Tilsyn med helsetjenesten i Norge

Transkript

1 Tilsyn med helsetjenesten i Norge Introduksjonskurs samfunnsmedisin Fredrikstad 17.juni 2016 Assisterende direktør Heidi Merete Rudi, Statens helsetilsyn

2 Statlige virkemidler Lover og forskrifter Finansiering Organisering Utdanning HOD Råd/veiledning Helse Nord RHF Helse Midt- Norge RHF Helse Vest RHF Helse Sør-Øst RHF

3 Helsetilsynets plass i helseforvaltningen 3

4 Tilsynsrollen iflg St meld nr 17 ( ) Tilsynsbegrepet i vid forstand: All aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner Kjernen i tilsynsrollen: Konkret kontroll av etterlevelse av en norm fastsatt av Stortinget (undersøke, bedømme, reagere) Myndighetsutøvelse 4

5 Hva er tilsyn? Tilsyn = lovlighetskontroll Tilsynet skal bidra til pasientsikkerhet, kvalitet og forsvarlighet og forebygge at svikt og feil gjentas Vårt tilsyn din trygghet

6 Verdimessige utfordringer? Mellom - den normrasjonelle tilnærmingen (juridisk tilnærming) og - den formålsrasjonelle tilnærmingen (helsefaglig tilnærming) Lover og forskrifter = samfunnets krav til tjenestene på vegne av brukerne

7 Verdigrunnlag Tilsynsvirksomheten bygger på følgende verdigrunnlag: ethvert menneskes krav på integritet og rettssikkerhet faglig forsvarlige sosial- og helsetjenester barnevernstjenester til barnets beste likeverdige tjenester for alle åpenhet og forutsigbarhet i forvaltning og tjenester Statens helsetilsyn fører tilsyn med all helsetjeneste og helsepersonell Lover og forskrifter = samfunnets krav til tjenestene på vegne av brukerne 7

8 Strategisk plan strategiske områder I Faglig ledelse av godt tilsyn II Brukerinvolvering i tilsyn III Utvikling av virkningsfullt tilsyn IV aktiv bruk av kunnskap fra tilsyn og klagesaker 8

9 Statens helsetilsyn: Oppgaver Behandling av tilsynssaker Håndtering av varsel Utrykninger Behandling av rettighetsklager Tilrettelegging av landsomfattende tilsyn Område- overvåking Gjennomføring av sentraliserte tilsyn (blod, celler/vevsbanker, organer) Metode-, kompetanse- og kvalitetsutvikling Formidling og erfarings- utveksling

10 Tilsyn før eller etter Tilsyn på grunnlag av klager/annen info om svikt: Tilsyn med helsepersonell og virksomheter basert på informasjon om enkelthendelser eller forhold i tjenesten som kan indikere brudd på krav utledet av lov og forskrift Forebyggende/proaktivt tilsyn: Gjennomgåelse av utvalgte virksomheter for å konstatere om de drives og styres i samsvar med krav utledet av lov og forskrift

11 Landsomfattende tilsyn Gjennom landsomfattende tilsyn får vi undersøkt de samme risikoområdene innenfor barnevern-, sosial- og/eller helsetjenesten i utvalgte kommuner, institusjoner og helseforetak over hele landet Formålet er å avdekke mangler for å reagere dersom tjenesten ikke drives i samsvar med lover og regler bidra til økt tjenestekvalitet og sikkerhet i fremtiden Områder for landsomfattende tilsyn velges ut gjennom en strukturert prioriteringsprosess som involverer en rekke aktører Richard H Knoff 2012

12 Prioriteringsprosessen for planlagt tilsyn Gjelder landsomfattende tilsyn i år +2 og elektive tilsynsaktiviteter i år +1 Tverrgående arbeidsgruppe i Statens helsetilsyn Involvering av eksterne aktører: Fylkesmennene Oppdragsdepartementene: HOD, AD og BLD Nærstående direktorater: Hdir, BUFdir, Avdir Pasient- og brukerombudene, Barneombudet Richard H Knoff 2012

13 Prioritering av tilsyn: Hovedkriterier Tilsynsressursene skal styres inn mot områder som har stor betydning for enkeltmenneskers rettssikkerhet der det er stor sannsynlighet for svikt der svikt har alvorlige konsekvenser for brukerne der de som trenger tjenester ikke selv kan forventes å ivareta sine egne interesser Richard H Knoff 2012

