AVLASTNINGSTJENESTEN FOR

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON AV AVLASTNINGSTJENESTEN FOR BARN OG UNGE STAVANGER KOMMUNE JUNI 2011

2 [Denne side skal være helt blank, bortsett fra kildehenvisning for forsidens bildetekst nederst. Stryk denne tekst når arbeidet igangsettes. Forsidebildet tilpasses den enkelte rapport kommune med enten illustrasjonsbilde fra kommunen, eller et mer abstrakt tema om vi ikke har det. Bildet skal også brukes på nyhetsoppslaget på web ved publisering. ] Forsidefoto: Stock Exchng

3 INNHOLD Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 2. Hovedrapporten med innledning, fakta og vurderinger, samt vedlegg Innhold... 3 Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 9 Rapporten Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Faktadel Avlastningstjenester - barn og unge Utgifter til kjøpte tjenester Utgifter til kjøp av private avlastningstjenester Hvorfor utgiftsøkning? Fritt brukervalg? Ulike prismodeller Helse og sosialkontorenes økonomistyring Vedtaksprosessen Hva skiller det kommunale og private avlastningstilbudet? Vurderinger og anbefalinger Utgiftsøkning Brukervalget har som regel ikke vært fritt Ulike prismodeller Budsjettreduksjonen i 2010 var lite realistisk Hvordan sikre bedre økonomistyring Forskjell mellom kommunale og private tjenester Avlastningstjenesten har endret karakter Sammenligninger med andre Vedlegg Avlastning barn og unge Stavanger kommune

4 SAMMENDRAG MINDRE UTGIFTSØKNING ENN ANTATT I sak om brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge blir det pekt på at utgiftene til kjøp av private avlastningstjenester har økt sterkt (januar 2011, levekårsutvalget). Fra 1. tertial 2008 til 1. tertial 2010 har utgiftene til kjøp av eksterne leverandører økt fra 7,9 til 28,2 millioner kroner. I saken vises det til at budsjett for eksternt kjøp av pleie-, omsorg- og avlastningstjenester var på 21,5 millioner kroner i I tertialrapporten for 2. tertial 2010 var prognosen på kjøpte tjenester 93,5 millioner kroner 1. Det vil si et merforbruk på ca. 72 millioner kroner. I forhold til disse punktene viser gjennomgangen vår to ting: Budsjettsprekken ble stor fordi helse- og sosialkontorenes budsjetter til kjøp av tjenester fra private har vært urealistiske i Kjøp av private avlastningstjenester har økt, men i langt mindre grad enn det som kommer til utrykk i den nevnte saken. Regnskapstallene viser at kommunen har kjøpt avlastningstjenester for 56 millioner kroner i Men gjennomgangen viser at en stor del av utgiftene til kjøp av avlastningstjenester i realiteten er kjøp av heldøgns boligplass. Kjøp av heldøgns boligplasser utgjør om lag 29 millioner kroner. Det vil si at om lag 27 millioner kroner i realiteten var kjøp av avlastningstjenester. Hvis vi kun ser på utgifter til avlastningstjenester til barn og unge (under 18) er utgifter til kjøp av private avlastningstjenester på ca. 13 millioner kroner. Et sentralt spørsmål er om det ville kostet mindre for kommunen totalt sett dersom brukerne hadde hatt tilbud i en kommunal omsorgsbolig? Det er vanskelig å svare ja eller nei på dette spørsmålet. Dataene tyder på at det er stor spennvidde i brukernes behov og utfordringer. I tillegg kommer det an på hvilke boliger og hvilken kompetanse som er tilgjenglig. Selv om utgiftsøkningen innen avlastningstjenester er mindre enn antatt, er den likevel betydelig fra 2006 til Økning i kjøp av private tjenester kommer i tillegg til utgiftsøkning innen kommunale avlastningstjenester (67 %). 1 Kilde: Samme sak. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

