Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 01/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter integritet og verdiskaping

2 Rapport 1/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2009 Behandling av skjenkebevillinger og kontroll av skjenkesteder Rapport 2/2009 Nytt billettsystem - kontroll og oppfølging Rapport 3/2009 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Rapport 4/2009 Anskaffelser i idrettsprosjekter Rapport 5/2009 Kontroll av anskaffelser i 13 virksomheter Rapport 6/2009 Delrapport med oppsummering av undersøkelser Rapport 7/2009 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Rapport 8/2009 Økonomistyring i Bydel Nordstrand - oppfølging av rapport 15/2005 Rapport 9/2009 Avgangskarakterer i grunnskolen - Likebehandles elevene i grunnskolen? Rapport 10/2009 Leveranser fra PEAB Norge AS til Omsorgsbygg Oslo KF Rapport 11/2009 Undersøkelse av påstander om mulige kritikkverdige forhold i Sporveisbussene AS Rapport 12/2009 Klager på behandlingen av plan- og byggesaker i Oslo kommune Rapport 13/2009 Intern kontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2008 Rapport 14/2009 Utviklings- og kompetanseetaten - anskaffelser av IKT tjenester for Oslo kommune Rapport 15/2009 Forebygging og reduksjon av sykefravær i Sykehjemsetaten Rapport 16/2009 Barne- og familieetatens kontroll og oppfølging av barneverninstitusjoner Rapport 17/2009 Økonomistyring i Bydel Frogner og Bydel St. Hanshaugen Rapport 18/2009 Sykehjemsetaten - status etter to års drift Rapport 19/2009 Vedlikehold i Boligbygg Oslo KF Rapport 20/2009 IT-revisjon av gravferdssystemet Ecclesia i Oslo kommune Rapport 21/2009 Styring og organisering av utbyggingen av Holmenkollen nasjonalanlegg Rapport 22/2009 HAV Eiendom AS - eierstyring og selskapsledelse Rapport 23/2009 Drikkevann - kontroll og oppfølging av kvalitet i ledningsnettet Rapport 24/2009 Forebyggende tiltak mot Legionella i Oslo kommune Rapport 25/2009 Intern kontroll i og rundt saksbehandlersystemet for bostøtteordningene i Oslo kommune For mer informasjon om og våre rapporter se 2

3 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Forord har som en del av regnskapsrevisjonen for 2009, gjennomgått utvalgte anskaffelser hos 16 virksomheter i Oslo kommune. Formålet med undersøkelsen har vært å skaffe tilstrekkelig grunnlag for å konkludere i revisjonsberetningen både med hensyn til utgifters gyldighet og i forhold til etterlevelse av viktige lover og regler. Med denne bakgrunnen har vi undersøkt om det foreligger dokumentasjon på en rekke områder i anskaffelsesprosessen i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen. Vi har ikke etterprøvd virksomhetenes vurderinger, med unntak av når det gjelder bruk av direktekjøp for anskaffelser over terskelverdi for kunngjøring. Vi vil takke de undersøkte virksomhetene for nødvendig bistand i løpet av undersøkelsen Unn H. Aarvold avdelingsdirektør Janne Aassveen seniorrådgiver 3

4 Rapport 1/2010 4

5 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Innhold Hovedbudskap Innledning og metode Samlet vurdering Kunngjøring/konkurranse Anskaffelsesprotokoll Kontrakt/avtale Dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i regnskapssystemet Tiltak mot sosial dumping Stikkprøvekontroll av anskaffelser Mottatte tilbakemeldinger på rapporten...19 Vedlegg 1: Utdyping av kontrollpunkter og vurderingskriterier...23 Vedlegg 2: Brev (utdrag) og svarbrev Barne- og familieetaten...30 Vedlegg 3: Brev (utdrag) og svarbrev Boligbygg Oslo KF...32 Vedlegg 4: Brev (utdrag) og svarbrev Bydel Bjerke...40 Vedlegg 5: Brev (utdrag) og svarbrev Bydel Gamle Oslo...45 Vedlegg 6: Brev (utdrag) og svarbrev Bydel Sagene...50 Vedlegg 7: Brev (utdrag) og svarbrev Eiendoms- og byfornyelsesetaten...55 Vedlegg 8: Brev (utdrag) og svarbrev Frifluftsetaten...63 Vedlegg 9: Brev (utdrag) og svarbrev Idrettsetaten...70 Vedlegg 10: Brev (utdrag) og svarbrev Kulturetaten...74 Vedlegg 11: Brev (utdrag) Omsorgsbygg Oslo KF...77 Vedlegg 12: Brev (utdrag) Oslo Havn KF...80 Vedlegg 13: Brev (utdrag) Rådhusets forvaltningstjeneste...81 Vedlegg 14: Brev (utdrag) og svarbrev Undervisningsbygg Oslo KF...82 Vedlegg 15: Brev (utdrag) og svarbrev Utdanningsetaten...87 Vedlegg 16: Brev (utdrag) og svarbrev Utviklings- og kompetanseetaten...98 Vedlegg 17: Brev (utdrag) og svarbrev Vann- og avløpsetaten Vedlegg 18: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans Vedlegg 19: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for byutvikling Vedlegg 20: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning Vedlegg 21: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for samferdsel, miljø og næring Vedlegg 22: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester

