Forvaltningsrevisjon. Rapport. Avlastning. Tilbudet for barn og unge. Februar 2008 Stavanger kommune.

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Rapport Avlastning Tilbudet for barn og unge Februar 2008 Stavanger kommune

2 Innhold 1 Sammendrag Innledning Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon Bakgrunn for prosjektet Målsetting med prosjektet Problemstillinger Revisjonskriterier Metode, avgrensning og gjennomføring av prosjektet Henvisning til kilder Faktabeskrivelse Generelt om kommunens avlastningstilbud Dagsenter og avlastningsseksjonen Nærmere om kommunens hjemmeavlastning Nærmere om kommunens barnebolig Mer om kommunens avlastningstilbud Nærmere om bestilling og utførelse av avlastningstilbudet Kommunens bruk av individuelle planer ved avlastningstilbudet Brukertilfredshet ved avlastningstilbudet Kommunens muligheter til fleksibilitet ved avlastningstilbudet Private avlastningstilbud ved private firmaer Revisjonens vurderinger og anbefalinger Oppsummeringer og vurderinger Anbefalinger Rådmannens kommentarer Vedlegg A: Aktuelle forskrifter (utdrag) B: Veiledere til de aktuelle forskrifter (utdrag) C: Serviceerklæring for tjenesten avlastning i bolig D: Rutiner for samhandling av bestilling og utførelse E: Informasjons- og rutinehåndbok for dagsenter og avlastning (oversikt) F: Rutiner ved inntak av nye brukere i avlastningsboligene G: Avviksrutiner i avlastningsboligene H: Kommunens politiske vedtak om avlastningstilbudet (i de senere år) Leserveiledning: Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les også vurderingene og anbefalingene i kapittel Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene (lenkene). Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

3 1 Sammendrag Stavanger kommune har utfordringer knyttet til avlastningstilbudet for barn og unge. Det er ifølge kommunen et betydelig forventningsgap mellom hva kommunen kan tilby og det brukerne med deres familier forventer. Dagens avlastningstilbud er for mange barn og unge institusjonsbasert (døgnbasert omsorgs- og botilbud), men kommunen tilbyr også hjemmeavlastning (besøkshjem). Brukerne vil gjerne ha et mer fleksibelt tilbud. De sentrale temaer kan her oppsummeres i stikkordene fritt brukervalg, fleksibilitet i kommunens tjenestetilbud og konkurranseutsetting. Merk for øvrig at vi i denne rapporten ser på hele familien som brukere, dvs. at begrepet omfatter både de foresatte og de personer som avlastningen skyldes. Formålet med prosjektet har vært å foreta en gjennomgang og vurdering av avlastningstilbudet for barn og unge i kommunen. Vi har sett både på avlastning i institusjon og i hjemmet. Men hvor avlastning i institusjon var hovedfokus. På bakgrunn av undersøkelsen kan vi si følgende: Systemer og rutiner Kommunen synes å ha et tilfredstillende system og rutiner for avlastningen til barn og unge. Dette betyr også at kommunens avlastningstilbud synes å tilfredstille lovkravene. Kommunen har imidlertid ikke utarbeidet et kvalitetssystem for de ulike avlastningstilbudene. Den har heller ikke foretatt brukerundersøkelser. Kommunen utarbeider individuelle planer iht. lovreglene. Vi har vurdert kommunens mal for hvordan individuelle planer skal settes opp, og funnet denne malen tilfredstillende. Lovbestemmelsene om hvem som har rett til individuelle planer, bygger til dels på skjønn. I sosialtjenesteloven er bestemmelsen formet som en rettighet for tjenestemottakeren, men det foreligger ingen eksplisitt bestemmelse som pålegger sosialtjenesten en plikt til å utforme en slik plan. Brukerperspektivet Kommunen har ikke foretatt brukerundersøkelser, og sier at de ikke har kapasitet til det med det aller første. Vi har selv stilt spørsmålet om brukertilfredshet til flere interesseorganisasjoner. Ut fra tilbakemeldingene synes foreningene noenlunde fornøyde med kommunens avlastningstilbud. Vi merket oss at kommunen syntes godt kjent med foreningenes (brukernes) ønsker, og har tiltak for å imøtekomme ønskene. Avlastningstjenesten (avlastningsboligene) fordeler tilbudet skjønnsmessig mellom brukerne. Ved denne fordelingen tas det utgangspunkt i selve bestillingene. Avviket mellom brukerbehov/-ønsker og tilbud synes å være størst i forhold til helgeavlastning og hjemmeavlastning. I tillegg til økonomi begrenses kommunens tilbud også av vansker med å skaffe egnet personale eller avlastere. Dette skyldes ifølge avlastningstjenesten et stramt arbeidsmarked i distriktet samt vansker med å få ta i hjemmeavlastere (besøkshjem). Det ble også nevnt at avlastningsboligene hadde svært ugunstige arbeidstider. Ettersom det er ulike brukere med ulike behov og avlastningstjenesten har satt brukerne/behovene i system, er det begrensede muligheter for fritt brukervalg. Dette gjelder også de få private firmaer som finnes, se nedenfor. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

4 Bruk av private tjenester Innkjøp av private tjenester er omfattet av lovreglene om offentlige anskaffelser. Kommunen innhentet i 2007 anbud på området og inngikk rammeavtale med de to tilbyderne. De private tilbydere benyttes spesielt ved særlig tunge brukere, og de har spesialisert seg på slike brukere (autisme, ADHD). De private tilbud - som kommunen bruker kun til ressurskrevende brukere - er dermed et tilbud som ikke kan sammenlignes med det kommunale. Problemstillingene om sammenligninger av kommunen og de private tilbyderne mht. faglig innhold og pris mv. er dermed ikke aktuelle. Vi kan på dette grunnlag komme med følgende anbefalinger: Kommunen bør utarbeide et kvalitetssystem for de ulike avlastningstypene (som avlastning i bolig, hjemmeavlastning/private besøkshjem og avlastning ved private firmaer). Dette systemet kan da inneholde serviceerklæringer og brukerundersøkelser samt rutiner for registrering og vurdering av alle typer klager. Samlet sett vil dette kunne bedre kvaliteten i kommunens avlastningstilbud. Det er nylig blitt utarbeidet foreløpig serviceerklæring for tjenesten avlastning i bolig. Kommunen vil her utarbeide ny serviceerklæring og som vil bli behandlet politisk. Kommunen bør prioritere å foreta brukerundersøkelser overfor brukerne. Dette kan avdekke spesielle problemer i de ulike tilbud. Kommunen er imidlertid kjent med generelle ønsker fra brukerne og har satt i gang tiltak for å imøtekomme disse ønskene. Kommunen kan vurdere om det er muligheter til å gi brukerne mer helgeavlastning. Dette vil styrke kommunens avlastningstilbud og treffe brukerønskene mer. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