5 Fra 2006 til 2010 har utgiftene til avlastningstjenester økt fra 24 til 94 millioner kroner, dvs. 290 %. Tar vi bort brukere som i realiteten bor i heldøgns bolig, er utgiftsøkningen på om lag 41 millioner, dvs. nesten 170 prosent Hvorfor utgiftsøkning? Dette går vi grundig inn på i fakta- og vurderingsdelen. Her oppsummerer vi hovedpunktene: Flere får døgnavlastning. Fordobling fra 2006 til Liten nedgang i 2011 Nye brukergrupper med større behov, og et bedre og mer differensiert tilbud For liten tilgang på boliger i bofellesskap. Dette synes å være den største proppen eller flaskehalsen i systemet Gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn pr bruker har økt. Dette synes å ha sammenheng med punkt to og tre. Vi finner også enkelte indikasjoner på at Stavanger i snitt tildeler et høyere antall døgn pr. bruker enn Bergen og Trondheim, men tallene må tolkes med varsomhet. Enkelte av de intervjuede peker dessuten på at Stavanger har gitt romslige avlastningsvedtak. Selv om dette kan være en delforklaring, tyder gjennomgangen vår på at hovedforklaringen er de nevnte forholdene over. BRUKERVALGET HAR SOM REGEL IKKE VÆRT FRITT Administrasjonen har ikke fulgt opp vedtaket om fritt brukervalg slik som forutsatt. Bestillerne styrer i all hovedsak valgene mot det offentlige avlastningstilbudet. Private utførere har blitt valgt når det offentlige ikke har hatt et egnet tilbud, riktig kompetanse, kapasitet, eller egnede lokaler. Private har også noen ganger blitt valgt på bakgrunn av sterke preferanser hos brukerne. I gjennomgangen gis det to forklaringer på hvorfor brukervalget ikke har vært fritt. For det første var signalet fra ledelsen i levekårsavdelingen at helse- og sosialkontorene i all hovedsak skulle styre brukerne mot de kommunale avlastningstjenestene. For det andre peker helse- og sosialsjefene på at de ikke hadde stor nok budsjettramme til å oppfylle vedtaket om fritt brukervalg. Derfor ble heller ikke brukerne informert om at brukevalget var fritt. Til tross for at kommunen ikke har praktisert fritt brukervalg, har det likevel vært en kraftig økning i personer (familier) som har døgnavlastning hos de private aktørene (fra 4 til 38 fra 2006 til 2010, og nedgang til 28 i 2011). Gjennomgangen tyder på at saksbehandlerne blir utsatt for et betydelig press når de skal bestille avlastningstjenester. Det er flere aktører som ønsker å legge føringer på bestillerne. Det ser ut til å være et gap mellom brukernes forventninger til kommunen, og det helse- og sosialkontorene kan gi av tjenester. Saksbehandlerne bruker mye tid på å redusere brukernes forventninger. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

6 Etter vår vurdering har administrasjonens manglende oppfølging av vedtaket om fritt brukervalg bidratt til å øke avstanden mellom forventninger og praksis, noe som har økt presset på helse- og sosialkontorene og saksbehandlerne. ULIK PRISING AV TJENESTENE Kommunen har operert med to ulike prismodeller, en for de kommunale utførerne, og en for de private. Den kommunale har vært elastisk i forhold til brukernes pleietyngde slik at lav pleietyngde har utløst lav pris, og høy pleietyngde har utløst høy pris (ABI 2 - finansiering). De private har hatt en fast døgn- og timepris for sine tjenester. Disse prisene ble akseptert av kommunen i rammeavtalen fra Selv om prisene ikke er helt sammenlignbare, er det klart at prisene for de private tjenestene ligger tett opp til den høyeste kommunale priskategorien. Det innebærer at det vil være økonomisk ugunstig for kommunen å velge private leverandører for brukere i de laveste pleiegruppene. Til det er prisforskjellen for stor. Et slikt valg ville medført en stor ekstrautgift for kommunen. I et økonomisk perspektiv det altså fornuftig å styre de mest ressurskrevende brukerne inn mot de private, slik helse- og sosialkontorene har gjort. Dette er altså en god måte å holde utgiftene nede på, selv om det ikke nødvendigvis er det beste for brukeren. Vi er informert om at kommunen vil legge opp til ABI-finansiering også for de private i det nye konkurransegrunnlaget. Vi mener dette er en helt sentral forutsetning for at kommunen skal kunne tilby et fritt brukervalg, uten at valg av leverandør skal gi for store økonomiske utslag. I vurderingsdelen går vi nærmere inn på hvordan kommunen kan sikre en bedre økonomistyring. Her nøyer vi oss med å slå fast at økonomistyringen er blitt langt bedre i kommunen det siste drøye året, men noe gjenstår. FORSKJELL MELLOM KOMMUNALE OG PRIVATE UTFØRERE Pris. Siden private utførere som regel har mottatt de mest ressurskrevende brukerne, har prisforskjellene mellom private og offentlige utførere i praksis vært liten. Omfang og brukere. Det er langt flere brukere som får kommunale avlastningstjenester, og de tilbyr avlastning til flere brukergrupper. Fleksibilitet. Både bestillere og brukere opplever de private utøverne som mer fleksible enn de kommunale avlasterne. De mener at de private i større grad tilpasser seg brukerens behov, og er mer lydhøre for foreldrenes ønsker. Det vises blant annet til at 2 Aktivitetsbaserte inntekter. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