14 Risikoanalyse av kreftbehandling 2009 Konsekvenser Utdypende definisjoner, se tabell 3 Katastrofal: Tap av liv. Svært alvorlig skade Høygradig invaliditet Svært alvorlig: Irreversibel helseskade. Tap av leveår. Prognosetap. Alvorlig: Reversibel helseskade. Uheldige belastninger. Moderate skader. Mindre alvorlig: Lettere, forbigående helseskade uten varig men - Diagnostikk Strålebehandling Kirurgi Radiologi Volum- kvalitet Infeksjoner - Patologi Henvisning Kompetanse Komplikasjoner Kommunikasjon Palliasjon Overbehandling Kontinuitet Pasient- Arbeidsmiljø informasjon Ikke alvorlig: Ingen påvist helseskade Svært usannsynlig (Sjeldnere enn hvert år) Usannsynlig Lite sannsynlig Sannsynlig Svært sannsynlig (ukentlig) Sannsynlighet for at hendelsen inntreffer i en region (RHF)

15 Prioritering av tilsyn momenter i vurderingen Hvor tilgjengelige de aktuelle områder er for tilsyn Om regelverket er utformet slik at det er mulig å stille opp tydelige nok rettslige krav Om det er mulig å undersøke faktiske forhold slik at bildet blir tydelig og pålitelig Om tilsyn kan være et tjenlig virkemiddel for å oppnå endringer i tjenestene og i praksis Om det har vært lite tilsynsaktivitet på området i det siste Hvilke ressurser som står til rådighet sentralt og i fylkesmannsembetene

16 Behandling av eldre pasienter med hjerneslag (2011): Hvorfor ble dette området valgt? Grunnlagsarbeid: Litteraturgjennomgåelse; egen risikovurdering av spesialisthelsetjenestetilbudet til eldre v/fagpanel Hjerneslag er en alvorlig sykdom som hvert år rammer ca i Norge forekomsten øker betydelig med alder Vanligste årsak til funksjonshemming hos eldre I deler av behandlingen er det fare for svikt som kan få stor negativ betydning for den enkelte pasient Helsedirektoratet med nye nasjonale retningslinjer for behandling og rehabilitering ved hjerneslag (april 2010)

17 Tilsyn som lovlighetskontroll Nei Undersøke Bedømme mot regelverk Ja Reagere Lovbrudd? Lovbrudd rettet? Ja Avslutte tilsynet Nei Godt opplyst Korrekt faktagrunnlag Kontradiksjon Enighet om fakta Subsumpsjon under relevante krav Tilstrekkelig kraft: - Påpekning av lovbrudd, krav om plan - Pålegg om retting - [Tvangsmulkt] Tiltak iverksatt Ledelsen har sikret effekt

18 Kravet til forsvarlig virksomhet - kjernen Spesialisthelsetjenesteloven 2-2. Plikt til forsvarlighet Helsetjenester som tilbys eller ytes i hht til denne loven skal være forsvarlige. Spesialisthelsetjenesten skal tilrettelegge sine tjenester slik at personell som utfører tjenestene, blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter, og slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert tjenestetilbud 9. januar 2014 Foredrag Kunnskapssenteret 18

19 Krav til forsvarlig virksomhet forts. Helse og omsorgstjenesteloven 4-1: Helse og omsorgstjenester som tilbys skal være forsvarlige Helsepersonelloven 4: Helsepersonell skal utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan ventes ut ifra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig

20 God praksis og forsvarlig virksomhet God praksis Forsvarlig praksis Uforsvarlig (ulovlig) virksomhet 20

21 God praksis og forsvarlig virksomhet Fag kompetanse Organisering Prosedyrer/ fremgangsmåter Prosedyrer/ fremgangsmåter Beredskap/ nødprosedyrer Overvåking/ feilvarsling Utstyr og materialer Bemanning 21

22 Forsvarlighetskravet - todelt funksjon Risikoanalyse Ikke alle avvik fra god praksis gir uforsvarlig virksomhet. Ledelsen og de ansatte må vite hvor det er risiko og svake punkter. 22

23 Internkontroll eget lovkrav Internkontroll skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kravene i lovgivingen, jf helsetilsynsloven 3. Oppgaver og mål for virksomheten og utviklingsarbeidet Ansvars- og oppgavefordeling Tilgang til lover og forskrifter Nødvendige kunnskaper og ferdigheter, utnytting av medarbeidernes erfaringer Erfaringer fra pasienter og pårørende Oversikt over områder med fare for svikt Prosedyrer, inkludert korrigering av avvik Systematisk gjennomgang av internkontroll 23

