Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen. Tilsyn våren 2014 TILSYNSRAPPORT. Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringsloven 4A-1

Transkript

1 1 Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Tilsyn våren 2014 TILSYNSRAPPORT Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringsloven 4A-1 Froland kommune Vår referanse: 2014/995 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Leder av voksenopplæringen Liv Therese T. Fiane FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rådgiver Cecilie Mork Rådgiver Janne Duesund, tilsynsleder

2 2 Innhold 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet Tema for tilsynet Bakgrunn for tilsynet Tilsynets formål Gjennomføring av tilsynet Rettslig grunnlag Om metode og omfang Tilsynets gang Hva er kontrollert i tilsynet? Krav om at kommunen har et forsvarlig system Rettslig krav Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannens konklusjon Voksnes rett til grunnskoleopplæring Rettslig krav Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannens konklusjon Lovbrudd Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet Oversikt over tilsendt dokumentasjon... 15

3 3 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunen som skoleeier oppfyller voksnes rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven (oppll.) kapittel 4A. Fylkesmannen vil også se på om saksbehandlingen er i samsvar med reglene i forvaltningsloven (fvl.). Tilsynet vil dessuten kontrollere om skoleeier har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at voksne får oppfylt sine rettigheter, jf. kravet til internkontrollsystem i oppll jf. 4A-4 første ledd. Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke undersøkt om kommunen oppfyller de voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolens område, jf. oppll. 4A Bakgrunn for tilsynet Voksnes rett til grunnskoleopplæring har i flere år vært et prioritert område for tilsyn, der Utdanningsdirektoratet har gitt Fylkesmannen i Aust-Agder i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet. Opplæringsloven kapitel 4A, «Opplæring spesielt organisert for vaksne», kom inn i opplæringsloven i år Innføring av voksnes rett til grunnskoleopplæring var blant annet begrunnet i ønsket om at alle skal ha grunnleggende og viktige ferdigheter, i for eksempel lesing. Slike grunnleggende ferdigheter er avgjørende for enkeltpersoners deltakelse i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. I dag finnes det et stort antall voksne som ikke har fullført eller ikke har fått et godt nok utbytte av grunnskoleopplæringen eller videregående opplæring. Retten til opplæring for voksne skal sørge for at den enkelte får dekket sitt utdanningsbehov, og at samfunnet derigjennom får dekket sitt behov for kvalifisert arbeidskraft. Riksrevisjonens rapport fra 2007 viste at: Bare en fjerdedel av kommunene hadde kartlagt behovet for grunnskoleopplæring for voksne. Omtrent halvparten av kommunene hadde informert innbyggerne sine om opplæringsrettighetene etter kapittel 4A i opplæringsloven. En tredjedel av kommunene hadde ikke etablert noe grunnskoletilbud for voksne. Rapporten fra Riksrevisjonen understreker viktigheten av at målgruppen får kjennskap til rettighetene sine, slik at de har mulighet til å etterspørre opplæring. Det er dessuten viktig å se dette i lys av at mange i denne gruppen har svake grunnleggende ferdigheter, og vil ha vansker med å finne frem til offentlige tjenester på egenhånd. På landsbasis var det i 2013/2014 registrert voksne deltakere i ordinær grunnskoleopplæring. Dette er 83 flere enn forrige skoleår. 91 prosent av disse var minoritetsspråklige. Resultatene fra PIAAC viser at voksne i Norge har god kunnskap i å lese, regne og løse oppgaver med IKT. Undersøkelsen viser samtidig at det er store forskjeller mellom aldersgruppene, og at den yngste aldersgruppen (16-24 år) har relativt lav scor i 1 1 PIAAC står for «Program for the International Assessment of Adult Competencies, og er OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) sin studie av voksnes ferdigheter. Undersøkelsen er også kalt PISA for voksne.