7 de private har splittet opp vedtak om døgnavlastning i timebasert avlastning på utvalgte dager, etter ønsker fra brukerne. Samtidig registrerer brukerne positive endringer hos de kommunale utførerne, blant annet at de har startet opp med timebasert avlastning. Det er langt færre ansatte å forholde seg til hos de private utførerne. Dette oppleves som en stor fordel hos brukerne, spesielt for brukere i autismespekteret. Innhold i tjeneste. Fra bestillerne og levekårsstaben blir det hevdet at de private utførerne driver trening eller behandling, og at dette ikke har vært en del av bestillingen. Gjennomgangen vår viser at forskjellen mellom de private og kommunale utførerne ikke er så stor. Den kommunale døgnavlastningen innholder også mye trening, oppfølging og strukturering. Både kommunale og private utførere trener på en rekke ting, som spising, språk og selvstendighet. Mye av treningen er initiert av foreldrene, selv om både offentlige og private utførere trener på ting det ikke trenes på hjemme. Det blir pekt på at det er enkelte ting foreldrene ikke klarer å trene på selv. Om man driver behandlingslignende tiltak eller ikke synes først og fremst å være betinget av hvilken brukergruppe man har, ikke om det er en offentlig eller privat aktør som utfører tjenesten. De kommunale utførerne utfører imidlertid ikke veiledning i hjemmet (miljøtjeneste). Her synes det som om hovedskillet mellom innholdet i de private og kommunale tjenestene ligger. AVLASTNINGSTJENESTEN HAR ENDRET KARAKTER Avlastningstjenesten har endret preg siden 2006, fra å ha et foreldrerettet avlastningsfokus, til også å få et mer brukerrettet behandlingsfokus. Det synes spesielt å gjelde brukere med psykiske lidelser, store adferdsproblemer, utagerende adferd, og diagnoser i autismespekteret. Dette er en ny type brukere av avlastningstjenester som i all hovedsak har kommet til de siste fire-fem årene. En del av denne brukergruppen fikk tidligere tjenester fra barnevernet (for eksempel foreldreveiledning), men etter at barnevernet la om sin praksis i 2007 har flere av disse brukerne blitt helse- og sosialkontorenes ansvar. Spesialisthelsetjenesten synes heller ikke å kunne tilby kommunen et konkret nok veiledningsopplegg omkring disse brukerne. I tillegg er det mangel på heldøgns botilbud, støttekontakt og treningskontakt i kommunen. Disse forholdene fører til økt press på avlastningstjenestene, og kan også være en forklaring på hvorfor avlastningstjenesten har endret karakter: Ingen andre gir denne gruppen god nok behandling og oppfølging, og dermed trer avlastningsutførerne inn i behandlingsrollen. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

8 Andre forhold som har medvirket til endringen av tjenesteinnholdet er at de nye private aktørene har hatt kompetanse til å drive med trening og strukturering for de nye brukerne. Utførerne i kommunen har også økt kompetansen sin på de samme brukerne de siste årene. Det har heller ikke vært tydelig definert hva som ligger i avlastningsbegrepet, og om avlastning kan bety ulike ting for ulike brukergrupper. METODE Problemstillingene er belyst gjennom bruk av forskjellige datakilder, som dokumenter, nøkkeltall og intervjuer (se vedlegg). I prosjektet har det vært viktig for oss å få innspill og synspunkter fra en rekke aktører med ulike roller, for å sikre et bredt datagrunnlag. Vi har i alt intervjuet 51 personer, blant annet 6 fra sentraladministrasjonen, 22 fra bestillerkontorene, 8 fra Dagsenter avlastning, 4 fra de private utførerne, og 6 brukere hvorav 5 representanter for brukerorganisasjoner. ANBEFALINGER Kommunen bør: Praktisere fritt brukervalg i tråd med intensjonen i det politiske vedtaket Gjøre en grundig vurdering av effektene av en praktisering og realisering av et fritt brukervalg Ta i bruk funksjonen klientregnskap i Cosdoc Etablere en egen tildelingsnorm/standard for avlastningstjenestene, og da spesielt døgnavlastning Sørge for at de private utførerne får tilgang til Cosdoc, slik intensjonen var i rammeavtalen fra 2007 Etablere rammeavtaler som også dekker kjøp av avlastningstjenester for de over 18, og som dekker kjøp av heldøgns bolig, slik at man opererer i tråd med lov om offentlige anskaffelser Avlastning barn og unge Stavanger kommune

9 RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannen har følgende kommentarer til rapporten, mottatt 15. juni 2011: Rogaland Revisjon IKS har foretatt en omfattende gjennomgang av avlastningstjenesten for barn og unge, og har kartlagt en rekke forhold knyttet til denne tjenesten. Rådmannen har hatt sterkt fokus på avlastningstjenesten det siste året, og rapporten vil bli brukt som et viktig bidrag i det pågående forbedringsarbeidet på dette området. Når det gjelder revisjonsmetode, registrerer rådmannen at en rekke representanter fra brukerne/pårørende, utførere og bestillere er intervjuet. Revisjonen har innhentet fakta og dokumentasjon fra administrasjonen, men har ikke på samme måte gjennomført intervjuer med representanter herfra. Dette resulterer i at en rekke utsagn fra intervjuobjekter blir stående uimotsagt i revisjonsrapporten, uten at administrasjonen i samme grad kommer til orde i rapporten. Rådmannen mener en større grad av kontradiksjon ville gitt en mer balansert, og dermed mer korrekt, fremstilling. I det følgende kommenteres noen tema som er viet spesiell oppmerksomhet i rapporten. Avslutningsvis redegjøres for hvordan rådmannen vil følge opp revisjonenes anbefalinger. ad: Forventningspress Rogaland Revisjon kommenterer i rapporten at saksbehandlerne ved bestillerkontorene har blitt utsatt for et betydelig press når de skal bestille avlastningstjenester, og at de bruker mye tid på å redusere brukernes forventninger. Revisjonen tilskriver dette for- Avlastning barn og unge Stavanger kommune