6 Rapport 1/2010 6

7 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Hovedbudskap Som en del av regnskapsrevisjonen for 2009, har gjennomgått utvalgte anskaffelser hos 16 virksomheter i Oslo kommune. Det er bedre resultat for de ni virksomhetene som også ble undersøkt i tilsvarende undersøkelse i Imidlertid er det samlet sett stort omfang av avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen på flere av de undersøkte områdene. Praksis rundt anskaffelser innenfor pleie- og omsorgstjenester har ført til mange avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser når det gjelder kunngjøring, konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll. anbefaler at regelverkets krav presiseres overfor bydelene, slik at bydelene vet hvilke krav som gjelder på dette området. Med hensyn til internt regelverk i kommunen, er det spesielt stort omfang av avvik når det gjelder tiltak mot sosial dumping. Det samme gjelder dokumentasjon av varemottakskontroll i regnskapssystemet, men på dette området er det mye mindre avvik sammenlignet med i Avvik på disse områdene kan medføre økt risiko for uønskede hendelser, som for eksempel økonomiske misligheter og negativ omtale for kommunen. For øvrig har undersøkelsen avdekket at det i mange virksomheter ikke foretas stikkprøvekontroll av anskaffelser i samsvar med anbefaling i Agresso rutinehåndbok. Der anbefales det at virksomhetsleder sørger for at det blir gjennomført stikkprøvekontroll av anskaffelser for å sikre at anskaffelsene er foretatt i samsvar med kommunens anskaffelsesreglement. vil vurdere å omtale avdekkede avvik i revisjonsberetningen. 7

8 Rapport 1/2010 8

9 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter 1. Innledning og metode Regelverket for offentlige anskaffelser stiller konkrete krav til gjennomføring av anskaffelser. Regelverket skal bidra til kostnadseffektive anskaffelser gjennom konkurranse, og det skal motvirke forskjellsbehandling, korrupsjon og annen myndighetsmisbruk. Brudd på regelverket kan medføre bøter for ulovlige direktekjøp 1, erstatningsansvar og påføre kommunen omdømme tap. s kontroll av anskaffelser i 13 virksomheter i 2008 (Rapport 5/2009) avdekket vesentlige avvik fra regelverket for offentlige anskaffelser. Også andre undersøkelser tidligere har gjennomført på anskaffelsesområdet, har påvist svakheter hos flere virksomheter i kommunen. Med bakgrunn i disse erfaringene anser det nødvendig å gjøre ytterligere undersøkelser av anskaffelser, blant annet som grunnlag for å kunne konkludere i revisjonsberetningen for bykassen og foretakene. har derfor som en del av regnskapsrevisjonen for 2009, gjennomgått 194 utvalgte anskaffelser hos 16 virksomheter i Oslo kommune. Vi har gjennomgått 792 bilag og 230 endringsmeldinger i undersøkelsen. Tabellen nedenfor viser hvilke virksomheter som har vært omfattet av undersøkelsen og hvor mange anskaffelser som er undersøkt, fordelt på ordinære anskaffelser og avrop på rammeavtaler. Tabell 1: Undersøkte virksomheter og antall undersøkte anskaffelser Virksomhet Antall ordinære anskaffelser Antall avrop på rammeavtale Sum undersøkte anskaffelser Barne- og familieetaten Boligbygg Oslo KF Bydel Bjerke Bydel Gamle Oslo Bydel Sagene Eiendoms- og byfornyelsesetaten Friluftsetaten Idrettsetaten Kulturetaten Omsorgsbygg Oslo KF Oslo Havn Oslo KF Rådhusets forvaltningstjeneste Undervisningsbygg Oslo KF Utdanningsetaten Utviklings- og kompetanseetaten Vann- og avløpsetaten Direktekjøp/direkteanskaffelse: Anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til én eller flere leverandører, det vil si uten kunngjøring. 9