4 4 lesekunnskap og forståelse av tall. Sammenlignet med tidligere undersøkelser har det også vært en nedgang over tid i alle aldersgrupper når det gjelder regning og lesing. Nedgangen er tydeligst for lesing. 35 prosent av innvandrerne scorer på nivå 1 eller lavere i lesetesten, mot 9 prosent av de som er født i Norge. 1.3 Tilsynets formål Tilsynsoppgavene til Fylkesmannen skal bidra til at Stortingets beslutninger slik de er nedfelt i lov gjennomføres av kommunen som ansvarlig. I opplæringssektoren er hovedformålet med tilsynet å sikre rettigheter til opplæring i samsvar med opplæringslovens krav. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetskontroll. Det overordnede målet med dette tilsynet er å sikre at voksne som har rett til grunnskoleopplæring, skal få det tilbudet de har krav på etter loven. Gjennom kontroll med om kommunen følger lovkravene på dette området, skal eventuelle lovstridig praksis avdekkes. Gjennom eventuelle pålegg om endring skal slike forhold rettes opp. 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettslig grunnlag Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven, jf. oppll jf. 4A-10. Fylkesmannen skal ha tilgang på dokumentasjon uten hinder av taushetsplikt, jf. kommuneloven 60 c. 2.2 Om metode og omfang Tilsynsvirksomheten innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er lovregulert. Kravene til myndighetsutøvelsen følger dels av ulovfestede regler og prinsipper knyttet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I tillegg kommer lovfestede regler i ulike lover der forvaltningsloven er mest sentral. Kravene skal ivareta rettssikkerheten til tilsynsobjektene. Fylkesmannen er bundet av instrukser for tilsyn som er beskrevet i metodehåndbok utarbeidet av Utdanningsdirektoratet. Tilsynet har vært gjennomført som et skriftlig tilsyn og innsendt dokumentasjon er vurdert i denne rapporten. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke er en helhetsvurdering av skoleeier. Rapporten omhandler kun resultater fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt. Det tas også forbehold om at Fylkesmannen ikke har fanget opp alle forhold knyttet til temaet for tilsynet. 2.3 Tilsynets gang Varsel om tilsyn 6.mars 2014 med frist til å sende redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen innen 5. mai Telefonsamtale med kontaktperson for tilsyn 6. mai og 9. mai. Enighet om ny frist for redegjørelse og dokumentasjon 30. mai Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen datert 3. juni Varsel om vedtak og foreløpig rapport 20. juni Frist for kommentar fra kommunen 8. august Endelig tilsynsrapport uke Frist for å rette opp lovbrudd og tilbakemelding til Fylkesmannen 20. november 2014.

5 5 3. Hva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av de rettslige kravene nedenfor gir ikke det fulle rettsbildet knyttet til voksnes rett til opplæring på grunnskolens område, men ligger til grunn for hva Fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet. 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system Rettslig krav Oppll. 4A-4 første ledd sier at andre ledd gjelder for opplæring etter kapitel 4A. 4A-4. Kommunen og fylkeskommunen si plikt til å sørgje for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne For opplæringa etter dette kapitlet gjeld 13-1 til 13-3a og Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen ( ) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen(...) skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Kravet til internkontroll må ses i sammenheng med kravet til kommunen om å sikre at lover og forskrifter blir fulgt, jf. oppll første ledd. Det er ikke stilt formelle krav til hvordan dette systemet skal være utformet, men det skal være egnet til å forebygge lovbrudd, avdekke lovbrudd og til å rette opp lovbrudd, jf. Ot.prp nr. 55 ( ). Internkontrollsystemet må være skriftlig og kjent i organisasjonen. Dessuten må systemet omhandle alle lovkrav. For å kunne si at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, må det dokumenteres at kommunen arbeider aktivt og kontinuerlig for å sikre rettigheter etter opplæringsloven med forskrifter. Kommunen må også sikre seg informasjon om tilstanden i sektoren. Utdanningsdirektoratet har sammen med KS utarbeidet en veileder for dette arbeidet. Her står det bl.a.: Følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Beskrivelser av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten.

6 6 Beskrivelse av lederansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemer for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Systemet er ment å være et styrings- og arbeidsredskap innad i kommunen, men systemet vil også være et redskap ved dokumentasjon overfor tilsynsmyndighetene om at kommunen ivaretar lovligheten innad i egen virksomhet. I Utdanningsdirektoratets rapport fra tilsynet 2009 står det: Et fungerende system for internkontroll er et nødvendig verktøy for oppfyllelse av skoleeiers plikter og elevenes rettigheter over tid. Fraværet av forsvarlig system for internkontroll innebærer en markert risiko for at elevenes opplæring ikke organiseres i tråd med kvalitetskravene fastsatt i loven. På bakgrunn av dette kan det trekkes fram enkelte elementer som skoleeiers system skal inneholde: Det skal foretas kontinuerlige vurderinger av om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringsloven. En forutsetning for å kunne gjøre dette på en forsvarlig måte er kjennskap til hvilke krav opplæringsloven oppstiller til praksis og tilstand. Systemet må derfor inneholde rutiner for å sikre at alle som har oppgaver knyttet til grunnskoleopplæringen for voksne, har tilstrekkelig kunnskap om kravene i kapitel 4A og bestemmelser i forskrift til opplæringsloven som gjelder voksne. Videre er det en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp mot kravene i regelverket at skoleeier påser at praksisen kartlegges, slik at kommunen har nødvendig kunnskap om tilstanden i organisasjonen. Systemet må derfor ha rutiner for hvordan slik nødvendig informasjon framskaffes. Nærliggende virkemiddel vil være rutiner for rapportering fra eksempel lærer til rektor, fra rektor til skoleeiers administrasjon mv. Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis. Vurderingstema er om praksisen er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Kommunens system må derfor inneholde rutiner som sikrer at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Dersom det gjennom vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal det iverksette adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand. Kommunens system må derfor sikre at det settes inn nødvendig tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovens krav Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen etterspurte i tilsynet kommunens vurderinger og kontrollsystemer for å ivareta opplæringslovens krav til voksenopplæring i kap 4A. I tillegg til kommunens egen redegjørelse, er det særlig disse dokumentene som har vært relevante i vår vurdering: 1. Kommunens delegasjonsskriv 2. Informasjon fra kommunens hjemmeside 3. Tilsyn Kvalitetssikring for grunnskolen overordnede retningslinjer Froland kommune driver egen voksenopplæring, organisert under Froland skole. Froland voksenopplæring tilbyr opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Voksenopplæringen tilbyr også grunnskoleopplæring for voksne, og spesialundervisning for voksne på grunnskolens område. Dette tilsynet gjelder grunnskoleopplæringen.