10 ventningspresset administrasjonens manglende oppfølging av vedtaket om fritt brukervalg (rapportens s. 6). Det er på det rene at saksbehandlerne ofte utsettes for betydelig press i forbindelse med bestilling av tjenester, både i forhold til avlastning og andre tjenestetyper. I rapporten (s. 31) fremgår det at intervjuobjektene peker på flere aktører som ønsker å legge føringer på bestillingene hva gjelder avlastning, som barnevernet, fastleger, spesialisthelsetjenesten og IAA. I tillegg kommer etter rådmannens oppfatning generelle faktorer som økende forventninger i samfunnet til det offentliges tjenesteyting og sterkere rettighetstenking hos brukere/pårørende. Rådmannen vil med bakgrunn i ovennevnte peke på at mange faktorer bidrar til å skape forventningspress overfor saksbehandlerne. Forventningene vil dessuten ofte omhandle vedtakets omfang, ikke bare valg av leverandør. Det politiske vedtaket om fritt brukervalg omhandler valg av leverandør, ikke vedtakets omfang. Rådmannen mener det på denne bakgrunn ikke er helt treffende når Rogaland Revisjon i sitt sammendrag utelukkende tilskriver det betydelige forventningspresset administrasjonens manglende oppfølging av vedtak om fritt brukervalg. ad: Grensen mellom avlastning og heldøgns bolig Rogaland Revisjon påpeker i sin rapport at en stor del av utgiftene til avlastningstjenester i praksis gjelder kjøp av heldøgns bolig. Grenseoppgangen mellom avlastningsbolig og heldøgns bolig er ikke klar. Det er ikke tydelig definert i lovverket hvor grensen går, og praksisen i forhold til grensedragningen varierer fra kommune til kommune. I sak til kommunalstyret for levekår i mars 2011 utformet rådmannen retningslinjer for grensedragningen. Det sentrale vurderingstemaet er etter rådmannens vurdering hvorvidt det er planlagt at bruker skal tilbake til omsorgsyterne eller ikke. Dersom forutsetningen er at bruker skal tilbake til omsorgsyterne etter en periode i boligen, er tjenestetilbudet å anse som avlastning. Dersom tilbudet er ment å være et varig tilbud hvor det ikke er planer om at bruker skal tilbake til omsorgsyterne, er det tale om heldøgns botilbud. Dette betyr at et opphold i bolig kan være både heldøgns og langvarig, men likevel et avlastningsopphold dersom planen er at bruker skal tilbake til omsorgsyterne. Selv med utgangspunkt i ovennevnte retningslinjer, vil det i praksis oppstå vanskelige grensetilfeller. I en del saker har oppholdet i bolig hos privat leverandør begynt som avlastningsopphold, men omstendighetene hos omsorgsyterne har endret seg slik at de likevel ikke er i stand til å ta bruker tilbake. Botilbudet hos privat leverandør har da i realiteten fått karakter av heldøgns botilbud. I påvente av en permanent bolig i kommunen har det i disse sakene blitt vurdert som helse- og sosialfaglig uforsvarlig å overflytte bruker til et annet midlertidig tilbud. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

