Transkript

1

2

3

4

5

6

7 INNHOLD 1 INNLEDNING INNLEDNING TEMA FOR PROSJEKTET BAKGRUNN FOR VALG AV TEMA FOR AVHANDLINGEN AVGRENSING, PROBLEMFORMULERING OG PRESISERING AV SENTRALE BEGREP BAKGRUNNSINFORMASJON OPPSUMMERING PROBLEMSTILLING OG BAKGRUNNSINFORMASJON ORGANISERING AV OPPGAVEN TEORI ENDRINGER I SAMFUNNSUTVIKLINGEN OG OFFENTLIG SEKTORS ROLLE MAKT UTFORDRINGER FOR STYRING OG LEDELSE INSTITUSJONALISERINGSPROSESSEN IVERKSETTINGSPROSESSEN OPPSUMMERING METODE UTVIKLING AV KUNNSKAP VALG AV UNDERSØKELSESDESIGN DATAINNSAMLING PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET OPPSUMMERING RESULTATER OG ANALYSE HVORDAN ER MÅLSETTINGENE UT FRA NASJONALE FØRINGER OM BRUKERMEDVIRKNING I OFFENTLIG SEKTOR FORMIDLET, OPPFATTET OG OMSATT TIL PRAKSIS? HVILKE FORUTSETNINGER MÅ VÆRE TILSTEDE I VIRKSOMHETEN FOR IVERKSETTING OG INSTITUSJONALISERING AV BRUKERMEDVIRKNING UT FRA DE GITTE POLITISKE FØRINGENE? HVILKE UTFORDRINGER MEDFØRER BRUKERMEDVIRKNING FOR STYRING OG LEDELSE? SAMMENDRAG OG PERSPEKTIVERING HVA MÅ TIL FOR AT STATPED SKAL LYKKES MED BRUKERMEDVIRKNING LITTERATURLISTE VEDLEGG 1 DOKUMENTOVERSIKT VEDLEGG 2 INTERVJUGUIDE Figurliste: Figur 1 Oversikt over teorianvendelsen i analyse Figur 2 Oversikt over forskningsvariabler/indikatorer

8 1 Innledning I dette kapittelet redegjøres det for prosjektets overordnede tema, problemstilling og problembakgrunn og bakgrunnsinformasjon som belyser valgt case. 1.1 Innledning tema for prosjektet Brukermedvirkning vektlegges sterkt i føringer fra departementene til underliggende etater innenfor alle politikkområder og har spesielt vært et sentralt mål i regjeringenes utforming av politikk for funksjonshemmede siden St.meld.nr. 23 Om funksjonshemmede i samfunnet som kom i I flere stortingsmeldinger har det vært understreket hvor viktig det er at funksjonshemmede medvirker i utformingen av tiltak og tjenester. I NOU 2001:22 Fra bruker til borger slår en fast at en gjennomgang av de to første periodene av Regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede har vist at målet om brukermedvirkning i gjennomføringen av tiltakene i handlingsplanene ikke ble nådd. Flere har stilt spørsmålet om brukermedvirkningen kun er blitt et mål i seg selv og ikke et virkemiddel for en bedre tjeneste (NOU 2001:22 s 264). Utgangspunktet for denne avhandlingen er at offentlig sektor det siste tiåret har vært utfordret og utfordres i stadig sterkere grad i forhold til å ha fokus på brukerrollen og til å legge til rette for muligheter for brukermedvirkning og brukerstyring. Etter hvert som vi har jobbet med dette prosjektet, har vi erfart at brukermedvirkning er behandlet i mange fagartikler og bøker i sammenheng med rehabilitering og da oftest med utgangspunkt i forholdet mellom den enkelte tjenesteyter og pasient. Til tross for at det i Norge har vært tydelige politiske føringer i forhold til brukermedvirkning i offentlig sektor siden midt på 80 tallet, finner vi ved nettsøk relativt lite systematisert forskning omkring brukermedvirkning som fenomen og hvordan brukermedvirkning praktiseres. En av de prioriterte målgruppene for statens politikkutforming når det gjelder brukermedvirkning, er funksjonshemmede brukere av offentlige tjenestetilbud. I denne avhandlingen har vi valgt å se nærmere på hvilke sentrale forutsetninger som må være tilstede for institusjonalisering av brukermedvirkning og hvilke utfordringer dette medfører for styring og ledelse i Statlig spesialpedagogisk støttesystem, heretter kalt Statped som er en offisiell forkorting. 1