7 7 Skoleeier kan delegere oppgaver til nivået under seg, men må på hensiktsmessig vis følge opp at reglene om grunnskoleopplæring for voksne blir fulgt. Delegasjonen bør være skriftliggjort og datert, slik at delegasjonen kan prøves i ettertid og er kommuniserbar til organisasjonen som får delegasjonen. Delegasjonen må være datert etter at reglene i opplæringsloven kap. 4A trådte i kraft (1. august 2002). Kommunen skriver at nåværende delegasjon fra kommunestyret til rådmannen i hovedsak ble vedtatt av Froland kommunestyre , K-sak 8/97. Det har senere vært foretatt enkelte mindre endringer og oppjusteringer, senest , K-sak 05/65. Delegasjonsreglementet viser at alle oppgaver og myndighet etter opplæringsloven som ikke er av prinsipiell betydning, er delegert til rådmannen. Dvs. at myndighet etter oppll. kap 4A er lagt til rådmannen i Froland kommune. Rådmannen har videredelegert myndighet etter oppll. kap. 4A til avdelingsleder for Froland voksenopplæring, jf. delegasjonsvedtak sist oppdatert Det er ikke et lovkrav å lyse ut tilbudet om voksenopplæring, med det er viktig at retten gjøres kjent for innbyggerne i kommunen. Kommunen har opplysninger om voksenopplæring på sine hjemmesider. Informasjonen er lett å finne fram til, og den er nyttig og relevant. Det fremgår av hjemmesiden hvem som har rett på grunnskoleopplæring for voksne. Her er lenker til opplæringsloven 4A-1 (Lovdata) og til Utdanningsdirektoratets rundskriv om voksnes rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven kapittel 4A. Det går klart frem hvem som er kontaktperson for opplæringen, og interesserte kan henvende seg både per e- post og telefon. Det er også beskrevet hvor voksenopplæringen holder til. Hjemmesiden har lenke til eget søknadsskjema for grunnskoleopplæringen for voksne. Fylkesmannen finner det svært positivt at relevant informasjonen er lett tilgjengelig på hjemmesiden, da mange i målgruppen har svake grunnleggende ferdigheter og ofte vanskeligheter med å finne frem til offentlige tjenester på egenhånd. Fylkesmannen har ikke mottatt informasjon om at tilbudet om grunnskoleopplæring for voksne har vært annonsert eller informert om i andre fora enn på hjemmesiden. Kommunen bør vurdere dette i tillegg for å gjøre retten ytterligere kjent. Kravet om forsvarlig system innebærer et krav til skoleeier om en aktiv, planlagt og kontinuerlig styring med sikte på at kravene i opplæringsloven til en hver tid blir oppfylt i organisasjonen. Det forutsetter regelmessige rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom skoleeiers administrasjon og underliggende virksomheter. Med rutiner er det her ment omtale av hva som skal utføres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres, og når det skal skje. Det forsvarlige systemet skal være tilpasset lokale forhold. Hva som er nødvendig av rutiner for å sikre at lovkravet følges og hvilken form disse må ha, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. System skal være skriftlig for å sikre at det er konsistent og robust mot endringer i personalet eller organisasjonen. Systemet må, både skriftlig beskrevet og slik det blir gjennomført i praksis, framstå som egnet til å avdekke forhold som er i strid med regelverket, og til å gjenopprette lovlig tilstand dersom lovstridige forhold bli avdekt. Hjemmesiden viser at Froland kommune er organisert i åtte virksomheter, der Froland skole er en av dem. Voksenopplæringen er organisert under Froland skole, som i følge hjemmesiden rapporterer direkte til rådmannen. Avdelingsleder for voksenopplæring er delegert rådmannens myndighet etter opplæringsloven kap. 4A. Kommunen har også en kommunalsjef for oppvekst. Det går ikke frem av dokumentasjonen hva som gjøres for å kartlegge behovet for grunnskoleopplæring for voksne i Froland og hvem som har ansvar for dette. Kommunen bør få dette inn i sine skriftlige rutiner.