11 Retningslinjer for grensedragning mellom avlastning og heldøgns botilbud formulert i sak til levekårstyret i mars 2011 er ikke fullt ut reflektert i budsjett- og regnskapstallene som fremkommer i revisjonsrapporten. Sagt på en annen måte: Tilbud benevnt som heldøgns bolig kan i realiteten være avlastningstilbud. Budsjett- og regnskapstallene må leses med dette for øye. Forholdet til rammeavtalen, og dermed innkjøpslovverket, må også vurderes på denne bakgrunn. ad: Brukere over 18 år I revisjonsrapporten kommenteres at kommunen har kjøpt tjenester til brukere over 18 år av de to private leverandørene, til tross for at rammeavtalen kun omfatter barn og unge opp til 18 år. I en del tilfeller er tilbudet hos privat leverandør i utgangspunktet iverksatt mens bruker var under 18 år, men tilbudet har blitt forlenget etter fylte 18 år fordi brukers og pårørendes behov for tjenester har vært uforandret. Dette med bakgrunn i en helse- og sosialfaglig vurdering, hvor det har blitt vurdert som uforsvarlig å flytte bruker over i et annet botilbud. Anbefalinger Anbefaling nr 1: Praktisere fritt brukervalg i tråd med intensjonen i det politiske vedtaket. I sak til kommunalstyret for levekår i januar 2011 har rådmannen redegjort for praktisering av brukervalgsordningen i avlastningstjenestene for barn og unge. Kommunalstyret vedtok at: Brukervalgordning for avlastningstjenestene til barn og unge praktiseres i tråd med føringene i foreliggende sak, inntil ny rammeavtale med private leverandører er inngått. Når ny rammeavtale for kjøp av avlastningstjenester er på plass, vil brukervalgordningen bli praktisert fullt ut i tråd med intensjonene i formannskapets vedtak fra Dette innebærer bl.a. at brukere vil få informasjon om hvilke leverandører de kan velge mellom når tjenestevedtak er fattet. Begrensningen vil være at de bare kan velge mellom leverandører som kan gi tilbud til den diagnosegruppen deres barn tilhører. For å sikre god økonomistyring av avlastningstjenestene i en situasjon med fritt brukervalg, vil det være nødvendig å se budsjett for hjemmeavlastning, avlastning som leveres av privat leverandør og den kommunale avlastningstjenesten i sammenheng. Rådmannen arbeider for å sikre at det enkelte helse- og sosialkontor skal ha ett helhetlig budsjett for hele avlastnings- området. Det er også utviklet månedlige økonomirapporter som gir den enkelte bestillerenhet god oversikt over forbruk på avlastningstjenesten sett i forhold til disponibelt budsjett. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

12 Anbefaling nr. 2: Gjøre en grundig vurdering av effektene av en praktisering og realisering av et fritt brukervalg. Rådmannen har det siste året hatt en meget tett oppfølging av avlastningsområdet, og har iverksatt en rekke tiltak for å få kontroll på kostnadsutviklingen på dette området. Oppfølgingen vil fortsette også etter at nye rammeavtaler er inngått og fritt brukervalg skal realiseres fullt ut. Rådmannen vil iverksette en egen evaluering av effektene av brukervalgordningen når nye rammeavtaler har vært gjeldende i ca 1 år. Evalueringen vil ha fokus både på kvalitet, kapasitet og kostnadsutvikling. Det vil bli vurdert om evalueringen bør gjennomføres av ekstern leverandør. Anbefaling nr 3: Ta i bruk funksjonen klientregnskap i Cosdoc. I fagsystemet CosDoc finnes en enkel regnskapsmodul som kan benyttes i de tilfellene en institusjon forvalter trygden for en bruker. Denne funksjonen kan ikke benyttes til å kostnadsberegne de tjenestene som er vedtatt og fakturert for den enkelte bruker. Klientregnskap i denne betydningen er ikke en funksjon som finnes i fagsystemet CosDoc i dag, og utvikling av slik funksjonalitet vil være en forholdsvis omfattende jobb for leverandøren. Stavanger kommune har etterspurt slik funksjon tidligere, men leverandøren har ikke hatt anledning til å prioritert denne utviklingsoppgaven foreløpig. På bakgrunn av revisjonens anbefaling vil rådmannen ta spørsmålet opp på ny med leverandøren. I tillegg legger rådmannen vekt på å utvikle gode økonomirapporter som kan gi virksomhetene løpende oversikt over forbruk på avlastningstjenestene (jf. kommentar til anbefaling 1 over). Anbefaling nr 4: Etablere en egen tildelingsnorm/standard for avlastningstjenestene, og da spesielt døgnavlastning. I sak til kommunalstyret for levekår i mars 2011 orienterte rådmannen om at det i forlengelsen av arbeidet med konkurransegrunnlag for ny rammeavtale, ville bli utarbeidet standard for avlastningstjenestene. Konkurransegrunnlaget forventes ferdigstil i løpet av juni, og arbeidet med å utvikle standard vil starte opp like over ferien. Rådmannen vil likevel presisere at det ikke er slik at helse- og sosialkontorene er uten føringer når de skal behandle søknader om avlastningstjenester, slik man til dels kan få inntrykk av gjennom uttalelser som er gjengitt i revisjonsrapporten. Lov om sosiale tjenester med tilhørende rundskriv gir retningslinjer for det faglige skjønnet som må utøves ved behandling av denne type søknader. Det er også slik at en standard eller tildelingsnorm i sin karakter kun vil være veiledende. Det vil alltid måtte tas en rekke individuelle hensyn ved vurdering av søknad om avlastning, og det faglige skjønnet må utøves på en slik måte at tjenestetilbudet for den enkelte aldri går under nivå for forsvarlig hjelp. Anbefaling nr 5: Sørge for at de private utførerne får tilgang til Cosdoc, slik intensjonen var i rammeavtalen fra Dette er lagt inn i konkurransegrunnlaget for nye rammeavtaler, og vil bli gjennomført i samarbeid med de leverandørene det inngås avtaler med. Anbefaling nr 6: Etablere rammeavtaler som også dekker kjøp av avlastningstjenester for de over 18, og som dekker kjøp av heldøgns bolig, slik at man opererer i tråd med lov om offentlige anskaffelser. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