5 2 Innledning 2.1 Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon I kommunelovens 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det årlig gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets/kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel Bakgrunn for prosjektet Stavanger kommune har utfordringer knyttet til avlastningstilbudet for barn og unge. Det er ifølge kommunen et betydelig forventningsgap mellom hva kommunen kan tilby og det brukerne med deres familier forventer. 1 Dagens avlastningstilbud er for mange barn og unge institusjonsbasert (døgnbasert omsorgs- og botilbud ved fire avlastningsboliger), men kommunen tilbyr også hjemmeavlastning (besøkshjem). 2 Brukerne vil gjerne ha et mer fleksibelt tilbud, f.eks. i form av rene nattplasser og økonomiske midler stilt til rådighet for bruk av andre tilbud. De sentrale temaer kan her oppsummeres i stikkordene fritt brukervalg, fleksibilitet i kommunens tjenestetilbud og konkurranseutsetting. Kommunens avlastningstilbud for barn og unge ivaretas av dagsenter og avlastningsseksjonen (av kommunen ofte bare kalt dagsenter og avlastning). Denne seksjonen har også tilbud rettet mot voksne. Disse tilbudene er imidlertid ikke omfattet av dette prosjektet (se punkt 2.3 nedenfor). Budsjettet for dagsenter og avlastningsseksjonen er de neste årene på omkring 62 millioner kroner årlig (iht. kommunens handlings- og økonomiplan ), men dette omfatter samtlige tilbud ved seksjonen. Kommunen innført fra aktivitetsbaserte inntekter (ABI) for avlastningsboligene. Mandat for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget i møte Etter vedtaket er imidlertid oppstart og gjennomføring flere ganger blitt utsatt etter henstilling fra administrasjonen. Oppstart av prosjektet ble først satt i gang i mars Målsetting med prosjektet Målsettingen med dette prosjektet er å foreta en gjennomgang og vurdering av avlastningstilbudet for barn og unge i kommunen. 2.4 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet med prosjektet, er det formulert følgende problemstillinger: Tilfredstiller kommunens avlastningstilbud lovkravene knyttet til faglig innhold og brukermedvirkning? Er det utarbeidet individuelle planer? Og er brukerne tatt med i vurderingen og utformingen av disse planene? Brukertilfredshet med avlastningstilbudet: 1 Med brukere i denne rapporten menes hele familien. Det vil fremgå av teksten om det er foresatte og/eller den person avlastningen gjelder, som blir omtalt. Formelt sett anses foresatte som brukere ved de ordinære avlastningstjenester for barn og unge. Ved barneboliger anses beboerne som brukere, mens foresatte er pårørende. 2 Det vil fremgå av teksten om det er avlastning i institusjon eller hjemmeavlastning, som blir omtalt. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

6 o Er kommunens tilbud utformet på en slik måte at det i innhold, omfang og kvalitet samsvarer med de behov som gjør seg gjeldende hos brukerne? o Er brukernes behov i endring og på hvilken måte? o Er brukernes behov tilfredstillende vurdert og dokumentert? o Er brukerne fornøyde? Hvilke muligheter har kommunen til å etablere et fleksibelt avlastningstilbud - som er faglig forsvarlig og innenfor de økonomiske rammer som stilles til disposisjon? Vil innkjøp av private tjenester være omfattet av lovregler om offentlige anskaffelser? Hva med private avlastningstilbud? o Gir kommunen et faglig sett dårligere, bedre eller jevnbyrdig tilbud som de private? o Kan et kommunalt tilbud sammenlignes mot de private slik at alle parter sikres forutsigbarhet og innsyn i valgmulighetene? o Er det kostnadsforskjeller mellom de private og kommunen? 2.5 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt: Sosialtjenesteloven (kapittel 4 og 8) Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter helsetjenesteloven og sosialtjenesteloven Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten Veiledere til de ovenfornevnte forskrifter Lovregler om offentlige anskaffelser (lov, forskrift og veileder) Her følger et utdrag fra revisjonskriteriene: Sosialtjenesteloven I sosialtjenestelovens 4-2 står det bl.a. at de sosiale tjenester skal omfatte avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. I lovens 4-3a står det om retten til individuell plan: Den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan. Planen skal utformes i samarbeid med brukeren, jf. lovens 8-4. Sosialtjenesten i kommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. I lovens 8-4 står det om plikten til å rådføre seg med klienten: Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener. Forskrifter til helse- og omsorgsdepartementet I forskrifter til helse- og omsorgsdepartementet står det om faglig innhold og brukermedvirkning. Disse forskriftene gjelder generelt for sosial- og helsetjenester, herunder da også for kommunenes avlastningstjenester for barn og unge. Forskriftene det her er tale om er angitt ovenfor. I forskriftene står det bl.a. om formålet med forskriftene (individuell plan, kvalitet og internkontroll) og om tjenestemottakerens rettigheter, oppgaver og innhold i tjenestene samt om innhold i og dokumentasjon av internkontrollen. Sosial- og helsedirektoratet har dessuten Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

7 kommet med veiledere til disse forskriftene. I vedlegg A og B i kapittel 6 er det tatt med utdrag fra forskriftene og de tilhørende veilederne til forskriftene. Lovregler om offentlige anskaffelser Hovedformålet med lovregler om offentlige anskaffelser, er å sikre mest mulige effektive anskaffelser for det offentlige. I lovens formålsbestemmelse 1 er effektive anskaffelser, forretningsmessig baserte disposisjoner og likebehandling fremhevet som grunnleggende prinsipper. Kravene om konkurranse og likebehandling, og forbudet mot diskriminering i lovens 5 skal legges til grunn for alle offentlige anskaffelser uansett anskaffelsens størrelse eller art. Det er av naturlige grunner gjort unntak for egenregi og leie/kjøp av fast eiendom. 2.6 Metode, avgrensning og gjennomføring av prosjektet Metodisk er det benyttet intervjuer og dokumentgransking. Henvisning til skriftlige kilder fremgår av punkt 2.7. Tilnærmingen er basert på intervjuer med ledere og gjennomgang av dokumenter fra kommunen. I den grad det finnes tilgjengelig statistiske data som kan bidra til å belyse problemstillingene, er også disse blitt tatt med i vurderingsgrunnlaget. Kommunen har her selv utarbeidet en del måletall (BASIS-tall). Vi ser både på bestiller- og utførerleddet. Prosjektet gjelder avlastning for barn og unge - både mht. avlastning i institusjon og i hjemmet. Men hvor avlastning i institusjon blir hovedfokus - da det er her kommunen selv er utfører og hvor sammenligningen med private firmaer er aktuell. Vi kan sette aldersgrensen for barn og unge til 18 år. Dette er myndighetsalderen og også den alder avlastningstjenesten 3 praktiserer for når en bruker kan flytte over i tjenestens bofellesskap for voksne. Forholdet får imidlertid ikke noen praktisk betydning for problemstillingene i prosjektet. Det er også sett noe på Madla barnebolig, selv om denne boligen formelt sett er en helsetjeneste og ikke en avlastningsbolig, jf. punkt 3.4 i vår rapport. Vi har ikke gått inn på enkeltsaker, men forholdt oss til det system og rutiner som kommunen har. Vi har i tillegg innhentet en del kommentarer om kommunens avlastningstilbud fra aktuelle brukerorganisasjoner. Denne rapport er utarbeidet av forvaltningsrevisor Rune Eskeland i samarbeid med fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bård Humberset. Vi har avholdt oppstartsmøte med levekårsjefen, avlastningstjenesten, ledere ved bestillerkontorene og økonomi/drift. Det er dessuten holdt avklaringsmøter med avlastningstjenesten og lederne ved to bestillerkontor (Hillevåg/Hinna og Eiganes/Tasta). Underveis i prosjektet har det også vært kontakt avlastningstjenesten, de nevnte bestillerkontorer og økonomi/drift. 2.7 Henvisning til kilder Eksterne (lover og regler, sentrale føringer, annet) Lov om sosiale tjenester mv (sosialtjenesteloven) av 13. desember 1991 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven - av 13. desember Avlastningstjenesten vil i denne rapporten stå for det samme som virksomheten dagsenter og avlastning (men da i betydning kun det som gjelder avlastning for barn og unge). Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

