilbakemelding. Det kan også være at det aldri blir oppdaget. Dette representer ut fra virksomhetsleders synspunkt unntakene, som FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 13 SKI KOMMUNE

14 umiddelbart kan være vanskelig å oppdage om de interne kontrollrutiner som fagleder sjekker viser at oppdraget er utført, mens de ikke er det. Det opplyses imidlertid at hjemmetjenesten er en veldig synlig tjeneste og om en bruker ikke får utført et oppdrag så vil det i de fleste tilfeller ganske raskt bli oppfaget enten ved at bruker eller ansatte tar kontakt med fagleder. Oppdrag som det er opplagt at hjemmetjenesten har glemt, og som vi selv oppdager avviksrapporteres i hovedtrekk. Avvikshåndtering Ski kommune har et system for avvikshåndtering som skal sikre at avvik 10 i forhold til brudd på lov og forskrift blir avviksmeldt. I hjemmetjenesten skal det meldes avvik knyttet til tjenesteleveranser, HMS 11 og informasjonssikkerhet. Alle avvik innrapporteres på eget skjema til nærmeste leder. Avvik skal søkes å lukkes (løses) på lavest mulig nivå. I hjemmetjenesten er dette hos fagleder. Hvis ikke avvik lar seg lukke av fagleder vil avviket videresendes oppover i systemet, og vil til slutt eventuelt ende opp som en sak for rådmann. Den som melder et avvik skal motta et svar innen 14 dager med opplysninger om hvilke tiltak som er iverksatt for å løse avviket. Dette for å gjøre det mulig for den som melder inn et avvik å vurdere om løsningen er tilfredsstillende. Avvikene samles i egne rapporter hvert tertial av kvalitetsrådgiver i pleie- og omsorgsetaten. Kvalitetsrådgiver har et eget møte med virksomhetsleder og sonelederne hvert kvartal hvor avviksrapport gjennomgås. Avviksrapporteringen for 2006 (Tabell 5-3) viser at det ble registrert noen avvik i hjemmetjenesten og ved forvaltningskontoret. 5-2 Avvik i hjemmetjenesten for 2006 Virksomhet Fag Fag HMS HMS antall avvik antall anmerkning antall avvik antall anmerkning Forvaltningskontoret 9 1 Hjemmetjenesten Av 253 registrerte avvik i hjemmetjenesten er 252 knyttet til faglige avvik og 1 knyttet til HMS. En stor del av de faglige avvikene ble rapportert å være manglende journalføring. Dette skal være tatt hånd om og være et mindre problem i I tertialrapporteringen fra hjemmetjenesten for 2006 fremkommer det 28 avvik knyttet til avlyste brukeroppdrag. Første og andre tertial 2007 viser 37 faglige avvik. Dette er en nedgang på 38,2 prosent fra samme periode i Det fremkommer ikke avlyste brukeroppdrag i avviksrapportene for første og andre tertial I samtale med fagleder for en av sonene fremkommer det at det ikke rapporteres avvik for avlyste brukeroppdrag. Dette blir i stedet dokumentert på den enkelte bruker i fagsystemet Gerica. I følge fagleder lar det seg ikke gjøre å få ut statistikk over omfanget av dette fra fagsystemet. Fagleder opplyste videre at dette har vært et diskusjonstema internt i tjenesten hvor fagleder oppfatter at avlyste brukeroppdrag burde vært registrert som avvik, men at kvalitetsrådgiver som har ansvaret for å avklare denne typen spørsmål har instruert at det ikke skal registreres avvik. Revisjonen har vært i kontakt med kvalitetsrådgiver som er ansvarlig for hva som skal rapporteres i avvikssystemet. Kvalitetsrådgiver oppgir derimot at avlyste brukeroppdrag der dette innebærer brudd på lov og/eller forskrift skal registreres som avvik. 10 I Ski kommune er avvik definert som brudd på lov eller forskrift og en avviksmelding skal dokumentere manglende samsvar mellom definerte/spesifiserte krav for tjenesten/aktiviteten gitt i lov og/eller forskrift eller i prosedyrens beskrivelse for tjenesteutførelsen. 11 Helse, miljø og sikkerhet. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 14 SKI KOMMUNE