13 I nytt konkurransegrunnlag for kjøp av avlastningstjenester, er det tilrettelagt for kjøp av tjenester også for ungdom over 18 år. Det følger av det som er sagt over at konkurransegrunnlaget også omfatter den typen avlastning som kan ligge opp imot grensen for heldøgns bolig (jf. pkt. om Grensen mellom avlastning og heldøgns bolig). Når konkurranse om kjøp av avlastningstjenester er ferdigstilt vil rådmannen gjennomføre en egen konkurranse for kjøp av heldøgns boligtjenester. Med hilsen Inger Østensjø rådmann Per Haarr direktør Eli Karin Fosse saksbehandler Avlastning barn og unge Stavanger kommune

14 RAPPORTEN Avlastning barn og unge Stavanger kommune

15 1.1 INNLEDNING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formålet med prosjektet er å forklare årsakene til den dramatiske utgiftsveksten i forbindelse med kjøp av private avlastningstjenester, og bidra til å sikre en bedre økonomisk styring med avlastningstjenesten fremover. Problemstillinger: Hvordan styres tjenestetilbudet innen avlastning, med tanke på innhold, omfang, økonomi og valg av leverandør? Hva kan forklare den dramatiske utgiftsveksten i forbindelse med kjøp av private avlastningstjenester? Hva skiller det kommunale avlastningstilbudet fra det private? Hva er grenseoppgangen mellom avlastningstjenester, heldøgns botilbud, miljøtjeneste/praktisk bistand, og et rent behandlingstilbud? I hvilken grad skiller Stavangers avlastningstilbud fra andre kommuners avlastningstilbud? Hvordan kan kommunen sikre en bedre økonomisk styring med avlastningstjenesten? REVISJONSKRITERIER OG METODE Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f eks lovverk og politiske vedtak. Prosjektets revisjonskriterier og metode finnes i vedleggsdelen. Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

16 1.2 FAKTADEL Rogaland Revisjon IKS AVLASTNINGSTJENESTER - BARN OG UNGE I henhold til sosialtjenesteloven 4-2, bokstav b skal kommunen sørge for avlastning for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. Kommunen tilbyr flere avlastningstjenester til familier som har behov for avlastning i den daglige omsorgen. I tabellen under gir vi en oversikt over kommunens avlastningstjenester for denne målgruppen, og antall brukere pr. tjeneste. Avlastningstjenester for barn og unge og antall brukere pr mars/april 2011 Avlastningstype Antall brukere Annet Døgnavlastning 151 Hjemmeavlastning 135 Dagsenter under 30 år Foresatt personlig assistent 11 Skolefriavlastning 13 Dagtilbud Tjensvoll 4 Alle under 30 Timeavlastning 3 (kommune, nystartet) Avlastningsturer (AVF) 6 Kommentarer: De to største avlastningstjenestene, i form av antall brukere, er hjemmeavlastning og døgnavlastning. Sistnevnte er den desidert dyreste formen for avlastning. Hjemmeavlastning er en langt rimeligere tjeneste, og navnet er litt misvisende ettersom det er private hjem som yter denne tjenesten på vegne av kommunen 3. Gjennomgangen vår viser at antall brukere av døgnavlastning har økt kraftig siden 2006, mens hjemmeavlastning har ligget nokså konstant 4. Flere av de intervjuede peker på at hjemmeavlastning er et godt og rimelig alternativ til avlastning i bolig. En av brukerne som hadde erfaring med hjemmeavlastning sa det slik: Privat avlastning kan være et fullgodt alternativ til døgnavlastning, ikke gi slipp på det. Sammenlignet med Bergen kommune har Stavanger mange brukere med hjemmeavlastning. I Bergen var det pr. april brukere med hjemmeavlastning og 378 brukere med avlastning i bolig. Bergen har altså relativt sett langt færre med hjemmeavlastning, men flere med boligavlastning 5. 3 Priseksempel hjemmeavlastning, en helg i måneden. Fra fredag til søndag regnes 25 timer (ikke betalt for natt). Prisen er 165 kroner timen, samt 600,- ekstra for helg. Det gir en total helgepris på 3725, og en årspris på dersom vi antar at familien har vedtak på en avlastningshelg hver måned. Kilde: Opplysninger fra kommunen. 4 Vi går mer detaljert inn på dette senere 5 Det finnes lite tilgjengelig statistikk på avlastningsfeltet. Kommunene rapporterer ikke på avlastning for barn og unge i KOSTRA. Vi har vært i kontakt med Bergen og Trondheim kommune, men det var førstnevnte som hadde mest sammenlignbare tall. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

