Endelig tilsynsrapport. Voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne Horten kommune

Transkript

1 Endelig tilsynsrapport Voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne Horten kommune Februar - juni 2014

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Om tilsynet med Horten kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunene Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Om den foreløpige tilsynsrapporten Kommunens forsvarlige system Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Gjennomføring av opplæringen Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Saksbehandlingsrutiner Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Oppsummering... 8 Vedlegg 1: Deltakere i tilsynet Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon

3 Sammendrag Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vestfold etter tilsyn med Horten kommunes forvaltning og gjennomføring av voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne, jf. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) 4A-1 og 4A-2. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. opplæringsloven 4A-4, jf Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. Gjennomføring Fylkesmannen åpnet tilsyn med Horten kommune i brev 24. februar Kommunen ble pålagt å sende inn en kort redegjørelse for organisering av voksnes rett til opplæring på grunnskolens område sammen med dokumentasjon listet opp under punkt 2.3. Dokumentasjon ble mottatt hos Fylkesmannen i Vestfold 25. mars Åpningsmøte og intervjuer med kommunalsjef, rådgiver, rektor og avdelingsledere ble gjennomført i Horten kommune 24. april Kommunen har mottatt foreløpig tilsynsrapport til gjennomlesing med frist 26. mai 2014 for eventuell tilbakemelding. 2

4 1. Om tilsynet med Horten kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunene Fylkesmannen fører tilsyn med kommuner og fylkeskommunen, jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommuner og fylkeskommunen er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 1.2 Tema for tilsynet Fylkesmannen gjennomfører tilsyn med kommunens forvaltning av opplæringsloven 4A-1, 4A-2 og 4A-4, samt om kommunen har et forsvarlig system for å sikre dette, jf Tilsynet omfatter også forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til de vedtak som er fattet med hjemmel i opplæringsloven 4A-1 og 4A-2. Fylkesmannen har i dette tilsynet undersøkt om kommunen har et forsvarlig system for vurdering og evaluering av deres forvaltning av voksnes rett til opplæring på grunnskolens område. Videre undersøkte Fylkesmannen om deltakere får tilbud om opplæring i fem fag som fører til vitnemål for voksne (norsk, engelsk, matematikk og to av fagene naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk), om opplæringen var tilpasset den enkelte og om opplæringen var gratis. Fylkesmannen undersøkte også om deltakere som ikke har utbytte av den ordinære opplæringen etter opplæringsloven 4A-1, får tilbud om spesialundervisning etter opplæringsloven 4A-2 første ledd og om kommunen tilbyr spesialundervisning for deltakere som har behov for å utvikle eller vedlikeholde grunnleggende ferdigheter, jf. opplæringsloven 4A-2 annet ledd. Kommunens saksbehandlingsrutiner i forbindelse med vedtak om opplæring etter 4A-1 og 4A-2 ble også undersøkt i tilsynet, jf. forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Formålet med tilsynet Opplæringsloven 4A-1 og 4A-2 skal gi flere en mulighet til grunnskoleopplæring. Rett til grunnskoleopplæring kan medvirke til større likestilling og større muligheter til å delta i arbeidslivet, også for innvandrere med lovlig opphold i landet. Tilsynets formål er å bidra til økt etterlevelse av loven og økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på opplæringsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for den enkelte innbygger i kommunen. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelse av den enkeltes overgang til videre utdanning eller arbeid. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Horten kommune ble åpnet gjennom brev 24.februar Kommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervjuer. 3

