Budsjettering av investeringer for fylkeskommunale veianlegg

Transkript

1 Vedlegg 1A (til evalueringsgruppas rapport) Notat for fylkeskommunale veianlegg Oslo, 4. mars 2013 Rapporten er utarbeidet for oppdragsgiver, og dekker kun de formål som med denne er avtalt. All annen bruk og distribusjon skjer for oppdragsgivers regning og risiko. BDO vil ikke kunne gjøres ansvarlig overfor en tredjepart.

2 Innholdsfortegnelse 1. Oppsummering og konklusjon Bakgrunn og formål Kort om prinsippene i investeringsveilederen og re-ering Budsjettreduksjon og re-ering Tilleggsbevilgning og re-ering Eksempel på prosjektspesifikk ering Budsjettfullmakter i fylkeskommunen Nytt år uten bevilgning Behandling av mindreforbruk av bompengefinansierte investeringer Mindreforbruk og fortsatt realisme i neste års Mindreforbruk og ikke realisme i neste års justering Bompengefinansierte veibevilgninger Kontantprinsippet og anordningsprinsippet og forholdet til bevilgninger Side 2 av 13

3 1. Oppsummering og konklusjon Notatet belyser to problemstillinger: 1. er og re-eringer av investeringer. 2. Behandling av mindreforbruk på bompengefinansierte investeringer. Den første problemstillingen omhandler fylkeskommunene og nivå for ering, samt mulighet for administrative justeringer når forutsetningene i et forrykkes. Budsjettet er bindende på det nivå som fylkestinget har vedtatt, og endringer i dette et må vedtas av fylkestinget. Hvert års skal være realistisk. Skjer det endringer i investeringsprosjekters framdrift eller andre forutsetninger, må ene justeres løpende for å oppfylle kravene til realisme. Dette gjelder både ved behov for å overføre bevilgninger til senere erminer og behov for tilleggsbevilgninger i samme ermin. Fylkestinget kan velge om et investerings skal fastsettes på rammenivå eller på prosjektnivå. Jo mer detaljert nivået er, jo mindre handlingsrom vil administrasjonen få til å se bevilgninger under ett. Dessuten er administrasjonens handlingsrom betinget av å ha fått fullmakter til å kunne omdisponere bevilgninger. Det er ikke uvanlig å gi beløpsnivåer for eventuelle justeringsfullmakter, og det kan også tenkes at fylkestinget ønsker å fordele fullmakt mellom sektorutvalg og administrasjonen (fylkesrådmannen). Praksis for ering av investeringer er klargjort gjennom Kommunaldepartementets veileder i er skal skje når forutsetningene endres, og selv om et ikke er redusert ett år som følge av forsinkelser og lignende, skal likevel neste års reeres med forskyvelsen, gitt at dette gir et realistisk dette året. I forbindelse med delegering av myndighet i saker, kan fylkestinget gi eksempelvis administrasjonen fullmakt til å re-ere i ny ermin, eksempelvis innenfor gitte økonomiske rammer. Dersom et vedtak er knyttet til prosjektnivå, og prosjektet var forventet avsluttet i løpet av året, vil en eventuell forskyvelse over i nytt år innebære at prosjektet ikke har bevilgning i nytt år før re-ering er foretatt. Dette kan skje ved behandlingen av første tertialregnskap med justering i fylkestinget, dersom det ikke er gitt fullmakt til administrasjonen eller annet organ å kunne foreta re-ering. Selv om et slikt prosjekt teknisk sett ikke har bevilgning, er likevel prosjektet vedtatt gjennomført og med vedtatt kostnadsramme. Det antas at en slik temporær manglende bevilgning ikke kan ha som konsekvens at prosjektet stoppes. Konklusjonen om justeringer og re-ering er at et skal være realistisk, og det er bindende på det nivå som fylkestinget har vedtatt. Handlingsrommet for justeringer og re-bevilgninger er avhengig av nivået for vedtaket, og betinget av delegert myndighet til administrasjonen. Når det gjelder den andre