17 I Trondheim er bildet motsatt. Her er det relativt sett langt færre med døgnavlastning (ca. 120), og flere med hjemmeavlastning (204) 6. Men to momenter bør bemerkes. Vi får opplyst at i Trondheim finnes en aktør som tar i mot barn med psykiske lidelser og utageringer, men da ikke som et avlastningsvedtak. Begge de to private utførerne, Senter for tilpasset opplæring (TPO) og Institutt for anvendt adferdsanalyse (IAA), tilbyr timebasert avlastning, og har gjort det i flere år. De startet denne avlastningstypen etter ønske fra barnas foreldre, men yter tjenesten innenfor rammen av et døgnavlastningsvedtak. Vi har derfor ikke tall som viser hvor mange brukere som mottar timebasert avlastning fra de private aktørene. Kommunen har i 2011 startet opp timebasert avlastning for å etterkomme behovet for større fleksibilitet. Pr april 2011 har man imidlertid ikke etablert egne lokaler for å gi timeavlastning. Dette er under planlegging. I faktaboksen på under gir vi en kort beskrivelse av de ulike avlastningstjenestene. 6 Basert på tall fra avlastningstjenesten for unge (opp til 18) og avlastningstjenesten for voksne (18-40). Tallene for voksne er basert på et anslag fra leder, ca med heldøgns bolig og 40 med hjemmeavlastning. Vi tok utgangspunkt i at det var 35 med heldøgns bolig i tallene over. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

18 Tabell 1 Kort beskrivelse av avlastningstjenestene for barn og unge Hjemmeavlastning o For hvem? For familier med barn og unge med et særlig tyngende omsorgsbehov, slik at o o de kan få den avlastningen de trenger for å ha sine barn boende hjemme. Form. Tjenesten gis hos en familie på fastsatte tidspunkter i en måned. Hvem yter tjenesten? Private familier, ofte rekruttert av familiens eget nettverk Døgnavlastning o For hvem? For familier med barn og unge med et særlig tyngende omsorgsbehov, slik at o o de kan få den avlastningen de trenger for å ha sine barn boende hjemme. Form: Tjenesten gis for et gitt antall døgn pr. måned, og gis i bolig på avlastningsstedet. Hvem yter tjenesten? Kommunen, Senter for tilpasset opplæring (TPO) og Institutt for anvendt adferdsanalyse (IAA). Timeavlastning (TAB): o For hvem? For familier med barn og unge med et særlig tyngende omsorgsbehov, slik at o o de kan få den avlastningen de trenger for å ha sine barn boende hjemme. Form: Et gitt antall timer pr. måned. Gis enten i barnets hjem eller i utførernes bolig. Hvem yter tjenesten? Kommunen, TPO og IAA Skolefri avlastning (SFA): Gir tilbud om avlastning til foresatte med elever i videregående skole. Innholdet i tilbudet tilrettelegges etter brukers behov. Ungdom med fysisk funksjonsnedsettelse AVF. Avlastningsturer. 6 helgeturer i året, og en uke om sommeren. Tilbud til foresatte som har barn opp til 18 år med fysisk funksjonsnedsettelse, der bistandsbehovet overstiger familiens omsorgsevne. Barna reiser på turer med ledsagere som ivaretar hjelpebehov til barnet. I tillegg til at det er avlastning for foresatte, gir avlastningsturene opplevelser for barna. Foresatt personlig assistent (FPA). Foresatt personlig assistent for barn skal gi hjelp til familier med funksjonshemmede barn anledning til å organisere praktisk og personlig bistand til barnet. Dagsenteret skal gi tilbud til voksne fysisk og psykisk utviklingshemmede, og skal bidra til å øke livskvaliteten og gi meningsfylt innhold i brukernes hverdag. Dette tilbudet er for voksne, men det er en del unge voksne brukere av tilbudet. Kommentar: Dagsenteret er i utgangspunktet et tilbud for voksne brukere, men siden 19 av brukerne er under 30 har vi likevel tatt det med i oversikten UTGIFTER TIL KJØPTE TJENESTER I sak om brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge ( ) blir det pekt på at utgiftene til kjøp av private avlastningstjenester har økt sterkt 7. Fra 1. tertial 2008 til 1. tertial 2010 har utgiftene til kjøp fra eksterne leverandører økt fra 7,9 til 28,2 millioner kroner: Hovedtyngden av kjøpene (ca. 2/3) gjelder private avlastningstjenester. I saken vises det til at budsjett for eksternt kjøp av pleie-, omsorg- og avlastningstjenester var på 21,5 millioner kroner i I tertialrapporten for 2. tertial 2010 var progno- 7 Brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge (behandlet i levekårsutvalg ). Avlastning barn og unge Stavanger kommune