10 Rapport 1/2010 Ni av virksomhetene ble også undersøkt i tilsvarende undersøkelse i Dette gjelder følgende virksomheter: Barne- og familieetaten, Boligbygg Oslo KF, Eiendomsog byfornyelsesetaten, Friluftsetaten, Kulturetaten, Omsorgsbygg Oslo KF, Rådhusets forvaltningstjeneste, Undervisningsbygg Oslo KF og Utviklings- og kompetanseetaten. Undersøkte anskaffelser utgjorde til sammen 530 mill. kroner i bokførte utgifter på kontrolltidspunktet. Tabellen nedenfor viser hvordan anskaffelsene fordeler seg på ulike størrelsesintervaller når kontraktsbeløp (bokførte utgifter i tilfeller hvor det ikke er fast kontraktsbeløp) er lagt til grunn. Tabell 2: Antall undersøkte anskaffelser fordelt på størrelsesintervaller Beløp eksl. merverdiavgift Antall undersøkte anskaffelser kr kr kr kr kr kr > kr Vi har i undersøkelsen hovedsakelig valgt ut virksomheter som årlig gjennomfører mange anskaffelser på egenhånd, og antallet undersøkte anskaffelser gjenspeiler omfanget av anskaffelser i virksomhetene. I motsetning til undersøkelsen i 2008, har vi denne gang også valgt ut virksomheter som hovedsakelig foretar innkjøp ut ifra sentralt inngåtte samkjøps avtaler i kommunen. Dette gjelder for eksempel Utdanningsetaten og bydelene. Utgangspunktet for utvelgelsen av anskaffelser har vært bokførte prosjekter i regnskapssystemet blant leverandørene med størst omsetning til de undersøkte virksomhetene. Vi har valgt å kalle hver kombinasjon av leverandør og prosjekt i regnskapssystemet for én anskaffelse. På denne måten har vi prøvd å fange opp anskaffelser som er splittet opp i delanskaffelser. Formålet med undersøkelsen er å skaffe tilstrekkelig grunnlag for å konkludere i revisjonsberetningen både med hensyn til utgifters gyldighet 2 og i forhold til etterlevelse av viktige lover og regler. Ved vesentlige avvik fra lover og forskrifter og dersom den økonomiske interne kontrollen ikke er ordnet på betryggende måte og med forsvarlig kontroll, må revisor vurdere betydning for revisjons beretningen. Med denne bakgrunnen har undersøkt om det foreligger dokumentasjon på en rekke områder i anskaffelsesprosessen i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen. Vi har ikke etterprøvd virksomhetenes vurderinger, med unntak av når det gjelder bruk av direktekjøp for anskaffelser over terskelverdi for kunngjøring, jf. kapittel 2.1. Undersøkelsen fant sted i mai-oktober Følgende er undersøkt for de utvalgte anskaffelsene: 1. Kunngjøring/konkurranse a. Har anskaffelsen vært kunngjort, ev. er manglende kunngjøring i samsvar med regelverket? b. Har anskaffelsen vært gjenstand for konkurranse i tilfeller med manglende kunngjøring og er dette dokumentert? 2. Anskaffelsesprotokoll a. Er det ført anskaffelsesprotokoll? b. Er begrunnelse for valg av leverandør protokollført i samsvar med anskaffelsesregelverket? c. Er anskaffelsesprotokoll underskrevet i samsvar med virksomhetens rutiner/ fullmaktsoversikt? 3. Meddelelse om tildeling av kontrakt a. Er beslutning om hvem som skal tildeles 2 Gyldighet: At transaksjoner og hendelser som er registrert, har forekommet og vedrører virksomheten, for eksempel at bokførte varer/tjenester er mottatt. 10