problemstillingen om mindreforbruk på bompengefinansierte investeringer, må også denne vurderes i lys av nivå for bevilgninger og regler om overførte bevilgninger og re-ering. Her vurderes både statens og fylkeskommunenes regler, og muligheten for å samkjøre disse slik at det aller helst skulle være sammenfallende informasjon i begge forvaltningsnivåene. Både stat og fylkeskommune er omfattet av krav til realisme i ene. På statlig side blir besparelser automatisk overført til ny ermin, mens fylkeskommunene skal foreta en vurdering av realismen i hvert års, og eventuelt foreta re-bevilgninger i nytt år. Gitt at begge forvaltningsnivåer imøtekommer kravet til realisme, vil begge forvaltningsnivåene ha like investeringser; staten etter justering i proposisjonen på høsten hvert år, mens fylkeskommunen etter re-ering senest innen første tertial, men i prinsippet Side 3 av 13

4 kontinuerlig. Dette gjelder både behovet for tilleggsbevilgninger og nedjusteringer. Det at investeringene er fullfinansierte gjennom eksterne inntekter (bompenger), endrer ikke kravene til ering og endringer på utgiftssiden. Konklusjonen er både staten og fylkeskommunen kan få sammenfallende er dersom begge forvaltningsnivåer praktiserer enhetlig vurdering av realisme. Et forstyrrende element kan være ulike periodiseringsregler for statsregnskapet og fylkeskommunens regnskap som gjør at året periodiseres forskjellig. 2. Bakgrunn og formål I fylkeskommunene er det flere veiprosjekter som gjennomføres i regi av Statens Vegvesen, men som skal finansieres av fylkeskommunene som eiere av veiene (gjelder veier som ble overført fra Statens Vegvesen til fylkeskommunene). Kommunaldepartementet har utgitt en veileder om hvordan blant annet ering av investeringer skal forstås i lys av gjeldende regelverk. Utfordringen er hvordan man praktisk skal forholde seg til det faktum at det blir forskyvninger i investeringsprosjekters gjennomføring i forhold til framdriftsplan og årlige bevilgninger, og at man kan risikere å starte nytt år uten konkrete bevilgninger til et gitt prosjekt (eller gitte prosjekter). En annen utfordring er bompengefinansierte investeringer. Etter statens økonomireglement blir ubrukte bevilgninger automatisk overført til neste år uten nye re-bevilgninger, mens fylkeskommunen, etter investeringsveilederen, skal re-bevilge midlene i nytt år. Formålet er å gi en praktisk beskrivelse av hvordan ulike situasjoner skal håndteres når det gjelder: a) Budsjettet tas ned ett år for så å bli re-ert neste år b) Budsjettet tilleggsbevilges ett år for så å bli re-ert neste år c) Behandling av mindreforbruk av bompengefinansierte investeringer Prosjektet omfatter en vurdering av praktiske tilnærminger til hvordan dette kan løses, både bevilgningsmessig og relatert til delegerte fullmakter (politisk og administrativt). Det vil også bli en vurdering av rammebevilgninger vs. prosjektbevilgninger og disses forhold til myndighet. Endelig vil også forholdet mellom statlige bevilgede bompengefinansierte investeringer måtte vurderes i forhold til rammer gitt i investeringsveilederen. 3. Kort om prinsippene i investeringsveilederen Prosessene for å gi bevilgninger til årets investeringer og for å gi en kostnadsramme for et investeringsprosjekt er atskilte, selv om mange samler prosessene i forbindelse med sak om års og økonomiplan. Den årlige finansieringen i investeringset kan man også se under ett, altså atskilt fra prosjektfinansiering. Hvordan man praktisk legger opp rutinene omkring ering, finansiering og økonomisk prosjektstyring, er opp til den enkelte kommune/fylkeskommune, men må ikke gjennomføres slik at man bryter prinsippene som lov og forskrift