8 Sosial- og helsedirektoratet: Individuell plan 2005 Veileder til forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven - fra september 2005 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter helsetjenesteloven og sosialtjenesteloven - av 27. juni 2003 Sosial- og helsedirektoratet: Veileder til forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter helsetjenesteloven og sosialtjenesteloven - fra november 2004 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten - av 20. desember 2002 Sosial- og helsedirektoratet: Veileder om intern kontroll i sosial- og helsetjenesten - fra desember 2004 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 Fornyings- og administrasjonsdepartementet: Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 (gjeldende fra 1. januar 2007, og som erstatter forskrift av 15. juni 2001) Fornyings- og administrasjonsdepartementet: Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser fra november 2006 (gjeldende fra 1. januar 2007, og som erstatter veileder til tidligere forskrift) Helsetilsynet og Fylkesmannen i Rogaland: Rapport fra tilsyn ved Madla barnebolig i Stavanger kommune i 2006 Stavanger kommune (generell informasjon) Informasjon på kommunens nettsider om dagsenter og avlastning for barn og unge Administrative rutiner mv (spesifisert i faktadelen og vedlegg) Kommunens skjemaer: forespørsel om helse- og sosiale tjenester og mal for utarbeidelse av individuelle planer Serviceerklæring for tjenesten avlastning i bolig (foreløpig serviceerklæring) Brev fra kommunaldirektør for oppvekst og levekår til avlastningstjenesten Madla barnebolig - lovhjemmel (brev fra 1. september 2006) Kommunens årsberetning 2005 og 2006 om dagsenter og avlastning Kommunens HØP og om dagsenter og avlastning Stavanger kommune (politiske saker) Kommunalstyret for helse- og sosiale tjenester HST sak 75/03 fra 23. september 2003 "Avlastningstilbudet til familier med funksjonshemmede barn og unge" Kommunalstyret for levekår sak 66/04 fra 28. september 2004 "Oppfølgingssak: Evaluering av avlastningstilbudet i kommunen" Formannskapet FSK sak 3255/ oktober 2004 "Anke ved oppfølgingssak: Evaluering av avlastningstilbudet i kommunen" oversendt administrasjonsutvalget Administrasjonsutvalget ADM sak 69/04 fra 14. desember 2004 "Avlastningstilbudet. Aktivitetsbaserte inntekter og fritt brukervalg." sak fremlegges formannskapet Formannskapet FSK sak 3023/05 fra 20. januar 2005 "Avlastningstilbudet. Aktivitetsbaserte inntekter og fritt brukervalg." Formannskapet FSK sak 3296/05 fra 8. desember 2005 "Orientering om innføring av aktivitetsbaserte inntekter for avlastningsboligene. Prismodell." Kommunalstyret for levekår sak 32/06 fra 28. mars 2006 "Avlastning til barn med funksjonshemming" (interkommunalt avlastningstilbud for barn med fysisk funksjonshemming) Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

9 3 Faktabeskrivelse 3.1 Generelt om kommunens avlastningstilbud Funksjonshemmede barn med psykisk utviklingshemming, psykiske lidelser og fysisk funksjonshemming, eller en kombinasjon av disse kan søke kommunen om avlastning. Søknadene rettes til bestillerkontorene, dvs. helse- og sosialkontorene for behandling. På kommunens internettsider orienteres det om at avlastning skal gi familier med tyngende omsorgsarbeid mulighet til nødvendig og regelmessig ferie og fritid, opprettholde gode familierelasjoner og bevare sosialt nettverk. Ved privat avlastning/hjemmeavlastning er det godkjente, private familier som er avlastere. Stavanger kommune har også egne kommunale avlastningsboliger for psykisk utviklingshemmede/funksjonshemmede barn og unge. Avlastning er gratis. Utgifter til transport, mat og lignende skal dekkes av kommunen. Avlastningstilbudet er mangesidig og utføres dels av kommunen selv, dels av private firmaer med kommunal rammeavtale, og dels av privatpersoner/familier som kommunen engasjerer. Fra et brukerperspektiv kan avlastning oppfattes til å omfatte flere tjenester enn det som kommunen normalt definerer som avlastningstilbudet. Eksempelvis gir kommunens avlastningstjeneste tilbud om skolefriavlastning overfor familier med barn i videregående skole. Men i tillegg kommer at elever med spesielle behov har lovfestet rett til skolefritidsordning til og med 7. klasse, og at kommunen også har ordninger for barn med spesielle behov på klassetrinnene Dette organiseres av skolene som all annen SFO. Vi konsentrerer gjennomgangen om de mer lovformelige kravene som gjør seg gjeldende. 3.2 Dagsenter og avlastningsseksjonen På kommunens nettsider står det følgende om virksomheten dagsenter og avlastning: Virksomheten skal gi et stabilt, fleksibelt og tilrettelagt tilbud til mennesker med fysiske og psykiske utviklingshemminger. Virksomheten tilbyr mange ulike tjenester: Avlastning, dagsenter, barnebolig, bolig for autister, skolefritidstilbud, foresattstyrt personlig assistent for barn, og turer for barn med fysiske funksjonshemminger. Kommunen opplyser at ut fra en individuell vurdering av behovet kan brukere få tilbud om både avlastning og støttekontakt. Det blir presisert at avlastningen er ment å dekke pårørendes behov for en pause i arbeidet, mens støttekontakt skal gi brukeren mulighet til sosiale aktiviteter mv. Vi går i det videre ikke spesielt nærmere inn på det som gjelder støttekontakt. Virksomheten driver avlastningsboliger (fire boliger til ordinær avlastning samt en bolig for autister): Hinna Tasta Kalhammeren (har fra sommeren 2007 også egen bolig/seksjon for autister) Madla Avlastningsboligene skal tilby døgnbasert avlastning til familier med barn og unge med et særlig tyngende omsorgsbehov slik at omsorgspersonene kan få den avlastning de trenger for å ha sine barn og unge boende hjemme. Tilbudet skal være forutsigbart slik at omsorgspersonene og brukerne kan planlegge sin hverdag. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

