Evaluering av deler av fylkeskommunenes styringssystem for fylkesvegoppgaver

Transkript

1 1 Evaluering av deler av fylkeskommunenes styringssystem for fylkesvegoppgaver Rapport fra felles arbeidsgruppe mellom fylkeskommunene og Statens vegvesen (evalueringsgruppen)

2 2 Innhold Kapittel og overskrift. Side 1. Sammendrag 3 2. Mandat og sammensetning av evalueringsgruppen Oppnevning, sammensetning, frist mm Mandat Undergrupper Annet 4 3. Kort om sams (felles) vegadministrasjon 5 4. Kontaktutvalgets tilrådning i 2009 om styringssystem og regnskaps- og økonomi oppfølgingssystem for fylkesvegoppgaver Styringssystem for fylkesvegoppgaver Regnskaps- og økonomioppfølgingssystem 8 5. Ramme- og leveranseavtale eller tilsvarende avtaleverk 5.1. Innledning 5.2. Noen hovedtrekk ved ramme- og leveranseavtalene 6. Fylkeskommunenes tilbakemelding i SVVs undersøkelse i 2012 om rapportering og styringsdialog 6.1. Innledning 6.2. Grovoversikt over fylkeskommunenes tilbakemeldinger 6.3. Forbedringsområder som fylkeskommunene har meldt om 6.4. Regionvegsjefenes kommentarer til tilbakemeldingene 7. Evalueringsgruppens vurderinger 7.1. Innledning 7.2. Vurdering av grunnmodeller i styringssystemet for fylkesvegoppgaver 7.3. De viktigste forbedringsområdene og hvem foretar forbedringene 7.4. Regnskaps- og økonomirapportering 7.5. Fullmakter 7.6. Kostnadsoverslag 7.7. Prognoser 7.8. Umodne prosjekter 7.9. Avviksrapportering Leveranseavtalen eller tilsvarende tildeling av midler, avklaring av disponible midler mm Effektiv bruk av sams vegadministrasjon og videreutvikling av fylkeskommunenes styringssystem Beredskapsarbeid og krisehåndtering Evalueringsgruppens anbefalinger 27 Vedlegg 1: Rapport fra arbeidsgruppe regnskap- og økonomirapportering Vedlegg 1A: BDO-rapporten.Budsjettering av investeringer for fylkeskommunale veginvesteringer. Vedlegg 2: Rapport fra arbeidsgruppe legalfullmakter Vedlegg 3: Beskrivelse av Anslagsmetoden og dagens bruk av den

3 3 1. Sammendrag Kontaktutvalget har oppnevnt en felles arbeidsgruppe til å evaluere deler av fylkeskommunenes styringssystem for fylkesvegområdet, med særlig vekt rapportering, dialog og samhandling ellers mellom fylkeskommunen og sams vegadministrasjon. Evalueringsgruppens hovedinntrykk er at samarbeidet om å løse fylkesvegoppgaver går bra. Gruppen har derfor begrenset sitt arbeid til å se på forbedringer som bør ha særlig fokus i det videre arbeidet. Behovet for forbedring synes å være forskjellig fra fylke til fylke. Det understrekes at evalueringsgruppens anbefalinger er veiledende (derfor «bør»-formen) og at det er opp til hver enkelt fylkeskommune i samarbeid med regionvegsjefen å forbedre systemer og rutiner. Evalueringsgruppens vurderinger og anbefalinger til forbedringer: Grunnmodellen som kontaktutvalget tilrådde i 2009, med de tilpasninger som er gjort i hvert enkelt fylke synes å fungere tilfredsstillende og bør legges til grunn for arbeidet med forbedring. Forbedring av systemer for styring, rapportering, dialog og annen samhandling bør skje i samarbeid mellom den enkelte fylkeskommune og regionvegsjef. Statens vegvesen bør tilpasse sine regnskaps- og økonomisystemer og rutiner ytterligere for å tilrettelegge best mulig for forbedringen i det enkelte fylke. Det legges fram oversikt over en del fullmakter som veiledning i fylkeskommunenes arbeid med å delegere myndighet til regionvegsjefen for å gjennomføre fylkesvegoppgaver. Kostnadsoverslag bør gis bedre kvalitet gjennom å definere prosjekter tydeligere tidligere i prosessen og ved mer bruk av verktøy som brukes ved kostnadsanslag på riksveg. Fylkeskommunene anbefales å delta i anslagsprosessen for å opparbeide større grad av felles forståelse av usikkerhet i anslagene og at dette følges opp i budsjettarbeidet. Kvaliteten på prognoser bør styrkes ved å definere prosjektene tydeligere, styrke kompetanse i prognosearbeidet og videreutvikle kvalitetssystem og prognoseverktøy. Kvaliteten på avviksrapporteringen bør forbedres gjennom at prosjekter defineres tydeligere tidligere i arbeidet og flere avvik bør vurderes meldt raskere til fylkeskommunen. Rapporteringen bør omfatte avvik mht mengde, kvalitet, funksjon og tid og inneholde forslag til avbøtende tiltak. Fylkeskommunen i samarbeid med regionvegkontoret bør sikre av «umodne» prosjekter ikke tas opp til bevilgning. Leveranseavtalen eller tilsvarende dokument bør utarbeides parallelt med budsjettarbeidet slik at den kan undertegnes senest i januar det året oppgaver er forutsatt utført. Avtale/dokumenter bør være avstemt mot fylkeskommunens budsjett gjennom året mht til tildelte og disponible midler. Fylkeskommunene i samråd med og bistand fra Statens vegvesen bør arbeide videre for effektiv bruk av sams vegadministrasjon. Arbeidet med utprøving av nye kontraktsformer bør videreføres i noenlunde samme omfang og med det opplegg som er etablert mht ekstern evaluering, samarbeid mm. Mer komplette bestemmelser og fullmakter til regionvegsjefen om håndtering av uønska situasjoner og kriser bør i flere fylker innarbeides bedre i avtaleverket.

4 4 2. Mandat og sammensetning av evalueringsgruppa mm 2.1. Oppnevning, sammensetning, frist mm Kontaktutvalget 1 oppnevnte i møte 16. april 2012 en felles arbeidsgruppe til å evaluere deler av styringssystemet som fylkeskommunene har etablert for fylkesvegoppgaver. Gruppens sammensetning: Fylkesrådmann Odd Inge Mjøen, Sør-Trøndelag fylkeskommune (leder) Samferdselssjef Bjørn Kavli, Troms fylkeskommune Fylkesdirektør Arnhild Danielsen, Akershus fylkeskommune Regionvegsjef Berit Brendskag Lied, Statens vegvesen Seniorrådgiver Tone Brunvoll, Statens vegvesen Seniorrådgiver Per Ivar Gjelstad, Statens vegvesen Evalueringsgruppens frist for å levere rapport til Kontaktutvalget er 31. mars Mandat for evalueringsgruppa Evalueringsgruppen er gitt i mandat å evaluere de deler av styringssystemet for fylkesvegoppgaver som angår arbeidet som sams vegadministrasjon utfører for fylkeskommunene. Evalueringsgruppen vurderer hele styringssløyfen med særskilt fokus på i hvilken grad dagens rapportering og dialog ivaretar fylkeskommunenes behov for nødvendig styringsinformasjon både i forhold til å kunne beslutte strategier, tiltak mm, følge opp beslutninger og virksomhet ellers som vegmyndighet og -eier og håndtere eventuelle avvik. Vurderingene bør også i nødvendig grad omfatte fylkeskommunenes årlige tildeling av oppgaver, midler mm og oppfølging gjennom året med sikte på at sams vegadministrasjon kan gjennomføre oppgavene for fylkeskommunene på en effektiv måte. Synspunkter/merknader fra kommunerevisjoner bør også trekkes inn i vurderingene. Gruppen gis i tillegg i mandat å skissere løsninger for eventuelle forbedringer av styringssystemet. Kontaktutvalget understreket at evalueringsgruppens og kontaktutvalgets anbefalinger bare er veiledende. Det er opp til den enkelte fylkeskommune og regionvegsjefen å fastlegge rapportering, styringsdialog og samhandling ellers i det enkelte fylke 2.3. Undergrupper Evalueringsgruppen opprettet to undergrupper for å vurdere regnskaps- og økonomirapporteringen og for å utarbeide oversikt over aktuelle fullmaktsforhold. Rapportene er vedlagt denne rapport Annet Evalueringsgruppa fikk i november 2012 presentert foreløpige hovedfunn i det som sener er lagt fram som IRIS rapport 2013/014 «Forvaltningsreforma og fylkesvegansvaret: Maktfordeling, styringsdialog og samhandling». 1 Kontaktutvalget ble etablert på et felles møte den 3. mars 2009 mellom etatsledermøtet i Statens vegvesen og fylkesrådmannskollegiet. Kontaktutvalget består av Vegdirektøren (leder), to fylkesrådmenn, leder av samferdselssjefskollegiet og en regionvegsjef. Utvalget ble etablert som en felles dialogarena for å gjennomføre forvaltningsreformen på en korrekt og effektiv måte ut fra mål, rammer og forutsetninger ellers som regjering og Storting har fastsatt/fastsetter. Det tar selv opp saker til dialog og kan komme med anbefalinger, men det er opp til den enkelte fylkeskommune som selvstendig rettssubjekt og folkevalgt nivå å beslutte om og i tilfelle hvordan de vil følge opp anbefalingene. I dag består Kontaktutvalget av vegdirektør Terje Moe Gustavsen, fylkesrådmann Arild Eielsen, fylkesrådmann Odd Inge Mjøen, fylkesdirektør Arnhild Danielsen og regionvegsjef Torbjørn Naimaik. Fagdirektør Olav Sætre Vegdirektørens stab er sekretær for utvalget.