9 1.2 Bakgrunn for valg av tema for avhandlingen Som bakgrunn for valg av problemstilling redegjøres det i dette kapittelet for noen utfordringer og dilemma i forhold til brukermedvirkning som vi oppfatter som sentrale og som ligger til grunn for valg av tema for avhandlingen. Vi har begge lang erfaring som ledere i offentlig sektor. Vi har møtt flere utfordringer og dilemma i forhold til brukermedvirkning. Med utgangspunkt i egen erfaring har vi tatt inn noen egne refleksjoner i forhold til tema i dette kapittelet. Brukermedvirkning og uklar begrepsbruk Brukermedvirkning begrunnes vanligvis på tre måter: som menneskerettighet, som utvidelse av demokratiet og som sikring av kvalitet på tjenester (Hjort 1999). Peter Hjort (2002 s3 ) sier at: "Brukermedvirkning kan sies å være en upresis samlebetegnelse på mange forskjellige former for involvering av brukere i situasjoner og prosesser. Begrepet brukermedvirkning brukes etter hvert innenfor de fleste områder av offentlig sektor. Begreper som brukerinnflytelse, brukermedvirkning, brukerstyring og brukerperspektiv brukes ofte om hverandre både i politiske dokumenter, faglitteratur og i den offentlige debatt. Det er mange og ulike skriftlige definisjoner (Solheim og Rønning 1998). Samtidig synes det for oss som at dette etter hvert er blitt tatt for gitt begrep, i den forstand at begrepene ikke defineres av de som anvender dem og at man forutsetter at begrepene har samme meningsinnhold for alle. Høybråten Sigstad (2003) sier at de begrepene som brukes når det gjelder brukermedvirkning, viser seg å ha ulikt innhold og at en distinksjon mellom begrepene er nødvendig med tanke på hvilke krav som stilles til fagperson og bruker i hvert enkelt tilfelle. Som ledere i offentlig sektor opplever vi ikke at begrepet brukermedvirkning er fortolket konsistent i offentlige institusjoners praksis. Også innenfor Statped som er undersøkelsesenhet i dette prosjektet og hvor en av oss er leder, oppleves inkonsistent språkbruk. Det kan se ut som utydelighet og inkonsistens i språk- og begrepsbruk skaper spesielle utfordringer når det gjelder operasjonalisering av brukermedvirkningsbegrepet. Vi har stilt oss spørsmål om og hvordan denne inkonsistente språkbruken skaper utfordringer, både i forhold til styring og ledelse og utøving av den profesjonelle fagrollen. Brukermedvirkning - demokratiperspektivet og forbrukerperspektivet Brukermedvirkning kan i følge Grut (2003) sees ut fra demokratiperspektivet og forbrukerperspektivet. Hvis en ser brukermedvirkning ut fra demokratiperspektivet, bygger begrepet på ideene om frihet, selvstendighet og borgerrettigheter. Utgangspunktet er at vi har alle rett og plikt til å ta medansvar i det som har betydning for oss og til å delta i samfunnsbyggende 2

10 handlinger (Grut 2003). Ut fra forbrukerperspektivet legges det opp til at medvirkningen skal være nyttig for den konkrete tjenesten og for den enkelte tjenestemottaker. Her er prinsippene om å svare på etterspørsel og å tilpasse tilbudet til konsumenten styrende (Grut 2003). Disse to måtene å forstå brukermedvirkning på, demokratiperspektivet og forbrukerperspektivet trenger ikke å stå i motsetning til hverandre, men kan betraktes som idealtyper som opptrer side om side og som tjener to ulike hensikter; retten til innflytelse over eget liv og effektivisering og utvikling av kvalitet på tjenester. Brukermedvirkning praktiseres både på individ og systemnivå. Brukermedvirkning på systemnivå innebærer en form for deltakerdemokrati og et forsøk på å skape økt engasjement i forhold til offentlige beslutningsprosesser. Brukermedvirkning på individnivå forutsetter at brukeren skal delta aktivt i egen habiliterings/rehabiliteringsprosess (NOU 2001:22). Det er altså knyttet terapeutiske argumenter til medvirkning. Samtidig er det knyttet profesjonelle argumenter til medvirkning i den forstand at fagfolkene skal kunne lære av brukerne. Brukermedvirkning i denne sammenheng skaper et spenningsforhold og dilemma mellom det å betrakte brukeren som en vanlig borger med kunnskap og erfaring om sin egen livssituasjon og en person som kun skal motta tjenester ut fra den tradisjonelle pasientrollen. Brukermedvirkning og politiske intensjoner Brukermedvirkning dreier seg om rettigheter, respekt, verdier, dialog, relasjonsbygging, samhandling og makt. Uansett hvilken form brukermedvirkningen inntar i den enkelte virksomhet enten det gjelder helse, opplæring eller sosiale tjenester, så er disse begrepene helt sentrale. Midt på 90-tallet var det et paradigmeskifte når det gjelder funksjonshemmede og brukermedvirkning (Hjort 1999). Høybråten Sigstad (2003) påpeker at både ideologisk og i praktisk utforming er brukermedvirkning blitt en utfordring for samtlige aktører, både for brukere og for de profesjonelle. Brukermedvirkning brukes ofte av politikere som et honnørord i politiske debatter og med et noe uklart innhold. Politisk kan det ofte være både bevisst og nyttig å være tilstrekkelig uklar for å treffe flere velgergrupper. Høybråten Sigstad (2003 s.10) sier at: "Begrepet brukermedvirkning er et slikt begrep, som blir brukt som politisk propaganda, ofte rent retorisk. Det blir imidlertid et problem når uklare og såkalte velfungerende politiske begreper skal danne utgangspunktet for praktisk handling. Brukermedvirkning kan ha vikarierende politiske motiver. Brukermedvirkning som innebærer egenaktivitet kan for eksempel være økonomisk lønnsomt. Aktiv medvirkning kan være 3