10 Madla barnebolig 4 skal tilby heldøgns omsorgs- og botilbud til barn og unge under 18 år som har store og sammensatte funksjonshemminger. Tilbudet skal bidra til økt livskvalitet og trivsel for barna. FPA - foresattstyrt personlig assistent for barn (tidligere kalt BPA - brukerstyrt personlig assistent for barn). FPA er en fleksibel hjelpeordning som kun er knyttet til en bruker. Assistentteamet består av flere personer i turnus som tilpasses brukers behov og aktivitetsnivå. FPA bidrar til å bevare og utvikle brukers situasjon, interesser og aktivitet til tross for funksjonshemmingen. AVF - avlastningsturer for barn/ungdom med funksjonsnedsettelse. Tjenesten gir avlastningsturer for barn og unge med fysisk funksjonsnedsettelse. I motsetning til avlastning i kommunal avlastningsbolig, eller avlastning i private hjem, reiser barna her på turer med ledsagere som ivaretar hjelpebehovet til barnet. I tillegg til at det er avlastning for foresatte, gir avlastningsturene opplevelser for barna. SFA 5 - skolefriavlastning - skal gi tilbud om avlastning til foreldre med barn i den videregående skolen. Tilbudet gis hver dag etter skoletid samt i ferier. Innhold i tilbudet tilrettelegges etter brukers behov. Dagsenteret skal gi tilbud til voksne fysisk og psykisk utviklingshemmede og skal bidra til å øke livskvaliteten og gi et meningsfylt innhold i brukernes hverdag. Værestedet skal være et lavterskel-tilbud til voksne mennesker med ulike funksjonshemminger. Her skal brukerne få tilbud om ulike aktiviteter og sosialt samvær. Omtalen i kommunens handlings- og økonomiplan/årsbudsjett I kommunens handlings- og økonomiplan/årsbudsjett tas det med virksomhetenes virksomhetsidéer, visjoner, tjenester som leveres, utfordringer framover og målsettinger for planperioden (BASIS). Vi tar med noen utdrag fra planen /budsjett Dette gjelder virksomhetens beskrivelse av tjenester som leveres, hvordan virksomheten vurderer utfordringene framover samt dens målsettinger for brukerne. Tabell 3-1 Tjenester som leveres (status pr. høsten 2006) Tjeneste Lengde Antall Måleenhet og måleperiode Avlastning i bolig Døgnbasert avlastning til familier med Avlastningsopphold 95 Antall brukere siste 12 måneder barn og unge med særlig tyngende omsorgsbehov Tildelte opphold siste 12 måneder Hinna, Tasta, Kalhammaren og Madla avlastningsboliger Barnebolig Fast plass 14 Antall brukere pr. september Madla barnebolig BPA for barn (nå kalt FPA) Brukerstyrt personlig assistent for barn Av utfordringer framover nevnes: 2006 Individuelt tilpasset tilbud 3 Familier siste måned 4 Madla barnebolig skiftet navn til Madla barne- og ungdomsbolig ved vedtak i kommunalstyret for levekår. Vi bruker for enkelthets skyld navnet Madla barnebolig i denne rapporten. 5 I tillegg kommer at elever med spesielle behov har lovfestet rett til skolefritidsordning til og med 7. klasse. Det vises til opplæringslovens 13-7, 1. ledd. Kommunens skolefritidsordning SFO gjelder således for alle barn. Vi får opplyst fra kommunen at de også har ordninger for barn med spesielle behov på klassetrinnene Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

11 Nye søkere til avlastningsboligene Nye søkere til avlastning i bolig er små barn med alvorlige funksjonshemminger, barn med ADHD og barn/ungdom innen autismespekteret. Det er ved flere anledninger prøvd å gi barn med ADHD avlastning i bolig sammen med psykisk utviklingshemmede. Dette har ikke vært noe godt tilbud for noen. Brukergruppen barn med ADHD er en stadig voksende gruppe som bør få et utvidet tilrettelagt tilbud. Avlastning til barn med fysisk funksjonshemming/fysisk funksjonsnedsettelse (AVF) Kommunalstyret for levekår har vedtatt at det skal etableres et nytt avlastningstilbud til barn med fysisk funksjonshemming/fysisk funksjonsnedsettelse. En arbeidsgruppe er i gang for å utarbeide retningslinjer for tjenesten. Ordningen kan bli interkommunal. BPA for barn (nå kalt FPA) Brukerstyrt personlig assistent for barn er nå en fast tjeneste. Utfordringen i ordningen ligger i å beholde assistentene som blir ansatt i den enkelte familie. Tabell 3-2 Målsettinger for planperioden (BASIS) Perspektiv brukere Mål Akseptabelt nivå Resultater v/siste måling Brukere med primærkontakt avlastningsboliger 95% 85% 100% Brukere med primærkontakt barnebolig 95% 85% 100% Kort om status for utfordringene nevnt ovenfor Kommunen har i 2007 kjøpt et hus som er tenkt brukt som base for å kunne gi avlastning til barn og unge med ADHD/psykiatri. Fra før av har kommunen en slik egen bolig/seksjon for autister. Den nye avlastningen med turer til barn og unge med fysisk funksjonshemming/fysisk funksjonsnedsettelse startet opp i november Andre kommuner kan inntil videre kjøpe turer av Stavanger. Omtalen i kommunens handlings- og økonomiplan/årsbudsjett Avlastningstjenestens omtale av utfordringer mv fokuserer mest på de voksne. Innledningsvis i økonomiplanens kapittel 5.1 om oppvekst og levekår heter det imidlertid: Barn og unge med spesielle behov omfatter alle som har vansker enten det er fysisk eller psykisk funksjonshemming, atferdsproblemer eller annet, og som trenger ekstra hjelp og støtte. Disse barna er i barnehagene og de er elever i skolen, - de skal ha tilpasset opplæring i skolene, de skal få spesialundervisning når de har krav på det, eller styrket barnehagetilbud. Samtidig vil mange også ha behov for opphold i barnebolig, avlastning, ett tilbud utenom skoletid enten det er tilpasset skolefritidsordning eller også en eller annen form for omsorg. Det er etablert gode ordninger for både et tverrfaglig samarbeid om denne målgruppen og gode finansieringsordninger for skole, barnehage, samt innenfor omsorg. Høsten 2007 innføres ordning med fritt brukervalg for avlastning. ( ) Behovet for avlastning for foreldre til barn og unge med psykiske lidelser og atferdsproblemer som krever spesiell oppfølging er stort. Helse- og sosialkontorene har ved flere anledninger stått uten egnete tiltak ved utskriving fra BUPA (barne- og ungdomspsykiatrisk avdeling), og har av den grunn vært nødt til å lage kostbare individuelle tilbud. I plan for psykisk helsearbeid er det vedtatt å utrede behovet for avlastningstilbud. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