8 8 Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon som viser hvordan kommunen aktivt og kontinuerlig arbeider for å sikre rettigheter etter opplæringsloven med forskrifter. Vi har heller ikke mottatt dokumentasjon om hvordan kommunen sikrer informasjon om tilstanden i sektoren, i form av f.eks. årshjul, rapporteringsmøter, medarbeidersamtaler eller liknende. Det er uklart for Fylkesmannen hvordan ansvarsforholdet er mellom avdelingsleder for voksenopplæringen, rektor på Froland skole, kommunalsjef for oppvekst og rådmann på dette området. Kommunen skriver i egen redegjørelse at det ikke er utarbeidet et forsvarlig internkontrollsystem for grunnskoleopplæring for voksne. På hjemmesiden sammen med informasjon om voksenopplæringen, er det lenke til dokument om kommunalt tilsyn for grunnskolene i Froland. Det går frem at dette dokumentet skal brukes som et viktig element innen kommunens kvalitetssikringssystem, for å kartlegge tiltak etter virksomhetenes egenrapporter. I dokumentet står det at skolene er pålagt å ha tilfredsstillende internkontrollsystem for å avdekke eventuelle avvik på lov og forskrift. Ansvaret for at denne kvalitetssikringen gjennomføres årlig er lagt til rektor. Dokumentet omfatter grunnskoleopplæring spesielt organisert for voksne. Det har henvisninger til flere relevante lovparagrafer som gjelder denne gruppen, men ikke alle er aktuelle. Dokumentet legger opp til elektronisk kvalitetssikringskontroll, med lenker til kontrollområder i opplæringsloven med forskrifter og kommunale forskrifter, prosedyrer og skriv der dette finnes. Lenkene virker ikke i versjonen som ligger på hjemmesiden. Dokumentet viser at Froland kommune har et skriftlig system som med oppdateringer kan brukes som et ledd i internkontrollarbeidet knyttet til 4A-1. Fylkesmannen er derimot usikker på om planen er i aktiv bruk. Kommunen har i sin redegjørelse ikke omtalt dette dokumentet, og selv om det står at planen skal revideres årlig er siste revisjon foretatt 1. juni Fylkesmannen savner derfor system for styringsinformasjon i form av f.eks. årsplan, hvordan det elektroniske systemet for kvalitetssikring skal følges opp, og hvor eventuelle avvik skal rapporteres. Ansvarsforholdet mellom rektor på Froland skole og avdelingsleder på voksenopplæringen bør avklares nærmere. Disse elementene må med for å sikre at systemet fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring av virksomheten. Som en del av kommunens oppfølgingsansvar skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen, jf. oppll andre ledd. Siste versjon av tilstandsrapporten for Froland som Fylkesmannen har fått tilsendt er fra 2011/12, behandlet i kommunestyret 17. april I denne rapporten er grunnskoleopplæring for voksne ikke nevnt. I merknader fra Ot.prp. nr. 55 ( ) til andre ledd går det frem at opplæring etter opplæringsloven kap. 4A er omfattet av plikten, og rapporten skal dermed også omfatte tilstanden innenfor opplæring av voksne når skoleeier gir slik opplæring. Tilstandsrapporten kan bidra til at skoleeier blir bedre i stand til å vurdere om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringsloven kap. 4. Etter Fylkesmannens syn er det interessant for politisk nivå å kunne diskutere hvorfor det er få i Froland som har etterspurt grunnskoleopplæring for voksne. Det kunne derfor med fordel være omtalt i tilstandsrapporten. Tilstandsrapporten fra Froland 2011/12 omtaler system for oppfølging (internkontroll). Her beskrives systemet kommunen har utviklet som et delvis elektronisk system for kvalitetssikring og intern kontroll. Kommunen skriver at utfordringen er å holde systemet à jour og at det er godt kommunisert. Et forsvarlig system for styring av etterlevelse har mange komponenter, slik som oversikt over myndighetskrav, klare ansvarsforhold, rutinebeskrivelser, arenaer for informasjonsformidling og opplegg for rapportering og vurdering. Tilsynet viser at Froland har etablert en del av dette, men det er per i dag ikke tilstrekkelig. Fylkesmannen mener at kommunen samlet sett ikke har dokumentert at den har et internkontrollsystem som er egnet til at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. System har