11 rimeligere enn passiv. Men dette kan også slå tilbake ved at aktive brukere stiller større krav til offentlige tjenesteytere. Med brukermedvirkning mener regjeringen at: De som berøres av en beslutning eller er brukere av tjenester, får innflytelse på utformingen av tjenestetilbudet (St.meld. nr s 29). Brukermedvirkning kan ut fra dette forstås både som et politisk prinsipp og et praktisk virkemiddel for å oppnå endring. I St.meld. nr. 40 ( ) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, er det klare føringer i forhold til at brukermedvirkning skal være både en strategi for å nå målet om et samfunn for alle og et styringsredskap. Ut fra vårt ståsted som ledere i offentlige virksomheter, har vi undret oss over hvordan politiske føringer om brukermedvirkning kan institusjonaliseres i Statped slik at det er mulig å oppnå endringer. Brukermedvirkning og etikk Vår erfaring er at brukermedvirkning innebærer visse etiske utfordringer. Brukermedvirkning forutsetter at tjenesteyters rolle settes under et kritisk lys. Høybråten Sigstad (2003) sier at dette kan innebære verdi og interessemotsetninger eller dilemmaer knyttet til en eventuell endring i maktforhold. De sier videre at brukermedvirkning forutsetter at den profesjonelle er villig til å omdefinere sin ekspertrolle til å bli en ressurs som virker på brukerens premisser. Her kan det ligge til rette for konflikter mellom brukerønske, profesjonell faglig rådgivning og politiske beslutninger om tilbud og økonomi i forhold til den enkelte tjeneste. Høybråten Sigstad (2003) sier tendensen har vært at det etiske ansvaret i hovedsak har vært plassert hos den profesjonelle yrkesutøver. Det har med andre ord vært privatisert og ikke sett på som et lederansvar. Brukermedvirkning omtales ofte i fine ordelag i plan- og informasjonsdokumenter fra offentlige virksomheter. Denne omtalen av brukermedvirkning kan også være en strategi for å legitimere allerede etablert praksis. Brukermedvirkning og makt Grut (2003) sier at det alltid vil være et maktaspekt knyttet til brukermedvirkning. Derfor vil begrepet empowerment (myndiggjørelse) alltid være tett knyttet til brukermedvirkningsrelasjoner. Empowerment uttrykker prosesser der overføring av makt fra de som har makt til det eller de individer som ikke har makt i en relasjon, er sentralt (Alm Andreassen og Grut 1995). Brukermedvirkning kan bety at klientens interesser legges til grunn for utforming av tiltak og det dermed kan innebære en reell deling av makt mellom brukere og systemrepresentanter (Hove 2002). Han sier videre at medvirkning da blir et mål i seg selv. Medvirkning kan også betraktes som et virkemiddel for å oppnå en bedre og mer effektiv behandling. Disse to 4