5 Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: - Redegjørelse fra kommunen som inneholder en beskrivelse av: o Horten kommunes forsvarlige system etter opplæringsloven Sikre tilstrekkelig kunnskap Nødvendig informasjon til kommunen Rutiner for vurdering og oppfølging o Gjennomføring av opplæringen Omfang av voksenopplæringen i kommunen Informasjon Tilpasning av opplæringen til den enkeltes behov Rutiner for realkompetansevurdering Rutiner for vurdering og dokumentasjon av opplæringen Annen informasjon o Saksbehandlingsrutiner Rutiner for søknad og vedtak om grunnskoleopplæring Rutiner for saksbehandling ved spesialundervisning etter 4A-2 Veiledning ved klage - Administrative delegeringsbestemmelser Tildelingsbrev fra kommunalsjef oppvekst til voksenopplæringen Kopi av ledelsens gjennomgang av kvalitetssystemet, tjenesteområde skole - Status- og kvalitetsmelding for grunnskolen i Horten kommune Mal for enkeltvedtak om grunnskoleopplæring - Mal for enkeltvedtak om spesialundervisning - Mal for enkeltvedtak om realkompetansevurdering - Mal for spesialpedagogisk halvårsrapport - Mal for tilpasset logopedisk plan - 1 vedtak om kartlegging av realkompetansevurdering - 5 vedtak om grunnskoleopplæring - 6 vedtak om spesialundervisning på grunnskolens område, hvorav ett avslag - Henvisningsskjema til PP-tjenesten Det ble avholdt intervjuer med: - Kommunalsjef Jan Einar Bruun - Rådgiver Bente Mari Hovland - Rektor Hans Kristian Løken - Avdelingsleder grunnskole Hilde Binder Kalvik - Avdelingsleder spesialundervisning Vigdis Lund 1.4 Om den foreløpige tilsynsrapporten Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven etterleves, jf. opplæringsloven 13-1 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne endelige tilsynsrapporten. 4

6 Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på dokumentasjonen vi har mottatt og på opplysninger i intervjuene og tar utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert. 2. Kommunens forsvarlige system 2.1 Rettslige krav Opplæringsloven Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava til opplæringslova og forskrifter til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultata, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftas av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane. 2.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen mottok Horten kommunes redegjørelse og dokumentasjon 25. mars Kommunens redegjørelse, sammen med informasjon gitt i intervjuene viser hvordan kommunens kvalitetssystem er bygget opp. Systemet har angitte tidspunkter for de ulike evalueringer som skal gjennomføres. Kommunen har et system for melding av avvik der kommunalsjef har tilgang til alle avviksmeldinger. Også virksomhetsplanen for kommunen som Fylkesmannen ble forevist på det stedlige tilsynet har egen rubrikk for oppfølging av relevante poster. Kommunen opererer i tillegg med jevnlige styringssamtaler hvor status og måloppnåelse er faste poster på programmet. Kommunen har lagt opp til at avvik skal forsøkes lukket på virksomhetsnivå der dette lar seg gjøre, men kommunalsjef følger dersom avvik er på et høyere nivå eller ikke blir lukket innen rimelig tid. Kommunen har et administrativt delegasjonsreglement fra kommunestyret til administrasjonssjef og fra administrasjonssjef til kommunalsjefer. Denne inneholder en beskrivelse av rådmannens myndighet, saker som skal gis politisk behandling og videredelegering av myndighet til kommunalsjefer. Rådmann har i sin videredelegering av myndighet gitt tjenesteområdet skole myndighet til å fatte vedtak i alle saker som gjelder kommunalområdets løpende drift og myndighet til å inngå avtale om tjenesteyting til enkeltpersoner i form av enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I tillegg ligger også delegasjon av myndighet i det årlige tildelingsbrevet fra kommunalsjef til voksenopplæringen ved rektor. Rektor ved voksenopplæringen deltar i de månedlige rektormøtene for alle rektorer i kommunen. I tillegg til de månedlige rektormøtene for alle, er det lagt opp til månedlige møter for rektorer i ungdomsskolene i kommunen, hvor også rektor for voksenopplæringen deltar. I intervjuene ble ovennevnte rutiner beskrevet tilsvarende, og Fylkesmannens opplevelse er at det er samsvar mellom de skriftlige rutinene og praksis. Kommunen opplyser at et arbeid pågår med å legge 5