9 9 heller ikke rutiner som sikrer at det settes inn nødvendige og effektive tiltak om det blir avdekket at praksis ikke er i tråd med regelverket. Fylkesmannen finner etter dette at kommunen ikke har et forsvarlig internkontrollsystem, jf. oppll Fylkesmannens konklusjon Froland kommune har ikke et forsvarlig system for å sikre at voksnes rett til opplæring etter opplæringsloven 4A-1 blir oppfylt, jf. oppll , annet ledd. 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring Rettslig krav For grunnskoleopplæringen som er spesielt organisert for voksne gjelder opplæringsloven kapitel 4A, jf. oppll. 1-2 tredje ledd. Kapitel 4A inneholder i utgangspunktet en fullstendig regulering av opplæringen for voksne. Andre paragrafer i opplæringsloven gjelder bare for voksne dersom dette er angitt i den aktuelle paragrafen eller i kapittel 4A. Forskrift til opplæringsloven av , heretter kalt forskrift, inneholder noen nærmere regler som gjelder voksne. Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med retten til grunnskoleopplæring for voksne finnes i oppll. 4A-1: 4A-1. Rett til grunnskoleopplæring for vaksne Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. For å ha rett til grunnskoleopplæring for voksne må søker oppfylle blant annet følgende vilkår: søker må være «over opplæringspliktig alder». Oppll. 2-1 regulerer plikten til grunnskoleopplæring søker «treng» grunnskoleopplæring. Søker må altså ha behov for grunnskoleopplæring søker må «ikkje ha rett til vidaregåande opplæring etter 3-1» søker må ha lovlig opphold i Norge, jf. utlendingsloven 4. Dette vilkåret fremgår av Ot.prp.nr.44 ( ) 2 Retten til opplæring omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring. De fagene man trenger for å få vitnemål er norsk, engelsk, matematikk samt to av fagene matematikk muntlig, naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk (RLE), jfr. forskrift til oppll Opplæringsloven med forskrifter regulerer ikke hvilke av de tre fagene samfunnsfag, naturfag og RLE kommunene må tilby. Det fremgår av Udir at kommunen bør se hen til de voksnes ønsker og behov. Rettighetene til voksne etter oppll. kap 4A er koplet til det enhver tid gjeldende læreplanverket. I det gjeldende læreplanverket inngår de fem grunnleggende ferdighetene som et sentralt 2 4A-1 nytt tredje ledd jf. Stortingsvedtak 12. juni 2014: unge som søker om oppholdstillatelse og er under 18 år har rett til grunnskoleopplæring.

10 10 element. Dette innebærer at det den voksne trenger opplæring i, ikke nødvendigvis må være opplæring i hele fag, men også kan være opplæring i en av de fem grunnleggende ferdighetene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, det vil si lese, skrive, regne, uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy. Rettighetene etter 4A-1 omfatter alle voksne som trenger grunnskoleopplæring, uansett årsak. Dette gjelder også voksne som tidligere har fullført grunnskolen, men som likevel trenger mer grunnskoleopplæring. Opplæringen skal være tilpasset den voksnes situasjon, jf. oppll. 4A-1 første ledd siste punktum. Tilbudets tidsmessige omfang må tilpasses den enkeltes behov for opplæring. Dette innebærer at opplæringen tilbys til forskjellige tidspunkter, for eksempel både på dagtid og kveldstid eller i en kombinasjon av disse to. Opplæringen skal også tilrettelegges slik at den gjennomføres raskere eller senere enn det som er vanlig, og at den gis i tilknytning til den voksnes hjemsted. Disse kjennetegnene bør som hovedregel være til stede for at tilbudet er å anse som et reelt tilbud. Fylkesmannen bemerker at denne tilpasningen ikke må blandes sammen med tilpasset opplæringen som er regulert i oppll. 1-3, her gjelder tilpasningen evner og forutsetninger hos eleven. Kommunen skal behandle søknader om grunnskoleopplæring for voksne «uten ugrunnet opphold», jf. fvl. 11a, første ledd. Det vil være viktig å gi tilbudet mens den voksne er motivert og det passer med hans eller hennes livssituasjon. Kommunen kan ikke samle opp søknader som kommer inn og gjennomføre et slags «inntak» kun en gang i året, jf. rundskriv Udir I tilfeller hvor det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares har kommunen en plikt til å gi foreløpig svar etter fvl. 11a, andre ledd. Når kommunen skal avgjøre hvilket opplæringstilbud den enkelte voksne skal ha og hvordan dette skal tilpasses, er en kartlegging av den voksnes uttalte behov og den voksnes realkompetanse sentral. Den voksne skal ha opplæring i de fagene den voksne mangler for å få vitnemål etter forskrift til opplæringsloven Det følger av forskrift 4-13 at kommunen skal foreta en realkompetansevurdering av voksne i forbindelse med kartlegging av hvilken grunnskoleopplæring den voksne skal gis, jf. oppll. 4A-1. Hovedtanken bak realkompetansevurderingen er at den voksne ikke skal måtte følge opplæring i fag der den voksne allerede har tilfredsstillende kompetanse. Voksne som ikke får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære undervisningstilbudet etter 4A-1, har rett til spesialundervisning etter 4A-2. Fylkesmannen går ikke noe nærmere inn på retten til spesialundervisningen, jf. oppll. 4A-2, da dette ikke er tema for tilsynet. Kommunen har ansvar for at den voksne får dokumentert opplæringen som er gjennomført, jf. 4A-4, tredje ledd i opplæringsloven. Kapittel 4 i forskriften stiller krav om hvordan vurdering og dokumentasjon skal gjennomføres. Kapitlet stiller på mange områder de samme kravene til underveis- og sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon som kapittel 3 gjør for elever i ordinær grunnskoleopplæring. I tillegg til standpunktkarakter og eksamenskarakter har voksne også rett til å få dokumentert sin realkompetanse. Voksne som kun gjennomfører deler av grunnskoleopplæringen, har rett til å få dette dokumentert. Alle deltakarer skal ha vitnemål når de fullfører grunnskoleopplæringen for voksne. På vitnemålet skal det også føres eventuell godkjenning av realkompetansevurdering. I følge kapittel 4 i forskriften kan deltakere som fyller visse kriterium ha rett til fritak i forhold til vurdering med karakterer, vurdering i skriftlig sidemål og i forhold til eksamen. Enkeltvedtak: Kommunen plikter å treffe et enkeltvedtak når den voksne har søkt om grunnskoleopplæring etter opplæringsloven kapitel 4A. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder og setter rammer for enkeltvedtaket.