12 hensyn kan kombineres, men dersom medvirkning bare sees på som et virkemiddel slik at deltakelsen bare skjer innenfor den eksisterende maktstruktur, er det ikke snakk om noen reell medinnflytelse (Hove 2002). Individuell brukermedvirkning vil støte på en rekke vanskeligheter før den er etablert som kultur og arbeidsform. Relasjonen mellom bruker og hjelper er asymmetrisk i sitt vesen. Det vil si at de ikke er likestilt med hensyn til makt over situasjonen (Hjort 2002). Han anfører at både brukere og profesjonelle hjelpere mangler innsikt i empatisk kommunikasjon, endringsfokusert rådgivning og konfliktløsning. Han peker på en annen viktig faktor, brukermedvirkning kan synes mer tidkrevende enn å unnlate det. Møtet mellom tjenesteyter og tjenestebruker kan beskrives som et spenningsfelt hvor det skjer svært mye på det mellommenneskelige plan. Møtet er preget av at tjenesteyter er inngangsporten til noen goder som brukeren ønsker og trenger. For å få tilgang må brukeren oppfylle noen forventninger, krav eller kriterier hos systemet. Ofte er det opp til tjenesteyterens skjønn å vurdere og bedømme om brukeren fyller disse kravene. Dermed er det etablert et maktforhold preget av makt og avmakt (Krokan og Knøsen 2002). I følge Knøsen og Krokan (2002, 2003) er det en stor utfordring at tjenesteytere bærer med seg et knippe av kulturelt og historisk betingede fordommer og forutinntatte holdninger. Brukerne beskriver at de kan møte mangel på forståelse, de blir ikke hørt og at tjenesteyter definerer brukerens behov. Brukere opplever at de blir fratatt eieretten til egne problemer og at de blir sett på som objekter i egen rehabiliteringsituasjon. Tjenesteyters fagspråk medfører overkjøring av brukere. Byråkratiske systemer og holdninger fører til at forholdet tjenesteytøver - bruker, preges av makt og avmakt. I følge Knøsen og Krokan (2003) er det gjerne i tilknytning til begrepene brukerinnflytelse, brukermedvirkning og brukerstyring at konflikter mellom mottakere og tilbydere av tjenester kommer til overflaten. De stiller spørsmål om hva det er tjenesteytere og fagfolk vil at funksjonshemmede skal ha, hva kan man gå med på og hvor langt er man villig til å strekke seg? De sier videre at det i en slik diskusjon ligger mange muligheter for tjenesteytere til å se egne holdninger og vedtatte sannheter. Ut fra det foranstående ser vi at maktrelasjoner og det asymetriske forholdet mellom tjenesteutøver og bruker er problematisert av flere forfattere. Dette er problemstillinger vi kjenner igjen fra egen praksis. Vi sitter igjen med mange spørsmålsstillinger om hvordan det asymetriske maktforhold arter seg i Statped og hvilke ledelsesutfordringer dette kan innebære i forhold til institusjonalisering av brukermedvirkning. 5

13 Brukermedvirkning fra politiske intensjoner til praksis Det kan se ut som steget fra festtaler til praksis når det gjelder brukermedvirkning er blitt lengre enn man hadde trodd (NOU 2001:22). Den politiske intensjonen om at brukermedvirkning både skal være en metode og et verktøy for endring og at brukermedvirkning skal ivareta brukers demokratiske rettigheter, er ikke i tilstrekkelig grad blitt operasjonalisert, tydeliggjort og ansvarsplassert i Statped. Med ansvarsplassering mener vi at den må være tydelig forankret på ledernivå i virksomheten. Brukermedvirkning som endringsstrategi får stadig oftere gjennomslagskraft i dokumenter som omtaler offentlig sektors mange tjenesteområder. Manneråkutvalget sier imidlertid at: Erfaringene viser at det er gått med mye ressurser til å diskutere hva brukermedvirkning er og hvordan det skal gjennomføres i praksis (NOU 2001:22, s 264). Et spørsmålet en kan stille på bakgrunn av NOU 2001:22 er; når blir brukermedvirkningen egentlig reell, og hva kreves det av ledere i offentlig sektor for at brukermedvirkning skal fungere som en metode for endring og for kvalitetsutvikling av tjenester. Brukermedvirkning er etter vår vurdering fremdeles en ny praksis og forutsetter endring på alle nivå i organisasjonen. Denne type endring vil i tillegg til å ha fokus på verdier, holdninger og makt også dreie seg om endringer av arbeidskultur og arbeidsmodeller. Organisasjonsendring krever ny kunnskap og tar tid (Busch, Johnsen og Vanebo 2003). Brukerrollens økte samfunnsmessige betydning har medført en rekke forskjellige forsøk på å utvikle teorier som omhandler forholdet mellom borger og forvaltning (Hoff 1993 i Andersen). Hoff (1993) sier at gjennom litteratursøk tidlig på nittitallet fant de et bilde av meget spredt litteratur om temaet og med utspring i mange forskjellige fagdisipliner. Hoff (1993) konkluderte med at relasjonen borger forvaltning utgjorde et uoverskuelig og rotete forskningsfelt. Ut fra våre litteratursøk, ser det ut som om temaet brukermedvirkning og ledelsesutfordringer i liten grad er vektlagt i organisasjons- og ledelsesfaglig litteratur. I dette MPA studiet ( ) har brukermedvirkning som strategi for endring i offentlig sektor ikke vært særlig fokusert. I helse- og sosialfagutdanningene, er det en uttalt målsetting at brukernes behov settes i sentrum, samtidig som at det også beskrives at dette ikke alltid er i overenstemmelse med effiktiviseringsmål (Rammeplan og forskrift for Ergoterapeututdanning). Etter hvert som vi har jobbet med dette prosjektet, har vi erfart at temaet brukermedvirkning er behandlet i mange fagartikler og bøker i sammenheng med rehabilitering og da oftest med 6