7 inn samtlige rutiner i kommunens «Rutineportal» slik at alt er samlet på enten overordnet nivå eller på virksomhetsnivå. 2.3 Fylkesmannens vurderinger Formålet med et forsvarlig system for vurdering er at kommunen sikrer at de oppfyller kravene i lov og forskrifter, at systemet kan avdekke eventuelle forhold som er i strid med regelverket og så sikre at det blir iverksatt adekvate tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter en jevnlig oppfølging og evaluering. I Ot.prp.nr. 55 ( ) står følgende: Eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir satt i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. Horten kommune har et kvalitetssystem som er under jevnlig vurdering og evaluering. I kommunens system ligger rutiner for vurdering av eget system, evaluering av systemet og tilbakemelding mellom de ulike nivåene. Videre ligger aktuelle lover og forskrifter samlet for alle sektorer, også opplæringsloven med tilhørende forskrifter. Lover og forskrifter samt rutiner for voksenopplæringen er lagt inn tjenesteområdet skole. Arbeid med å legge inn eksisterende skriftlige rutiner i kommunens nye rutineportal pågår. På tidspunkt for tilsynet var alle rutinene godt beskrevet. Informasjonen Fylkesmannen fikk i intervjuene, viste at rutinene beskrevet i kommunens redegjørelse og i øvrig dokumentasjon er i overensstemmelse med praksis. 2.4 Fylkesmannens konklusjon På tilsynets tidspunkt ble det ikke påvist lovbrudd i forhold til kravene i opplæringsloven Gjennomføring av opplæringen 3.1 Rettslige krav Opplæringsloven 4A-1 Rett til grunnskoleopplæring for vaksne Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. Opplæringsloven 4A-2 Rett til spesialundervisning på grunnskolens område Vaksne som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet for vaksne, har rett til spesialundervisning. Vaksne som har særlege behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleik, har rett til slik opplæring. For opplæring etter denne paragraf gjeld 5-1 andre ledd bortsett frå siste punktum, og 5-3, 5-4, 5-5 og 5-6 tilsvarande. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Horten kommune har i henhold til tall fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 24 deltakere som får opplæring etter opplæringsloven 4A-1. I tillegg til å tilby voksenopplæring til egne innbyggere er Horten kommune vertskommune for deltakere fra Holmestrand kommune. 6

8 Kommunen annonserer sitt tilbud gjennom kommunens hjemmesider og på voksenopplæringens egen hjemmeside. Søkere som kontakter servicesenteret og/eller skolekontoret får informasjon om hvor de kan finne informasjon om tilbudet og hvordan de kan kontakte Horten voksenopplæring direkte. Voksne som ønsker grunnskoleopplæring kan laste ned søknadsskjema fra voksenopplæringssenteret eller få dette tilsendt. Etter søknad er mottatt innkalles den voksne til en kartleggingssamtale på voksenopplæringssenteret. Senteret har et kartleggingsteam som står for kartlegging av ønsket sluttkompetanse, tidligere opplæring og nivå på deltakeren. På bakgrunn av dette fattes det et vedtak om rett til grunnskoleopplæring. Kommunen opplyser at de ikke har avvist noen søknader om grunnskoleopplæring de siste årene. Horten kommune opplyser om at hoveddelen av deltakerne i grunnskoleopplæringen er flyktninger/innvandrere og for enkelte er opplæringen er en del av introduksjonsprogrammet. For søkere som ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære undervisningen, jf. opplæringsloven 4A-2 første ledd, fattes det vedtak i tråd med sakkyndig tilråding fra PP-tjenesten. Kommunen har noen få deltakere med et slikt vedtak i skoleåret 2013/14. Kommunen har 18 deltakere som mottar et tilbud om opplæring etter opplæringsloven 4A-2 annet ledd i skoleåret 2013/14. Kommunen opplyser om at en del som mottar opplæring etter 4A-2 annet ledd, har fått innvilget timer med logoped, men Fylkesmannen har også mottatt dokumentasjon i form av vedtak som viser at kommunen har innvilget slik rett til andre søkere som har behov for opplæring for å vedlikeholde eller utvikle andre grunnleggende ferdigheter. Opplæringen skjer ved voksenopplæringssenteret og i deltakerens bolig eller institusjon. Varigheten av opplæringen varierer fra kortere perioder som kurs eller over lengre tid, avhengig av deltakerens behov. Fylkesmannen har også mottatt henvisningsskjema til PP-tjenesten som en del av dokumentasjonen. Vedtakene er fattet i tråd med sakkyndig vurdering. Kommunen opplyser om at henvendelser vedrørende realkompetansevurdering hovedsakelig kommer fra Vestfold fylkeskommune. Ved slike henvendelser innkalles den voksne til Horten voksenopplæring for denne vurderingen. På bakgrunn av oppnådde resultater sendes det ut et enkeltvedtak som viser om den voksne har realkompetanse tilsvarende norsk grunnskole eller ikke. Vedtaket inneholder resultater av realkompetansevurderingen og veiledning ved eventuell klage. Grunnskoleopplæring for voksne opplyses å være gratis. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Horten kommune hadde på tidspunktet for tilsynet gode rutiner for informasjon om voksenopplæringstilbud til kommunens innbyggere. Det fattes enkeltvedtak om grunnskoleopplæring for voksne for den perioden det er forventet er nødvendig før deltakeren har fått vitnemål for grunnskole for voksne. Søkere som ønsker eller har behov for spesialundervisning, henvises til PP-tjenesten etter at samtykke er innhentet. Vedtak om spesialundervisning er i samsvar med PP-tjenestens tilråding. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Det ble ikke avdekket lovbrudd på tilsynets tidspunkt. 7