11 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter kontrakt, meddelt ikke valgte tilbydere i samsvar med anskaffelsesregelverket? 4. Kontrakt/avtale a. Foreligger det skriftlig kontrakt/ avtale for anskaffelsen i samsvar med kommunens regelverk? b. Er kontrakt inngått før utløpet av vedståelsesfristen i samsvar med anskaffelsesregelverket? 5. Tiltak mot sosial dumping a. Er det i kontrakt/avtale medtatt klausul som skal hindre sosial dumping i tjeneste- og bygge- og anleggs kontrakter? 6. Dokumentasjon på kontroll av varemottak/ utførelse av arbeid i regnskapssystemet a. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid dokumentert i regnskapssystemet? 7. Fullmakter og arbeidsdeling a. Er bokførte utgifter godkjent av person(er) med fullmakt til dette? b. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige rollene i anskaffelsesprosessen? 8. Tilleggs-/endringsarbeider a. Er omfanget av tilleggs-/ endrings arbeider i strid med anskaffelsesregelverket? b. Er tilleggs-/endringsarbeider dokumentert med endringsmeldinger som er godkjent av person(er) med fullmakt til dette? 9. Rammeavtaler a. Er anskaffelsesregelverkets krav om fordeling av avrop (bestillinger) mellom avtaleleverandørene oppfylt ved parallelle rammeavtaler, ev. er det gjennomført minikonkurranse ved avrop? b. Foreligger det skriftlig avrop/ bestilling/ rekvisisjon for fakturerte arbeider underskrevet av person(er) med fullmakt til dette? c. Er fakturerte arbeider i samsvar med rammeavtale (type arbeid, timepris og lignende)? d. Er fakturerte arbeider dokumentert med timelister, fakturaer fra underleverandører og lignende? e. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid dokumentert i regnskapssystemet? f. Er faktura godkjent av person(er) med fullmakt til dette? g. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige rollene i anskaffelsesprosessen? For avrop på rammeavtaler er kontrollpunktene 1-5 undersøkt, og i tillegg kontrollpunkt 9. For øvrige anskaffelser er kontrollpunktene 1-8 undersøkt. I tillegg har vi undersøkt følgende: 10. Har virksomheten rutiner for å gjennomføre kontrolltiltak med hensyn til etterlevelse av bestemmelsene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (tiltak mot sosial dumping)? 11. Blir det gjennomført stikkprøvekontroll av anskaffelser i samsvar med anbefaling i Agresso rutinehåndbok? Kontrollpunktene er de samme som ble benyttet i tilsvarende undersøkelse i 2008, med unntak av punkt 11 som er nytt kontrollpunkt i Se vedlegg 1 for ytterligere beskrivelse av kontrollpunkter og vurderingskriterier. I kapittel 2 er funn for alle virksomhetene sammenstilt for å gi et inntrykk av situasjonen rundt etterlevelse av regelverket totalt i Oslo kommune. I kapittel 3 gjengis hovedkommentarer fra høringsrunden og s kommentarer til høringssvarene. 11

12 Rapport 1/ Samlet vurdering Gjennomgangen viser stort omfang av avvik fra anskaffelsesregelverket på følgende områder: manglende kunngjøring (avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser) manglende konkurranse (avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser) kontrakt er ikke inngått før utløpet av vedståelsesfristen (avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser) manglende føring av anskaffelses protokoll (avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen) manglende fremleggelse av skriftlig kontrakt/avtale i samsvar med internt regelverk i kommunen manglende dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i regnskapssystemet (avvik fra internt regelverk i kommunen) manglende klausul i kontrakt som skal hindre sosial dumping, og dessuten manglende rutiner for å gjennomføre kontrolltiltak med hensyn til etterlevelse av bestemmelsene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (avvik fra internt regelverk i kommunen) manglende stikkprøvekontroll av anskaffelser i samsvar med anbefaling i Agresso rutinehåndbok, hvor det anbefales at virksomhetsleder sørger for at det blir gjennomført stikkprøvekontroll av anskaffelser for å sikre at anskaffelsene er foretatt i samsvar med kommunens anskaffelsesreglement Undersøkelsen i 2009 har avdekket avvik fra regelverket på mange av de samme områdene som i tilsvarende undersøkelse i De fleste avvikene som gjelder kunngjøring, konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll, gjelder virksomheter som ikke var med i undersøkelsen i Det samme gjelder avvik vedrørende fremleggelse av skriftlig kontrakt/avtale i samsvar med internt regelverk i kommunen. For bydelene gjelder de fleste avvikene anskaffelse av pleie- og omsorgstjenester, hvor krav til etterlevelse av regelverk har vært noe uklart (se nærmere omtale i kapittel 2.1). Flesteparten av avvikene vedrørende kunngjøring, konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll gjelder de samme anskaffelsene. Vi vil også bemerke at de fleste avvikene hvor kontrakt er inngått etter utløpet av vedståelsesfristen, gjelder anskaffelser kunngjort i 2008 og tidligere år, det vil si før virksomhetene varslet om tiltak etter s gjennomgang av anskaffelser i I kapittel gis en nærmere fremstilling av de kontrollpunktene hvor omfanget av avvik er størst. Som for undersøkelsen i 2008, har vi ikke kommentert avvik hvor antall avvik totalt utgjør mindre enn 10 % av antall undersøkte anskaffelser. Vi har sendt brev til hver enkelt undersøkt virksomhet, hvor vi har oppsummert resultatet av undersøkelsen for virksomheten og kommet med anbefalinger på områder hvor det er avdekket vesentlige avvik. Vi har også bedt om tilbakemelding til omtalte avvik/ svakheter. Utdrag av brev til hver enkelt virksomhet og svar fra virksomhetene fremgår av vedlegg Vi har endret konklusjoner etter mottak av svar fra virksomhetene der vi mener det er grunnlag for det. Virksomhetene har mottatt/vil motta avsluttende brev fra der eventuelle korrigeringer fremgår. vil gjøre oppmerksom på at summen av omtalte avvik i brevene til virksomhetene ikke nødvendigvis er i samsvar med totalt antall avvik for hvert enkelt kontrollpunkt slik det blir fremstilt i denne samlerapporten. Dette fordi enkelt stående avvik i utgangspunktet ikke er kommentert i virksomhetenes brev. Enkeltstående avvik er imidlertid inkludert i sum avvik i samlerapporten. 12