14 utgangspunkt i forholdet mellom den enkelte tjenesteyter og pasient hvor en har søkt å utvikle metoder for innflytelse på egen livssituasjon eller metoder for å benytte empatisk kommunikasjon som et ledd i rehabiliteringsprosessen. I tillegg har de fleste offentlige etater gjennomført brukerevalueringer og utviklet serviceerklæringer. Etter hvert som interessen for fenomenet brukermedvirkning har øket, opplever vi at dette er et omfattende tema med et mangfold av utfordringer og problemstillinger. På bakgrunn av egne erfaringer med brukermedvirkning i egen organisasjon og på erfaring med undervisning av studenter i temaet og på bakgrunn av utfordringer og problemstillinger beskrevet av brukere og i litteratur, ønsket vi gjennom dette prosjektet å se nærmere på forutsetningene for institusjonalisering av brukermedvirkning og på utfordringer for styring og ledelse. 1.3 Avgrensing, problemformulering og presisering av sentrale begrep Med utgangspunkt i avhandlingens tema, vil vi her foreta en avgrensing av problemområde, konkretisering av problemformulering og en presisering av sentrale begrep Avgrensing av problemområde Temaet for oppgaven er beskrevet i kapittel 1.1 og handler om brukermedvirkning og hvilke forutsetninger som må være tilstede for institusjonalisering og hvilke utfordringer dette medfører for styring og ledelse i Statped. Denne undersøkelsen er gjort med henblikk på å kunne drøfte hvilke forutsetninger som må være tilstede for institusjonalisering av brukermedvirkning i Statped og for å kunne drøfte hvilke utfordringer dette innebærer for styring og ledelse i Statped. Avhandlingen er begrenset til å se på forutsetningene for institusjonalisering av brukermedvirkning og utfordringer knyttet til dette i Statped. Avgrensing i forhold til iverksetting og institusjonalisering Institusjonalisering innbefatter prosesser som går over lang tid og som omfatter mange sider ved organisasjonen (Busch og Vanebo 2003). Selznick (Busch og Vanebo 2003 s 89) sier at det er fire egenskaper ved de karaktertrekkene som utvikles i institusjonaliseringsprosessen, sitat: Historiske produkter, dvs. at de utvikles over lang tid og vil preges av organisasjonens historiske bakgrunn Integrerte produkter, dvs. det vil si at de omfatter mange sider ved organisasjonen (kulturelle, strukturelle, politiske, og ledelsesmessige forhold) 7

15 Funksjonelle, dvs. at de bidrar positivt til løsningen av organisasjonens tekniske oppgaver Dynamiske, dvs. at de stadig er under forandring, fremmer ny innsats og skaper behov for nye løsninger Brukermedvirkning har hatt en plass i politiske dokument innenfor denne sektoren siden slutten av 80-tallet. Føringene var i starten noe vage og utydelige (St.meld 54, ). I St. meld. nr ble føringene tydeligere. Brukermedvirkning har vært praktisert siden 1992, men er relativt nytt (3-4 år) som et spesielt satsingsområde i Statped. Da institusjonalisering er prosesser som går over lang tid, er det ikke mulig isolert sett å studere gjennomføringen eller effekter av satsingen på brukermedvirkning (Busch og Vanebo 2003). Kunnskap om iverksetting og institusjonalisering av brukermedvirkning og ledelsesutfordringer i forhold til denne prosessen kan imidlertid danne grunnlaget for et fremtidsperspektiv på hva som må til for at dette stadig skal lykkes bedre og hvilke forutsetninger som må være tilstede for å lykkes. Institusjonalisering av brukermedvirkning er ikke en avsluttet prosess. Prosessen er også ulikt iverksatt og institusjonalisert i de enkelte kompetansesentra. Det er derfor i tillegg til en analyse i forhold til forutsetningene for en vellykket institusjonaliseringsprosess også aktuelt å belyse problemstillingen i forhold til iverksettingsprosessen. Indirekte i denne avhandlingen er det et mål å belyse om det er samsvar mellom de nasjonale politiske målsettingene og kompetansesentras forutsetninger for å håndtere målsettingene. Avhandlingens kjerne er å belyse deler av institusjonaliserings- og iverksettingsprosessen og hvordan nasjonale målsettinger om brukermedvirkning er formidlet og oppfattet av lederne og omsatt til praksis. Herunder vil det også fokuseres på hvilke ledelses- og styringsutfordringer som oppleves og hvilke forutsetninger som må være tilstede i organisasjonen for å håndtere de politiske føringer om brukermedvirkning. Indirekte er det også et mål å belyse hvorvidt det er samsvar mellom nasjonale målsettinger og Statpeds forutsetninger for å håndtere målsettingene. Da institusjonalisering av brukermedvirkning er en pågående prosess vil det også fokuseres på suksesskriterier og hindringsfaktorer som har betydning for å kunne endre rammebetingelser for brukermedvirkning i virksomheten. Det er lagt vekt på en holistisk tilnærming til problemstillingen. Målet er å få en så helhetlig forståelse av problemområde og utfordringer som mulig. 8