19 sen på kjøpte tjenester 93,5 millioner kroner 8. Det vil si et merforbruk på ca. 72 millioner kroner. Gjennomgangen vår viser at kjøp av private avlastningstjenester har økt, men i langt mindre grad enn det som kommer til uttrykk i den nevnte saken. Dette blir forklart i de påfølgende avsnittene UTGIFTER TIL KJØP AV PRIVATE AVLASTNINGSTJENESTER Figuren under viser en formidabel vekst i utgifter til kjøp av private avlastningstjenester. Utgiftene er sum av kjøpte tjenester fra Institutt for anvendt adferdsanalyse (IAA) og Senter for tilpasset opplæring (TPO) 9. Men gjennomgangen vår viser at disse tallene ikke bare inneholder kjøpte avlastningstjenester. Figur 1 Utgifter til kjøp av private avlastningstjeneste (Tall pr ) Gjennomgangen viser at en stor del av utgiftene til kjøp av avlastningstjenester i realiteten er kjøp av heldøgns boligtilbud (Tall fra kommunen pr ) 11. Dette utgjør drøye 29 millioner kroner 12. Det vil si at om lag 27 millioner kroner i realiteten er kjøp av avlastningstjenester. 8 Kilde: Samme sak. 9 Kilde: Opplysninger fra kommunen og regneark fra kommunen som viser oversikt over kjøpte avlastningstjenester. 10 Kilde: Tall fra økonomiavdelingen) 11 Kilde: Mottatt fra økonomiavdelingen i mars Det bør presiseres at det er om lag to millioner i differanse mellom regnskapstallene (56 mill), og tallene vi har fått som viser utgiftene til kjøpte avlastningstjeneste pr bruker (54 mill). Regnskapstallene er pr 31.12, og tallene som viser utgifter til kjøpte avlastningstjenester pr. bruker og leverandør er fra Dette tar vi ikke hensyn til i presentasjonen nedenfor, men betyr sannsynligvis at en litt større andel av de regnskapsførte utgiftene til kjøp av avlastningstjenester i realiteten er kjøp av heldøgns bolig. 12 Da har vi summert tre som står oppført med heldøgns bolig i kommunens regneark, og to som står oppført med avlastningsvedtak. Utgiftene til de to siste utgjør over halvparten av summen, og vi er informert av utfører at disse brukerne i realiteten har et heldøgns botilbud. Avlastning barn og unge Stavanger kommune

20 Dette gjelder både kjøp av avlastningstjenester for barn og unge (0-18), og for unge voksne (18-40). Hvis vi kun ser på utgifter til kjøp av avlastningstjenester for barn og unge (0-18) så halveres beløpet: IAA 3,7 millioner kroner TPO 8,5 millioner kroner Da har vi ikke regnet med det som kalles kostnad uten prosjektnummer, dvs. kostnader der vi ikke kan finne ut alder på de som mottar tjenesten. Dette utgjør knappe ,- for IAA og knappe 1,5 millioner for TPO. Dette innebærer altså at utgiftsøkningen innenfor kjøp av private avlastningstjenester er langt lavere enn det regnskapstallene tyder på. En stor del av utgiftene skyldes i praksis utgifter til kjøp av heldøgns bolig. Det er også slik at omtrent like store deler av de resterende utgiftene til avlastning går med til barn og unge på den ene siden (12,2 millioner), og unge voksne (12,7 millioner) på den andre. Med unge voksne menes personer i alderen Hvorfor er disse utgiftene ført på avlastningstjenester? Datamaterialet gir to forklaringer: Fordi kommunen har rammeavtale innenfor avlastningstjenester, er denne brukt til å kjøpe plasser i heldøgns omsorgsbolig hos den ene leverandøren, som også kan skaffe til veie heldøgns botilbud. På en måte er dette avlastningstjenester. Det finnes ikke kommunale omsorgsboliger til disse brukerne, og foreldrene er utslitt. Tiltaket starter gjerne som et kriseavlastningstiltak, men blir etter hvert av mer permanent varighet. Kommentar: Til slutt bør det nevnes at grenseoppgangen mellom en avlastningsbolig og et heldøgns omsorgsbolig ikke er helt klar. I sosialtjenestelovens forskrift 7-2 står det at avlastningsboliger regnes som bolig med heldøgns omsorgstjenester. I sak om avlastningstjenester for barn og unge mars 2011 forsøker man å klargjøre skillet. Med heldøgns botilbud, menes et varig botilbud, til forskjell fra avlastningsbolig som kan være heldøgns, og for så vidt også langvarig, men som er begrenset til definerte perioder. Ved bruk av avlastningsbolig er forutsetningen at bruker kun skal være i boligen i avgrensede periode, og at vedkommende etter avsluttet periode skal tilbake til omsorgsyterne. Det vi har definert som heldøgns botilbud her er altså noe midt i mellom, men vi har vektlagt det siste punktet, at vedkommende ikke skal tilbake til familien etter endt periode: De venter på plass i bofellesskap. Kommunen får også refundert en del av utgiftene til de mest ressurskrevende brukerne, men det dekker på langt nær alle kommunens kostnader. Avlastning barn og unge Stavanger kommune