11 11 Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. fvl. 2 første ledd bokstav b. Det følger av fvl. 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og etter fvl. 25 første og andre ledd skal det i begrunnelsen nevnes de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av fvl. 25 tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes. Partene skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. fvl. 27 første ledd. Det skal i underretningen gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter, jf. fvl. 27 tredje ledd. Et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen), jf. fvl. 28 første ledd. Klagefristen er 3 uker fra det tidspunkt underretningen om vedtak er kommet fram til vedkommende part, jf. fvl. 29 første ledd. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak etter opplæringsloven Dokumentasjon og vurdering Froland kommune skriver at grunnskoleopplæring for voksne ikke har vært etterspurt siden 2001/2002. Inneværende år har det så langt kommet inn to søknader. I påvente av flere søknader, har Froland kommune tatt kontakt med Arendal voksenopplæring for å kartlegge mulighetene for Froland til å kjøpe undervisningsplasser ved grunnskoleavdelingen ved Arendal voksenopplæring. Avtale om kjøp av plasser er ikke ferdigstilt. Opplæringsloven 4A-4 åpner for at kommunen kan benytte andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring for å oppfylle plikten til å gi grunnskoleopplæring til voksne. Selv om kommunen kan benytte andre til å gi opplæring, kan ansvaret ikke delegeres. Skoleeier må følge opp at opplæringen som gis av andre tilfredsstiller kravene i opplæringsloven med forskrifter. Det må derfor forventes at skoleeier har et system for å sikre at opplæringen driftes i samsvar med regelverket. Skoleeier må holdes løpende orientert gjennom rapporteringer og evalueringer. For å sikre at den enkeltes rett til grunnskoleopplæring for voksne ivaretas, må kommunen sikre at det foreligger rutiner for inntak. Kommunen har ikke informasjonsplikt knyttet til rettigheter i kapittel 4A, men har en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11 når det melder seg potensielle søkere. Som omtalt tidligere er det positivt at Froland kommune informerer om grunnskoleopplæring for voksne på sin hjemmeside. Her ligger også kontaktinformasjon for eventuelle søkere som trenger veiledning. Av informasjonen på hjemmesiden går det frem hvem som har rett til grunnskoleopplæring for voksne, og at opplæringen til vanlig gjelder de fagene en trenger for å få vitnemål for fullført grunnskole for voksne. Det opplyses om at følgende fag er mulig å ta ved Froland voksenopplæring: norsk, engelsk, matematikk, naturfag og samfunnsfag. Det informeres om at opplæringen skal tilpasses deltakerens behov, både med hensyn til omfang, lengde og tidspunkt for undervisningen. Det står også at man kan følge hele eller deler av et fag, og at det er frivillig å gå opp til grunnskoleeksamen. Søknadsskjema er tilgjengelig på hjemmesiden. Det er positivt at det fremgår av hjemmesiden at kommunen vil tilby opplæring tilpasset den enkeltes nivå og behov, både når det gjelder omfang av undervisning, lengde, tidspunkt og opplæring i hele eller deler av fag. En av søkerne er blitt realkompetansevurdert ved Arendal voksenopplæring for å sikre at vedkomne blir tilbudt opplæring tilpasset sitt behov. Froland