5 5 3. Kort om sams (felles) vegadministrasjon. 2 Staten har ansvar for å stille med sams vegadministrasjon for riks- og fylkesveg på regionalt nivå. Dette er en ordning som vi har hatt i lang tid og som Stortinget i 2009 vedtok at skulle fortsette også etter at reformen var gjennomført. Ansvaret for den sams vegadministrasjonen er lagt til Statens vegvesen, jf. vegloven 10 og Samferdselsdepartementets instruks av Det er regionvegsjefen som leder av regionvegkontoret som er sams vegadministrasjon og som utfører oppgaver for fylkeskommunen i fylkesvegsaker og oppgaver for staten i riksvegsaker og andre statlige oppgaver (eksempelvis trafikant og kjøretøyoppgaver). I fylkesvegsaker hører regionvegsjefen under fylkeskommunen, og i riksvegsaker og andre statlige oppgaver hører regionvegsjefen under Vegdirektoratet. Dette kan skissemessig vises slik for riks- og fylkesvegoppgavene: Rollene til fylkeskommunen og regionvegsjefen hørende under fylkeskommunen i fylkesvegsaker, kan grovt beskrives slik: Det er fylkeskommunen som gjennom å vedta overordnede planer, flerårig handlingsprogram og økonomiplan og årlig budsjett, bestemmer utvikling, drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesvegnettet innenfor tilgjengelige midler og rammer gitt i lov, forskrift og andre nasjonale bestemmelser. Fylkeskommunen har ansvar for at fylkesvegnettet inngår i fylkeskommunens arbeid med regional utvikling og at næringslivet og andre trafikantgrupper tilbys en så sikker, effektivt, forutsigbar og bærekraftig transport på fylkesveg som mulig. Fylkeskommunen fastlegger gjennom sine vedtak, både på overordnet nivå og det enkelte år, hvilke fylkesvegoppgaver som skal gjøres og økonomiske rammer mm for gjennomføring av oppgavene. Regionvegsjefen hører i fylkesvegsaker under fylkeskommunen (jf vegloven 10) og bistår den med faglige underlag i dens arbeid med overordnet planlegging, handlingsprogrammer og årlige budsjetter, gjennomfører beslutninger og følger opp det ansvar som fylkeskommunens ellers har som 2 For en mer utførlig beskrivelse vises til Vegdirektoratets notat Sams vegadministrasjon på regionalt nivå som i nær framtid legges ut på vegvesen.no

6 6 vegmyndighet for fylkesveg. Hva bistanden fra regionvegsjefen skal omfatte, samarbeid og dialog om hvordan bistanden skal ytes mm er normalt avtalt i ramme og leveranseavtaler (eller tilsvarende avtaleverk), fullmakter gitt av fylkeskommunen og oppgaver som følger direkte av vegloven og annet regelverk. I Nordland inngår regionvegsjefen i samferdselsrådens administrative ledergruppe, og oppgaver gis, og samarbeid, dialog og styring skjer direkte mellom samferdselsråd og regionvegsjef (eller den regionvegsjefen har utpekt som sin representant). Enten oppgaver, rammer, samarbeid mm mellom fylkeskommune og regionvegsjef, fastlegges ved avtale eller innorganisering av regionvegsjefen, er det regionvegsjefen som leder og styrer regionvegkontorets arbeid med å løse oppgavene for fylkeskommunen på fylkesveg og for staten på riksveg. Det innebærer at det er regionvegsjefen som innenfor retningslinjer gitt av vegdirektøren, sørger for at regionvegkontoret ledes, organiseres og har nødvendig kompetanse, systemer og verktøy slik at både oppgaver for fylkeskommunene og staten blir løst på en effektiv og kvalitativt god måte og i samsvar med forutsetninger ellers. Fylkeskommunens styring av fylkesvegoppgaver og oppgaveløsning skjer opp mot regionvegsjefen eller den regionvegsjefen peker ut. De daglige gjøremål og samhandlingen skjer i betydelig grad mellom fylkeskommunen og regionvegkontorets vegavdelinger i det enkelte fylke. Overordnet planlegging, utbygging av store prosjekter, mm, skjer i større grad i et samarbeid mellom fylkeskommunen og andre avdelinger på regionvegkontoret, iblant også i samarbeid direkte med regionvegsjefen. At det til daglig samarbeides på tvers og på ulike nivåer mellom fylkeskommunen og vegregionen er både naturlig, effektivt og nødvendig så lenge man er bevisst på ansvars- og styringslinjer. Regionvegsjefen er i vegloven gitt myndighet til å fatte vedtak som førsteinstans i flere saker. I tillegg kan fylkeskommunen delegere sin myndighet etter vegloven og annen lovgivning til regionvegsjefen til å fatte vedtak som førsteinstans i fylkesvegsaker. Når annet ikke er bestemt i lov eller forskrift er fylkeskommunen klageinstans når regionvegsjefen i veglovsaker har fattet vedtak som førsteinstans. Regionvegsjefen er med noen unntak myndighet til å fatte vedtak etter vegtrafikklovgivningen om skilting, vegmerking og andre trafikkregulerende tiltak på riks- og fylkesveg. I disse saker er Vegdirektoratet klageinstans. I innsigelsessaker etter plan og bygningsloven har Statens vegvesen to roller. Regionvegsjefen bistår fylkeskommunen med faglige underlag i fylkeskommunens arbeid med å vurdere om den vil fremme innsigelse som fylkesvegmyndighet. Fylkeskommunen er gitt hjemmel i plan og bygningsloven til å fremme innsigelse for å ivareta fylkeskommunens interesser i plansaker etter plan og bygningsloven. Så langt det er fastlagt i avtale med (eller fullmakt fra) fylkeskommunen, kan regionvegsjefen på vegne av fylkeskommunen fremme innsigelse eller varsle at innsigelse vil bli vurdert. I henhold til delegasjon fra vegdirektøren har regionvegsjefen ansvar for å følge opp flere statlige sektoroppgaver innenfor vegsektoren. Det er en statlig oppgave. Det er mange sektoroppgaver innenfor vegsektoren som Statens vegvesen, herunder regionvegsjefen, er gitt ansvar for å følge opp. En av dem er å ivareta nasjonale interesser i planlegging etter plan- og bygningsloven. Nesten i alle plansaker ivaretar Statens vegvesen de nasjonale interessene gjennom dialog og samarbeid. Dersom dialog og samarbeid mot formodning ikke fører til at nasjonale interesser ivaretas på en akseptabel måte, er Statens vegvesen i plan- og bygningsloven gitt myndighet til å fremme innsigelse.