12 Rekrutteringssituasjon Avlastningstjenesten bemerker at de har et rekrutteringsproblem. De sier dette skyldes både at det er et stramt arbeidsmarked generelt - og at tjenesten hadde svært ugunstige arbeidstider og mange deltidsstillinger Nærmere om kommunens hjemmeavlastning De fleste avlastninger gjelder hjemmeavlastning, og som utføres av private (besøkshjem). Hjemmeavlastning omfatter både små barn, PUH og psykiatriske/somatiske forhold. Ved hjemmeavlastning oppretter bestillerkontoret oppdragsavtale med besøkshjemmet. Hjemmeavlastning vil ofte være helgeavlastning samt en ukes sommerferie. Ved samtaler med foreldrene vil bestillerkontorene finne ut om hjemmeavlastning er noe som brukerne ønsker. I tillegg spiller det mye inn hvor omsorgskrevende brukeren er. Hjemmeavlastning vil ikke være aktuelt for en del tyngre brukere (disse må ha avlastning i institusjon). For at hjemmeavlastning skal være aktuelt må bruker kunne inngå i besøksfamilien på en måte som er tilfredstillende for vedkommende, og at det ellers ikke er nødvendig med løpende faglig oppfølging og tilsyn. En del brukere finner seg for øvrig ikke til rette i institusjon (hvor det er mange folk - både brukere og personale). Disse brukerne vil da få tilbud om hjemmeavlastning om dette lar seg gjøre. Mange ganger kan brukerne ha klart for seg hvem som skal være hjemmeavlaster (innenfor familie, slekt e.l.), ellers må bestillerkontoret selv finne denne. Det kan være vanskelig å få tak i hjemmeavlastere (besøkshjem), særlig for barn og unge med utagerende adferd (autister, ADHD). De siste overføres ofte private firmaer på avlastningsområdet. Timepris for hjemmeavlastere (besøkshjem) som påtar seg oppdrag for kommunen er vesentlig lavere enn kostnader ved kjøp av tjenester fra private firmaer Nærmere om kommunens barnebolig Helsetilsynet og Fylkesmannen i Rogaland foretok i 2006 et tilsyn (systemrevisjon) av Madla barnebolig, jf. kildehenvisningen i punkt 2.7. Ettersom barneboligen er et fast og permanent tilbud for brukerne, regnes det av kommunen ikke som avlastning. Barneboligen er da også hjemlet i kommunehelsetjenesteloven (anses som sykehjem), mens avlastning er hjemlet i sosialtjenesteloven. Helsetilsynets/fylkesmannens systemrevisjon omfattet følgende områder: Legetjenester, Legemiddelhåndtering og Dokumentasjon. Fra rapporten tar vi med følgende informasjon: Alle barna har primærkontakt, og det er ansatt ulike typer personell med både helsefaglig og pedagogisk kompetanse for å kunne ivareta barnas ulike behov. I hvert bygg er det ansatt en avdelingsleder som er vernepleier. Den delen av boligen som tilsynet omfatter, har tilsatt en tilsynslege 6 som til daglig arbeider som spesialist ved barneavdelingen ved Stavanger universitetssykehus. 6 Sommeren 2007 ble det tilsatt ny tilsynslege. Vedkommende er lege ved Østerlide. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

13 Under tilsynet ble det påpekt to avvik og gitt to merknader. Avvikene gjaldt: 1. Melding om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner blir ikke sendt faglig ansvarlig for tjenesten i kommunen 2. Det foreligger ikke skriftlige retningslinjer vedrørende medisinroms-/medisinskapsnøkler for Madla barnebolig. Antall nøkler er ikke tilstrekkelig begrenset, og det foreligger ikke skriftlig fullmakt når andre enn sykepleier gis nøkler. 3.3 Mer om kommunens avlastningstilbud Kommunen sa at avlastningen var et komplisert område. Dette skal skyldes at det er ulike brukere med ulike behov - og med lovmessige krav om individuelt opplegg/planer mv. (krav til fleksibilitet). Kommunen sa også at det er vanskeligheter med å gi gode tilbud til barn og unge med et stort omsorgsbehov dvs. brukere med et stort behov for avlastning. Det tenkes da spesielt på barn og unge med utagerende adferd (noe som er svært vanskelig og kostbart for kommunen å håndtere). Inntaksmøter for avlastningsboligene Avlastningstjenesten har månedlige inntaksmøter for avlastningsboligene. Møteplan med dato og sted utarbeides hvert halvår. Denne sendes også til alle bestillerkontorer (HS-sjefer). Avlastningstjenesten vil gi melding til bestillerkontorene om de mener at en bruker bør ha mer eller mindre avlastning, f.eks. om en bruker over tid ikke benytter det antall døgn de har fått tildelt. Tiltak foretatt i Stavanger kommune de senere år Ved oppfølgingssak om avlastningstilbudet (kommunalstyret for levekår sak 66/04 fra 28. september 2004), satte kommunen i gang med en rekke tiltak for å bedre tjenesten og for å bedre sin egen ressursutnyttelse. I sak om orientering om innføring av aktivitetsbaserte inntekter for avlastningsboligene - tilhørende prismodell (formannskapet FSK sak 3296/05 fra 8. desember 2005), ble det gitt en orientering om ordningen til formannskapet. Vedtak i sakene er tatt med i vedlegg H i kapittel 6. Serviceerklæring for tjenesten avlastning i bolig Kommunen har utarbeidet en serviceerklæring for tjenesten avlastning i bolig. Denne erklæringen er tatt med i vedlegg C i kapittel 6. Serviceerklæringen er kun av foreløpig karakter, laget i forbindelse med anbudsrunden for avlastningstjenester. Ny serviceerklæring vil bli utarbeidet og behandlet politisk. 3.4 Nærmere om bestilling og utførelse av avlastningstilbudet Vi tar nedenfor med en beskrivelse av de rutiner som kommunen har for bestillinger og utførelse av avlastning for barn og unge. Det vises ellers spesielt til rutiner for samhandling mellom avlastningsbolig og helse- og sosialkontor (HSK), informasjons- og rutinehåndbok for dagsenter og avlastningsboligene, rutiner ved inntak nye av brukere i avlastningsboligene samt avviksrutiner i avlastningsboligene. Alt dette er tatt med i vedlegg D-G i kapittel 6. Bestillingen/kommunens vurdering av avlastningsbehov Bestillingen avhenger av vedtaket (faktagrunnlag og utredning). Foresattes ønsker for avlastning vil bli hørt og vurdert. Men kommunen vil tilstrebe at det skal være likhet i tilbudet på grunnlag av behov. Vurdering av behov vil imidlertid nødvendigvis medføre en del skjønnsmessige vurderinger. Forhold som bestillerkontorene nevnte mht. behov var følgende: Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

