Rapport fra Arbeidsgruppe regnskaps- og økonomirapportering

Transkript

1 Vedlegg 1 (til evalueringsgruppas rapport) Rapport fra Arbeidsgruppe regnskaps- og økonomirapportering Dato:

2 Innhold 1. Innledning Prosess og arbeidsform Oppsummering av de ulike problemstillinger og forslag til tiltak Utfordringer knyttet til regnskapsføring og rapportering Økonomirapportering og regnskapsrapportering Økonomiske fullmakter Andre forhold

3 Rapport fra «Arbeidsgruppe regnskaps- og økonomirapportering» 1. Innledning Våren 2012 besluttet kontaktutvalget (kontaktgruppen mellom vegdirektøren og fylkesrådmannskollegiet) å opprette en arbeidsgruppe med oppgave å evaluere styringssystemet for fylkesvegoppgaver på bakgrunn av erfaringen for årene Arbeidsgruppens mandat var som følger: 1. Evaluere de deler av styringssystemet for fylkesvegoppgaver som angår arbeidet som sams vegadministrasjon utfører for fylkeskommunene. Gruppen skal vurdere hele styringssløyfen med særskilt fokus på i hvilken grad dagens rapportering og dialog ivaretar fylkeskommunens behov for nødvendig styringsinformasjon både i forhold til å kunne beslutte strategier, tiltak m.m., følge beslutninger og virksomhet som vegmyndighet- og eier og håndtere eventuelle avvik. Vurderingene bør også i nødvendig grad omfatte fylkeskommunenes årlige tildeling av oppgaver, midler m.m. og oppfølging gjennom året med sikte på at sams vegadministrasjon kan gjennomføre oppgavene for fylkeskommunene på en effektiv måte. På bakgrunn av mandatet gjennomførte hver region i Statens vegvesen en kartlegging mot de ulike fylkeskommuner for å avdekke i hvilken grad styringssystemet og styringsdialogen ivaretok de ulike behov på en tilfredsstillende måte. I all hovedsak var fylkeskommunene positive i sine tilbakemeldinger, men ga samtidig en del innspill på ting som burde forbedres og som gruppen følgelig måtte vurdere nærmere. På enkelte områder så arbeidsgruppen det som nødvendig å gå ned på et relativt detaljert nivå. For å ivareta det ble det besluttet å etablere en egen arbeidsgruppe som skulle fokusere på utfordringer innenfor regnskap- og økonomirapportering med følgende mandat: Drøfte og komme med anbefaling om forbedringer som kan gjennomføres vedrørende regnskapsrapportering, herunder løsning for automatisert overføring av regnskapstall fra SVV s regnskap til fylkeskommunenes regnskap og fylkeskommunenes rapportering til KOSTRA. Ved utforming av forslag til forbedring skal det legges vekt på effektivitet, redusert mulighet for feilføring, rapportering i tide og for øvrig god kvalitet Drøfte å komme med anbefaling om tiltak slik at økonomirapportering alltid skjer etter anordningsprinsippet, bortsett fra i de tilfeller en fylkeskommune konkret har bedt m rapport etter kontantprinsippet. Drøfte om det er mulig at alle fylkeskommuner tildeler midler og at rapportering skjer enten etter netto- eller bruttoprinsippet, og eventuelt komme med anbefaling dersom det er mulig om hvilket prinsipp som skal legges til grunn. Drøfte og komme med anbefaling om fullmakt eller annen ordning som gjør at regionvegsjefen kan handle korrekt i forhold til fylkeskommunens budsjett ved overgang fra ett budsjett år til neste. 3

4 Gruppen ble nedsatt i desember 2012 og har bestått av følgende medlemmer: Per Ivar Gjelstad (Vegdirektoratet) leder) Thomas Axelsen (Statens vegvesen Region sør) Grethe Hjelle (Akershus fylkeskommune) Rune Terje Hjertås (Vestfold fylkeskommune) 2. Prosess og arbeidsform Gruppen fikk sitt oppdrag på bakgrunn av de funn som ble avdekket i forbindelse med den evaluering som ble gjennomført. Det har blitt gjennomført 3 heldagsmøter og i tillegg har det vært dialog pr. mail. På bakgrunn av den korte tidsfristen og de til dels sprikende tilbakemeldinger fylkeskommunene ga i forbindelse med evalueringen, har gruppen sett det som viktig at det notat som her foreligger bygger på gruppens anbefalinger i forhold til de utfordringer som var avdekket og hvordan disse burde løses. Gruppen har derfor ikke drøftet de ulike problemstillinger med andre fylkeskommuner. Gruppen har tatt utgangspunkt i det mandatet og de tilbakemeldinger fylkeskommunene ga gjennom evalueringen. Samtidig ble det gjennom gruppens arbeid avdekket forhold som ikke fremkom tidligere. I forhold til utfordringer rundt hvordan mer- / mindreforbruk i det enkelte år skal behandles i forhold til de krav fylkeskommunene er underlagt samt forhold knyttet til bompenger ble rådgiver Øivind Sunde i selskapet BDO engasjert for å uttrede problemstillingene nærmere og komme med forslag til hvordan dette kan håndteres. Sunde har vært sentral i utformingen av «Kommunal og regionaldepartementets investeringsveileder for kommunesektoren m.m.» og har generelt bred kompetanse knyttet til fylkeskommunal regnskapsførsel og styring. Gruppen har derfor sett det som en vesentlig styrke i forhold til de anbefalinger som fremkommer de innspill han har bidratt med. For øvrig håper arbeidsgruppen at de innspill som her foreligger kan styrke samarbeidet og styringene mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene og bidra til å skape et mer felles grunnlag for hvordan ulike forhold skal gjennomføres og ivareats. 4