7 7 Ved at både fylkeskommunene og Statens vegvesen er gitt hjemmel til å fremme innsigelse etter plan og bygningsloven, kan det oppstå situasjoner som krever stor grad av ryddighet og gjensidig forståelse av hverandres roller. Det er situasjoner der fylkeskommunen fremmer innsigelse til planer der riksveg inngår. Tilsvarende er det situasjoner der Statens vegvesen varsler og eventuelt fremmer innsigelse til planer der fylkeskommunale interesser inngår, når planen etter deres vurdering ikke ivaretar riksveginteresser og/eller nasjonale sektoroppgaver innenfor vegsektoren på en akseptabel måte. Statens vegvesen har betydelig fokus på at sektoroppgaver gis en mest mulig ensartet oppfølging. 4. Kontaktutvalgets tilrådning i 2009 om styringssystem og regnskaps- og økonomioppfølgingssystem for fylkesvegoppgaver 4.1. Styringssystem for fylkesvegområdet Fylkeskommunene er etter vegloven vegmyndighet for fylkesveg. Det innebærer at fylkeskommunene bl.a. må ha og bruke et styringssystem som setter dem i stand til å levere de tjenestene som de som vegmyndighet har ansvaret for. Styringssystemet må også være innrettet slik at den felles vegadministrasjonen utnyttes effektivt for å utføre både riks- og fylkesvegoppgaver, jf Prop. 1 S ( ), side 71 andre spalte 3 og Samferdselsdepartementets instruks av til Statens vegvesen. Kontaktutvalget anbefalte i 2009 en grunnmodell består av fire hovedmoduler: a. Fylkesvegplan, samferdselsplan e.l. med 10-årig perspektiv inkl. 4-årig handlingsprogram for fylkesvegnettet (revideres hvert 4. år, har samme tidshorisont som statens handlingsprogram for riksveger) b. Flerårig økonomiplan og årlige fylkesvegbudsjett c. En flerårig rammeavtale mellom fylkeskommune og regionvegsjef, som bl.a. inkl.: Rammebetingelser Prosedyrer for samhandling mellom fylkesadministrasjonen og SVV (hvem gjør hva, inkl delegasjonsreglement) Prosedyrer for rapportering Prosedyrer for avviks-/endringsbehandling d. Årlige leveranseavtale mellom fylkeskommune og regionvegsjef inkl.: Oppdrags- og ressursfordeling Spesifisert investerings- og drifts-/vedlikeholdsbudsjett (inkl detaljert prosj. beskrivelse for større prosjekter, KTR-skjema) Spesifisert planleggingsprogram 3 Sitat fra Prop. 1 S ( ): «. Den felles (sams) vegadministrasjonen på regionalt nivå opprettholdes, og vil høre under staten i riksvegsaker og fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Departementet legger til grunn at fylkeskommunene benytter den felles vegadministrasjonen effektivt i sitt arbeid med fylkesvegsaker. Det er behov for at fylkeskommunene i samråd med Statens vegvesen videreutvikler et helhetlig, forutsigbart og mest mulig enhetlig og effektivt system for virksomhetsstyring av fylkesvegområdet...»

8 8 Den enkelte fylkeskommune videreutviklet, detaljerte og tilpasset anbefalt grunnmodell til sitt fylke i samarbeid med regionvegsjefen, med iverksetting per Tilpasninger er senere foretatt etter hvert som fylkeskommunen og regionvegsjefen har sett behov for det. Utvikling og tilpasning har ført til at systemet for styring av fylkesvegområdet er noe ulikt utformet i den enkelte fylkeskommune. Dette gjelder både selve avtaleverket, men også rapporteringsmaler som er benyttet gjennom året og ved årsslutt. I Nordland fylke inngår regionvegsjefen i fylkesråd for samferdsel og miljø sin administrative ledergruppe og gis oppgaver, rapporterer og mottar styringssignaler i fylkesvegsaker ved å delta i ledergruppen. De har derfor ikke sett behov for å etablere avtaleverk slik anbefalt grunnmodell legger opp til Regnskaps- og økonomioppfølgingssystem Kontaktutvalget la i 2009 også fram anbefaling til opplegg for å sikre en effektiv og kvalitativt god regnskaps- og økonomioppfølging, rapportering mm av de oppgaver som regionvegsjefen utfører for fylkeskommunene. Anbefalt opplegg består i hovedsak av: a. Månedlige regnskapsrapporter fra Statens vegvesen til den enkelte fylkeskommune: Innen den 10. i påfølgende måned (senere justert til 8.) skal fylkeskommunene motta regnskapsrapporter fra Statens vegvesen som grunnlag for føring av fylkesvegregnskapet. Rapportene skal ivareta fylkeskommunale krav til regnskapsføring og krav som følger av lov om momskompensasjon. b. Felles oppbygging av kontostrukturen for alle fylkeskommuner: Regnskapsføringen skal bygge på en felles kontostruktur for alle fylkeskommuner. Oppbyggingen skal understøtte de leveranseavtaler og de krav til rapportering som er vedtatt. Kontostrukturen skal videre gi grunnlag for rapportering i forhold til KOSTRA. Kontostrukturen kan illustreres ved følgende tabell: Kode Utgiftspost Posterbar X200 Drift og vedlikehold Nei X210 Drift regulert gjennom faste kontrakter Ja X220 Drift øvrig Ja X230 Vegoppmerking Ja X240 Bruvedlikehold Ja X250 Dekkelegging Ja X260 Vedlikehold øvrig Ja X300 Investering Nei X310 Store fylkesveganlegg Ja X320 Mindre utbedringer Ja X330 Tiltak for gående og syklende Ja X340 Trafikksikkerhetstiltak Ja X350 Miljø- og servicetiltak Ja X360 Kollektivtrafikk Ja X370 Planlegging Ja X380 Grunnerverv Ja X400 Rassikring Nei X410 Rassikring Ja X500 Fergedrift Nei