15 Virksomhetsleder i hjemmetjenesten opplyser at definisjon av avvik er et område det er en del diskusjon om og at det er blitt en snevrere forståelse av hva som er et avvik nå enn tidligere Ressursbruk og IPLOS Revisjonen innhenter IPLOS-opplysninger fra Ski kommune ved hjelp av samme datafiluttrekk som SSB får oversendt fra kommunen (Ski kommunes IPLOS-rapportering til SSB i september 2007, for året 2006). Ved gjennomgang av dataene viste det seg at datakvaliteten i Ski kommunes IPLOS-rapportering ikke var tilfredsstillende på enkelte punkter for å bli brukt til å belyse problemstillingen om hvorvidt ressursene følger brukernes behov. IPLOS-rapporteringen hadde vesentlige mangler knyttet til opplysninger om vedtatt tid til tjenester. I tillegg var det mangler i fagsystemet Gerica knyttet til opplysninger om tjenestenivå hos den enkelte bruker som vanskeliggjorde avgrensningen av brukere til hjemmetjenesten og de aktuelle sonene. Revisjonen kunne derfor ikke bruke IPLOS slik forutsatt. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 15 SKI KOMMUNE

16 5.3 Vurdering Rutiner for oppfølging av tjenesteutførelse Hjemmetjenesten i Ski kommune bruker fagsystemet Gerica både i forhold til å lage arbeidslister for hvilke brukere som skal besøkes og hvor det daglig rapporteres på alle utførte tjenester. I tillegg er det manuelle kontroller for å sikre at alle tjenestene som det er vedtak for blir utført. Ved vaktskifte gjennomgås rapportene slik at eventuelle endringer i brukers situasjon kan fanges opp. Revisjonen oppfatter omfanget av kontrollrutiner knyttet til å sikre at alle oppdrag som skal gjennomføres blir fordelt, for å være på et tilfredsstillende nivå. Hjemmetjenesten i Ski kommune har flere kontrolltiltak for å sikre at tjenestene blir utført som forutsatt. Hovedsakelig skjer det ved at alle tjenester skal registreres i fagsystemet Gerica. I tillegg rapporteres det muntlig ved vaktskiftene hvor det overlappes mellom vaktlagene. Av andre kontrollrutiner er det egne særskilte rutiner ved medisinutlevering og renhold hvor det signeres for mottak av bruker. Dette gjennomgås jevnlig av fagleder i sonen. Revisjonen oppfatter omfanget av kontrollrutiner knyttet til oppfølging av tjenesteutførelse for å være på et tilfredsstillende nivå. Avviksrapportering Revisjonen har gjennomgått hjemmetjenestens avviksrapportering. Denne viser at hjemmetjenesten har rutiner for avvikshåndtering. Avvik rapporteres på samme måte i forhold til HMS, fag og informasjonssikkerhet. Revisjonen har fått informasjon som tyder på at det er ulik oppfatning om hvorvidt avlyste brukeroppdrag skal rapporteres som avvik. Funnene tyder på at denne typen hendelser i ulik grad registreres som avvik i Ski kommune. Slike hendelser blir registrert i fagsystemet Gerica. I dette fagsystemet lar det seg ikke gjøre å hente ut statistikk over omfanget av denne typen hendelser. I Ski kommune er det rutine på at avvik rapporteres når det oppstår hendelser som er i strid med lov og forskrift. Hendelser hvor brukere for eksempel ikke får utført renhold eller dusj er en hendelse hvor en bruker ikke mottar en tjeneste som brukeren har fått tildelt med hjemmel i lov og forskrift. Revisjonen registrerer at det er ulike oppfatninger innen pleie- og omsorgsetaten om hvorvidt avlyste brukeroppdrag skal registreres som avvik i Ski kommunes avvikssystem. Etter revisjonens vurdering er det uheldig at det er ulik oppfatning på dette området. Dette medfører også en risiko for underrapportering av avvik i hjemmetjenesten. Revisjonen anbefaler at avlyste brukeroppdrag rapporteres som avvik slik at omfanget av denne typen avvik fanges opp og blir fulgt opp i tråd med avvikssystemet. Ressursbruk og IPLOS Revisjonens gjennomgang av IPLOS i Ski kommune viser at det er noen mangler ved dette dataregisteret. IPLOS er ment å gi kommunale og statlige myndigheter bedre kunnskap om pleie- og omsorgstjenestene og brukerne av disse. IPLOS vil blant annet kunne benyttes som beslutningsgrunnlag for statlige myndigheter og for kommunen selv. Manglende datakvalitet kan gi feil eller mangelfull informasjon om tjenestene/brukerne og reduserer verdien av IPLOS. Revisjonen finner at kvaliteten til IPLOS-data for brukere innen hjemmebaserte tjenester å være mangelfulle i Ski kommune. Dette gjelder særskilt for den registrerte vedtakstid. Revisjonen finner det uheldig at IPLOS-data i Ski kommune, på enkelte områder, FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 16 SKI KOMMUNE