13 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Anbefalinger Foruten at virksomhetene fortsetter å iverksette tiltak for å sikre at lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen følges, anbefaler at: regelverkets krav presiseres overfor bydelene når det gjelder anskaffelser innenfor pleie- og omsorgstjenester, slik at bydelene vet hvilke krav som gjelder på dette området, virksomhetsleder sørger for at det blir gjennomført stikkprøvekontroll av anskaffelser for å sikre at anskaffelsene er foretatt i samsvar med kommunens anskaffelsesreglement og lov og forskrift om offentlige anskaffelser, virksomhetene benytter muligheten for utvidelse av vedståelsesfristen i stedet for å risikere at kontrakt inngås etter utløpet av fristen. 2.1 Kunngjøring/konkurranse Regelverk Ifølge anskaffelsesloven 5 skal en anskaffelse, så langt det er mulig, være basert på konkurranse. Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi er avgjørende for hvilken anskaffelsesprosedyre som kan benyttes og om anskaffelsen må kunngjøres. Alle anskaffelser som overstiger kroner (eksklusive merverdiavgift) skal i utgangs punktet kunngjøres, jf. anskaffelsesforskriften 2-1 (2). Denne terskelverdien blir betegnet som nasjonal terskelverdi. Det er ikke krav til kunngjøring for anskaffelser over den nasjonale terskelverdien dersom ett av vilkårene i anskaffelsesforskriften 2-1 (2) er oppfylt: a. anskaffelsen kan bare foretas hos én leverandør i markedet, for eksempel av tekniske eller kunstneriske årsaker, eller for å beskytte en enerett mv., b. det foreligger et usedvanlig fordelaktig tilbud som gjør det mulig å anskaffe ytelser til en pris som ligger vesentlig under normale markedspriser, og en anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke lar seg gjennomføre i det tidsrommet tilbudet foreligger, c. anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse, d. uforutsette omstendigheter gjør det nødvendig å utføre tilleggsytelser som er strengt nødvendige for kontraktens fullføring, forutsatt at tildelingen skjer til samme leverandør, e. det i en forutgående anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke foreligger tilbud, eller de tilbud som foreligger ikke er egnet, eller f. det gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked. Forskriften stiller krav til kunngjøring i den nasjonale DOFFIN-databasen for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene. Anskaffelser over terskelverdiene skal i tillegg kunngjøres i den internasjonale TED-databasen. Funn og vurderinger har avdekket avvik for 16 % (31 stk.) av de undersøkte anskaffelsene når det gjelder kunngjøring i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser (kontrollpunkt 1a). Omfanget av avvik er en del større enn i 2008, hvor avviket utgjorde 11,3 %, men bare tre av avvikene gjelder virksomheter som var med i 2008-undersøkelsen. De fleste avvikene vedrørende kunngjøring gjelder følgende virksomheter: Bydel Bjerke (avvik for 8 av 14 undersøkte anskaffelser) Bydel Sagene (avvik for 8 av 14 undersøkte anskaffelser) 13