9 9 X510 Fergedrift Ja X = en bokstav som identifiserer den enkelte fylkeskommune c. Ivaretakelse av anordningsprinsippet: All rapportering skal skje i henhold til anordningsprinsippet basert på følgende krav: De månedlige rapporter skal ta med alle fakturaer som er mottatt og kontert uavhengig av om de er betalt eller ei. Ved årsrapportering skal det skje en full periodisering i henhold til krav til anordningsprinsippet. 5. Ramme- og leveranseavtaler eller tilsvarende avtaleverk 5.1. Innledning Evalueringsgruppen har samlet inn ramme- og leveranseavtaler eller tilsvarende avtaleverk fra fylkeskommunene. Organisatorisk og styringsmessig er samarbeidet mellom fylkeskommunene og regionvegsjefen i 17 av 18 fylker regulert ved avtale Noen hovedtrekk ved ramme- og leveranseavtalene eller tilsvarende avtaleverk. a. Avtalene har som forutsetning at fylkeskommunen fastsetter strategi, handlingsprogram, budsjett med mål, rammer mm for utvikling, bygging, drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesvegnettet, se over. Alle avtaler er inngått mellom den enkelte fylkeskommune og regionvegsjef. b. Basert på forutsetningen i pkt a er avtaleverket utprega gjennomføringsorientert, dvs de er avgrenset til å regulere regionvegsjefens gjennomføring av ulike oppgaver for fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Dette synes å være godt i samsvar med bestemmelsen i vegloven 10. c. Hvor godt avtaleverket tilrettelegger for at fylkeskommunene effektivt utnytter sams vegadministrasjon som forutsatt i Prop. 1 S ( ), er vanskelig å bedømme. d. Den strukturelle oppbyggingen av avtalene kan deles i to: a. Avtaleverk som i hovedsak bygger på prinsippene i Kontaktutvalgets anbefaling i Det gjelder 15 av 17 fylkeskommuner. b. Avtaleverk med annen grunnstruktur. Det finner vi i Vest-Agder og til en viss grad i Møre og Romsdal. Avtalene i Vest-Agder og Møre og Romsdal har imidlertid i hovedsak samme saklige innhold som avtalene basert på skissen som Kontaktutvalget anbefalte. 4 I Nordland har fylkeskommunen og regionvegsjefen som nevnt valgt en modell hvor regionvegsjefen inngår i fylkesråden for samferdsel og miljø sin administrative ledergruppe, og oppgaver gis og samarbeid, dialog og styring skjer direkte mellom fylkesråd for samferdsel og miljø og regionvegsjef eller den regionvegsjefene har utpekt som sin representant. Med denne tilknytning for å følge opp bestemmelsen i vegloven 10, er det ikke ansett nødvendig med ramme- og leveranseavtale. Den sams vegadministrasjon utfører de samme fylkesvegoppgavene etter vegloven for Nordland fylkeskommune, som sams vegadministrasjon utfører for fylkeskommuner ellers.

10 10 e. På et overordnet nivå har alle avtalene bestemmelser om hvilke faglige underlag regionvegsjefen skal bidra med i fylkeskommunens arbeid med strategier, handlingsprogram, budsjett mm, regionvegsjefens gjennomføring av fylkeskommunens vedtak og regionvegsjefens oppfølging ellers av fylkesvegene for fylkeskommunen som vegmyndighet. Bestemmelser om gjennomføring regulerer normalt ressurser og oppgaver og oppgaveløsning (herunder rapportering, styring og styringsdialog) knyttet til planlegging, utbygging, drift, vedlikehold, forvaltning, kommunikasjon, mm. Avtalene er det formelle og dokumenterte grunnlaget for hvor mye midler som stilles til disposisjon for det enkelte år som ligger til grunn for de oppgaver som skal utføres. f. På et mer detaljert nivå er innholdet i avtalene betydelig ulikt fra fylke til fylke. Bestemmelsene er tilpasset utfordringer, oppgaver og styring i det enkelte fylke med sikte på å følge opp fylkeskommunens vedtatte strategi, handlingsprogram, budsjett og rammer ellers for fylkesveg. Det er positivt og følger godt opp prinsippene i vegloven 10. Men det gir utfordringer for regionvegsjefen for å tilpasse sin organisasjon og virksomhet til ulikheter i styring, rapportering, ulik delegering mm for å løse fylkesvegoppgavene. Det kan også begrense muligheten for standardisering med sikte på effektiv utnyttelse av sams vegadministrasjon i den enkelte region og på landsbasis. g. Det er betydelig forskjell på graden av detaljering i avtalene. Noen avtaler er omfattende og detaljrike og tar mye inn i selve avtalene. Andre fylkeskommuner har et avtaleverk som fastlegger overordnede prinsipper og rammer med henvisning til andre og mer detaljerte dokumenter, enten som vedlegg til selve avtalen eller som referansedokumenter (planer, strategier og budsjetter). Det har tidsmessig ikke vært mulig å innhente og å gå gjennom hele tilfanget av vedlegg og referansedokumenter for den enkelte fylkeskommune, så det er ikke mulig med sikkerhet å uttale seg om robustheten og fullstendigheten i avtaleverket. Men hovedinntrykket er at avtalene er godt gjennomarbeidde og har i hvert fall på et overordnet nivå ganske komplette bestemmelser om oppgaver, ressurser og gjennomføring, herunder rapportering, styring og styringsdialog. h. Alle avtalene har bestemmelser om fylkeskommunenes styring, herunder bestemmelser om rapportering, styringsdialog og samhandling ellers. Også disse bestemmelsene er ulike i innhold og detaljeringsgrad. Ut fra gjennomgangen av avtalene synes det som om bestemmelser om rapportering i betydelig grad inngår i leveranseavtalen og ikke legges inn i rammeavtalen i så stor grad som skissen fra 2009 gir anvisning på. i. I alle avtalene og i Nordland synes økonomioppfølgingen å være basert på prinsippene som Kontaktutvalget anbefalte i 2009 om regnskaps- og økonomioppfølging mm, med senere justeringer og tilpasninger ut fra erfaringer og til en viss grad ønsker fra den enkelte fylkeskommune. j. Alle avtalene har bestemmelser om delegering av myndighet. Bestemmelsene synes å være til dels (meget) ulike fra fylke til fylke mht innhold og hvor langt fylkeskommunen går i å delegere. På flere operative områder er det ikke delegert myndighet til regionvegsjefen til å gjennomføre tiltak som har betydning for sikkerhet for trafikanter og folk som arbeider på vegen. Som eksempel nevnes at det i flere avtaleverk mangler delegert myndighet etter elektrolovgivning og e-com-

11 11 lovgivningen og til å ivareta fylkeskommunens ansvar vis a vis brannmyndigheter og redningstjeneste. Det synes også å være varierende praksis i delegering av myndighet etter byggherreforskriften til å opptre som byggherrens representant både ved utbygging, drift, vedlikehold og tiltak ved uønska hendelser (ulykker, ras, flom). Det er også til dels (betydelige) ulikheter i delegeringen av myndighet etter vegloven. Det må her bemerkes at det i en del fylker er kommet til delegeringsvedtak i etterkant av signering, og som skal sys inn i avtalene ved neste revisjon. Delegering er etter sin art en «ensidig» handling fra fylkeskommunens side for å sette regionvegsjefen i stand til effektivt og korrekt å utføre de oppgaver fylkeskommunen forutsetter at regionvegsjefen skal utføre på fylkesveg for fylkeskommunen. Delegasjon er viktig i spørsmålet om hvor effektivt og formelt korrekt regionvegsjefen kan utføre de operative oppgavene (planlegging, bygging, drift, vedlikehold, forvaltning, beredskap, krisehåndtering mm) for fylkeskommunen på fylkesveg. Hvor langt fullmakter skal gå må avveies mot den enkelte fylkeskommunes behov for styring av fylkesvegområdet. Det tilligger fylkeskommunene å foreta disse avveiningene. k. Bestemmelser om beredskap og krisehåndtering tilknyttet fylkesveg er ikke tatt inn i alle avtaler. Der det er inntatt bestemmelser regulerer de iblant bare deler av oppgaven. Det er et område som med fordel kunne vært mer systematisk og helhetlig innarbeidet. l. Tidspunkt for inngåelse og signering av leveranseavtaler eller tilsvarende, varierer. Flere avtaler som ble inngått i 2012 ble signert i perioden mars-mai, enkelte enda senere. 6. Fylkeskommunenes tilbakemelding i Statens vegvesens undersøkelse i 2012 om rapportering og styringsdialog 6.1. Innledning Basert på samferdselssjefskollegiets drøftinger i møte 9. mai 2012 fant Statens vegvesen det riktig straks å skaffe bedre kunnskap om vegvesenets rapportering og styringsdialogen i fylkesvegsaker. Regionvegsjefene henvendte seg i den anledning til hver enkelt fylkeskommune og anmodet om: Fylkeskommunes vurdering og/eller kommentar til bestemmelsene i avtaleverket om rapportering og styringsdialog. En stikkordsmessig beskrivelse av hva fylkeskommunen mener om rapportering og styringsdialog ved oppfølging av leveranseavtalene i 2011 og 2012 (både prosjekter, drift, vedlikehold mm): o Hva mener fylkeskommunen er bra og må tas vare på i dagens rapportering når det gjelder årsplan, perioderapporter, månedlige regnskaps- og mva-rapporter, annen rapportering og andre forhold som er relevant for rapporteringen. o Hva mener fylkeskommune er eventuelle mangler ved dagens rapportering og hva er konsekvensene av manglene? o Hvilke konkrete forslag til forbedring av dagens rapportering har fylkeskommunen? Hva mener fylkeskommunene om dagens styringsdialog (hva fungerer bra, eventuelle mangler, forslag til forbedringer og andre relevante forhold). Vegdirektoratet ba regionvegsjefene knytte noen kommentarer til tilbakemeldingene.