bygger på. Eksempelvis kan man ikke ere et flerårig prosjekt det første året for å sikre bevilgninger i oppstarten, og man kan heller ikke finansiere hvert enkelt prosjekt årlig på en slik måte at det framvises udekket og udisponert samtidig i investeringsregnskapet hvert år. Kommunestyrets/fylkestingets vedtak om investeringset er avgjørende for hvilket nivå et er bindende. Nivået framkommer av skjema 2B. Det er også ulik praksis på hvor detaljert vedtakene er, om det er på prosjektnivå eller på en eller annen ramme. I og med at det er vedtaksnivået som er bindende, er det også endringer i forhold til vedtaket som må tas opp som justeringer. Side 4 av 13

5 Budsjettkontroll må nødvendigvis gjøres på prosjektnivå; det er det enkelte prosjekt eller de prosjektene som inngår i en ramme, som må følges opp i forhold til bevilgningen. Dersom man avdekker forsinkelser eller forseringer som påvirker nivået for bevilgningene, skal et endres. Dette innebærer at selv om prosjektstyring innenfor kostnadsrammer og bevilgningsstyring innenfor rammer er to atskilte aktiviteter, vil prosjektlederes oppfølging av prosjektene gi nødvendig innspill til endringsprosessene. 4. og re-ering 4.1. Budsjettreduksjon og re-ering Situasjonen bak denne problemstillingen er at det avdekkes forsinkelser i ett eller flere prosjekter som gjør det nødvendig å foreta en reduksjon i ett år, men at prosjektet eller prosjektene som sådan forventes å ha riktige kostnadsrammer totalt sett, og at besparelsen det første året forventes å påløpe året etter. Følgende tabeller illustrerer situasjonen: 2. tertial 20x1 Regnskap og justering Fordelt slik: Budsjett 20x1 Regnskap pr 31.8.x1 Avvik fra Strekningsvise prosjekter I dette tilfellet viser regnskapet at det er påløpt vesentlig mindre enn ert, men det behøver ikke være unaturlig, da investeringsutgifter påløper ujevnt over året. Prosjektleder gir imidlertid informasjon om at det er forsinkelser, og at et kan tas ned dette året, for så å legge inn justeringen som tillegg neste år. Budsjettet tas dermed ned 10 mill. i 20x1 og re-eres med 10 mill. i 20x2, slik: 1. tertial 2012 Fordelt slik: Opprinnelig 20x2 1. tertial 20x2 Strekningsvise prosjekter en foretatt i 2. tertial i 20x1 (jf. regnskap pr x1), er lagt inn som økning 1. tertial i 20x2. (Regnskapskolonnen er bare tatt med som et supplement, og har i prinsippet ikke noe med justeringen å gjøre.) Hvis et er vedtatt på prosjektnivå, som eksemplet ovenfor også illustrerer, må altså alle prosjektene justeres. Eksempel kan være: 1. tertial 2012 Fordelt slik: Opprinnelig 20x2 1. tertial 20x2 Strekningsvise prosjekter Gang- og sykkelveier Trafikksikkerhetstiltak Kollektivtiltak Sum investering i samferdsel Regnskap pr 30.4.x2 Tabellen viser at justeringene, dvs. tilleggsbevilgningene, i 1. tertial 20x2 måtte gjøres for tre prosjekter. Dersom et er vedtatt på prosjektnivå som her, vil altså justeringene Side 5 av 13

6 måtte gjøres på dette nivået. Dersom et var vedtatt på samferdselsnivå, ville det vært tilstrekkelig med én justering, dvs. med ett beløp på 40 mill. Fordelen med en ramme er at man etter fullmakt, administrativt eller politisk, kan gjøre omdisponeringer innenfor rammen uten å måtte bringe sak om justering inn for øverste myndighet. Det kan være verd å nevne om at dersom et av ulike grunner ikke ble tatt ned i 20x1, skal likevel et for 20x2 være fullstendig og realistisk. Det betyr at re-ering skal gjøres uavhengig av manglende justering året før Tilleggsbevilgning og re-ering Ovenfor ble det eksemplifisert med at et ble justert ned i år 20x1 og re-ert i år 20x2. Det kan også tenkes en motsatt situasjon, at det er behov for