16 Statped er en virksomhet som består av mange enheter spredt i hele Norge (se kapittel 1.3). Enhetene jobber ut fra samme mål selv om brukergruppene, tjenesteprofil og målgrupper er forskjellige. For å sikre en holistisk tilnærming og en mulighet til helhetlig forståelse, er det ikke foretatt en geografisk avgrensing ved datainnsamling. Alle fagsektorer når det gjelder statlig eide enheter er også representert i datamaterialet Problemstilling Problemstilling for undersøkelsen er: Forutsetninger for institusjonalisering av brukermedvirkning og utfordringer for styring og ledelse i Statped. Problemstillingen vil belyses ut fra følgende tre forskningsspørsmål: F 1. Hvordan er målsettingene ut fra de nasjonale føringene om brukermedvirkning i offentlig sektor er formidlet, oppfattet og omsatt til handling? F 2. Hvilke forutsetninger må være tilstede i virksomheten for iverksetting og institusjonalisering av brukermedvirkning ut fra de gitte politiske føringene? F 3. Hvilke utfordringer medfører brukermedvirkning for styring og ledelse? Presisering av sentrale begrep Brukermedvirkning er det moderne uttrykket for befolkningens mulighet til å påvirke utformingen av offentlige tjenester. Uttrykket brukermedvirkning er knyttet til moderniseringen av den offentlige forvaltningen og til målet om å gjøre offentlige tjenester mer rettet mot brukernes behov (NOU 2001:22). I denne avhandlingen benyttes begrepet brukermedvirkning slik det er definert i NOU 2001:22 Fra bruker til borger. Dette samsvarer med Statpeds definisjon i styresak 45/2003: Brukermedvirkning er en demokratisk rettighet som innebærer at enkeltpersoner medvirker i beslutningsprosesser som angår egen livssituasjon (individnivå) eller der representanter for organisasjoner medvirker i utforming av tjenester og tiltak (systemnivå). Brukermedvirkning er en arbeidsmetode som innebærer en kvalitetssikring av tjeneste- og tiltaksutformingen, ved at erfaringsbasert kunnskap overføres til beslutningstakere og tjenesteutøvere. Det er også en strategi for å nå målet om et samfunn for alle. 9

17 Brukermedvirkning kan ut fra dette forstås både som et politisk prinsipp og et praktisk virkemiddel for å oppnå endring. Ut fra dette ligger det klare føringer og en potensiell endringskraft i brukermedvirkning som virkemiddel. Med forutsetninger for institusjonalisering mener vi i denne avhandlingen organisasjonens kapasitet eller spesielle egenskaper eller spesielle trekk ved aktørene som påvirker iverksetting og eller institusjonaliseringsprosessen. Vi har valgt å ta utgangspunkt i systemteori i vår forståelse av organisasjoner. Organisasjonen blir betraktet som et åpent system og er en samling av aktiviteter som i større eller mindre grad er avhengig av hverandre. (Busch og Vanebo 2003).Vi har videre valgt å bruke Scotts (1992) definisjon av organisasjoner: Organisasjoner er et system av gjensidig avhengig aktiviteter som kobler sammen skiftende koalisjoner av deltakere: systemet er en del av avhengig av en kontinuerlig utveksling med og konstitueres av de omgivelsene som de opererer innenfor (Busch og Vanebo 2003). Med institusjonalisering mener vi i tråd med ny-institusjonell teori den prosessen som fører til at atferd blir gjentatt og tilskrevet en bestemt mening av en selv og andre (Busch og Vanebo 2003). Når vi i denne avhandlingen snakker om iverksetting relateres det til hvordan offentlig politikk blir satt ut i livet. Offerdal (2000) sier at iverksetting retter søkelyset på hva som skjer etter at politiske vedtak er fattet. Offerdal (2000) snakker om iverksettingsfasen som er den fasen hvor politikken blir gitt innhold. Det foreligger altså et politisk vedtak eller utsagn fra offentlige styresmakter som legitimerer enn viss politikk. Styring slik det brukes i oppgaven referer seg til Beck Jørgensen og Melander (1999). Offentlige organisasjoner utsettes for styring fra mange sider. Dette kan skjematisk sammenfattes til fire former for styring. Den første er den parlamentariske styringen gjennom klassisk hierarkisk styring ved hjelp av lovgrunnlag og ressurstildeling (Den suverene stat). Den andre er den faglige, profesjonelle kunnskapsutvikling som bringer ny teknologi og nye arbeidsformer til anvendelse (Den autonome stat). Den tredje formen er den direkte interaksjonen med brukerne og disses etterspørsel og effektivitetvurdering (Den responsive stat) og den fjerde er de koporative nettverk (Den forhandlende stat) hvor offentlige institusjoner inngår primært sammen med organiserte interesser (personalpolitiske, brukerorganisasjoner) for å nedsette konfliktnivået og inngå kompromisser. I tillegg er mediene etter hvert blitt en femte styringsform som i stor grad er med på å sette dagsorden for offentlige institusjoner. Vekten av den enkelte styringsform varier betydelig organisasjoner i mellom. 10