5 3. Oppsummering av de ulike problemstillinger og forslag til tiltak Etterfølgende tabell viser de utfordringer gruppen har fokusert på og forslag til tiltak / videre behandling: Pkt Område Utfordring Forslag til tiltak / videre behandling 1 Regnskapsrapportering Må samordnes mer med fylkeskommunens regnskapsførsel (konvertering) Det etableres kobling mellom fylkeskommunens prosjektnummer og Statens vegvesens prosjektnummer slik at fylkeskommunens prosjektnummer kan inngå i rapportering fra Statens vegvesen. 2 Fakturabilder sendes for sent. 3 Det er for ressurskrevende å søke opp et fakturabilde 4 Automatisk innlastning av regnskapsdata i fylkeskommunenes regnskapssystem 5 Utfordring knyttet til KOSTRA rapportering 6 Det bør sendes ut oversikt over når regnskapsrapporter blir sendt ut knyttet til den Fakturabilder skal oversendes samme dag som øvrig regnskapsrapporter. Det arbeides for at alle fakturabilder skal kunne oversendes som vedlegg i en fil. I regnskapsrapport E920 og E921 skal det legges til en kolonne som inneholder filnavnet knyttet til den aktuelle faktura. Denne opplysning kan nyttes når en faktura skal søkes opp og gir dermed enklere sporbarhet. På bakgrunn av at fylkeskommunene benytter ulike økonomisystemer samt ulike krav til den informasjon som skal inn i regnskapet anbefales det at en ikke arbeider videre med en løsning der regnskapsdata overføres og lastes automatisk opp i fylkeskommunens regnskap. Det anbefales isteden at de ulike fylkeskommuner benytter de muligheter økonomisystemene har til å laste opp regnskapsdata til hovedbok på en enkel måte uten behov for manuell registrering. Gruppe mener en slik løsning er mer effektiv og ivareta samtidig som den gjennom nødvendig informasjon i rapporteen ivaretar kravet til sporbarhet. Kommunaldepartementet har satt ned en gruppe som ser på endringer i krav til KOSTRA rapportering. Foreløpige signaler tilsier en forenkling i forhold til dagens praksis og som medfører at eksisterende regnskapsrapportering vil inneholde nødvendig informasjon. Avhengig av endelig utforming vil det bli utarbeidet en konverteringstabell mellom KOSTRA art og art i Statens vegvesens regnskap og tilsvarende mellom KOSTRA funksjon og bevilgningskode i regnskapet Statens vegvesen fører knyttet til fylkesvegregnskapet. Gjennom en slik løsning vil fylkeskommunene kunne motta den informasjon som er nødvendig for å ivareta kravet til KOSTRA rapportering. Innen 30. januar skal Statens vegvesen rapportere til fylkeskommunene hvilken dato regnskapsrapporter og fakturabilder vil bli oversendt for inneværende år. Eventuelt avvik fra 5

6 enkelte måned. 7 MVA: Enkelte kostnader gir ikke fylkeskommunen rett til momskompensasjon 8 Endring av fakturabeløp ved uenighet med leverandør 9 Tapt momskompensasjon som følge av mangler ved fakturabehandlingen og bedre kvalitetssikring av konteringen knyttet til den enkelte faktura hos Statens vegvesen dette må det straks informeres om. Merverdiavgiftslovens 8.3 og 8.4 redegjør for enkelte kostnader som ikke gir rett til momskompensasjon. (F.eks. servering m.m.). Gruppen foreslår følgende tiltak: For kostnader som er knyttet til arter som rammes av disse paragrafer settes mvabeløp lik null og nettobeløp settes lik bruttobeløp ved rapportering. I enkelte tilfeller oppstår det uenighet der leverandøren nekter å sende kreditnota. Statens vegvesen betaler i de tilfeller det som ikke er omtvistet ved å endre fakturabeløpet. Dette er ikke i tråd med kravene til regnskapsførsel og Statens vegvesen må derfor vurdere alternativer som medfører at denne praksis kan endres. Det presiseres samtidig at dagens praksis ikke medfører feil i forhold til det leverandøren totalt sett mottar. Grupper legger til grunn at det fokuseres på følgende tiltak: Øke kompetansen hos Statens vegvesen knyttet til at en faktura umiddelbart må konteres Vurdere sterkere kontroll av korrekt kontering på tidligere tidspunkt i fakturabehandlingsprosessen. 10 Økonomirapportering Utfordring med to regnskapsprinsipper (Statens vegvesen er ikke konsekvent i forhold til om rapportering skjer etter kontant eller anordningsprinsippet) Statens vegvesen må ta grep som medfører at all rapportering skjer i henhold til anordningsprinsippet med unntak for de tilfeller en fylkeskommunen særskilt ber om rapporter basert på kontantprinsippet. For å sikre dette vil det legges vekt på følgende: Øke kompetansen i Statens vegvesen Bidra til at det ikke er så enkelt å ta ut en rapport for fylkesveger basert på kontantprinsippet. 11 Kvalitet på prognoser Arbeidsgruppen har vært opptatt av dette, men har 12 For stor optimisme i forhold til gjennomføringsevne 13 Avvik avdekkes og rapporteres for sent 14 Bedre rapportering på prosjekter over hele prosjektets levetid. 15 Tildeling og oppfølging bygger i enkelte tilfeller på brutto tall og i enkelte tilfeller på nettotall lagt til grunn at det ivaretas av evalueringsgruppen Arbeidsgruppen har vært opptatt av dette, men har lagt til grunn at det ivaretas av evalueringsgruppen Arbeidsgruppen har vært opptatt av dette, men har lagt til grunn at det ivaretas av evalueringsgruppen Arbeidsgruppen har vært opptatt av dette, men har lagt til grunn at det ivaretas av evalueringsgruppen Gruppen anbefaler at all tildeling og rapportering skal ta utgangspunkt i bruttotall, med spesifisering av netto- og mva-beløp. Det settes også krav til at prognose for bruttobelastning skal splittes opp i prognose for netto- og mva-beløp. Bakgrunnen for dette er at det er nødvendig å kunne skille 6