12 Grovoversikt over fylkeskommunenes tilbakemeldinger. Det kom tilbakemelding fra 17 fylkeskommuner. Basert på tilbakemeldingene synes svarene grovt å kunne deles i fire: 6 fylkeskommuner synes rapportering og styringsdialog i hovedsak fungerer bra. De har små eller begrensede merknader/forslag til forbedringer. 7 fylkeskommuner synes rapporteringen og styringsdialogen på mange punkter fungerer bra, men har en del merknader/forslag til forbedringer, særlig på rapportering av mindreforbruk på investering. Det er et visst spenn i styrke og innhold i merknadene. 4 fylkeskommuner synes rapporteringen på enkelte punkter fungerer bra, men sier det er behov for til dels vesentlig forbedring. En fylkeskommune melder at manglene ved rapporteringen er så store at «fylkeskommunen ikkje har følt at ein har hatt tilstrekkeleg eller fullstendig kontroll med ressursbruken innanfor vegsektoren». Alle fire melder at SVV og fylkeskommunen er i gang med forbedringsarbeider knytta til rapporteringen. Også de 4 fylkeskommunene melder at styringsdialogen fungerer bra, særlig etter de forbedringer som de enkelte Fk-er og vegregionen har gjort Forbedringsområder som fylkeskommunen har meldt om. a. Regnskaps- og økonomirapportering Med virkning fra implementerte Statens vegvesens landsdekkende regnskapsenhet i Vadsø, et system med enhetlig kontostruktur, samt regnskapsrapporter (elektroniske filer) basert på prinsipper i Kontaktutvalgets anbefaling. Systemet er i ettertid forbedret og tilpasset for å dekke fylkeskommunenes behov for regnskapsrapporter og mva-rapporter. Det sendes regnskapstall en gang per måned (8. i påfølgende måned) til hver enkelt fylkeskommune. Mva-rapporter basert på alle fakturaer som er kontoført (ikke nødvendigvis betalt) sendes også hver fylkeskommune en gang per måned. Det er utarbeidet rapporter som ivaretar anordningsprinsippet ved månedsavslutning og ved årsslutt. Regnskapsrapportene som sendes regelmessig til fylkeskommunen inneholder regnskapsmessige opplysninger, og inneholder ikke kommentarer eller avviksforklaringer. Hvilke økonomirapporter som skal leveres er normalt regulert i ramme- og leveranseavtalene eller tilsvarende (jf. omtale under punkt b, c og d nedenfor). Erfaringsmessig er det gjort en del tilpasninger i forhold til malene som ble anbefalt av Kontaktutvalget. Økonomirapportering skal skje etter anordningsprinsippet, men erfaring viser at det ikke alltid skjer. Noen ganger rapporteres det etter kontantprinsippet. Noen fylkeskommuner ber om økonomirapportering dels etter anordnings- og dels etter kontantprinsippet. Flere fylkeskommuner sier de stort sett er fornøyde med dagens regnskaps- og økonomirapportering. Andre fylkeskommuner peker på at SVVs regnskapsrapportering er for dårlig tilpasset fylkeskommunens regnskapssystem og at det bør utarbeides konverteringstabeller slik at data kan overføres elektronisk. En fylkeskommune ønsker at månedsrapportene utvides til å gi regnskapstall per prosjekt/tiltak, samt prognose. Noen sier at månedsrapportene kommer for sent i forhold til

13 13 fylkeskommunenes interne rapportering. Ulike regnskapsprinsipp (kontantprinsippet og anordningsprinsippet) fører iblant til at tall fra en rapport til en annen ikke er sammenlignbare, noe som fører til usikkerhet og kan være arbeidskrevende å finne ut av. Tilsvarende gjelder at det noen ganger rapporteres på bruttotall (inkl mva.), andre ganger på nettotall (eks mva). Enkelte fylkeskommuner ønsker at det dels rapporteres på nettotall og dels på bruttotall. En fylkeskommune melder at kvaliteten på økonomirapportene er for dårlig, med behov for mye etterarbeid for å sikre kvaliteten. Fylkeskommunen er iblant usikker på hvilken rapport de kan stole på. Noen fylkeskommuner peker på at det ikke alltid er samsvar mellom tall som framgår av tabeller i økonomirapportene og verbal omtale i perioderapporter mm. b. Årsrapporten Mange fylkeskommuner er fornøyd eller stort sett fornøyd med årsrapporten, andre er fornøyd men ønsker noen forbedringer. Ønsker om forbedringer er knyttet til for sen levering, forbedring av periodisering ved årsavslutning, regnskapet må være basert på anordningsprinsippet, mer pedagogiske økonomitabeller, bedre språkbruk. Et par fylkeskommuner nevner at redigering og pedagogisk framstilling må være tilpasset at rapporten fremmes for politisk behandling. c. Perioderapportene Problemer som tas opp synes å være knyttet til økonomirapporteringen, se foran under a. Noen Fk-er sier at tertialrapporten kommer for sent i forhold til tertialrapporteringen i fylkeskommunen. d. Avviksrapportering. Flere fylkeskommuner sier at avvik blir meldt for sent, og at det er mangler med avviksrapportene både mht beskrivelse av årsak og korrigerende tiltak. Flere fylkeskommuner peker særlig på at rapportering av forsinkelser i planlegging og prosjektering kommer for sent slik at det er lite fylkeskommunene kan gjøre for å omprioritere og bruke midlene på andre tiltak. Det samme gjelder merforbruk ved gjennomføring, særlig av investeringsprosjekter. e. Umodne prosjekter Noen fylkeskommuner mener at regionvegkontoret noen ganger foreslår til bevilgning «umodne prosjekter», dvs utbyggingsprosjekter som ikke er tilstrekkelig avklart mht planlegging og grunnerverv slik at de kan bygges som forutsatt i budsjettet. f. Rapportering på prosjektnivå for investeringsprosjekter Flere fylkeskommuner ønsker at det rapporteres på prosjektnivå på investeringsprosjekter, ikke bare på makronivå per programområde. Fylkeskommunene har litt ulike ønsker om hvor ofte det skal rapporteres, alt fra ganske hyppig rapportering til perioderapportering og i årsrapporten. Det er litt ulike ønsker om historisk kostnad, kostnader påløpt samlet og den enkelte måned i budsjettåret og prognoser for resten av budsjettåret og totalt. En fylkeskommune nevner at de sammen med vegregionen har etablert eierstyringsgruppe for enkelte store prosjekter med møter 2-3 ganger per år, og har god erfaring med det.