12 12 kommune opplyser at det blir vurdert nettbasert opplæring for en søker på grunn av søkers livssituasjon. Videre går det frem av søknadsskjemaet at man kan søke om undervisning på kveldstid eller dagtid. Fylkesmannen legger derfor til grunn at Froland kommune vil tilby fleksible løsninger for opplæring tilpasset den enkeltes forutsetninger og behov. I den foreløpige rapporten påpekte Fylkesmannen at søknadsskjemaet med fordel kunne inneholdt mulighet for avkrysning på alle de fagene som tilbys, ikke bare for fagene norsk, matematikk og engelsk. Videre savnet vi en mulighet for å oppgi behov for opplæring i de grunnleggende ferdighetene utover digitale ferdigheter (IKT) i søknadsskjemaet. I e-post fra Froland kommune til Fylkesmannen datert 8. august opplyses det om at dette nå skal rettes opp, men Fylkesmannen kan ikke se at søknadskjemaet på hjemmesiden er endret. Gjennom informasjon på hjemmesiden og det tilgjengelige søknadsskjemaet, mener Fylkesmannen at Froland kommune overholder sin veiledningsplikt, jf. fvl. 11, selv om søknadsskjemaet som nevnt ovenfor med fordel kan forbedres noe. Det fremgår av redegjørelsen og hjemmesiden at kommunen tilbyr gratis opplæring og undervisningsmateriell. Fylkesmannen bemerket i foreløpig rapport at det i søknadsskjemaet opplyses at deltakere må betale depositum for lån av bøker. Beløpet på depositumet fremgår ikke. Etter vårt syn bør kommunen ikke planlegge med for høyt depositum, da det vil kunne føre til at enkelte lar være å søke av økonomiske grunner. I e-post fra Froland kommune til Fylkesmannen datert 8. august opplyses det om at kravet om depositum vil bli fjernet, men Fylkesmannen kan ikke se at søknadskjemaet på hjemmesiden er endret. Fylkesmannen påpekte i foreløpig rapport at det på hjemmesiden oppgis 1. august som søknadsfrist. Fylkesmannen bemerket at det er uheldig at det fastsettes søknadsfrist, da det skal være løpende inntak, jfr. pkt Søknadsfristen er nå tatt bort fra kommunens hjemmeside. Kommunen opplyser i sin redegjørelse at de ikke har skriftlige rutiner for å vurdere den voksnes rett etter oppll. 4A-1. I følge redegjørelsen har de to søknadene som har kommet i år blitt vurdert i lys av oppll 4A-1, men det opplyses ikke hvem som har foretatt vurderingen. I redegjørelsen fra kommunen kommer det frem at Froland voksenopplæring har hatt individuell samtale med hver søker om den enkeltes behov, men Fylkesmannen bemerket i foreløpig rapport at det er uklart hvem ved voksenopplæringen som har ansvar for denne samtalen. I e-post fra Froland kommune til Fylkesmannen datert 8. august opplyses det om at det er leder ved voksenopplæringen som har utført samtalen med de to søkerne. Fylkesmannen vil bemerke at det er kommunens ansvar å vurdere retten og å kartlegge den voksnes behov. Det skal foreligge skriftlige rutiner for dette hvor det også fremkommer hvem som har ansvar for å foreta vurderingen og kartleggingen. Fylkesmannen er ikke blitt gjort kjent med at det foreligger en slik skriftlig rutine. På hjemmesiden skriver kommunen om vedtak og klageadgang, og det henvises til forvaltningsloven. De to søknadene som har kommet så langt i år er datert henholdsvis 28. mars 2014 og 16. mai Da foreløpig rapport ble oversendt kommunen 20. juni 2014, var det ikke dokumentert at det var fattet vedtak for disse søkerne. Vedtakene ble sendt til Fylkesmannen 8. august 2014 og viser at disse søkerne gis rett til grunnskoleopplæring. Fylkesmannen bemerker at det, særlig for den søkeren som søkte i mars, har gått lang tid fra søknaden ble mottatt til det ble fattet vedtak. I hht. fvl. 11a skal kommunen forberede og avgjøre en sak uten ugrunnet opphold. Kommunen oppfyller ikke denne plikten, og det svekker den reelle klageretten. Det er også viktig å komme i gang med opplæringen mens søkerne er motiverte. Det går frem av grunnskolens informasjonssystem (GSI) for 2013/14 at kommunen har vedtak om voksenopplæring på grunnskolens område for seks deltakere (samlet for 4A-1