7 16 Avvik mellom tildeling registrert hos Statens vegvesen og det som fremkommer i leveranseavtalen mellom usikkerhet knyttet til mva og usikkerhet knyttet til nettobelastning siden dette har ulik finansiering i fylkeskommunen.. En løsning der det legges inn prognose på netto- og mva-beløp vil kreve endringer i systemene (Budsys og G-Prog) og endelig løsning vil derfor avhenge av hvordan dette kan løses. Det forutsettes at Statens vegvesen forholder seg til de tildelinger som er knyttet til leveranseavtalen og at eventuelle avvik skal være i henhold til gitte fullmakter fra fylkeskommunen. All tildeling og endring av tildelinger skal være registrert og oppdatert i Statens vegvesens økonomisystem til enhver tid i henhold til Statens vegvesens rutiner. Det er samtidig viktig at fylkeskommunene er tydelige i sin tildeling og at det foretas nødvendig avstemming mellom den enkelte fylkeskommune og Statens vegvesen på dette området for å sikre at tildelingen til enhver tid er korrekt. 17 Fullmakter 18 Andre forhold Behandling av mer- / mindreforbruk knyttet til bundete midler (investeringsprosjekter) der prosjektets prognose ligger innenfor vedtatt ramme Statens vegvesen økonomisystem er et forsystem til fylkeskommunens økonomisystem I henhold til utredning fra Øyvind Sunde (vedlagt notatet) kan et mindreforbruk overføres til kommende år gjennom administrative fullmakter i fylkeskommunen innenfor de rammer som fylkestinget har vedtatt. Et merforbruk derimot vil kreve behandling i fylkestinget om økt finansieringsbehov. Dersom fylkestingets budsjettvedtak legger til grunn en rammebevilgning og ikke vedtak ned på det enkelte prosjekt, gir det et grunnlag for administrative fullmakter til å omdisponere mellom prosjektene så lenge en totalt sett ikke går utover rammebevilgningen. Dvs. at et merforbruk på et prosjekt vil kunne dekkes inn gjennom et mindreforbruk på et annet prosjekt uten at det krever ny politisk behandling. Fylkeskommunene bør derfor vurdere om kun prosjekter av en viss størrelse skal vedtas særskilt og at det gjøres budsjettvedtak på rammenivå for mindre prosjekter (Prosjektporteføljer). Gruppen anser at Statens vegvesens økonomisystem må anses som et forsystem i forhold til de føringer som gjøres knyttet til fylkesvegregnskapet. På bakgrunn av det skal fylkeskommunene ha tilgang til følgende informasjon for å kunne sikre at regnskapsføringen skjer i henhold til de krav fylkeskommunene er underlagt: Alle rutiner knyttet til økonomisystemet Alle relevante internkontrollrutiner Andre rutiner / prosesser som har betydning for kvalitet på 7

8 19 Når er et prosjekt avsluttet 20 Legge til grunn hensiktsmessige fullmakter knyttet til økonomiområdet regnskapsføringen. Fylkeskommunen skal få informasjon om hva som inngår i kalkulatorisk timepris. Det foreslås i denne sammenheng årlig felles internkontrollsamlinger mellom fylkeskommunene og Statens vegvesen som en del av økonomiarbeidet i sams vegadministrasjon. Prosjekter skal aktiveres senest året etter at de er gjennomført i fylkeskommunenes regnskaper. Det er uklarheter og ulik behandling i forhold til når et prosjekt er avsluttet, bl.a. knyttet til håndtering av tvister med entreprenører. Gruppen har ikke noen endelig konklusjon på når dette bør være, men det bør utarbeides retningslinjer som sikrer en lik praksis. En mulighet er å legge til grunn en praksis som bygger på det tidspunkt investeringen tas i bruk. Det er også en erfaring fra fylkeskommunene at gamle prosjektnummer ikke blir fjernet fra økonomisystemet i Statens vegvesen når de er avsluttet og det er viktig at rutinene knyttet til dette blir gjennomgått. For å legge til rette for en effektiv og kontrollert utnyttelse av de midler som stilles til disposisjon er det avgjørende at det er klare retningslinjer for hvilke fullmakter som foreligger og på hvilket nivå ulike endringer skal behandles I det videre vurderes de ulike punkter nærmere. 8

9 4. Utfordringer knyttet til regnskapsføring og rapportering Innledning Den månedlige regnskapsrapportering fra Statens vegvesen til den enkelte fylkeskommune bygger på følgende rapporter: E920 Regnskapsrapport for rapporteringsperioden E921 Dokumentasjon av merverdiavgift knyttet til rapporteringsperioden E120 Regnskapsrapport hittil i år som også viser bevegelsen for siste periode. Et vedlegg i en / flere mail(er) med bilde av alle fakturaer som fremkommer i rapporten E921. I vedlegget fremkommer hver faktura som et TIFF-image eller Adobe Acrobat Document. Det er i rapportene lagt vekt på at det skal være god sporing mellom de ulike rapporter og at fylkeskommunene dermed får en mulighet til å kontrollere at det som fremkommer på et overordnet nivå er korrekt. Det er videre lagt til grunn at rapportene ivaretar fylkeskommunenes krav til dokumentasjon knyttet til lov om momskompensasjon. Rapportene er identisk for alle fylkeskommuner og det er forutsatt at den enkelte fylkeskommuner aggregerer regnskapet på ønsket nivå i forhold til hvordan det skal fremkomme i regnskapet til den enkelte fylkeskommune. I den videre tabell drøftes de ulike forhold som fremkommer knyttet til regnskapsrapporteringen i forhold til disse rapporter. Pkt. 1. De rapporter som oversendes må samordnes mer med fylkeskommunenes regnskapsføring Både i forhold til regnskapsføring og økonomirapportering er det en utfordring at de rapporter Statens vegvesen kan ta ut direkte fra økonomisystemet ikke sammenfaller med de begreper fylkeskommunen benytter i sitt regnskap og oppfølging. Ser man på dagens praksis i Statens vegvesen er tilnærmet all regnskapsføring knyttet til ulike prosjektnummer. Dette er prosjektnummer fylkeskommunen ikke har noe forhold til, men i mange tilfeller har fylkeskommunen egne prosjektnummer som har en knytning til de prosjektnummer Statens vegvesen benytter uten at dette er registrert. På bakgrunn av det anbefaler arbeidsgruppen følgende: Prosjektregisteret til Statens vegvesen utvides med et felt der fylkeskommunens prosjektnummer legges inn. Gjennom en slik løsning vil Statens vegvesen i alle regnskaps- og økonomirapporter kunne ta med fylkeskommunens prosjektnummer der dette er relevant. For kostnader som ikke knyttes til prosjekt vil det naturlig nok ikke være noen kobling. 9