tilleggsbevilgning i år 20x1 som følge av forsert framdrift, uten at den samlede kostnadsrammen endres. Eksemplet kan illustreres slik: 2. tertial 20x1 Regnskap og justering Fordelt slik: Budsjett 20x1 Regnskap pr 31.8.x1 I dette eksemplet mener prosjektleder at et ikke holder for 20x1, og initierer en økning på 5 mill. I og med at det ikke er snakk om reelle overskridelser, bare en forskyvning, tas neste års ned 5 mill. slik: en foretatt i 2. tertial i 20x1, er lagt inn som reduksjon i 1. tertial i 20x2. (Regnskapskolonnen er bare tatt med som et supplement, og har i prinsippet ikke noe med justeringen å gjøre.) Hvis et er vedtatt på prosjektnivå, som eksemplet ovenfor også illustrerer, må altså alle prosjektene justeres. Eksempel kan være: Tabellen viser at justeringene, dvs. reduksjoner, i 1. tertial 20x2 måtte gjøres for tre prosjekter. Dersom et er vedtatt på prosjektnivå, vil altså justeringene måtte gjøres på dette nivået. Dersom et var vedtatt på samferdselsnivå, ville det vært tilstrekkelig med én justering, dvs. med ett beløp på 35 mill. Også i dette tilfelle ville det vært en fordel og hatt en ramme, som man etter fullmakt, administrativt eller politisk, kunne gjøre omdisponeringer innenfor uten å måtte bringe sak om justering inn for øverste myndighet. Side 6 av 13 Avvik fra Strekningsvise prosjekter tertial 2012 Fordelt slik: Opprinnelig 20x2 1. tertial 20x2 Regnskap pr 30.4.x2 Strekningsvise prosjekter tertial 2012 Fordelt slik: Opprinnelig 20x2 1. tertial 20x2 Strekningsvise prosjekter Gang- og sykkelveier Trafikksikkerhetstiltak Kollektivtiltak Sum investering i samferdsel

7 Det kan også her nevnes om at dersom et av ulike grunner ikke ble tilleggsbevilget i 20x1, skal likevel et for 20x2 være fullstendig og realistisk. Det betyr at re-ering skal gjøres uavhengig av manglende justering året før Eksempel på prosjektspesifikk ering Tilfellet med spesifikk prosjektfinansiering kan eksemplifiseres med og økonomiplan i Akershus fylkeskommune. Der vedtok fylkestinget følgende: Investeringset for økonomiplanperioden og finansieringen av dette vedtas slik det framgår av vedlegg 1B Hovedoversikt investeringer og med fordeling på prosjekter slik det fremgår av vedlegg 1E Investeringer pr prosjekt. Vedlegg 1B Hovedoversikt investeringer viser sum bevilgninger på rammenivå (eksempel for samferdsel og transport ), men i og med at vedtaket også viser til fordelingen på prosjekter i vedlegg 1E, vil dette være en del av vedtaket og det bindende nivået for et. Vedlegg 1E er slik: Figur: Fylkesutvalgets innstilling til investerings for økonomiplanperioden , Akershus fylkeskommune Fylkeskommunen deler et i egenfinansierte og bompengefinansierte investeringer (atskilte kolonner). er og re-ering må derfor gjøres på enkeltprosjekter slik det er spesifisert i dette vedlegget. Budsjettvedtaket er spesifisert og bundet til dette nivået. Også et for bompengefinansierte investeringer er i prinsippet bundet, da bevilgningsvedtak og finansieringsvedtak er atskilte vedtak. Dette kommer tydeligst fram ved at investeringsets skjema 2A viser finansieringen, mens skjema 2B viser eventuell fordeling på prosjekter, altså Side 7 av 13