9 4 Saksbehandlingsrutiner 4.1 Rettslige krav Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak, jf. 2a og 2b, kapittel III, IV, V og VI. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Horten kommune ble i varsel om tilsyn bedt om å sende inn kopi av fem enkeltvedtak om rett til grunnskoleopplæring for voksne, jf. opplæringsloven 4A-1, og tilsvarende for deltakere med rett til spesialundervisning for voksne på grunnskolens område, jf. opplæringsloven 4A-2. Fylkesmannen har under tilsynet kontrollert om saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak blir fulgt, både de generelle kravene som fremgår av forvaltningsloven og tilleggskravene som fremgår av rettighetene i opplæringsloven. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Enkeltvedtakene som Fylkesmannen har fått forelagt, inneholder henvisning til aktuell bestemmelse i opplæringsloven, vedtakene er begrunnet, de beskriver innholdet i vedtaket og har opplysninger om klageadgang. For søkere som ønsker spesialundervisning for voksne, innhentes det samtykke gjennom et eget henvisningsskjema til PP-tjenesten. Enkeltvedtak om spesialundervisning fattes i samsvar med sakkyndig tilråding. Vedtakene fattet med hjemmel i opplæringsloven 4A-2 beskriver utover kravene etter forvaltningsloven kapittel V, innhold, omfang, organisering og kompetanse. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Det ble ikke avdekket lovbrudd på tilsynets tidspunkt. 5 Oppsummering Fylkesmannen i Vestfold har ikke avdekket lovbrudd i tilsynet med Horten kommunes forvaltning av voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Kari Evensen Utdanningsdirektør Susanne M. Hammernes Tilynsleder 8

10 9

11 Vedlegg 1: Deltakere i tilsynet Deltakere i åpningsmøtet Navn Tittel Arbeidssted Jan Einar Bruun Kommunalsjef Horten kommune Bente Mari Hovland Rådgiver Horten kommune Hans Kristian Løken Rektor Horten voksenopplæring Hilde Binder Kalvik Avdelingsleder grunnskole Horten voksenopplæring Vigdis Lund Avdelingsleder spesialundervisning Horten voksenopplæring Susanne M. Hammernes Tilsynsleder Fylkesmannen i Vestfold Fred Burmann Seniorrådgiver Fylkesmannen i Vestfold Lene Hove Rådgiver Fylkesmannen i Vestfold Oversikt over de som ble intervjuet Navn Tittel Arbeidssted Jan Einar Bruun Kommunalsjef Horten kommune Bente Mari Hovland Rådgiver Horten kommune Hans Kristian Løken Rektor Horten voksenopplæring Hilde Binder Kalvik Avdelingsleder grunnskole Horten voksenopplæring Vigdis Lund Avdelingsleder spesialundervisning Horten voksenopplæring 10

12 11

13 Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Redegjørelse fra kommunen Beskrivelse av Horten kommunes forsvarlige system etter opplæringsloven 13-10, herunder: o Delegasjonsreglement oppvekst og kultur o Rapport om tilstanden i opplæringen i Horten kommune o Diverse skjermbilder av «Kvalitetslosen» o Avvikssystem o HMS skjema for rapport og handlingsplan o Samarbeidsavtale mellom Horten kommune og Tønsberg kommune ved Tønsberg voksenopplæring Søknadsskjema grunnskole (Tønsberg voksenopplæring) Søknadsskjema Horten voksenopplæring (spesialundervisning/lavterkseltilbud) Plakat Horten voksenopplæring Brosjyre Horten voksenopplæring Spesialpedagogisk halvårsrapport + tilpasset logopedisk plan Kopi av 5 enkeltvedtak om rett til opplæring på grunnskolens område, jf. opplæringsloven 4A-1 Kopi av 7 enkeltvedtak om rett til spesialundervisning for voksne, jf. opplæringsloven 4A-2 12