10 Arbeidsgruppen anser at en slik løsning vil avhjelpe en del av den utfordring det er i dag knyttet sporing mellom de kostnader som fremkommer i rapportene fra Statens vegvesen i forhold til de bevilgninger fylkeskommunen har fattet. En slik løsning vil også bidra til å forenkle regnskapsføringen i fylkeskommunene knyttet til det som rapporteres fra Statens vegvesen. Samtidig forutsetter en slik løsning en god dialog og avstemming mellom den enkelte fylkeskommune og Statens vegvesen for å sikre at prosjektene kobles korrekt. For å bidra til å sikre en slik sammenheng kan et alternativ være at fylkeskommunen i leveranseplanen legger inn sitt prosjektnummer for det enkelte år og at dette justeres ved behov gjennom året. Pkt. 2 Fakturabilder oversendes for sent Arbeidsgruppen legger til grunn bildene skal oversendes samme dag som regnskapsfilene. Pkt. 3 Det er for ressurskrevende / vanskelig å slå opp et fakturabilde Fylkeskommunene mottar i dag bilder av de ulike fakturaer som vedlegg i mailer som oversendes. Bildene blir oversendt i filformatene TIFF-image og Adobe Acrobat Document. Hvert bilde er en fil og navnet på filen er bygd opp som følger: Leverandørnavn (inntil 16 posisjoner, delte navn skjøtes sammen med tegnet understrek) + fakturanummer Den samme informasjon fremkommer også på rapportene E920 og E921, men leverandørnavn og fakturanummer ligger da i to ulike kolonner. Det er følgelig sporing mellom rapportene og fakturabildene. Arbeidsgruppen har forståelse for at det er tungvint å motta fakturabildene gjennom flere mailer hver måned (eksisterende begrensning i størrelse på vedlegg medfører behov for flere mailer). Gruppen ser også utfordringene knyttet til å hente opp bildet av en faktura. På bakgrunn av det anbefaler arbeidsgruppen at det settes i verk et arbeid som skal fokusere på følgende: Finne en hensiktsmessig måte å overføre fakturabilder til fylkeskommunene. Vurdere om det kan etableres søkemuligheter som gjør det enklere å hente opp bilde av en faktura. Inntil dette eventuelt er på plass anbefaler gruppen som et strakstiltak følgende: I rapporten E920 og E921 opprettes en kolonne som inneholder fakturanavnet slik filnavnet er knyttet til den enkelte faktura. Gjennom en slik løsning kan en bruke denne opplysning til å søke opp fakturaen der den er lagret. 10

11 Pkt. 4. Automatisk innlastning av regnskapsdata i fylkeskommunenes regnskapssystem Tilbakemeldingene fra de ulike fylkeskommuner tyder på at det er store forskjeller i forhold til hvor detaljert fylkeskommunene fører regnskapet og i hvilken grad dette gjøres gjennom manuell registering eller en automatisert innlastning. Det er forhold som naturlig nok sterkt påvirker hvor ressurskrevende det er å registrere det regnskap som mottas fra Statens vegvesen. Gruppen ser at en automatisk overføring vil kunne bidra til mindre ressursbruk, men ser også følgende utfordringer knyttet til en slik løsning: 1. Fylkeskommunene har ulike økonomisystemer og ulik kontostreng. 2. Regnskapet som Statens vegvesen fører knyttet til fylkesvegregnskapet inneholder ikke hele kontostrengen som fylkeskommunene benytter 3. Enkelte verdier som rapporteres må konverteres i forhold til de verdier som fylkeskommunene benytter i sitt regnskap Rent teknisk ser vi for oss at en løsning kunne ha vært basert på en av følgende løsninger: Statens vegvesen utvikler regnskapsuttrekk som er tilpasset den enkelte fylkeskommune De etableres en rapporteringsbase der fylkeskommunen kan gå inn å hente den informasjon de har behov for. Begge disse løsninger medfører utfordringer i forhold til å sikre nødvendig kvalitet på regnskapsføringen hos fylkeskommunen på bakgrunn av følgende: En løsning der Statens vegvesen skal utvikle og drifte 18 ulike uttrekk vil være ressurskrevende og ikke minst vil det være betydelig utfordringer knyttet til å ivareta endringer i uttrekket som følge av endringer i fylkeskommunenes regnskap- og økonomiløsning. En løsning med en rapporteringsbase vil sette krav til fylkeskommunene og vil også medføre et større behov for avstemming mellom Statens vegvesen og den enkelte fylkeskommune. Gruppen kan på den bakgrunn ikke anbefale at det utvikles en løsning basert på alternativene over. Gruppen vil isteden anbefale følgende løsning: Statens vegvesen sender som i dag regnskapsrapporter (filer) til fylkeskommunene som justeres i henhold til de anbefalinger som fremkommer i dette notat. De fleste økonomisystemer har i dag mulighet for å laste ulike filer (ofte støtte for Excel) direkte inn i hovedbok. Basert på de filer som oversendes kan dermed den enkelte fylkeskommune selv tilpasse filene i forhold til hvor detaljert regnskapet skal føres og etablere jobber som på en enkel måte gjør det mulig å laste det inn i regnskapet. En slik løsning burde redusere ressursbruken 11