18 Ledelse forstås i denne oppgaven som et målformulerende, problemløsende og språkskapende samspill hvor utfordringen ligger i å skape et forpliktende samspill om mål og midler og i sammenhengen mellom mål og midler (Erik Johnsen 1984). Ledelse defineres ut fra Busch og Vanebo (2003 s 293) som en funksjon med to sentrale dimensjoner. Ledelsesfunksjonen innbefatter for det første forhandlinger med organisasjonens interessenter dvs. den regulerer grensene mellom organisasjonen og dens omgivelser. For det andre den aktiviteten som er rettet mot å realisere organisasjonens forpliktelser i kontraktene dvs sørge for å oppnå de målene som er avtalt. Busch og Vanebo (2003) presiserer at ledelsesfunksjonen forutsetter handlingsrom dvs muligheten til å ta selvstendige beslutninger. 1.4 Bakgrunnsinformasjon I dette kapittelet vil vi med utgangspunkt i avhandlingens tema og problemstilling redegjøre for sentrale føringer knyttet til brukermedvirkning. Vi vil også gi en kort beskrivelse av Statped og av Statped sin satsing på brukermedvirkning Aktuelle styringsdokument Denne avhandlingens problemområde dreier seg om forutsetninger for brukermedvirkning i Statped. Statpeds brukergruppe er personer med særskilte opplæringsbehov og deres foresatte. Når vi snakker om aktuelle styringsdokumenter, så snakker vi i denne avhandlingen om aktuelle dokumenter når det gjelder brukermedvirkning i relasjon til funksjonshemmede. Nedenfor gjengis nasjonale føringer når det gjelder brukermedvirkning fra noen utvalgte og aktuelle stortingsdokumenter og utredninger (se dokumentoversikt vedlegg 1). I politikken for funksjonshemmede har brukermedvirkning de siste ti til femten årene vært et mål. I flere stortingsmeldinger understrekes viktigheten av at funksjonshemmede medvirker i utformingen av tiltak og tjenester. På 1990 tallet skjedde det et paradigmeskifte i statens syn på brukemedvirkning. Hjort (2002) viser til at vendepunktet kom i og med St.meld.nr. 34 ( ) Resultater og erfaringer fra Regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede og veien videre. Der var brukermedvirkning et gjennomgangstema og et sentralt resultatmål. I de tre periodene med handlingsplaner for funksjonshemmede ( , , ) har brukermedvirkning vært et satsningsområde, og det har vært satt som krav ved gjennomføring av alle tiltakene i handlingsplanen. Brukermedvirkning er det viktigste virkemidlet for å ivareta verdigrunnlaget i politikken for funksjonshemmede. Derfor er brukermedvirkning også et mål heter det i St.meld. nr 34 11