14 foreldrenes situasjon/kapasitet familien ellers bosituasjon omsorgsbehov skjønn Bestillerkontorene vil i prinsippet aldri tilby mer enn det faktisk er mulig for kommunens avlastningstjeneste eller private firmaer å oppfylle. Ulik utnyttelsesgrad på tidspunktet kan dermed medføre noe ulikheter i tilbudene mellom brukere. Men det er hovedsakelig faste klienter og dermed også et jevnt behov gjennom året. Variasjon i avlastningskapasitet vil oppstå ved kriseplasser samt ved ut- og tilflyttinger av brukere. Innholdet i bestillingen All avlastning skal i prinsippet være beskrevet i bestillingen, men ifølge avlastningstjenesten er det varierende i hvilken grad bestillingene er klare og tydelige. Dette gjelder til dels også mht. antall avlastningsdøgn. Avlastningstjenesten ønsker en mer utdypning av bestillingene fra bestillerkontorene. Utdypningen går på antall avlastningsdøgn, bemanning og ev. annen hjelp/treningsopplegg. Bestiller- og utførerordningen (med ABI, se nedenfor) har kun vært praktisert siden januar Avlastningstjenesten antok derfor at bestillingene etter hvert ville bli bedre. Kommunen bemerker for øvrig at det for tiden arbeides med retningslinjer og samhandlingsrutiner. Bestillerkontor Hillevåg/Hinna mente derimot at bestillingene til avlastningstjenesten alltid måtte være en henvendelse i første omgang, med deretter inntaksmøte/prioriteringsmøte hvor de i samarbeid vurderte nærmere behovet for søkeren og den foreliggende kapasiteten totalt og pr. omsorgsgruppe hos utfører. Bestillerkontor Eiganes/Tasta sa at de vurderte det på samme måte. De sa at ikke er praktisk mulig å sende en bestilling når en ikke vet nok om kapasiteten hos utfører, og at det er en kabal for avlastningstjenesten i kommunen å få alle bestillinger til å gå opp med kapasitet og omsorgsgrupper. De sa videre at det er brukerne som må tilpasses rammene ved de kommunale avlastningsboligene, men at de som får avlastning ved private firmaer ikke kommer opp i samme situasjon. De private firmaene tar imot alle bestillinger de får. Kommunens utførelse av avlastningen/avlastningsboliger Det er for tiden fire avlastningsboliger i bruk, samt en femte for autister. Noen av boligene er kombinerte tilbud (dvs. de gjelder også annet enn avlastning). Det er boliger på Madla (kombinert avlastning og barnebolig), Kalhammeren (kombinert avlastning samt en egen seksjon for autister), Tasta og Hinna. Madla barnebolig er helårs bolig for barn og unge (opp til 18 år). Dette er barn og unge med sterke fysiske eller psykiske handikapp. Brukerne bor her hele året, og de besøker sine foresatte ved permisjoner. Det er altså ikke avlastning i lovens forstand og tjenesten er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Avlastning er hjemlet i sosialtjenesteloven. Kapasitetsutnyttelsen CosDoc brukes som IT-verktøy for avlastningstjenesten. Det registreres her bl.a. bestillinger av avlastningsdøgn og bruken av disse bestillingene (sengeplasser blir logget). Men brukerne må altså uansett passe sammen. Bestillerkontor Hillevåg/Hinna antok at kapasiteten var utnyttet fullt ut da det til tider var vanskelig å få plass i avlastningsboliger, og det dermed kunne være ventetider. Bestillerkontor Eiganes/Tasta sa at de ikke hadde opplevd at det var kapasi- Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

15 tetsproblemer eller ventetider av noen betydning. De mente at utfordringen for avlastningstjenesten i kommunen mer var å kunne gi en individuell tilpasset avlastning. 3.5 Kommunens bruk av individuelle planer ved avlastningstilbudet I forskrift om individuell plan står i 4, 1. ledd: Tjenestemottaker med behov for langvarige og koordinerte helse- og/eller sosialtjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan. Tjenestemottakeren har rett til å delta i arbeidet med sin individuelle plan, og det skal legges til rette for dette. Pårørende skal trekkes inn i arbeidet i den utstrekning tjenestemottakeren og pårørende ønsker det. I veileder til forskrift om individuell plan står bl.a. følgende: Det er tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte helse- og/eller sosiale tjenester som har rett til en individuell plan. Vurderingen av hvem som faller inn under kriteriet langvarige og koordinerte tjenester beror til en viss grad på skjønn. I pasientrettighetsloven er individuell plan utformet som en rettighetsbestemmelse for tjenestemottakeren, mens den i den øvrige helselovgivningen pålegger helsetjenesten en plikt til å utarbeide en individuell plan for den enkelte uavhengig om det er satt fram krav om dette. I sosialtjenesteloven er bestemmelsen formet som en rettighet for tjenestemottakeren, men det foreligger ingen eksplisitt bestemmelse som pålegger sosialtjenesten en plikt til å utforme en slik plan. Det forutsettes imidlertid at når tjenestemottaker har en rett til å få individuell plan, utløser dette en korresponderende plikt for tjenesteyter til å utarbeide en slik plan. Formelt sett er reguleringen i de ulike lovene forskjellig, men det reelle innholdet er i hovedsak likt. Rett til en individuell plan betyr at tjenestemottaker har rett til en plan som angir et helhetlig og begrunnet tjenestetilbud, og som sammenfatter vurderinger av behov og virkemidler. Bestemmelsen gir tjenestemottakeren en rett til å få utarbeidet en plan, men ikke ubetinget rettskrav på bestemte tjenester. Kommunens praksis Kommunen opplyser at de utarbeider individuelle planer iht. ovennevnte regler. Egen mal for individuelle planer er utarbeidet (denne ligger i CosDoc). Det påpekes av kommunen at de ofte vil utarbeide individuelle planer for brukere som har behov for sammensatte tjenester over tid. Dette gjelder da også avlastningstiltak. 3.6 Brukertilfredshet ved avlastningstilbudet Brukerundersøkelser Kommunen står for kostnadene ved all avlastning, men det er kun ved avlastning i bolig at det er kommunen selv som er direkte utfører. Kommunen har ikke foretatt brukerundersøkelser ved noen av de tre ulike avlastningstypene (som avlastning i bolig, hjemmeavlastning/private besøkshjem og avlastning ved private firmaer). Avlastningstjenesten sier at det er under vurdering å foreta brukerundersøkelser ved avlastningsboligene. Levekårssjef slutter seg til dette, men presiserer at de ikke har kapasitet til å gjennomføre noen egne brukerundersøkelser med det aller første. Kommunen har heller ikke foretatt noen brukerundersøkelser rettet mot foreninger/interesseorganisasjoner. Kommunen påpeker imidlertid at representanter for disse ofte er invitert med i arbeidsgrupper når tjenestetilbud skal evalueres eller det skal utvikles nye tilbud. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

16 Klager på avlastningsboliger De fleste klager kommer inn hos bestillerkontorene og dette gjelder altså både klager på vedtaket og utførelsen. Bestillerkontorene meddeler klager ved utførelsen videre til avlastningstjenesten. Avlastningstjenesten har ingen registreringer her. Avlastningstjenesten sa at de ellers hadde en del mishagsytringer (uten formell klage) på fordelingen av avlastningsdøgn. Bestillerkontor Hillevåg/Hinna registrerer sine klager (på vedtaket mv.). De sa at de hadde få klager og det var ingen saker til Fylkesmannen de tre siste år. Bestillerkontor Eiganes/Tasta registrerer ikke sine klager her ettersom det er svært få klager. De sa at det kun var to klager de tre siste årene og som begge gikk til Fylkesmannen. Klagene gikk på at brukerne ville ha privat avlastning, mens tilbudet fra kommunen var kommunal avlastning. Vi ble fortalt at Fylkesmannen ga kommunen medhold i begge klagene. Det fremgikk ellers ved begge bestillerkontorene her at det var en del uformelle klager (mishagsytringer o.l.), men heller ikke dette tallet ble ansett for å være særlig stort. Bestillerkontor Eiganes/Tasta sa at de gjerne så at det ble et system for tjenestekvaliteten; f.eks. brukerundersøkelser og registrering av alle typer klager med vurdering. For hjemmeavlastning sier kommunen at det i liten grad er klager. Revisjonens spørsmål rettet til aktuelle foreninger/interesseorganisasjoner Ettersom kommunen selv ikke hadde foretatt noen brukerundersøkelser, foretok vi en henvendelse til de mest aktuelle brukerforeninger i distriktet. Dette var følgende foreninger: Handikappede barns foreldreforening HBF Rogaland Rogaland fylkeslag for Autismeforeningen i Norge Rogaland fylkeslag for ADHD-foreningen i Norge Rogaland fylkeslag for Norsk Forbund for Utviklingshemmede NFU Vi ba disse foreningene om gi oss noen kommentarer til hvor tilfredse de var med Stavanger kommunes avlastningstilbudet for barn og unge - og med innspill til mulige endringer. Vi har fått svar fra alle foreningene med unntak for ADHD-foreningen. Svarene kom fra lederne ved foreningene, men de hadde tatt opp vår henvendelse med sine medlemmer og samlet inn kommentarer derfra. Nedenfor følger et sammendrag fra svarene, redigert og kommentert av oss. Det ses meget positivt på at Stavanger kommune de siste årene har utviklet flere nye former for avlastning. Det ønskes mer avlastning i helgene. o Dette er i samsvar med hva kommunen selv har registrert, jf. første avsnitt i punkt 3.6. Det ble påpekt at familier som har barn/unge med ADHD og autisme o.l., ikke har så godt tilbud om avlastning. Herunder ble det også nevnt ønske om bruk av egne avlastningsboliger/ordninger for disse gruppene - og hvor det var en relativt liten og kompetent bemanning. På denne måten fikk barna stabile og kvalifiserte omsorgspersoner rundt seg. o Kommunen sier at deres avlastningsboliger har felles oppholdsrom og at barn/unge med ADHD og autisme o.l. ikke bør blandes med andre brukergrupper (jf. punkt 3.7 under private firmaer). Og at det også er spesielt vanskelig å finne hjemmeav- Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