12 betydelige for de fylkeskommuner som i dag benytter store ressurser på manuell registrering. En slik løsning vil også bidra til at fylkeskommunen enklere kan avstemme regnskapet som følge av at det som er lastet inn i regnskapet kan avstemmes mot de filer som er mottatt. Videre vil risikoen for Statens vegvesen ved å vedlikeholde noen få ulike rapporter være vesentlig mindre enn risikoen forbundet med 18 ulike sett med rapporter. Det må også vurderes om det eventuelt skal tilbys filer i andre formater enn Excel. Pkt. 5 Ivaretakelse av KOSTRA rapportering Arbeidsgruppen er kjent med at det pågår et arbeid i arbeidsgruppen for KOSTRA Samferdsel og i Kommunal- og regionaldepartementet som kan medføre endringer i de krav som settes til KOSTRA rapporteringen i forhold til inndeling i KOSTRA funksjoner og KOSTRA arter. Som et innspill til dette arbeidet, mener gruppen at en funksjonsdeling i KOSTRA bør bygge på det arbeidet som allerede er gjort ifm. forvaltningsreformen og som er i tråd med den måten som alle fylkeskommunene og Statens vegvesen regnskapsfører fylkesvegregnskapet på. Arbeidsgruppen mener en inndeling som vist under, som er i tråd med dagens oppbygging av bevilgningskodene på fylkesveger, vil ivareta behovet for informasjon og sammenligninger innenfor vegområdet, på en bedre måte enn dagens funksjonsdeling i KOSTRA. Bev.kode Tekst X200 Drift og vedlikehold X210 Drift (regulert gjennom faste kontrakter) X220 Drift øvrig X230 Vegoppmerking X240 Bruvedlikehold X250 Dekkelegging X260 Vedlikehold - øvrig X300 Investeringer X310 Store fylkesanlegg X320 Mindre utbedringer X330 Tiltak for gående og syklende X340 Trafikksikkerhetstiltak X350 Miljø - og servicetiltak X360 Kollektivtrafikk X370 Planlegging X380 Grunnerverv X400 Rassikring X410 Rassikring X500 Fergedrift X er fylkeskoden (A for Østfold, B for Akershus etc) 12

13 Rapportering kan gjennom dette etableres ved at det lages en konverteringstabell mellom bevilgningskodene og nye Kostra funksjoner som benyttes ved rapportering. Dette kan illustreres som følger: x200-x220 (Drift) blir KOSTRA funksjon Drift x230 Vegoppmerking blir KOSTRA funksjon 721 Vegoppmerking x240 Bruvedlikehold blir KOSTRA funksjon 722 Bruvedlikehold x250 Dekkelegging blir KOSTRA funksjon 723 Dekkelegging x260 Vedlikehold, øvrig blir KOSTRA funksjon 724 Øvrig vedlikehold I tillegg vil det være behov for å lage en konverteringstabell mellom den artskontoplan som Statens vegvesen benytter og artskontoplanen i KOSTRA, men også dette kan ivaretas innenfor eksisterende regnskapsførsel. Det pågår et arbeid mellom arbeidsgruppen for KOSTRA-Samferdsel, Kommunal- og regionaldepartementet og Vegdirektoratet for å utarbeide konverteringstabeller for artskontoinndeling. Pkt. 6. Det bør sendes ut oversikt over når regnskapsrapporter blir sendt ut knyttet til den enkelte måned Det er i dag en praksis der fylkeskommunene normalt sett mottar regnskapsrapportene den 8. i påfølgende måned, men dersom den 8. faller på en lørdag eller søndag blir rapportene oversendt første virkedag i påfølgende uke.. Dette er imidlertid ikke nedfelt noe sted og gruppen anbefaler derfor at Statens vegvesen senest den 30. januar informerer fylkeskommunen om når de vil motta regnskapsrapporter knyttet til regnskapet for inneværende år. Pkt. 7. MVA: Enkelte kostnader gir ikke fylkeskommunen rett til momskompensasjon I henhold til Merverdiavgiftslovens 8.3 og 8.4 har ikke fylkeskommunene rett til momskompensasjon for visse typer utgifter. Pr. i dag må den enkelte fylkeskommune selv ta stilling til om det er merverdiavgift det ikke kan fremsettes krav om kompensasjon for. Arbeidsgruppen foreslår følgende: Det vurderes om det kan settes begrensninger knyttet til bestemte arter slik at når det er kostnader knyttes til disse settes mva-beløpet til null og nettobeløpet settes lik bruttobeløpet. I forbindelse med større investeringsprosjekter skjer det at det kjøpes inn biler på prosjektenes regning. Bakgrunnen for dette er at disse biler i de fleste tilfeller er utslitte når prosjektet er ferdigstilt. I forbindelse med prosjekter på fylkesveg er det avdekket at det også har oppstått situasjoner der biler er anskaffet og belastet fylkesvegregnskapet. I de fleste tilfeller vil en slik anskaffelse ikke gi rett til momskompensasjon. I tillegg anser gruppen det som uheldig at det 13