14 14 g. Frister for rapportering Flere fylkeskommuner sier at frister for rapportering overholdes, andre har ikke kommentarer til om frister overholdes eller ikke og noen melder at frister som er avtalt for rapportering, i enkelte tilfeller ikke holdes. h. Kostnadsoverslag, prognoser og periodisering Flere fylkeskommuner peker på at kostnadsoverslag og prognoser i flere sammenhenger er for dårlige. Det etterlyses tydeligere og bedre kvalitet på periodiseringen. i. Kvalitet på utredninger mm Flere fylkeskommuner sier at materiale som de får fra regionvegkontoret er godt gjennomarbeidet og dekker fylkeskommunenes behov for faglige underlag mm. Andre fylkeskommuner peker på at tabeller og verbal framstilling kan gjøres mer lettlest og være bedre tilpasset i framstilling og ordbruk til den politiske behandlingen i fylket. j. Dialog og samarbeid Mange fylkeskommuner sier at samarbeid og dialog med vegregionen er godt/ meget godt. Fylkeskommuner som sier behovet for endringer er betydelig, understreker samtidig at de opplever oppriktig vilje til samarbeid for å løse de utfordringene som fylkeskommunene tar opp og at mange problemer er løst etter hvert. Flere fylkeskommuner gir uttrykk for at de ønsker bedre kontakt med regionledelsen, herunder mer regelmessige møter med regionvegsjefen. k. Justeringer i ramme- og leveranseavtalen Flere fylkeskommuner melder om fortsatt behov for endringer i avtaleverket. En fylkeskommune melder om behov for at styringsdialogen, roller og ansvarsbeskrivelsen må innarbeides bedre i avtalene. En annen fylkeskommune ser behov for at leveranseavtalen og tildelingsbrev justeres gjennom året etter hvert som fylkeskommunen endrer rammene som følge av eksempelvis mer- /mindreforbruk. En tredje fylkeskommune melder behov for å endre fullmakter. l. Noen andre forslag/ synspunkter i tilbakemeldingene. En fylkeskommune fremmer forslag om at vegavdelingen bør ha mer kompetanse på bompenger og kollektivtransport. En annen fylkeskommune melder behov for et porteføljeoppfølgingssystem som bl.a. viser de ulike prosjektene og tiltakene på kart Regionvegsjefenes kommentarer til tilbakemeldingene Regionvegsjefene er enige i at det er behov for forbedringer på flere av de områdene som fylkeskommunene tar opp. Dette gjelder eksempelvis systemutfordringer i forhold til de regnskapsrapporter som blir generert automatisk, samt kvalitative utfordringer som går på utforming av perioderapporter og kvalitet på prognoser, samt innhold og avvikskommentarer. Perioderapporter og avvikskommentarer som sendes fylkeskommunen (tertialrapport, årsrapport etc.) blir i mange tilfeller utført i hht maler utarbeidd av fylkeskommunene og alltid i samarbeid med

15 15 SVV. Fylkeskommunen har stor påvirkning på hvordan rapporteringen og formatet skal være, forutsatt at data kan hentes fra SVV s systemer. Regionvegsjefene peker på at forbedringsarbeid har pågått i større eller mindre grad fra 2010 og pågår fortløpende i samarbeid med fylkeskommunene og at mye er oppnådd, men at en del gjenstår. Noen av de forhold som fylkeskommunene tar opp i tilbakemeldingen er løst eller det er arbeid i gang for å løse dem. Etter regionvegsjefenes vurdering er det naturlig at mange av ønskene om forbedring finner sin løsning i videre samarbeid mellom den enkelte fylkeskommune og regionvegsjefen. Forbedring innenfor regnskapsrapportering og tilrettelegging for en bedre økonomirapportering bør det, så langt det er praktisk mulig, tilrettelegges for i Vegdirektoratets regnskaps- og økonomisystemer sentralt. Regionvegsjefene peker på behovet for standardiserte løsninger så langt det er mulig ut fra behovet og ansvaret som både fylkeskommunen og staten har for å utnytte sams vegadministrasjon effektivt. De legger til grunn at rapportering, styring mm må tilpasses og ha et innhold og en detaljering slik at fylkeskommunen får de opplysninger de trenger for å utøve sin styring som vegmyndighet og regional utviklingsaktør. Men samtidig peker de på at enkelte tilpasninger er ressurskrevende og at omfang og detaljeringsgrad må søkes begrenset til det som er nødvendig. Som et hovedinntrykk peker regionvegsjefene på at samarbeid og dialog fungerer bra, til dels meget bra. Rapporteringen fungerer også på mange områder bra, men kan forbedres på flere områder slik flere fylkeskommuner peker på. Enkelte tilbakemeldinger fra fylkeskommunene er regionvegsjefene usikre på om er representative for fylkeskommunenes samlede syn, noe regionvegsjefene vil avklare i videre dialog med de aktuelle fylkeskommuner. En viktig tilbakemelding er at regionvegkontorene synes det er interessant og inspirerende å arbeide med fylkesvegoppgaver for fylkeskommunene. 7. Evalueringsgruppens vurderinger 7.1. Innledning Evalueringsgruppens er gitt i oppgave å evaluere de deler av fylkeskommunenes styringssystem for fylkesvegoppgaver som angår arbeidet som sams vegadministrasjon utfører for fylkeskommunen etter vegloven 10. Gruppen er forutsatt å vurdere hele styringssløyfen med særskilt fokus på i hvilken grad dagens rapportering og dialog ivaretar fylkeskommunenes behov for nødvendig styringsinformasjon for å kunne beslutte strategier, tiltak mm, følge opp beslutninger og virksomhet ellers som vegmyndighet for fylkesveg og håndtere eventuelle avvik. Vurderingene bør omfatte fylkeskommunenes årlige tildeling av oppgaver, midler mm og oppfølging med sikte på at sams vegadministrasjon kan gjennomføre oppgavene for fylkeskommunene på en effektiv måte. Synspunkter/merknader fra kommunerevisjonen bør trekkes inn i vurderingene.

16 Vurdering av grunnmodeller i styringssystemet for fylkesvegoppgaver Kontaktutvalget anbefalte i 2009 en grunnmodell for fylkeskommunenes styring av fylkesvegområdet som særlig angår det arbeidet sams vegadministrasjon skal utføre for fylkeskommunene i fylkesvegsaker. Grunnmodellen inneholder hele styringssløyfen, både fylkeskommunens langsiktige og årlige styring, oppfølging av fylkeskommunens beslutninger og annen oppfølging av ansvaret som fylkeskommunen har som vegmyndighet for fylkesveg. I femten av atten fylkeskommuner synes det å være tatt utgangspunkt i anbefalt grunnmodell, og i samarbeid med regionvegsjefen utformet et styringssystem tilpasset behovet i det enkelte fylke. I to fylkeskommuner (Vest-Agder og Møre & Romsdal) er det valgt en annen, men også avtalebasert modell ut fra forholdene i de to fylkene. I Nordland er det som nevnt valgt en modell der regionvegsjefen (eller representant for ham) inngår i fylkesråd for samferdsel og miljø sin administrative ledergruppe. Det er etter evalueringsgruppens vurdering ikke kommet fram forhold hverken ved gjennomgang av avtaleverk eller i tilbakemeldinger fra fylkeskommunene som tilsier at det er behov for å endre de modeller som er valgt for den enkelte fylkeskommunes styring av fylkesvegoppgavene. Forbedringsarbeid i denne omgang bør derfor skje innenfor de modeller som er valgt. Dersom den enkelte fylkeskommune skulle ønske større endringer i etablert styringssystem er det naturlig at spørsmålet tas opp mellom den aktuelle fylkeskommune og regionvegsjef. Eventuelt arbeid med endringer og videre tilpasning av styringssystemet i den enkelte fylkeskommune må etter gruppens vurdering skje med utgangspunkt i kravene til effektivitet mm som er beskrevet i Prop. 1 S ( ) og Samferdselsdepartementets instruks til Statens vegvesen av , jf mer utfyllende omtale nedenfor De viktigste forbedringsområdene og hvem foretar forbedringene. Den enkelte fylkeskommune og regionvegsjef (sams vegadministrasjon) har samarbeidet om å tilpasse styringssystemet for fylkesvegoppgaver, inkludert rapportering, dialog mm, ut fra forholdene og behovene i det enkelte fylke. Av avtaleverk og tilbakemeldinger fra fylkeskommuner og regionvegsjefer, synes det som man i noen fylker har kommet fram til gode og velfungerende løsninger, mens man i andre fylker i større eller mindre grad har en del forbedringsarbeid å gjøre. Etter evalueringsgruppens vurdering er det naturlig at videre forbedringsarbeid skjer i samarbeid mellom den enkelte fylkeskommune og regionvegsjef, men slik at det i de landsdekkende regnskapsog økonomisystemene for fylkesveg hos Statens vegvesen tilrettelegges godt for at fylkeskommunen og regionvegsjefen kan utvikle et styringssystem i tråd med forutsetningene i Prop 1 S ( ). Ut fra gjennomgang av avtaleverkene og tilbakemeldingene fra fylkeskommunene og regionvegsjefene, vil evalueringsgruppen peke på følgende områder som bør ha særlig oppmerksomhet i forbedringsarbeidet: Regnskapsrapportering fra Statens vegvesen til fylkeskommune Økonomirapportering fra regionvegsjef til fylkeskommune Fullmakter fra fylkeskommune til regionvegsjef Kostnadsoverslag og prognoser for utbyggingsprosjekter og programområder «Umodne» prosjekter Avviksrapportering særlig ved planlegging og bygging Leveranseavtalen eller tilsvarende tildeling av midler, avklaring av disponible midler mm