24 Metodevalg Tilsynstema og aktuelle problemstillinger må styre metodevalg Uansett metode trengs kriterier, faktagrunnlag og vurdering opp mot kriteriene Oftest kombineres flere undersøkelsesmetoder informasjon fra én kilde bekreftes eller svekkes av en annen

25 Eldretilsynet : Tema, metode og omfang Tilsynstema Utredning og oppfølging av demente utenfor institusjon Legemiddelhåndtering og -behandling i og utenfor institusjon Rehabilitering i sykehjem Forebygging/behandling av underernæring Tildeling av avlastning og noen temaer til i kommunene Behandling av eldre pasienter med hjerneslag Behandling av skrøpelige eldre med hoftebrudd Hvem og hvordan Systemrevisjon i kommunen Tilsyn med fastleger Systemrevisjon i kommunen Tilsyn med fastleger "Sjølmeldingstilsyn" Systemrevisjon i kommunen Systemrevisjon i kommunen Stikkprøver saksbehandling Uanmeldt tilsyn Systemrevisjon i kommunen Systemrevisjon i helseforetaket Stikkprøver i helseforetaket Hvor mange

26 Metoder (1): Systemrevisjon Innretning av tilsynet: Om ledelsen har tilstrekkelig styring med virksomheten, slik at aktuelle lovkrav oppfylles Kilder: Styringsdokumenter, resultatdokumenter, intervjuer, observasjon Omfang: Betydelig forarbeid, effektiv gjennomføring, kan være omfattende etterarbeid Sterke sider: Internasjonalt anerkjent metode, høy legitimitet Ser ledelsens styring og virksomhetens praksis i sammenheng Støtter opp om endringer i systemer og ledelse og varig forbedring Begrensninger: Flerdimensjonal tilnærming analytisk krevende Høye krav til skjønn, forutsetter høy kompetanse i tilsynslaget

27 Metoder (2): Tilsyn med små virksomheter Innretning av tilsynet : Om solopraksis(er) drives med tilstrekkelig system og kontroll, slik at aktuelle lovkrav oppfylles Kilder: Intervju(er), resultatdokumenter (pasientjournaler o.l.) Omfang: Beskjedent forarbeid, kortvarig undersøkelse på stedet Sterke sider: Setter søkelys på ansvar utover det rent faglige Støtter opp om forbedringer i system og kontroll Begrensninger: Komplisert å fastslå kravene til internkontroll i slike virksomheter Krevende å skille mellom krav til praksis (virksomhet) og krav til personellets fagutøvelse (individ) Begrensning i kilder og fakta, kan ikke konkluderes om internkontroll

28 Metoder (3): Sjølmeldings/egenvurderingstilsyn Innretning av tilsynet : Virksomheten leverer en tilstands- eller samsvarsvurdering, der egen tjenesteutøvelse sammenholdes med lovkravene Ved avvik fra regelverket skal plan for retting medfølge Kilder: Spørreskjema, skriftlig rapport eller (telefon)intervju Omfang: Krever forarbeid og etterarbeid ved lovbrudd, men muliggjør tilsyn med et stort antall virksomheter Sterke sider: Kostnadseffektiv metode Tillitskapende, grunnlag for konstruktiv dialog og selvkritisk vurdering Begrensninger: Forutsetter enkle tilsynstema og klart regelverk Vil være usikkert om virkelighetsbeskrivelsen er sannferdig og dekkende

29 Metoder (4): Stikkprøvetilsyn Innretning av tilsynet : Observasjon og/eller kontroll av resultatdokumenter for å fastslå om regelverket er fulgt Kilder: Pasientjournaler, saksmapper, dokumentasjon av gjennomførte tiltak, m.v. Omfang: Avgrensede problemstillinger, mindre omfattende enn systemrevisjon, men forutsetter normalt oppmøte i virksomheten Sterke sider: Får dokumentert konkrete feil og mangler Godt egnet til etterkontroll av påviste lovbrudd Begrensninger: Gir ikke uten videre grunnlag for konklusjoner om praksis og internkontroll: Usikkert om mangelfull dokumentasjon også innebærer mangelfull praksis