14 Rapport 1/2010 Utdanningsetaten (avvik for 6 av 15 undersøkte anskaffelser) Bydel Gamle Oslo (avvik for 3 av 10 undersøkte anskaffelser) Vann- og avløpsetaten (avvik for 3 av 10 undersøkte anskaffelser) For 14,4 % (28 stk.) av de undersøkte anskaffelsene har vi ikke fått fremlagt dokumentasjon på at anskaffelse har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser ( kontrollpunkt 1b). Dette er et mye større omfang av avvik enn i 2008-undersøkelsen, hvor avviket utgjorde 5,6 %. Imidlertid gjelder bare seks av avvikene virksomheter som ble undersøkt i De fleste avvikene vedrørende konkurranse gjelder følgende virksomheter: Bydel Bjerke (avvik for 8 av 14 undersøkte anskaffelser) Utdanningsetaten (avvik for 5 av 15 undersøkte anskaffelser) Bydel Gamle Oslo (avvik for 3 av 10 undersøkte anskaffelser) Bydel Sagene (avvik for 4 av 14 undersøkte anskaffelser) Virksomhetene ovenfor var ikke med i undersøkelsen i For bydelene gjelder de fleste avvikene anskaffelse av pleie- og o msorgstjenester. er klar over at det har vært noe tvil om pleieog omsorgstjenester kommer inn under lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Anskaffelsesforskriften gir mulighet til at del II og del III i forskriften ikke behøver følges når det inngås kontrakt om utførelse av helseog sosialtjenester med en ideell organisasjon, unntaket er hjemlet i forskriftens 2-1 tredje ledd. Det er imidlertid ikke gjort unntak for forskriftens del I, som omhandler alminnelige regler. Alle anskaffelser skal derfor så langt som mulig være basert på konkurranse, vurderinger og dokumentasjon skal være skriftlige slik at de er etterprøvbare og anskaffelsesprotokoll skal føres, jf. anskaffelsesforskriften 3-1. anbefaler at regelverkets krav presiseres overfor bydelene når det gjelder anskaffelser innenfor pleie- og omsorgstjenester, slik at bydelene vet hvilke krav som gjelder på dette området. For Utdanningsetaten kan det ha vært legitimt å unnlate kunngjøring/konkurranse for enkelte av anskaffelsene vi har omtalt som avvik. Imidlertid har vi ikke fått fremlagt dokumentasjon på at vilkårene i anskaffelsesforskriften for å unnlate kunngjøring, er oppfylt. 2.2 Anskaffelsesprotokoll Regelverk Anskaffelsesforskriften 3-2 inneholder minimumskrav til protokollføring for anskaffelser som overstiger kroner ( eksklusive merverdiavgift). Det fremgår blant annet at begrunnelse for valg av leverandør skal protokollføres. På kontrolltidspunktet gjaldt følgende interne regelverk i kommunen vedrørende føring av anskaffelsesprotokoll: Ifølge Oslo kommunes regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen punkt 6.2.2, skulle det utarbeides anskaffelses protokoll for alle anskaffelser med kontraktsverdi over kroner. Alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen skulle fremgå av protokollen. Denne bestemmelsen gjaldt til og med Fra og med er det bestemmelsene i anskaffelsesforskriften som gjelder, det vil si at grensen for protokollplikt er kroner (eksklusive merverdiavgift). Funn og vurderinger Vi har avdekket avvik for 16,5 % (32 stk.) av de undersøkte anskaffelsene når det gjelder fremleggelse av anskaffelsesprotokoll (kontrollpunkt 2a). Omfanget av avvik er noe større enn i 2008, hvor avviket utgjorde 15,6 %, men bare fire av avvikene gjelder virksomheter som 14

15 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter var med i 2008-undersøkelsen. Alle avvikene gjelder anskaffelser over kroner ( eksklusive merverdiavgift). De fleste avvikene gjelder følgende virksomheter: Bydel Sagene (avvik for 11 av 14 undersøkte anskaffelser) Bydel Bjerke (avvik for 8 av 14 undersøkte anskaffelser) Utdanningsetaten (avvik for 6 av 15 undersøkte anskaffelser) Bydel Gamle Oslo (avvik for 3 av 10 undersøkte anskaffelser) Omtalte virksomheter ovenfor var ikke med i undersøkelsen i For bydelene gjelder de fleste avvikene anskaffelse av pleie- og omsorgstjenester. Se kapittel 2.1 når det gjelder omtale av anskaffelsesforskriftens bestemmelser om pleie- og omsorgstjenester. 2.3 Kontrakt/avtale Regelverk Ifølge byrådsrundskriv 33/2001 (Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune) skal følgende standard kontraktsvilkår benyttes for anskaffelser over kroner (eksklusive merverdiavgift): Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av varer Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av håndverkertjenester Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av konsulentoppdrag Norsk Standard (NS) 8401 Alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekteringsoppdrag Norsk Standard (NS) 8402 Alminnelige kontraktsbestemmelser for rådgivningsoppdrag honorert etter medgått tid Norsk Standard (NS) 3430, 2. utgave september 1994, Alminnelige kontraktsbestemmelser om utførelse av bygg- og anleggsarbeider Norsk Standard (NS) 3431, 2. utgave september 1994, Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser Klagenemnda for offentlige anskaffelser har i flere saker (blant annet i sak 2008/19) uttalt at kontrakt må undertegnes av begge parter før utløpet av vedståelsesfristen, hvis ikke vil det bli ansett som en direkteanskaffelse. Oppdragsgiver har mulighet til å forespørre tilbyderne om å forlenge vedståelsesfristen hvis man ser behov for dette. Slik forespørsel må i så fall rettes til alle tilbyderne og dette må dokumenteres. Funn og vurderinger Vi har avdekket avvik for 17 % (33 stk.) av de undersøkte anskaffelsene når det gjelder fremleggelse av skriftlig kontrakt/avtale i samsvar med internt regelverk i kommunen (kontrollpunkt 4a). Avvikene gjelder enten at det ikke er fremlagt skriftlig (herunder signert) kontrakt/avtale eller at fremlagt kontrakt ikke er i samsvar med kommunens kontrakts formularer. Omfanget av avvik er mye større enn i undersøkelsen, hvor avviket utgjorde 6,3 %. Ti av avvikene gjelder virksomheter som ble undersøkt i De fleste avvikene vedrørende manglende fremleggelse av skriftlig kontrakt/avtale i samsvar med internt regelverk i kommunen gjelder følgende virksomheter: Bydel Bjerke (avvik for 8 av 14 undersøkte anskaffelser) Bydel Sagene (avvik for 8 av 14 undersøkte anskaffelser) Utdanningsetaten (avvik for 4 av 15 undersøkte anskaffelser) Omtalte virksomheter ovenfor var ikke med i undersøkelsen i I åtte av avviks tilfellene for disse virksomhetene har ikke fått fremlagt skriftlige undertegnede kontrakter. I tolv tilfeller har vi fått fremlagt skriftlige undertegnede kontrakter, men kommunens standard kontraktsvilkår i henhold til byrådsrundskriv 33/2001 (Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune) er ikke benyttet. For bydelene gjelder de fleste avvikene anskaffelse av pleie- og omsorgstjenester. 15