8 utgiftene. I oversikten ovenfor, som ikke er skjema 2A eller 2B, vises bompengefinansieringen i tilknytning til investeringsutgiftene, riktignok med en driftsbetegnelse. Bompengefinansierte investeringer omtales særskilt nedenfor Budsjettfullmakter i fylkeskommunen Det kan hevdes at re-ering i nytt år er en ren teknisk sak dersom det ikke er realitetsendringer i selve prosjektet, dvs. at prosjektets kostnadsramme fortsatt er realistisk. Hvilket organ som gjør denne tekniske justeringen er derfor avhengig av vedtakets nivå og virksomhetens fullmakter. Er et vedtatt på prosjektnivå, må også fylkestinget vedta de tekniske endringene i nytt år, normalt i første møte i nytt år. Det er å anbefale at investeringset vedtas på rammenivå, for så vidt som dette ikke er et trivielt spørsmål. Gis administrasjonen eller et underordnet politisk organ fullmakt til justeringer, vil slike reeringer kunne løses enklere. Som eksempler på fullmakter, kan det trekkes fram Oslo kommune (kommune med fylkeskommunale oppgaver) og Akershus fylkeskommune. I Oslo er det gitt større fullmakter enn i Akershus. Delegering av myndighet vedtas i Oslo kommune forbindelse med det årlige et og økonomiplanen, der økonomireglementet er et eget kapittel i dokumentet. Oslo kommune har parlamentarisk styringsform, men den myndighet som er delegert til byrådet, kan sammenlignes med delegering til administrasjonssjefen i kommuner og fylkeskommuner med tradisjonell formannskapsmodell. I Oslo kommune er myndighet for investeringer delegert slik: Byrådet gis i investeringset fullmakt til å foreta justeringer innenfor hvert kapittel og mellom alle kapitler. Byrådet gis en samlet ramme for justeringer mellom kapitler på 200 mill. Oslo kommune har knyttet delegasjonsvedtaket til et nivå relatert til kapittel. Kapitler innen Miljø og samferdsel er: Kapittelnivået er således i stor grad knyttet til det organisatoriske nivået etat. Alle investeringer innenfor en etat har således byrådet (administrasjonssjefen) fullmakt til å justere. Dette gjør en teknisk re-ering enklere enn om justeringene måtte behandles i bystyret (fylkestinget). Overført til eksemplet med Akershus fylkeskommune, ville dette nivået kunne sidestilles med sektoren for samferdsel og transport. Byrådet (administrasjonssjefen) kan også foreta justeringer på inntil 200 mill. mellom etater (kapitler), dvs. at ca. 7% av samlet Side 8 av 13

9 investerings i Oslo kommune for 2013 kan endres gjennom denne fullmakten. Dette gir økt fleksibilitet. Likevel skal det nevnes at økonomireglementet understreker at justeringer ikke skal medføre vesentlige avvik fra de premisser som ligger til grunn for bystyrets (fylkestingets) vedtak. Videre har byrådet i Oslo kommune fått fullmakt til å gjennomføre ekniske korreksjoner. Det er noe uklart rekkevidden av denne fullmakten, og hva forskjellen er til det å kunne foreta uinnskrenket justeringer innenfor en etat. Det kan være en hjemmel for endringer som følge av endret arbeidsfordeling mellom byråder (organisasjonsendringer). I Akershus fylkeskommune har man bare i begrenset grad delegert myndighet vedrørende investeringer (jf. delegasjonsreglement 2013). Fylkestinget vedtar årset (i samsvar med kommuneloven), og fylkesutvalget har fullmakt til å foreta omdisponering i kurante tilfeller og med mindre beløp mellom prosjekter på investeringset. Denne fullmakten kan oppfattes å omfatte prosjekter innen en og samme ramme, og uansett gjelder den for mindre beløp. Fylkesrådmannen har også begrensede fullmakter når det gjelder omdisponeringer av investeringsrammer. Fylkesrådmannen kan omdisponere inntil 10% av investeringsrammen for fylkesveger (en av rammene), eller inntil 5 mill. mellom prosjekter innen fylkesveg, men også denne fullmakten gjelder innenfor en vedtatt ramme, altså mellom prosjekter. Fylkesrådmannens fullmakter er vedtatt slik i Akershus fylkeskommune: Figur: Utdrag av fylkesrådmannens fullmakter i delegasjonsreglementet for 2013, Akershus fylkeskommune. Fylkesrådmannens fullmakt når det gjelder bompengefinansierte investeringer (Oslopakke 3), er å kunne omdisponere inntil 10 mill. innenfor hovedgrupperingene i handlingsprogrammet. I selve årset er Drift Oslopakke 3 fullfinansiert med bompenger. (Det er noe uklart hva drift er i et investerings.) Fylkesrådmannens fullmakt forstås innenfor den rammen som er gitt, for 2013 med 284,0 mill., som en omdisponering mellom prosjekter i denne rammen Nytt år uten bevilgning Normalt vil man ha kunnskap om graden av utnyttede bevilgninger mot slutten av året, og det kan hende man ikke formelt får foretatt justeringer før årsslutt. Etter reglene, og slik dette er Side 9 av 13