30 Metoder (5): Uanmeldt tilsyn Ikke egen tilsynsmetode taktisk valg Aktuelt ved risiko for tildekking Krever avgrenset tilsynstema med klare kriterier Må være høy sannsynlighet for svikt på en tilfeldig dag Må være mulig å konstatere fakta uten inngående forhåndskunnskap og tilgang til personell Gir situasjonsbilde, men ikke noe sikkert grunnlag for å konkludere om systematisk svikt i styring og ledelse Mest anvendelig som verifikasjon og etterkontroll ved lovbrudd NB: I 2011 fant vi flere lovbrudd i varslede tilsyn enn i uanmeldte Richard H Knoff 2012

31 Metoder tilsynssaker Vanligvis en skriftlig saksbehandling Etter varsel om uventede hendelser med alvorlig utfall følges noen opp med stedlig tilsyn/undersøkelser noen få dager etter varselet ( for å opplyse hendelsesforholdene raskt) Fokus på ledelse og styring av sikkerhet og kvalitet, men mange saker der enkelt helsepersonellets handlinger og egnethet vurderes direkte. 31

32 Det store spørsmålet Virker tilsyn? Har tilsynet innvirkning på tjenestetilbudet? Oppfattes tilsynet som et aktuelt og relevant bidrag? Hva gjør helsetjenesten for å iverksette endringer etter tilsyn? Blir det skapt ringvirkninger i andre deler av tjenestene? Det er som regel enighet om funnene, men.. 32

33 Eksempel: Eldretilsynssatsingen kommunetilsynet Mer enn 500 tilsyn i 325 av landets kommuner, med ulike metoder, i ulike deler av tjenesten, med ulike temaer: Demens, legemidler, underernæring, rehabilitering, avlastning Avvik i 2 av 3 tilsyn Undersøkelse ved konsulentfirma høsten 2012: Spørreskjema til 325 kommuner, svar fra nær 70 % Telefonintervjuer og dokumentasjonsgjennomgåelse i 10 kommuner Telefonintervjuer med 10 tilsynsledere hos fylkesmennene 33

34 "Virker tilsyn?" Oppløftende tilbakemeldinger 80% av kommunene mente tilsynstemaene var svært viktige for deres virksomhet I all hovedsak mente kommunene tilsynsfunnene var beskrevet på en forståelig måte Flertallet mente også at rapporten og dialogen med fylkesmannen om funnene ga godt grunnlag for etterarbeidet Fylkesmannens medarbeidere oppfattes som kompetente 69 kommuner (32 prosent) hadde ikke fått avdekket avvik alle unntatt 7 kommuner hadde likevel satt i gang forbedringstiltak! 34

35 Noen utfordringer Kommunene ønsker seg mer veiledning og dialog etter tilsyn Kommunene ønsker at FM i større grad skal være bindeledd mellom kommuner og bidra til erfaringsdeling God dialog om tilsynet og om funnene er av vesentlig betydning for kommunenes arbeid i etterkant. Hvordan jobbe målrettet for å understøtte kommunene i deres arbeid og ytterligere styrke tilsynsmyndighetens legitimitet i tjenestene? 35

36 Effekt av tilsyn - forskningsprosjekt Statens helsetilsyn har satt i gang et 4-årig forskningsprosjekt for å se på om, i hvilken grad og på hvilken måte planlagt tilsyn = virksomhetstilsyn har effekt Også andre tilsynsetater i Norge er opptatt av dette nå. Hva med tilsynet med helsepersonellet/individene har det effekt???? 36

37 Reaksjoner fra Statens helsetilsyn 2015 (2014) Statens helsetilsyn behandlet 592 (400) tilsynssaker Det ble gitt 368 (247) reaksjoner 145 (137) helsepersonell som mistet autorisasjonen, 19 (9) fikk begrensninger i sin autorisasjon, 8 (7) leger mistet rekvireringsrett og 180 (94) ble gitt advarsel Årsaken til at autorisasjonen ble tilbakekalt, er i de fleste tilfeller misbruk av rusmiddel I 59 (44) saker ble det påpekt lovbrudd overfor virksomheter (hovedregelen er at disse sakene avsluttes av Fylkesmannen) / 37

38 Årsak til tilbakekall av autorisasjon fordelt på helsepersonellgruppe onsdag, 29. juni 2016 Foredrag av Statens helsetilsyn 38

39 Lykke til og takk for meg