16 Rapport 1/2010 Én av bydelene har opplyst om at kommunens standard kontraktsvilkår ikke er egnet for pleieog omsorgstjenester. For 12,4 % (24 stk.) av de undersøkte anskaffelsene er fremlagt kontrakt ikke inngått før utløpet av vedståelsesfristen ( kontrollpunkt 4b). Dette er noe mindre enn i undersøkelsen, hvor avviket utgjorde 16,3 %. 18 av avvikene gjelder virksomheter som var med i 2008-undersøkelsen. De fleste avvikene hvor kontrakt er inngått etter utløpet av vedståelsesfristen gjelder følgende virksomheter: Friluftsetaten (avvik for 5 av 10 undersøkte anskaffelser) Boligbygg Oslo KF (avvik for 3 av 10 undersøkte anskaffelser) Kulturetaten (avvik for 3 av 11 undersøkte anskaffelser) Undervisningsbygg (avvik for 5 av 25 undersøkte anskaffelser) Flesteparten av avvikene ovenfor vedrørende inngåelse av kontrakt etter utløpet av vedståelsesfristen, gjelder anskaffelser kunngjort i 2008 og tidligere år, det vil si før virksomhetene varslet om tiltak etter undersøkelsen i Vi anbefaler virksomhetene å benytte muligheten for utvidelse av vedståelsesfristen i stedet for å risikere at kontrakt inngås etter utløpet av fristen. 2.4 Dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i regnskapssystemet Regelverk Varemottak er et viktig trinn i anskaffelsesprosessen. Det er i byrådsrundskriv 32/2008 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen) presisert at varemottakskontroll skal dokumenteres i kommentarfeltet i Agresso (gyldighet). Vi har derfor i denne 16 undersøkelsen i liten grad utført kontroller av den faktiske varemottaksdokumentasjonen, men sett på det som fremkommer i regnskapssystemet (Agresso) vedrørende varemottakskontroll. Funn og vurderinger har avdekket avvik for 27,8 % (54 stk.) av de undersøkte anskaffelsene når det gjelder dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i regnskapssystemet (kontrollpunkt 6a og 9e). Dette er vesentlig mindre enn i 2008-undersøkelsen, hvor avviket utgjorde 47,5 %. Ca. halvparten av avvikene gjelder virksomheter som ble undersøkt i Avvikene gjelder hovedsakelig følgende virksomheter: Utdanningsetaten (avvik for 15 av 15 undersøkte anskaffelser) Utviklings- og kompetanseetaten (avvik for 8 av 11 undersøkte anskaffelser) Kulturetaten (avvik for 7 av 11 undersøkte anskaffelser) Vann- og avløpsetaten (avvik for 4 av 10 undersøkte anskaffelser) Idrettsetaten (avvik for 4 av 11 undersøkte anskaffelser) Bydel Gamle Oslo (avvik for 3 av 10 undersøkte anskaffelser) I tillegg til at det i henhold til internt regelverk i kommunen er krav om å dokumentere varemottakskontrollen i regnskaps systemet, bedrer dette etter s oppfatning, også grunnlaget for virksomhetenes kontroll vedrørende godkjenning av utbetalinger i Agresso. Virksomhetene bør derfor fortsette arbeidet med å innarbeide rutinen som er beskrevet i byrådsrundskrivet. 2.5 Tiltak mot sosial dumping Regelverk Krav til bruk av klausul i kontrakt for å hindre sosial dumping fremgår av byrådsrundskriv