14 gjøres anskaffelser som etter fylkeskommunale regnskapsregler skal aktiveres. På bakgrunn av det anbefaler gruppen følgende: Anskaffelse av aktiva som skal aktiveres etter krav til fylkeskommunale regnskaper skal belastes staten ved kjøp og der fylkeskommunen belastes kostnaden knyttet til bruk av eiendelen. Pkt. 8. Endring av fakturabeløp ved uenighet med leverandør I enkelte tilfeller oppstår det tvist om det krav en leverandør fremmer noe som ikke minst er vanlig i forbindelse med sluttoppgjør. I henhold til rutinene skal en slik situasjon løses ved at leverandøren sender en kreditnota på det omstridte beløp og at det resterende utbetales. I mange tilfeller er dette ikke mulig som følge av at leverandøren nekter å sende kreditnota som følge av at han oppfatter kravet som korrekt. Etter regelverket er man pliktig til å betale det beløp som ikke er omstridt. Siden Statens vegvesen ikke mottar noen kreditnota blir derfor fakturabeløpet i disse tilfeller endret til det beløp som skal utbetales. Arbeidsgruppen ser at dette ikke er i tråd med kravene til regnskapsførsel. Det legges til grunn at Statens vegvesen søker å utarbeide en praksis som medfører at dette ikke er nødvendig. Pkt. 9 Tapt momskompensasjon som følge av mangler ved fakturabehandlingen Statens vegvesen har foretatt en rekke tiltak for å sikre at en faktura blir håndtert så raskt at ikke fylkeskommunene mister retten til momskompensasjon. Dette har blant annet medført at en inngående faktura blir rapportert til den enkelte fylkeskommune straks den er fullstendig kontert. På dette tidspunkt er ikke konteringene kontrollert i forhold til lovlige verdier, men for at en faktura skal rapporteres til en fylkeskommune må det være samsvar mellom bokstaven i bevilgningskoden og fylkeskoden som er registrert. Dvs.en faktura blir ikke rapport til Østfold fylkeskommune dersom ikke bokstaven er lik A og fylkeskoden lik 01 osv. Når fakturaen har blitt betalt er konteringen endelig og den kontrolleres da i forhold til hva den eventuelt ble rapportert med tidligere. Er konteringen eller beløp endret blir det som tidligere er rapportert tilbakeført og endelig kontering og beløp blir rapportert korrekt. Løsningen ivaretar regnskapsmessige krav til sporing m.m., men den medfører at for mange fakturaer blir tilbakeført som følge av at det i første omgang f.eks. ble registrert en artskode som ikke er lovlig. Dette bidrar ikke bare til at tidligere regnskapsføring blir korrigert, men kan også medføre at økonomirapporteringen kan inneholde feil i en enkelte periode. På bakgrunn av dette vil gruppen anbefale følgende: Når en faktura er fullstendig kontert skal den straks sjekkes i forhold til lovlige verdier og lovlige kontokombinasjoner. Øke kompetansen i Statens vegvesen knyttet til konsekvensen dersom en faktura ikke blir kontert så raskt som mulig og at den konteres korrekt første gang. 14

15 Punkt 1 vil medføre endringer i forhold til dagens løsning og Statens vegvesen må derfor foreta en nærmer vurdering av hvilke konsekvenser en slik løsning vil medføre. 5. Økonomirapportering og regnskapsrapportering Pkt. 10 Utfordring med to regnskapsprinsipper (Statens vegvesen er ikke konsekvent i forhold til om rapportering skjer etter kontant eller anordningsprinsippet) Selv om det har gått tre år siden forvaltningsreformen er det fortsatt en situasjon der fylkeskommunen i enkelte tilfeller mottar økonomiske statusrapporter som bygger på kontantprinsippet. Dette er svært uheldig og skaper usikkerhet da de avviker fra de offisielle regnskapsrapporter som er oversendt. Slik gruppa ser det er dette en intern utfordring for Statens vegvesen og anbefaler følgende tiltak: Bidra til nødvendig kunnskap hos den enkelte i forhold til forståelse av anordningsprinsippet og nødvendigheten av at all rapportering skjer i henhold til dette prinsipp. Bidra til at de rapporter som kan benyttes så langt som mulig sikrer at det ikke tas ut rapporter etter kontantprinsippet i forhold til fylkeskommunene. Et viktig punkt for å bidra til forenkling er også om det kan legges til grunn at all rapportering skal skje i henhold til bruttoprinsippet slik gruppa anbefaler i etterfølgende punkt. Pkt. 15 Tildeling og oppfølging bygger i enkelte tilfeller på brutto tall og i enkelte tilfeller på nettotall Det er i dag en praksis der Statens vegvesen både mottar tildeling i henhold til bruttoprinsippet (inklusive mva) og i henhold til nettobeløp (dvs. ekskl. mva). Praksisen for tildeling varierer mellom fylkeskommunene. Dette skaper en rekke utfordringer knyttet til følgende: Ved økonomisk rapportering og utarbeidelse av prognoser må en være bevisst i hvilken grad bruttobeløp eller nettobeløp skal legges til grunn. De standardrapporter som utarbeides blir unødvendig kompliserte som følge av at de både må inneholde nettotall, mva og bruttotall Det er videre ikke mulig å etablere avvikskolonner fordi det varierer i hvilken grad nettobeløp eller bruttobeløp skal legges til grunn. Arbeidsgruppen har vurdert problemstillingen og finner at tildeling og rapportering i henhold til GKRS skal skje i henhold til bruttoprinsippet. Det er imidlertid også et behov for å spesifisere tildeling i mva. og nettotall, jfr omtale nedenfor vedrørende avviksprognose. 15