17 lastere til barn/unge med ADHD og autisme o.l. (jf. punkt om hjemmeavlastning). o Kommunen har fra sommeren 2007 tatt i bruk egen bolig/seksjon for autister. Det er også nylig kjøpt et hus tenkt brukt som base for å kunne gi avlastning til barn og unge med ADHD/psykiatri. Kommunens rekrutteringssituasjon på avlastningsområdet er vanskelig. Det vises til punkt 3.1.1) De som ønsker hjemmeavlastning må finne dette selv. o Kommunen sier de vil gi brukerne tilbud om hjemmeavlastning dersom dette lar seg gjøre. Men at det kan være spesielt vanskelig å få tak i hjemmeavlastere til barn/unge med ADHD og autisme o.l. Det vises til punkt Kommunens muligheter til fleksibilitet ved avlastningstilbudet Ifølge kommunen får brukerne alltid det antall avlastningsdøgn som bestillingen sa eller tilsa. Mange brukere ønsker imidlertid mer ferie- og helgeavlastning. Men dette har avlastningstjenesten ofte ikke kapasitet til å gi dem og fordeler derfor tilbudet skjønnsmessig mellom brukerne. Som beskrevet i punkt 3.4 er det ikke her snakk om en eksakt bestilling. Avlastningstjenesten vil derfor kunne anvende skjønn ved sin utførelse av bestillingene. Pleietyngdegrupper De ulike avlastningsboligene vil ha en viss form for spesialisering (overvekt av en type brukere). Det er fire pleietyngdegrupper (gradering av omsorgsbehov). Avlastningstjenesten setter så godt det lar seg gjøre sammen brukere i boligene med noenlunde like omsorgsbehov og ut fra det som kan anses faglig forsvarlig. Muligheter for fritt brukervalg Ettersom det er ulike brukere med ulike behov og avlastningstjenesten har satt brukerne/behovene i system, er det ifølge levekårsjefen begrensede muligheter for fritt brukervalg. Dette gjelder også de få private firmaer som finnes (med særlig tunge brukere). Men for hjemmeavlastning vil brukerne selv ofte komme med ønsket avlaster (familie, slekt e.l.). 3.8 Private avlastningstilbud ved private firmaer Vi omtaler her private avlastningstilbud utført av private firmaer. For hjemmeavlastning utført av private besøkshjem, vises det til punkt Kjøp av avlastning hos private firmaer dekkes av de ordinære lovregler om offentlige anskaffelser såfremt betingelsene i loven for øvrig er til stede. Det er ikke gitt unntak for avlastningstjenester. Sammenligning av priser mellom kommunens avlastningstjeneste og de private firmaene Levekårsjefen sa at det vil være vanskelig å sammenligne priser mellom kommunens avlastningstjeneste og de private firmaene - ettersom de private firmaene i ganske stor grad tar seg av andre brukere enn det kommunens avlastningstjeneste selv gjør (dvs. bestillingene er forskjellige). Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

18 Private firmaer (tilbydere) Det er kun to private firmaer på området i kommunen. Dette er IAA (Institutt for anvendt adferdsanalyse AS) og TPO (Senter for tilpasset opplæring AS). 7 Private tilbydere gjelder avlastning i institusjoner. Kommunen har ikke kapasitet og kompetanse til å ta seg av alt selv. De private tilbydere benyttes spesielt ved særlig tunge brukere. Avlastningstjenesten nevnte at de private tilbyderne hadde spesialisert seg på slike brukere (autisme, ADHD) og kunne tilby skreddersydde opplegg for disse. IAA har bl.a. opplegg for autister. De har for øvrig spesialkompetanse tilgjengelig som f.eks. psykologer, leger mv. De driver derfor i stor grad også behandling. Kommunens avlastningstjeneste er mer en ren omsorgsfunksjon (avlastning, tilsyn). Særlig tunge brukere er for kommunen brukere med veldig utagerende adferd, noe som også gjør det vanskelig å blande disse brukerne med andre brukergrupper. Kommunens avlastningsboliger har felles oppholdsrom. Det er ikke skjermede lokaler i avlastningsboligene. Særlig tunge brukere vil oppleves skremmende/truende for de andre brukerne (f.eks. mulitifunksjonshemmede barn og unge). Men kommunens femte avlastningsbolig vil som nevnt tidligere, være kun være for autister. Anbud/lovregler om offentlige anskaffelser Kommunens innkjøpsavdeling gikk våren 2007 ut med anbudsinnbydelse på området. Anbudsinnbydelsen gjaldt både på pris og kvalitet. Det var i anbudsinnbydelsen bl.a. krav om et kvalitetssystem for tjenesten. Anbudsinnbydelsen endte opp med rammeavtaler på området. På denne måten ville det komme frem om det var flere tilbydere enn de to kjente firmaene på området, i distriktet. Kommunen sikret seg dermed at lovregler om offentlige anskaffelser ble fulgt. Det var imidlertid kun IAA og TPO som ga inn anbud, og fra 1. august 2007 har kommunen inngått rammeavtaler med begge to. Omfanget av kjøp av tjenester fra private firmaer (tilbydere) Kommunen opplyser at det i 2006 var utført avlastningsdøgn med en kostnad på rundt 27 millioner kroner. Disse tallene gjelder samlet for kommunens avlastning - dvs. avlastning utført både av kommunen og av private firmaer. Gjennomsnittskostnaden pr døgn blir da kroner. Private tilbydere ligger her en god del høyere, men de tar til gjengjeld av seg de tyngste brukerne og med et noe mer omfattende tilbud til disse brukerne (se ovenfor). Men kommunen har fra sommeren 2007 også egne avlastningstilbud spesielt rettet mot krevende brukere (Kalhammeren). De nye rammeavtalene med private firmaer gjelder fire 100 % plasser ved hhv. IAA og TPO, dvs. åtte 100 % plasser totalt. Kommunen opplyser at kostnaden (tilbudet) fra begge tilbyderne var på kroner døgnet, men at tilbudene hadde noe forskjellig innhold. 7 IAA ble stiftet og TPO ble stiftet Begge virksomhetene har sin forretningsadresse i Stavanger. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