17 ikke har tilstrekkelig kvalitet til å bli brukt som forutsatt. Revisjonen anbefaler Ski kommune å iverksette tiltak som sikrer at den informasjonen som registreres i IPLOS er fullstendig. FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 17 SKI KOMMUNE

18 6 Saksbehandling av søknader om hjemmebaserte tjenester 6.1 Revisjonskriterier Krav til saksbehandling av hjemmebaserte tjenester Forvaltningsloven stiller krav til behandlingsmåten både i utrednings-, vedtaks- og klagebehandlingsfasen ved saksbehandling. For hjemmebaserte tjenester stiller også særlovene Sosialtjenesteloven og Kommunehelsetjenesteloven med tilhørende forskrifter, krav. Veiledere fra Sosial- og helsedirektoratet gir utfyllende informasjon og fortolkninger av regelverket. Brukerutvalget 12 i Ski kommune har i tillegg godkjent Serviceerklæring for hjemmesykepleie og Serviceerklæring for praktisk bistand og opplæring (hjemmehjelp) desember Serviceerklæringene beskriver hva kommunens innbyggere kan forvente av hjemmetjenesten. Søknad om tjenester, foreløpig svar og gjennomføring av vurderingsbesøk I følge Forvaltningsloven 11 a skal forvaltningsorganet forberede og avgjøre en sak uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes. Hvis det drøyer uforholdsmessig lenge, må det gis foreløpig svar som forklarer forsinkelsens årsak og opplyser om når svar kan ventes. Ved enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar dersom det drøyer mer enn en måned før henvendelsen kan besvares. 13 Følgende kriterier ligger til grunn for denne undersøkelsen: Dersom det tar mer enn en måned før henvendelse kan besvares skal det gis foreløpig svar. I serviceerklæringene gis det informasjon om hvilke løfter kommunen gir sine innbyggere når det gjelder kvalitet på tjenestene, service og tilgjengelighet. I undersøkelsen har revisjonen lagt til grunn kriterier som vedrører tilgjengelighet, og mer spesifikt serviceerklæringenes momenter om vurderingsbesøk. For søknad om praktisk bistand er følgende revisjonskriterium lagt til grunn: Det skal ikke gå mer enn to uker fra Forvaltningskontoret har mottatt søknad til den tar kontakt med søker for å avtale et hjemmebesøk. For søknad om hjemmesykepleie er følgende revisjonskriterium lagt til grunn: Fagpersoner skal alltid foreta minimum et vurderingsbesøk hos søker før søknad avgjøres. 12 I dag kalt Tjenesteutviklingsutvalget. 13 Kjønstad og Syse (2007: 89). FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 18 SKI KOMMUNE

19 Saksutredning og saksfremstilling Jf Forvaltningsloven 17 skal forvaltningsorganet påse at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det må innhentes opplysninger som i første omgang er egnet til å avklare om søkeren fyller vilkårene som Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven setter for rettskrav til hjelp. Det må i tillegg innhentes opplysninger som er egnet til å avklare formålet med hjelpen, og hvilke typer tjenester som må gis for å dekke behovet. De individuelle behov skal dekkes, og tjenestenes art og omfang må gjenspeile dette behovet. I forvaltningsprosessen gjelder skriftlighetsprinsippet. Avgjørelsesgrunnlaget er det som står i dokumentene. 14 En saksfremstilling skal være skriftlig og det er avgjørende at innhenting av informasjon blir dokumentert og notert fortløpende. 15 Kravet til begrunnelse og underretning av et vedtak tilsier også en ryddig fremstilling som er lett forståelig, og tilsier at det gis en kortfattet redegjørelse som viser hvorfor vilkårene til å motta tjenester ansees for å være oppfylt. Dersom det foreligger en mer utførlig fremstilling av de faktiske forhold i andre dokumenter kan det henvises til disse i begrunnelsen. 16 Sosial- og helsedirektoratets veileder Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen klargjør at det er enkelte hovedprinsipper som gjelder for skriftliggjøringen av saksfremlegg, uansett omfanget av saksfremstillingen. Disse tar for seg både form og innhold, herunder: 17 Fremstillingen skal være lettlest og kunne forstås raskt. Fremstillingen skal være oversiktlig bruk overskrifter, avsnitt, nummerering etc Bruk et enkelt språk og unngå overdreven bruk av faguttrykk. Alle nødvendige opplysninger skal være med; Husk at vedtaket skal bygge på opplysninger som er gjengitt eller henvist til i fremstillingen. Skill mellom fakta og vurderinger. Saksfremlegget skal ha en klar konklusjon. Vi har valgt følgende revisjonskriterium for saksutredningen: Det skal foreligge en oversiktlig skriftlig saksfremstilling i alle saker. Brukermedvirkning Prinsippet om klienters og pasienters medvirkning står sentralt i behandlings- og rådgivningsarbeid innen helse- og sosialsektoren. I følge Sosialtjenesteloven 8-4, skal tjenestetilbudet så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten, og det skal legges stor vekt på hva klienten mener. I følge Sosial- og helsedirektoratet (2006: 35) plikter saksbehandler å orientere parten og eventuelt den pårørende om de rettigheter som de har i forbindelse med utforming av tjenestetilbudet. Hensikten er å sikre at tjenestemottaker får innflytelse over egen situasjon. Tjenesteapparatet må derfor legge til rette for optimal brukermedvirkning i hele planprosessen og som ledd i saksbehandlingsprosessen. Medvirkning og medbestemmelse fra brukerne av pleie- og omsorgstjenestene er også understreket av Kvalitetsforskriften 3 første ledd. 14 Os, Overå og Pedersen (2001: 98) 15 Jf Forvaltningsloven 11 d annet ledd og Sosial- og helsedirektoratet (2007: 18) 16 Sosial- og helsedirektoratet. (2006: 47) 17 Sosial- og helsedirektoratet. (2007: 18) FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 19 SKI KOMMUNE