19 ( s 29) Resultater og erfaringer fra Regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede og veien videre. Gjennomgangen av de to første handlingsplaner viste at målet om brukermedvirkning i gjennomføringen av tiltakene ikke ble nådd. Først når funksjonshemmedes interesser blir like godt ivaretatt i beslutningsprosessen som for ikke-funksjonshemmede, kan vi regne med at vi får en politikk som tar hensyn til funksjonshemmedes rettigheter og behov. (Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede gjengitt i NOU 2001:22 s 263). I St.meld nr.8 ( ) Om handlingsplan for funksjonshemma ble det foreslått å nedsatte et bredt sammensatt utvalg som skulle se på funksjonshemmede sine rettigheter i en større sammenheng og på muligheter for deltakelse og likestiling i det norske samfunnet. Dette utvalget Manneråkutvalget la fram sin utredning som rapport NOU 2001:22 Fra bruker til borger En strategi for nedbygging av funksjonshemmede barrierer. Dette dokumentet regnes av mange som det viktigste politiske dokumentet når det gjelder brukermedvirkning og demokratisering av offentlig sektors planlegging og tjenestetilbud til funksjonshemmede de neste tiår. Brukermedvirkning beskrives i rapporten som: en demokratisk rettighet som innebærer at enkeltpersoner medvirker i beslutningsprosesser som angår egen livssituasjon (individnivå) eller der representanter for organisasjoner medvirker i utforming av tjenester og tiltak (systemnivå). Brukermedvirkning er en arbeidsmetode som innebærer en kvalitetssikring av tjeneste- og tiltaksutformingen, ved at erfaringsbasert kunnskap overføres til beslutningstakere og tjenesteutøvere. Det er også en strategi for å nå målet om et samfunn for alle (NOU 2001:22 s 263). Manneråkutvalget sier videre at erfaringene viser at tiltak og tjenester ofte blir noe annerledes med brukermedvirkning enn uten. Hensyntagen til brukernes ønsker, behov og erfaringer er den beste garantien for at tjenesteapparatet treffer riktig med sine tilbud til brukerne NOU 2001:22 s 264 ). Erfaringer viser at aktiv og reell brukermedvirkning endrer prioriteringer, reduserer usaklige fagmarkeringer og endrer kommunikasjonsformer (NOU 2001:22 s 264 ). Til tross for en flerårig satsning på å legge forholdene til rette for brukermedvirkning, viser kartleggingen av rehabiliteringsvirksomheten at brukernes behov blir satt for lite i sentrum (St.meld. nr. 21 ( ) Ansvar og meistring gjengitt i NOU 2001:22 s 264). På bakgrunn av NOU 2001:21 Fra bruker til borger la regjeringen fram St.meld. nr. 40 ( ) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer Strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. St.meld. nr. 40 ( s 36 ) Nedbygging av funksjonshemmede barrierer, sier regjeringen at Brukermedvirkning på systemnivå har ofte to formål. Brukere har ut fra 12

20 demokratiske prinsipper krav på god informasjon og på å bli hørt i saker som angår dem. For det andre skal brukermedvirkning gi kommunene, fylkeskommunene og stat muligheter til å kvalitetssikre sin virksomhet ved å få tilført kunnskap om hvordan brukerne opplever dagens situasjon eller tilbud. Tankegangen bygger på at politiske og administrative myndigheter og brukerne har felles interesse i at ressursene utnyttes best mulig og at det utvikles gode tiltak og tjenester. Som en av flere strategier for å bedre situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne vil regjeringen styrke brukermedvirkningen. Regjeringens politikk når det gjelder brukermedvirkning følges opp i stortingsdokumenter og føringer som omhandler Statped spesielt. I St.meld.nr 23 ( s 44) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov, er det lagt tydelige føringer i forhold til brukermedvirkning. I meldingen sies det at Brukarar av tenester skal ha innverknad på vedtaksprosessane og utforminga av tenestetilboda. Dette er særleg viktig for funksjonshemma, som ofte er forhindra frå vanleg deltaking i demokratiske prosessar på grunn av manglande tilrettelegging eller andre samfunnsmessige hinder. Informasjon til og medverknad frå foreldra er viktig i arbeidet med barn og unge med særskilde opplæringsbehov. Kommunikasjon med foreldre må vere eit sentralt element i arbeidet både på barnehage- /skule-, PPT- og kompetansesenternivå. Ved dei statlege spesialpedagogiske kompetansesentra har brukarmedverknaden vore organisert som deltaking i samarbeidsfora, i tilsetjingsråd o a, og ved særskilde organ i hørselssektoren og i styra for kompetansesentra. I samband med utarbeidinga av evalueringsrapportar frå dei tre styra og Møreforsking har brukarorganisasjonane vore aktivt med (St.meld s 44 ). Videre sies det at Departementet ønskjer framleis å trekkje brukarar med i vidareutviklinga av dei spesialpedagogiske tenestene. Departementet tek sikte på å vidareføre Sentralt brukar-forum. Departementet vil ta representasjon frå brukarhald med i det nye styret for kompetansesentra. Brukarrepresentasjon og brukarmedverknad er også aktuelt i andre organ (St. meld s 44). Disse intensjonene er videreført av fagdepartementet (KUF og senere UFD) i de årlige budsjettproposisjonene som benevnes som St.prop.nr.1 (s 89) og videreført i de årlige budsjettdisponeringsskrivene fra Utdannings og forskningsdepartementet til Statlig spesialpedagogisk støttesystem. I budsjettdisponeringsskrivet for 2003 er departementets forventninger til Statped når det gjelder brukermedvirkning formulert som følger : I arbeidet må støttesystemet bestrebe seg på å følge opp regjeringens ønsker om modernisering og omstilling i offentlig sektor, jf. bl.a. St. prp. nr 1 Tillegg nr. 4 ( ). Det er Regjeringens mål å gjøre kvaliteten på offentlige tjenester bedre for brukerne og næringslivet. Dette krever en velfungerende offentlig sektor som er bruker- og kundeorientert, 13