16 Tildeling i henhold til bruttoprinsippet som hovedprinsipp underbygges av følgende som fremkommer i GKRS: Alle utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger skal regnskapsføres brutto. Dette gjelder også for de interne finansieringstransaksjonene. Det skal således ikke gjøres fradrag for tilhørende inntekter til utgiftene, og heller ikke skal inntektene fremstå med fradrag for eventuelle tilhørende utgifter. Krav til bruttoføring fremgår også av hovedreglene om kommunenes årsregnskap gitt i kommuneloven 48 nr. 2, som lyder: Årsregnskapet skal omfatte alle økonomiske midler som disponeres for året, og anvendelsen av midlene. Alle kjente utgifter og inntekter i året skal tas med i årsregnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når årsregnskapet avsluttes. Årsregnskapet skal føres i overensstemmelse med god kommunal regnskapsskikk. Videre fremkommer i Ot.prp. nr. 43 ( ) s. 132: At kommunenes årsregnskap skal være finansielt orientert, innebærer bl.a. at utgifter og inntekter skal regnskapsføres som bruttoverdier. Dette slås også fast i forskriften 7 annet ledd første punktum: Alle utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger skal regnskapsføres brutto. Etter et slikt bruttoprinsipp er det normalt ikke anledning til å balansere utgifter og inntekter før de regnskapsføres. Videre er det kommunens kjente inntekter og utgifter som er påløpt i løpet i regnskapsåret som skal regnskapsføres, uavhengig av om de faktisk er betalt eller ikke når årsregnskapet avsluttes. Dette kalles anordningsprinsippet, og kommer til uttrykk både i kommuneloven 48 nr. 2 annet punktum og i forskriften 7 tredje ledd første punktum. Arbeidsgruppen vil på denne bakgrunn anbefale at følgende: Tildeling og rapportering skal ta utgangspunkt i bruttoprinsippet. Prognosen må splittes i prognose knyttet til netto beløp og prognose knyttet til mva beløp som følge av at disse finansieres på ulik måte slik at det kan avdekkes om avvik er knyttet til nettobeløp eller mva-beløp. Det må i denne forbindelse nevnes at usikkerheten knyttet til endelig momsbelastning har blitt kraftig redusert som følge av at vegfritaket har blitt opphevet. Et avvik knyttet til endelig moms vil som følge av dette i all hovedsak være en funksjon av et avvik knyttet til nettobeløpet og ikke et avvik knyttet til hva den gjennomsnittlige momsbelastningen vil bli. Etterfølgende oppstilling illustrerer hvordan oppfølging må fremkomme: 16

17 Tildeling Prognose Avvik tildl / progn. Regnskap Avvik tild. / regnskap Netto (ekskl. mva) Mva Brutto Tabellen viser at selv om tildelingen er basert på bruttobeløp, må det kunne forklares i hvilken grad avvik er knyttet til nettobeløp eller avvik på moms. Krav til at en bruttoprognose skal splittes i en prognose knyttet til nettobeløp og en prognose knyttet til mva-beløp vil kreve endringer i de systemer Statens vegvesen benytter. Den endelige løsning vil derfor avhenge av hvordan dette kan løses. Pkt. 16 Avvik mellom tildeling registrert hos Statens vegvesen og det som fremkommer i leveranseavtalen Det har i enkelte tilfeller oppstått avvik mellom de tildelinger som er registrert i Statens vegvesen sine systemer og de som fremkommer i leveranseavtalene eller i fylkeskommunenes sine systemer. Det kan være flere årsaker til dette, men arbeidsgruppen vil fokusere på følgende: Det forutsettes at Statens vegvesen forholder seg til de tildelinger som er knyttet til leveranseavtalen og at eventuelle avvik skal være i henhold til gitte fullmakter. All tildeling og endring av tildelinger skal være registrert som forutsatt i Statens vegvesen sine rutiner. Den enkelte fylkeskommune må formulere tildelingen og endringer gjennom året på en måte som ikke gir grunnlag for misforståelser. Det må jevnlig foretas avstemming mellom de tildelinger fylkeskommunen har lagt til grunn og det Statens vegvesen oppfatter å ha mottatt slik at det styres og rapporteres utfra de samme beløp. 6. Økonomiske fullmakter Pkt. 17. Behandling av overføring av ubrukte investeringsmidler mellom budsjettår - mindreforbruk på investeringsbudsjettet Fylkeskommunene har ulik praksis når det gjelder behandling av mindreforbruk på investeringsbudsjettet, og re-bevilgning av ubrukte investeringsmidler til det påfølgende budsjettår. Det har vært en utfordring for Statens vegvesen å handle korrekt i forhold til fylkeskommunens budsjett ved overgang fra ett budsjettår til det neste - og som er i tråd med fylkestingets forutsetninger. 17

18 På bakgrunn av dette har arbeidsgruppen bedt direktør i BDO, Øyvind Sunde om å vurdere nærmere hvordan dette kan behandles av fylkeskommunene. Det vises til notatet fra BDO i vedlegg 1. I det følgende fremkommer kun en kort oppsummering av Øyvind Sundes anbefaling vedrørende fylkeskommunenes praktiske håndtering og behandling av mer- / mindreforbruk i det enkelte år. 1. Behandling knyttet til overføring av ubrukte investeringsmidler fra ett år til neste Problemstillingen er knyttet til at det oppstår mindreforbruk i et budsjettår som følge av fremdriftsmessige forsinkelser i prosjektet. Handlingsrommet for budsjettjusteringer og re-bevilgninger er gitt i fylkeskommunens budsjettreglement. I tillegg er det avhengig av nivået for budsjettvedtaket i fylkeskommunen. Fylkeskommunens budsjettreglement bør omhandle administrasjonens delegerte myndighet til å foreta budsjettjusteringer. I forbindelse med delegering av myndighet i budsjettsaker, kan fylkestinget gi eksempelvis administrasjonen fullmakt til å re-budsjettere i ny budsjettermin, eksempelvis innenfor gitte økonomiske rammer. Fylkestinget kan velge om et investeringsbudsjett skal fastsettes på rammenivå eller på prosjektnivå. Jo mer detaljert nivået er, jo mindre handlingsrom vil administrasjonen ha og til å se bevilgninger under ett. Dessuten er administrasjonens handlingsrom betinget av å ha fått fullmakter til å kunne omdisponere bevilgninger. Fylkestinget kan gi beløpsnivåer for eventuelle budsjettjusteringsfullmakter. Oppsummert kan man si at dersom fylkestingets budsjettvedtak er på rammenivå, og administrasjonens gis fullmakter til å re-budsjettere i ny budsjettermin innenfor gitte økonomiske rammer, er det handlingsrom for administrasjonen til å foreta budsjettjusteringer og re-bevilgninger mellom budsjettår uten at dette blir behandlet politisk. 2. Behandling knyttet til merforbruk Når det gjelder forventet merforbruk i forhold til fylkestingets vedtatte budsjettramme, legges det til grunn at håndteringen av overskridelsen vedtas gjennom ny behandling i fylkestinget. Den praksis som her beskrives innebærer følgelig et klart skille mellom behandling av overføring som følge av forsinket fremdrift - men der den totale rammen som er vedtatt ikke er endret- og en situasjon der det forventes et merforbruk og som forutsetter ny behandling i fylkestinget. 18