19 4 Revisjonens vurderinger og anbefalinger 4.1 Oppsummeringer og vurderinger Tilfredstiller kommunens avlastningstilbud lovkravene knyttet til faglig innhold og brukermedvirkning? Avlastningstjenesten (avlastningsboliger) Avlastningstjenesten har egen informasjons- og rutinehåndbok for virksomheten. Håndboken har egne kapitler for organisasjon, mål og drift, personal, organisering av arbeidet, brukerne, bruk av legemidler og om avvik, skader og ulykker. Herunder er det rutiner for inntak av nye brukere, avvik og rapportering av avvik. Kommunen har også utarbeidet rutiner for samhandling, bestilling og utførelse mht. avlastningsboliger. Og det er nylig utarbeidet foreløpig serviceerklæring for tjenesten avlastning i bolig. Det nevnte system og rutiner gjelder også for avlastning i barneboliger. Ifølge kommunen får brukerne alltid det antall avlastningsdøgn som bestillingen sa eller tilsa, men spesielle ønsker om ferie- og helgeavlastning kan ikke alltid innvilges. Avlastningstjenesten vil her med utgangspunkt i selve bestillingene fordele avlastningen til brukerne så rettferdig som de synes det er mulig. Avlastning i barneboliger har faste og permanente brukere. Hjemmeavlastning Det er brukerne selv som bestemmer om de vil ha hjemmeavlastning, fortrinnsvis også hvem som skal utføre denne. Dette vil ofte være familie, slekt e.l. Ved hjemmeavlastning oppretter kommunen oppdragsavtale med besøkshjemmet. Men kommunen kan ha vanskeligheter med å få tak i hjemmeavlastere (besøkshjem), særlig for barn og unge med utagerende adferd (autister, ADHD). Individuelle planer Kommunen sier at de vil utarbeide individuelle planer slik det er stilt krav om i lovverket. Se nedenfor for vår nærmere vurdering av kommunens praksis med individuelle planer. Oppsummering/konklusjon Kommunen synes med dette å ha et tilfredstillende system og rutiner for avlastningen til barn og unge. Dette betyr også at kommunens avlastningstilbud synes å tilfredstille lovkravene. Kommunen har imidlertid ikke foretatt brukerundersøkelser. Se mer om dette nedenfor. Er det utarbeidet individuelle planer? Og er brukerne tatt med i vurderingen og utformingen av disse planene? Kommunen opplyser at de utarbeider individuelle planer iht. lovreglene. Og at kommunen ofte vil utarbeide individuelle planer for brukere som har behov for sammensatte tjenester over tid. Vi har vurdert kommunens mal for hvordan individuelle planer skal settes opp, og funnet denne malen tilfredstillende. Lovbestemmelsene om hvem som har rett til individuelle planer, bygger til dels på skjønn. I sosialtjenesteloven er bestemmelsen formet som en rettighet for tjenestemottakeren, men det foreligger ingen eksplisitt bestemmelse som pålegger sosialtjenesten en plikt til å utforme en slik plan. Dette gjelder da kommunens ordinære avlastningstjeneste. Vi har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å se etter hvor mange av brukerne her som faktisk har fått utarbeidet individuelle planer. For barneboliger skal kommunen ha utarbeidet individuelle planer, men dette utgjør bare et fåtall brukere. Avlastning for barn og unge Stavanger kommune

20 Brukertilfredshet med avlastningstilbudet (herunder om klager på tjenesten) Spesielt om brukerundersøkelser/revisjonens spørsmål rettet til aktuelle foreninger Kommunen har ikke foretatt brukerundersøkelser, og sier at de ikke har kapasitet til å gjennomføre noen brukerundersøkelser med det aller første. Vi vet derfor ikke så mye om brukertilfredsheten. Særlig i etterkant av serviceerklæringer, vil det kunne være nyttig med brukerundersøkelser. Slike undersøkelser kan rettes både mot avlastning i bolig, hjemmeavlastning/private besøkshjem og avlastning ved private firmaer - og de kan da avdekke spesielle problemer i de ulike tilbud. Men det er spesielt ved avlastning i bolig at kommunen direkte kan gjøre noe med tilbakemeldinger fra brukerne. Det vil for øvrig ikke være korrekt med en sammenligning av kvaliteten ved de ulike avlastningstypene. De private tilbydere har pr. i dag omfattende og kostbare tilbud for tunge brukere - og de vil dermed også kunne oppnå en mye høyre score ved brukerundersøkelser. Vi har ellers stilt spørsmålet om brukertilfredshet til noen sentrale foreninger. Ut fra de tilbakemeldinger som vi har fått, synes det som om foreningene (brukerne) er noenlunde fornøyd med kommunens avlastningstilbud. Det er også tydelig at kommunen er kjent med alle de ønsker som foreningene (brukerne) meddeler oss da kommunen selv har satt i gang med tiltak for å imøtekomme ønskene. Dette gjelder særlig egne boliger/seksjoner for enkelte avlastningsgrupper. I tillegg er brukernes ønske om mer helgeavlastning og kommunens problemer med å få tak i hjemmeavlastere, spørsmål som også opptar kommunen. Men selv om kommunen skulle være i stand til å innfri alle disse ønskene ut fra sin egen økonomiske situasjon, har den begrensede muligheter til å skaffe egnet personale eller avlastere. Dette skyldes ifølge avlastningstjenesten et meget stramt arbeidsmarked i distriktet og at private hjem i liten grad vil være hjemmeavlastere - særlig for utagerende avlastningsgrupper. I tillegg ble det nevnt at avlastningsboligene hadde svært ugunstige arbeidstider. Spesielt om klager Ettersom det er få formelle klager, indikerer også dette at kommunens avlastning for barn og unge i hovedsak er tilfredstillende. System for tjenestekvaliteten Et av bestillerkontorene så gjerne at det ble utviklet et system for tjenestekvaliteten; f.eks. brukerundersøkelser og registrering av alle typer klager med vurdering. Vi er enige i dette. Systemet kan da omfatte alle de tre ulike avlastningstypene (som avlastning i bolig, hjemmeavlastning/private besøkshjem og avlastning ved private firmaer). Hvilke muligheter har kommunen til å etablere et fleksibelt avlastningstilbud - som er faglig forsvarlig og innenfor de økonomiske rammer som stilles til disposisjon? Kommunen gir de enkelte brukere det antall avlastningsdøgn som fremkommer av bestillingene. Men de har ikke mulighet til å innfri alle ønsker om ferie- og helgeavlastning. Her vil de foreta en best mulig fordeling mellom brukerne. Ved avlastningsboligene forsøker kommunen - ut fra det som er faglig forsvarlig - å sette grupper med omtrent samme omsorgsbehov sammen. Private tilbydere tar seg av de tunge brukerne. På denne bakgrunn mener kommunen at det er begrensede muligheter for fritt brukervalg. Men for hjemmeavlastning vil brukerne selv ofte komme med ønsket avlaster (familie, slekt e.l.). Avlastning for barn og unge Stavanger kommune