17 17 Effektiv bruk av sams vegadministrasjon og videreutvikling av fylkeskommunens styringssystem Ansvarsforhold og fullmakter i beredskapsarbeid og ved større kriser 7.4. Regnskaps- og økonomirapportering Etter evalueringsgruppens vurdering bør forbedringer knyttet til regnskapsrapportering, økonomirapportering og fullmakter gis høy prioritet. De to førstnevnte områdene har særlig betydning for fylkeskommunenes oppfølging av vedtak og for fylkeskommunenes og regionvegsjefens økonomistyring. Etter gruppas vurdering vil forbedring av de to områdene også kunne bidra til at forbedringer på andre områder blir enklere. Vedlegg 1 inneholder sluttrapport fra «Arbeidsgruppe regnskap- og økonomirapportering» og i det etterfølgende beskrives de tiltak som evalueringsgruppen anser som viktigst å følge opp: Bedre kobling mellom regnskaps- og økonomirapportering i forhold til leveranseavtalen og fylkeskommunal regnskapsførsel: Det bør være en mer entydig og enklere kopling mellom Statens vegvesens rapporter og det behov fylkeskommunene har for å kunne kople informasjon i disse rapportene til sine systemer for regnskap, informasjon og annen oppfølging. I stor grad knytter Statens vegvesen både leveranseavtalen og regnskaps- / økonomirapporteringen til sine interne prosjektnummer. Tilsvarende har fylkeskommunene normalt sine interne prosjektnummer. Det anbefales at det lages en kobling ved at fylkeskommunens prosjektnummer legges inn i prosjektregisteret i regnskapsløsningen til Statens vegvesen, slik at fylkeskommunens prosjektnummer kan inngå i all rapportering fra SVV der det er naturlig. Innlastning av regnskapsdata i fylkeskommunenes regnskapssystemer: Evalueringsgruppen har etter innstilling fra regnskaps- og økonomigruppa valgt å ikke anbefale en løsning med automatisk innlasting av regnskapsdata fra Svvs regnskapssystem til fylkeskommunens regnskapssystem. Se regnskapsgruppas begrunnelse i vedlegg 1. Det anbefales derfor at regnskapsfiler i hvert fall inntil videre - overføres fra Svv som i dag (eventuelt med enkelte justeringer) og at fylkeskommunene benytter de muligheter deres regnskapssystemer har for å automatisere innlastingen av de data som fremkommer i filene fra Statens vegvesen. Evalueringsgruppen anbefaler at det i en «pilot» begrenset til ett fylke i en region, arbeides videre for å se på mulighetene for automatisk innlasting av regnskapsdata fra Statens vegvesens forsystem til fylkeskommunens regnskapssystem. Endring av fakturabeløp ved uenighet med leverandør: Enkelte leverandører nekter å sende kreditnota ved uenighet. I den forbindelse er fylkeskommunen v/regionvegsjefen pliktig til å betale ut det beløp som ikke er omstridt. Per i dag gjøres dette ved at fakturabeløpet endres til det beløp som skal betales. Dette bryter med kravene til regnskapsføring, som legger til grunn at det ikke er lov å endre et fakturabeløp. Statens vegvesen må på denne bakgrunn vurdere om dette kan håndteres på en måte som medfører at det ikke er nødvendig å endre fakturabeløpet. Merverdikompensasjon: I hh til lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv har fylkeskommuner og kommuner vesentlig kortere frister enn andre til å fremme krav om kompensasjon for merverdiavgift. Fremmes ikke krav om kompensasjon i tide faller retten til å kreve kompensasjon for det for sent oppmeldte beløpet, bort. Bestemmelsene er:

18 18 For kommuner og fylkeskommuner: «Kompensasjonsoppgave sendes periodevis. Hver periode omfatter to kalendermåneder. Første periode januar og februar, annen periode mars og april, tredje periode mai og juni, fjerde periode juli og august, femte periode september og oktober og sjette periode november og desember.» For alle andre kompensasjonsberettigede (eksempelvis private barnehager og skoler mm): «Virksomheter som nevnt i 2 bokstav b-e kan fremsette krav som omfatter et helt kalenderår på oppgaven for sjette periode.» For alle: «Oppgaven må være kommet frem til skattekontoret innen 1 måned og 10 dager etter utløpet av hver periode. Fristen for 3. periode, mai og juni, er likevel 20. august.» De strenge fristene for foreldelse har sammenheng med omfanget av kompensasjonskrav som framsettes fra kommunesektoren, og statens behov for forutsigbarhet mht statsbudsjettet. Kompensasjon for merverdiavgift omfatter betydelige beløp hver periode. Med de absolutte fristene som gjelder for fylkeskommunene for å kunne kreve kompensasjon for merverdiavgift, er det viktig med systemer og rutiner hos Svv som sikrer at kompensasjonskravene til fylkeskommunene blir korrekte og levert i tide. Tildeling bør være bruttotildeling: Det er i dag en situasjon der enkelte fylkeskommuner tildeler Statens vegvesen bruttotildeling (inkl. mva), mens andre foretar tildelinger basert på nettotall (ekskl. mva). Det er også enkelte fylkeskommuner som både har netto- og bruttotildeling avhengig av om det er snakk om drift og vedlikeholdsoppgaver eller investeringsmidler. Dette kan gi grunnlag for misforståelser og usikkerhet i forbindelse med økonomirapportering og medføre en mer kompleks situasjon i forhold til rapporteringsløsninger m.m. Det anbefales på denne bakgrunn at all tildeling skal være i henhold til bruttoprinsippet, men at det ved økonomirapportering må kunne skilles mellom prognose knyttet til nettotall og prognose knyttet til merverdiavgift som følge av at disse finansieres ulikt. De siste vil kreve tilpasninger i Statens vegvesens systemer, bl.a. G-prog og Budsys, endringer som kan ta litt tid. Evalueringsgruppen har merket seg at regnskaps- og økonomigruppen mener et slikt prinsipp er i tråd med kravene i GKRS (God kommunal regnskapsskikk). Overføring av mindreforbruk fra ett år til neste i forbindelse med investeringsprosjekter: Nye regnskapsforskrifter for kommunene tilsier at mindreforbruk på investeringsprosjekter må vedtas på nytt for etterfølgende år. Det innebærer at det ikke automatisk foreligger bevilgning dersom prosjektet var forutsatt avsluttet i inneværende år. For prosjekter som går inn i etterfølgende år bør ikke dette skape problemer. Fylkeskommunene må legge fram sak om justert investeringsbudsjett på første fylkesting etter at regnskapsresultatet er kjent for bevilgning av midler ikke brukt foregående år. Dersom mindreforbruket gjelder gjenstående eksterne øremerkede midler, vil SVV fortsatt ha finansiering av disse prosjektene. Dette ivaretas i dagens forskrifter fordi ubrukte investeringsmidler ved årsoppgjøret skal avsettes til bundet investeringsfond. I neste års regnskap hentes nødvendig finansiering fra det samme fondet. Hver fylkeskommune bør i samråd med regionvegsjefen tilrettelegge i budsjettet eller på annen måte slik at investeringsprosjekter som går over årsskiftet, kan fortsette uten å måtte stoppes