10 omtalt ovenfor, har ikke dette påvirkning på neste års ; neste års skal være fullstendig og realistisk uavhengig av fjorårets manglende justeringer. Dersom det er et investeringsprosjekt som løper over flere år, vil dette prosjektet i prinsippet ha bevilgning også i det nye året i og med at et er vedtatt før året begynner. Den tekniske reeringen kommer i løpet av første tertial dersom det er fylkestinget som er bevilgende instans. Dersom det er et prosjekt som etter forutsetningene skulle være ferdig ett år (20x1), men som av ulike grunner må sluttføres neste år (20x2), vil det i utgangspunktet ikke være bevilgninger i 20x2. Dette er tydeligst dersom fylkeskommunen praktiserer prosjektbevilgninger. Dersom det hadde vært rammebevilgninger, ville det mest sannsynlig være disponible bevilgninger innenfor rammen allerede fra årets begynnelse. Eksemplifisert med et for Akershus fylkeskommune, vil det altså være forskjell på bevilgning til gang- og sykkelveier på 40 mill. og en bevilgning på 1,1 milliarder kroner til samferdsel og transport. Dette er altså enda et argument for rammebevilgninger framfor prosjektbevilgninger. Det kan altså oppstå situasjoner hvor det mangler bevilgninger til et prosjekt i nytt år som følge av at man ikke har fått foretatt teknisk justering av et vedtatt av kompetent organ. Forhåpentligvis er det et prosjekt som i utgangspunktet er vedtatt gjennomført, og hvor det er vedtatt en kostnadsramme. Prosjektet kan vanskelig stoppes med begrunnelse i temporær manglende bevilgning. Konsekvensene av et opphold eller stopp i prosjektet vil kunne være store og svært uøkonomiske. Når begrunnelsen er en manglende teknisk justering av et, synes dette uholdbart. Det må legges til grunn at prosjektet gjennomføres som vedtatt, men at bevilgningen tas opp ved første anledning, på samme måte som konstaterte overskridelser vil måtte håndteres. 5. Behandling av mindreforbruk av bompengefinansierte investeringer Gjennom Stortingets bevilgning til bompengeprosjektet Oslopakke 3 legger Statens Vegvesen disse rammene inn i sitt, samtidig som Akershus fylkeskommune (eller fylkeskommunene) legger tilsvarende bevilgning inn i sine er. Det er Statens Vegvesen som gjennomfører investeringsprosjektene, herunder fører regnskap, og fakturerer månedlig fylkeskommunen for fakturerte utgifter. I fylkeskommunens er investeringsutgiften fullfinansiert av bompenger. Dersom investeringene viser mindreforbruk ett år, vil Statens Vegvesen etter statens økonomireglement overføre utbrukte midler til neste år. Det trengs således ikke en re-ering slik det er lagt opp til at fylkeskommunen må gjøre. En praksis har vært at fylkeskommunen rebevilger ubrukte investeringsmidler det påfølgende året uavhengig av om det påregnes at midlene blir brukt det året eller ikke. Slik re-bevilgning tas inn i fylkeskommunens års. Likevel kan det bli forskjeller mellom bevilgninger og re-bevilgninger i Statens Vegvesen og fylkeskommunen, da det ikke ligger en vurdering av om overført beløp faktisk vil medgå i påfølgende år i Statens Vegvesen, mens det altså skal foretas slik vurdering for fylkeskommunen. Ifølge bevilgningsreglementets 3 er statset ettårig, og det skal baseres på realistiske anslag over utgifter og inntekter. Det er de betalte utgifter som et bygger på (kontantprinsippet). Ubrukte bevilgninger kan unntaksvis overføres til påfølgende to år, dersom bevilgningsvedtaket er merket kan overføres. Dette gjelder særlig bevilgninger til bygg og anlegg m.v. der utbetalingstakten er usikker. Dette vil være tilfelle med bevilgninger til veibygging. Skulle det være behov for tilleggsbevilgning, kan dette fremmes for Stortinget i egen proposisjon mot slutten av året, jf. 11. Side 10 av 13