13 13 og 4A-2). Spesialundervisning for voksne er ikke en del av dette tilsynet, men en må se retten etter 4A-2 i forhold til 4A-1. Paragraf 4A-1 gir den voksne en grunnrett til grunnskoleopplæring, mens 4A-2 gir voksne med særlige behov en tilleggsrett til spesialundervisning, jf. Udir Del II. Kommunen har ikke dokumentert at det har vært fattet vedtak etter 4A-1 for disse aktuelle deltakerne. Av de to enkeltvedtakene som Fylkesmannen har mottatt, er det ene fattet av rektor ved Arendal voksenopplæring. Opplæringsloven 4A-4 åpner for at kommunen kan benytte andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring for å oppfylle plikten til å gi grunnskoleopplæring for voksne. Det må da inngås en skriftlig avtale hvor det blant annet fremgår hvem som skal fatte enkeltvedtak og behandle klager. Fylkesmannen har ikke fått oversendt en slik avtale mellom Froland kommune og Arendal kommune. Fylkesmannen vil også bemerke at det i vedtaket gjort av Arendal voksenopplæring, ikke opplyses om når søkeren har søkt. I henhold til fvl. 11a skal søknader behandles uten ugrunnet opphold. Når det i vedtaket ikke opplyses om når det er søkt, er klageretten heller ikke reell når det gjelder dette punktet. Vedtakene vi har fått tilsendt er fattet med henvisning til korrekt lovhjemmel og det er vist til klagerett. Vedtakene viser til hvilke fag den voksne skal ha undervisningen i, samt hvordan opplæringen skal organiseres. For deltaker som følger «Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter» fremgår dette av vedtaket. Det fremgår også av vedtaket at deltakeren er fritatt fra opplæring i norsk sidemål. Det går ikke tydelig frem av vedtaket fra Arendal voksenopplæring hvilket omfang undervisningen skal ha. Det går heller ikke frem i noen av vedtakene når undervisningen skal starte. Dette bør fremgå. Vedtaket fra Froland kommune er begrunnet, jf. fvl. 24 og 25. Vedtaket fattet av Arendal voksenopplæring har bare vist til at testresultatene viser at eleven er berettiget en plass, dette synes som en standard begrunnelse og er lite individuell. Kommunen bør ha individuell begrunnelse i alle vedtak. I vedtaket gjort av Froland kommune, gis søkeren rett til grunnskoleopplæring i engelsk. I vedtaket står det videre at søker gis rett til å gå på kurs i engelsk ved Arendal voksenopplæring skoleåret 2014/2015, dersom vedkomne får tildelt plass. Fylkesmannen vil bemerke at dersom en søker har behov, skal søker gis tilbud uten forbehold. Dersom det ikke er ledig kapasitet ved Arendal voksenopplæring, er Froland kommune ansvarlig for å finne et annet tilbud til søkeren. Froland kommune har ikke dokumentert at det er utarbeidet rutiner for individuell vurdering av voksne eller for dokumentasjon av gjennomført opplæring. Fylkesmannen bemerker at det i kommunens eget system for internkontroll henvises til feil lovhjemmel når det gjelder vurdering for voksne. Individuell vurdering i grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne går frem av kap. 4 i forskrift til opplæringsloven Fylkesmannens konklusjon Froland kommune tilbyr gratis opplæring tilpasser opplæringen til den enkeltes behov Froland kommune har ikke rutiner for inntak av voksne som søker grunnskoleopplæring

14 14 fatter ikke enkeltvedtak som oppfyller alle kravene i forvaltningsloven tilbyr ikke opplæring innen rimelig tid har ikke rutiner for å vurdere voksne som mottar opplæring har ikke rutiner for å dokumentere den gjennomførte opplæringen 4. Lovbrudd Med hjemmel i opplæringsloven 4A-1, og det som framgår av punkt 3.1 og 3.2 i denne tilsynsrapporten, fant Fylkesmannen følgende lovbrudd: Forsvarlig system oppll. 4A-4 første ledd, jf andre ledd Froland kommune må etablere et forsvarlig system for internkontroll som sikrer at voksnes rett til opplæring etter opplæringsloven 4A-1 blir oppfylt, jf andre ledd. Froland kommune må i sammenheng med dette utarbeide skriftlige rutiner som sikrer: a. jevnlige vurderinger av om praksis er i samsvar med lovkrav b. jevnlig informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger c. at det settes inn nødvendige tiltak om det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovkravene Rett til grunnskoleopplæring for voksne etter oppll. 4A-1 Froland kommune må sørge for at voksne med behov for grunnskoleopplæring etter 4A-1 får tilbud om slik opplæring. Kommunen må i forbindelsen med dette sørge for at: a. det utarbeides skriftlige rutiner for inntak av voksne som søker grunnskoleopplæring b. det fattes enkeltvedtak i tråd med forvaltningsloven for alle som har rett til grunnskoleopplæring for voksne c. opplæring tilbys innen rimelig tid d. det utarbeides rutiner for å vurdere voksne som mottar opplæring e. det utarbeides rutiner for å dokumentere den gjennomførte opplæringen 5. Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Fylkesmannen har i kapitlene 3 til og med 4 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Froland kommune frist til å rette lovbrudd, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 20. november Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 20. august 2014 Janne Duesund, tilsynsleder rådgiver Cecilie Thorbjørnsen Mork rådgiver

15 15 Oversikt over tilsendt dokumentasjon E-post fra Froland kommune datert 3. juni 2014 med redegjørelse av grunnskoleopplæring for voksne o Vedlegg: Delegasjon fra rådmannen til avdelingsleder, Froland voksenopplæring datert 21. februar 2014 E-post datert 6. juni 2014 med informasjon om årets søknader E-post datert 16. juni 2014 o Vedlegg: Delegasjonsreglement Froland kommune, delegasjon fra kommunestyre til rådmann, møtedato 18. august 2005, K-sak 05/65. E-post datert 8. august 2014 med uttalelse fra kommunen om den foreløpige tilsynsrapporten o Vedlegg: Vedtak om grunnskoleopplæring datert 24. juni 2014 o Vedlegg: Vedtak om grunnskoleopplæring datert 30. juni 2014