19 19 på grunn av eventuelt manglende vedtak i fylkeskommunen om adgangen til å disponere midler etter årsskiftet. Statens vegvesens regnskapssystem for fylkesvegoppgaver må i henhold til gjeldende krav defineres som et forsystem til fylkeskommunens regnskapssystem. Følgelig kan fylkesvegregnskapet ikke revideres fullt ut uten at en går inn i forsystemet som Statens vegvesen har for fylkesvegregnskapet. For at fylkeskommunene skal kunne sikre at regnskapsføringen skjer i henhold til de krav som stilles til fylkeskommunal regnskapsføring anbefales det at fylkeskommunene skal ha tilgang til følgende informasjon ved behov: Alle rutiner som Statens vegvesen har knyttet til forsystemet Relevante internkontrollrutiner til systemet Andre relevante kontroller og rutiner til systemet Når skal et prosjekt aktiveres i fylkeskommunens regnskap?: Det er i dag ulik praksis i forhold til når et prosjekt skal aktiveres i fylkeskommunenes regnskap. Evalueringsgruppen anbefaler at et prosjekt aktiveres i det år det tas i bruk og avskrivning starter i etterfølgende år uavhengig av om sluttoppgjøret med entreprenøren, grunnerverv mm ikke er endelig avklart Fullmakter Ved gjennomgang av ramme- og leveranseavtalene synes det å være til dels betydelige forskjell mellom fylkeskommunene i hvor grundig fullmaktsforhold er avklart. Fullmakter er i flere tilfeller gitt i egne dokumenter ved siden av avtaleverket. Tydelige fullmakter særlig på det operasjonelle området er viktig for at regionvegsjefen kan utføre oppgaver effektivt og korrekt for fylkeskommunen. Samtidig er det viktig at fullmakter tilpasses og praktiseres slik at fylkeskommunen har den politiske og administrative styringen av fylkesvegområdet som de anser nødvendig. Det tilligger fylkeskommunen å gi fullmakt(er) til regionvegsjefen så langt myndighet ikke er lagt til regionvegsjefen i lov eller forskrift. Fullmaktsgiving er således en ensidig handling fra fylkeskommunens side, men det er naturlig at fullmakt(er) utstedes i samråd med regionvegsjefen. Ved fullmakt kan fylkeskommunen delegere myndighet. Ansvar kan ikke delegeres. Fullmakter gis etter det regelverk som gjelder for fylkeskommunen. Regnskaps- og økonomigruppa har omtalt fullmakter innenfor økonomiområdet flere steder i sin rapport, se vedlegg 1. I pkt 16 nevnes fullmakter til å disponere årlige tildelinger gitt gjennom leveranseavtalen eller annet avtaleverk ved årets begynnelse og gjennom året. I pkt 17 tas opp fullmakt og fullmaktsbegrensninger knyttet til mindre- og merforbruk på investeringsprosjekter ved årsskiftet. I punkt 20 har de laget en tabell som vil være et nyttig innspill når den enkelte fylkeskommune i samråd med regionvegsjefen skal vurdere fullmakter. Fullmaktsgruppa har vurdert fullmakter utenfor økonomiområdet, jf vedlegg 2. De har begrenset sin opplisting til fullmaktsområder av mer operasjonell art, dvs områder som er viktige for at regionvegsjefen effektivt og korrekt kan gjennomføre fylkeskommunens vedtak. Men selv om fullmaktsområdene er av operasjonell art, kan det også innenfor disse områdene oppstå situasjoner som det er

20 20 naturlig at gis politisk avklaring før gjennomføring. På noen områder kan det være ønskelig med politisk avklaring undervegs, men situasjonen tilsier likevel at regionvegsjefen har relativt store fullmakter til å handle raskt. Det tenkes særlig på området beredskap og krisehåndtering. Fullmaktsgruppa har i egen tabell gitt en strukturert oversikt over myndighetsområder i lov, forskrift og annet regelverk som det kan være aktuelt for den enkelte fylkeskommune å vurdere å delegere til regionvegsjefen. Gruppa henviser flere steder til håndbøker og NA-rundskriv. Håndbøkene og NArundskrivene er en del av Statens vegvesen kvalitetssystem som bl.a. skal sikre riktig bruk av regelverkene. Dokumentene er tilgjengelige for alle og blir oppdatert på vegvesen.no. Beløpsgrenser som fullmaktsgruppa oppgir under pkt 5 og 7 må oppfattes som anbefalte fullmaktsgrenser i fylkesvegsaker, grenser som fylkeskommunen i samråd med regionvegsjefen fastsetter. Etter evalueringsgruppas vurdering er det ønskelig at fullmaktene bidrar til at regionvegsjefen så effektivt og korrekt som mulig kan planlegge, erverve grunn, bygge, drifte, vedlikeholde, forvalte og håndtere ulykker og kriser knyttet til fylkesveg, for fylkeskommunene. Fullmaktene bør videre bidra til å avklare roller, hvem som har myndighet til å gjøre hva og at sams vegadministrasjon utnyttes effektivt. Fullmaktene bør samtidig utformes slik at fylkeskommunen har den politiske og administrative styringen som de ønsker og at fylkeskommunens regelverk for delegering følges. Evalueringsgruppa vil anbefale at det arbeides for en større grad av ensartede fullmakter fra fylkeskommunene til regionvegsjefene, enn det som synes å framgå av dagens avtaleverk. Regionvegsjefene bør i den forbindelse kunne bidra med nyttig informasjon på tvers av fylkesgrenser innenfor sin region. Evalueringsgruppa vil også anbefale at Statens vegvesen og fylkeskommunene i samarbeid utarbeider en eksempelsamling over de mest aktuelle fullmaktene Kostnadsoverslag Fylkeskommunene og regionvegsjefene peker på at kostnadsoverslag i flere sammenhenger er for dårlige. Det har i praksis vist seg vanskelig å få fram «sikre» kostnadsoverslag i de ulike planfasene, som igjen gjør at overordnede planer, handlingsprogram og årlige budsjetter kan ha for liten forutsigbarhet. Dette har i flere tilfeller bidratt til forsinkelser og kostnadsøkning ved bygging. Erfaringsmessig har det vært et problem at en har kommet fram til anslag som er basert på for dårlig plangrunnlag som ikke var vært tilstrekkelig kvalitetssikret. En annen årsak er at prosjektene ikke har vært tilstrekkelig definert, noe som kan medføre at prosjektets utførelse blir av annet omfang enn hva som opprinnelig var tenkt. Vedlegg 3 inneholder et uttrekk av metodikk og beregning som følger av Statens vegvesens håndbok 217 Anslagsmetoden: Utarbeidelse av kostnadsoverslag. Alle investeringsprosjekter over fem mill. kroner skal i følge håndboka ha gjennomført anslag etter anslagsmetoden. Innledningsvis defineres sentrale begreper knyttet til beregning av kostnader. Deretter gjennomgås oppbygging av og nøyaktighet i Anslagsmetoden. Det er tatt utgangspunkt i rutiner og retningslinjer for riksvegprosjekter. Som vist i vedlegg 3 er det flere usikkerhetsmomenter knyttet til å lage kostnadsoverslag. Usikkerhet er ikke mulig å unngå, men det er viktig å ha metoder og rutiner slik at man kan styre effektivt også når usikkerhet foreligger. Det er viktig å formidle denne usikkerheten ved fremleggelse av kostnadsoverslag, slik at det kan tas høyde for risikoen når prosjekt vedtas. Hvis det ikke tas høyde