11 I prinsippet er statens og fylkeskommunenes krav til realisme i eringen like, men staten har en mulighet for automatisk overføring av ubrukte bevilgninger, gitt kan overføres, mens fylkeskommunens må re-ere ubrukte bevilgninger. Kravet til realisme er fortsatt gjeldende, både i tilfeller med overførte bevilgninger og ved re-ering. Det betyr at verken stat eller fylkeskommunen kan bygge opp bevilgningsreserver til investeringsprosjekter. I begge tilfelle må det fremmes sak om justering (mot slutten av året) dersom et ikke er realistisk lenger, enten ved for store eller for små (rest-)bevilgninger på justeringstidspunktet Mindreforbruk og fortsatt realisme i neste års Tilfellet med overført bevilgning og re-ering kan illustreres slik: Bompengefinansierte prosjekter Investering Statens Vegvesen Fylkeskommunen Budsjett Regnskap Oveført bevilgning Budsjett Regnskap Avvik 20x1 20x1 20x1 20x1 20x1 20x1 Oslopakke Bompengefinansierte prosjekter Investering Vedtatt Statens Vegvesen Overført bevilgning Vedtatt Figur: Statens Vegvesen overfører ubrukt bevilgning, mens fylkeskommunen re-erer. Eksemplet ovenfor viser at Statens Vegvesen og fylkeskommunen overfører ubrukt/re-erer med samme beløp, 50 mill. Hvorvidt et i 20x2 er realistisk sett fra Statens Vegvesens side, er ikke kjent før eventuell sak om justering fremmes mot slutten av året. Da fylkeskommunen også re-erer med 50 mill., tyder dette på at det justerte et for 20x2 er realistisk, da dette er et krav til fylkeskommunen. (Fylkeskommunen foretok ikke justering i 20x1 da mindreforbruket var kjent.) Fra statens side vil et justert først kunne gjennomføres etter at statsregnskapet er fastsatt og den overførte bevilgningen er fastsatt, altså en gang i 2. halvår etter året. Fra fylkeskommunens side vil re-ering kunne skje i løpet av første tertial i nytt år. Det vil med andre ord være perioder hvor ene ikke samsvarer grunnet regnskapsmessige disposisjoner og ekniske justeringer Mindreforbruk og ikke realisme i neste års justering 20x2 20x2 20x2 20x2 20x2 20x2 Oslopakke Dersom eksemplet videreføres med forutsetning om at den overførte bevilgningen på 50 mill. ikke gir et realistisk neste år. Det kan hende at forsinkelser i byggeprosjektet i det første året ikke kan påregnes å bli tatt inn igjen i neste år, men at hele prosjektet får en tidsforskyvelse. Vi kan tenke oss at bare 40 mill. i overført bevilgning gir et realistisk det andre året. Eksemplet kan illustreres slik: Bompengefinansierte prosjekter Investering Vedtatt Statens Vegvesen Overført bevilgning Vedtatt Fylkeskommunen Fylkeskommunen Figur: Statens Vegvesen overfører bevilgning og justerer, mens fylkeskommunen re-erer. 20x2 20x2 20x2 20x2 20x2 20x2 20x2 Oslopakke Side 11 av 13