19 7. Andre forhold Pkt. 18. Statens vegvesen økonomisystem er et forsystem til fylkeskommunens økonomisystem Den regnskapsføring som Statens vegvesen ivaretar i forhold til det arbeid som utføres på fylkesveger, vil inngå som et forsystem til Fylkeskommunenes økonomissystem. En revisjon av fylkesvegregnskapet kan følgelig ikke ivaretas uten at fylkeskommunene reviderer det regnskap som fremkommer hos Statens vegvesen. Det medfører at det naturlig vil være mer detaljert informasjon som kun er registrert hos Statens vegvesen og ikke fremkommer i den enkelte fylkeskommunes regnskap. Riksrevisjonen ivaretar i dag denne oppgave på vegne av fylkeskommunene, og har for perioden ikke påpekt vesentlige svakheter i regnskapsføringen eller rapporteringen. Statens vegvesen anser det allikevel som naturlig at den enkelte fylkeskommune skal ha nødvendig kjennskap til den kvalitetssikring Statens vegvesen har av regnskapsføringen og at fylkeskommunene derfor skal få tilgang til følgende informasjon: De rutiner som er knyttet til regnskapsføringen Øvrige internkontrollrutiner som har betydning i forhold til de oppgaver Statens vegvesen utfører på vegne av fylkeskommunene En gang pr. år motta oversikt over hvilke kostnader som inngår i kalkulatorisk timepris Praksis i forhold til hvordan andre kostnader som f.eks. bruk av biler m.m. blir belastet fylkeskommunene. Gruppen anbefaler i tillegg at det avholdes et årlig møte mellom Statens vegvesen og økonomiansvarlige i fylkeskommunene der internkontroller et tema. Pkt. 19. Når er et prosjekt avsluttet Det er usikkerhet og ulik praksis i forhold til når et prosjekt kan anses som avsluttet. Et investeringsprosjekt skal starte avskrivning i det fylkeskommunale regnskapet året etter at det er ferdigstilt. Skal et prosjekt, i denne sammenheng, anses som ferdigstilt på det tidspunkt det tas i bruk eller skal det legges til grunn det tidspunkt der alle økonomiske forhold rundt prosjektet er avklart. Dersom det siste legges til grunn kan det i enkelte tilfeller gå flere år fra investeringen er tatt i bruk til avskrivning starter opp. Slik gruppen ser det kan dette ikke være i tråd med kravet til fylkeskommunal regnskapsførsel. På denne bakgrunn anbefaler gruppen følgende: Investeringsprosjekter skal som hovedregel anses som avsluttet når det tas i bruk og avskrivning skal starte i etterfølgende år selv om ikke alle økonomiske forhold er endelig avklart. 19

20 Pkt. 20. Fullmakter innenfor økonomiområdetdet som her fremkommer er delvis knyttet opp til det som beskrives under pkt. 17. Vi har allikevel sett det som hensiktsmessig å sette opp en matrise som ser på de mest sentrale fullmakter som bør være på plass. I forhold til ansvarlig knyttet til de ulike fullmakter har vi kun valgt å skrive fylke & region. Det innebærer at fullmakten i utgangspunktet er knyttet til fylkestinget og regionvegsjefen, men disse har anledning gjennom vedtak å flytte fullmakten nedover i organisasjonen. Etterfølgende tabell viser de fullmakter vi ser som sentrale: Nr Stikkord/te ma Omtale Avgjørelse av Kan videredelegeres(j/ N) Hjemmel Merknader 1 Økonomi tildelinger Tildeling og fordeling av midler skal fremkomme av leveranseavtalen som er bindende for SVV Fylkeskommunen N Tildeling fra fylkeskommunen jfr ramme og leveransavtale Det utarbeides årlige tildelingsskjema som er en del av leveranseavtalen. 2 Økonomi - styring Styring av forbruk Regionvegsjef J Alt forbruk og økonomiske disposisjoner skal skje i henhold til Statens vegvsens til enhver tid gjeldende rutiner og innenfor de avtaler som er inngått med fylkeskommunen 3 Økonomi omdisponering 4 Økonomi omdisponering Midlertidige omdisponeringer mellom bevilgningskoder Varige omdisponeringer mellom bevilgningskoder FK Ja? Økonomiregle ment FK Nei Økonomiregle ment 5 Økonomi omdisponering Midlertidige omdisponering mellom PROSJEKT FK Ja? 6 Økonomi omdisponering Varig omdisponering mellom PROSJEKT FK Nei 7 Økonomi omdisponering Midlertidige omdisponeringer bompenger fylkesveg FK N 8 Økonomi - forskottering Nye og igangsatte prosjekt FK N 20