20 I Kvalitetsforskriften 3, oppgaver og innhold i tjenestene, står det bl.a. følgende: Kommunen skal etablere et system av prosedyrer som søker å sikre at: ( ) - bruker av pleie- og omsorgstjenester, og eventuelt pårørende/verge/hjelpeverge, medvirker ved utforming eller endring av tjenestetilbudet. Den enkelte bruker gis medbestemmelse i forbindelse med den daglige utførelsen av tjenestene. ( ) For å løse de oppgaver som er nevnt foran skal kommunen utarbeide skriftlige nedfelte prosedyrer som søker å sikre at brukere av pleie- og omsorgstjenester får tilfredsstilt grunnleggende behov. I forvaltningsprosessen gjelder skriftlighetsprinsippet. Følgende revisjonskriterier er lagt til grunn for brukermedvirkning i denne undersøkelsen: Kommunen skal ha etablert et system av prosedyrer for å sikre medvirkning. Disse skal være skriftlige. Det bør foreligge dokumentasjon på at tjenestetilbudet så langt mulig er utformet i samarbeid med klienten. Om vedtaket Forvaltningsloven kapittel V handler om de krav som stilles til enkeltvedtak når beslutning i en sak skal fattes. Av Forvaltningsloven 23 følger at et enkeltvedtak skal være skriftlig. Videre legger Forvaltningsloven særlig vekt på å gi partene en forklaring om vedtaket (begrunnelse) og tilstrekkelig informasjon (underretning) om vedtaket og dets begrunnelse. Med begrunnelse menes først og fremst en forklaring til parten, og eventuelt til tredjeperson med interesser i saksforholdet, om hva man bygget på da vedtaket ble fattet. En slik forklaring vil hjelpe søker til å vurdere om han eller hun bør klage. For forvaltningen vil plikten til å gi begrunnelse kunne bidra til en mer gjennomtenkt beslutning, da det er vanskelig å skrive en begrunnelse hvis man ikke har gjort et tilstrekkelig godt grunnarbeid. For kontroll- og klageorganer vil begrunnelse gjøre det lettere å forstå hva som ligger bak vedtaket. 18 Hovedregelen er at enkeltvedtak skal grunngis og at det skal grunngis samtidig med vedtaket. 19 I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. 20 For øvrig vil parten alltid kunne kreve en etterfølgende begrunnelse i de tilfeller hvor kravet om samtidig begrunnelse kan fravikes. 21 I følge Forvaltningsloven 25 skal begrunnelsen vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal det også nevnes de avgjørende faktiske forhold som vedtaket bygger på. Det skal fremgå hvorfor vedkommende oppfyller vilkårene for tjenester, samt hvorfor kommunen mener at de tjenester som tilbys vil dekke det nødvendige behov på en forsvarlig måte. 22 Kravene tilsier en ryddig saksfremstilling som er lett å forstå, og at det gis en kortfattet redegjørelse som viser hvorfor vilkårene for å motta tjenester ansees å være 18 Kjønstad og Syse (2003: 107) 19 Forvaltningsloven 24 første ledd 20 Forvaltningsloven 24 andre ledd 21 Kjønstad og Syse (2003: 108) 22 Sosial- og helsedirektoratet (2006: 44) FOLLO DISTRIKTSREVISJON Side 20 SKI KOMMUNE