12 I dette eksemplet har Statens Vegvesen automatisk overført 50 mill., men i og med at det realistiske et kun innebærer et utgiftspådrag på 40 mill., vil et tas ned 10 mill. i forbindelse med proposisjonen mot slutten av året. Fylkeskommunen har allerede justert med 40 mill. forutsatt at størrelsen på tidsforskyvelsen er kjent (1. tertial 20x2). I dette tilfelle vil det ikke være samsvar mellom Statens Vegvesens og fylkeskommunens er i perioden mellom fylkeskommunens re-ering i 1. tertial og Stortingets justering mot slutten av året. Likevel blir det endelige årset for begge instanser like ved årsslutt, dvs. på 440 mill. Det skal ikke utelukkes at Statens Vegvesen ikke foretar justering selv om ene etter overført bevilgning ikke er realistiske. Overført bevilgning blir automatisk overført og tillagt neste års, gjerne år etter år, dersom investeringene går over flere år, og det er vedvarende forskyvninger i gjennomføringene. Dette gir avvik mellom justerte årser i Statens Vegvesen og i fylkeskommunen. I så tilfelle er dette avvik man må leve med da disse to instanser ikke forholder seg til realismekravet på samme måte Bompengefinansierte veibevilgninger Ønsket om sammenfallende er mellom Statens Vegvesen og fylkeskommunen gjelder særlig de såkalte bompengefinansierte veiinvesteringene, der Stortinget vedtar rammene for bompengefinansierte prosjekter. Bevilgningene legges inn i Statens Vegvesens er og fylkeskommunen gjør tilsvarende. Dette innebærer at utgiftsbevilgningen fullt ut finansieres av bompenger. Kravene til realisme på utgiftsene er ikke mindre selv om utgiftene er fullfinansierte av eksterne inntekter. Likevel kunne man tenke seg lempeligere krav på ering og justeringer i slike tilfelle, da slike bevilgninger i prinsippet ikke har en netto bevilgningsmessig konsekvens verken for stat eller fylkeskommune. Til tross for dette er det problematisk å veilede til en praksis som strider mot grunnleggende prinsipper om realisme Kontantprinsippet og anordningsprinsippet og forholdet til bevilgninger Statsregnskapet følger kontantprinsippet, mens fylkeskommunene anordningsprinsippet. Dette innebærer at for statens del vil kun betalte utgifter i året komme med i årsregnskapet, og som danner grunnlag for å beregne overførte bevilgninger, mens for fylkeskommunenes del skal alle kjente utgifter i året tas med. Det er altså en periodiseringsforskjell mellom disse to regnskapene. For at staten skal få betalt utgifter før nyttår, må inngående fakturaer fra leverandører og entreprenører være kommet Statens Vegvesen i hende innen 1. desember. Det innebærer mest sannsynlig at det er produksjon per november som faktureres innen denne datoen. Fylkeskommunen baserer sin utgiftsføre på månedsrapporter fra Statens Vegvesen, altså per november. Da fylkeskommunen i prinsippet skal ha med produksjon per desember, må fylkeskommunen få kjennskap til denne innen regnskapsavslutningen 15. februar neste år. I motsatt tilfelle skal fylkeskommunen anslå et beløp om påløpte utgifter per Dette innebærer at det uansett vil være forskjeller mellom regnskapsført i statens og fylkeskommunens regnskaper, og ene skal ta høyde for utgifter påløpt basert på to forskjellige regnskapsprinsipper. Dette er altså et selvstendig argument for at ene må bli forskjellige for henholdsvis Statens Vegvesen og fylkeskommunen. På samme måte som nevnt ovenfor om at utgiftsbevilgningene er fullfinansiert gjennom bompenger, er ikke dette en hjemmel for å fravike de grunnleggene regnskapsprinsippene. Det er derfor også her problematisk å veilede til en regnskapspraksis som strider mot dette. Det vil bli regnskapsmessige forskjeller mellom statsregnskapet og fylkeskommunens regnskap. Side 12 av 13

13 I bevilgningsstyrte virksomheter vil årsberetning/årsrapport normalt forklare vesentlige avvik mellom og regnskap. Det er antagelig i disse dokumenter det kan gis nærmere redegjørelse for sammenhengen mellom investeringsrammer, finansiering og bevilgninger målt opp mot påløpt i årsregnskapet. Oslo, 4. mars 2013 Øyvind Sunde Director Side 13 av 13