17 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter 20/2008 (Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter), gjeldende f.o.m : Den nye forskriften pålegger alle offentlige oppdragsgivere å innta arbeidsklausuler med bestemmelser som skal hindre sosial dumping i tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter med verdi over kr 1,65 mill. Klausulen skal utformes på følgende måte: Leverandører og deres underleverandører plikter å ha lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende avtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Oppdragsgiver har rett til innsyn i dokumenter og rett til å foreta andre undersøkelser som gjør det mulig for oppdragsgiver å gjennomføre nødvendig kontroll med at kravet til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Leverandøren plikter å ha tilsvarende kontraktsbestemmelse i sine kontrakter med underleverandører og skal gjennomføre nødvendig kontroll hos sine underleverandører for å påse at plikten overholdes. Dersom leverandøren ikke etterlever klausulen, har oppdragsgiveren rett til å holde tilbake deler av kontraktssummen til det er dokumentert at forholdet er brakt i orden. Summen som blir holdt tilbake skal tilsvare ca 2 ganger innsparingen for arbeidsgiveren. Leverandøren plikter på oppfordring å legge frem dokumentasjon på de lønns- og arbeids vilkår som blir benyttet. Dokumentasjonsplikten omfatter også underentreprenører/underleverandører. Dersom denne oppfordringen ikke blir imøtekommet, har oppdragsgiver rett til å heve kontrakten pga. vesentlig mislighold. Krav til gjennomføring av kontrolltiltak med hensyn til etterlevelse av bestemmelsene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter fremgår også av byrådsrundskriv 20/2008: Oppdragsgiver skal gjennomføre nødvendig kontroll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Den enkelte virksomhet og foretak må vurdere hvilke kontrolltiltak som skal gjennomføres for å sikre etterlevelse av den nye forskriftens krav. Kravet til kontrolltiltak kan for eksempel omfatte stikkprøvekontroller på byggeplasser mv. Graden av kontroll må tilpasses behovet og risikobildet i vedkommende bransje, geografisk område mv. Det er den enkelte virksomhet som må vurdere hvilket omfang kontroll som er nødvendig. Det er opp til den enkelte virksomhet å vurdere kontrollnivået. har ikke vurdert hensiktsmessigheten av kontrolltiltakene hos de virksomhetene som har etablert dette. Bestemmelsene kom som en følge av flere avdekkede tilfeller vedrørende sosial dumping i offentlig sektor. Funn og vurderinger For 30,6 % (19 av 62 stk.) av anskaffelsene hvor det er aktuelt med klausul i kontrakt for å hindre sosial dumping, er slik klausul ikke medtatt i kontrakt/avtale. Avviket fordeler seg på mange virksomheter i undersøkelsen. Det er lite hensiktsmessig å sammenligne med omfanget av avvik i 2008, ettersom de fleste anskaffelsene som ble undersøkt i 2008 fant sted før bestemmelsene om klausul i kontrakt trådde i kraft. Ca. halvparten av de undersøkte virksomhetene har oppgitt at det ikke er etablert rutiner for å gjennomføre kontrolltiltak med hensyn til etterlevelse av bestemmelsene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (kontrollpunkt 10). 17

18 Rapport 1/2010 Det store omfanget av manglende bruk av klausul og manglende kontrolltiltak innebærer, etter s oppfatning, økt risiko for at man inngår kontrakter med virksomheter som driver med sosial dumping. Dette øker risikoen for blant annet negativ omtale (omdømmetap) for kommunen. 2.6 Stikkprøvekontroll av anskaffelser Regelverk I Agresso rutinehåndbok anbefales det at virksomhetsleder sørger for at det blir gjennomført stikkprøvekontroll av anskaffelser for å sikre at anskaffelsene er foretatt i samsvar med kommunens anskaffelsesreglement. Etter undersøkelsen i 2008 varslet Byrådsavdeling for byutvikling og Byrådsavdeling for miljø og samferdsel at det ville bli innført krav om at virksomhetene minimum hvert kvartal skal kontrollere anskaffelser. Funn og vurderinger Hos ca. halvparten av de undersøkte virksomhetene blir det ikke gjennomført stikkprøvekontroll av anskaffelser i samsvar med anbefaling i Agresso rutinehåndbok ( kontrollpunkt 11). anbefaler at det gjennomføres stikkprøvekontroller i tråd med anbefaling i Agresso rutinehåndbok. I tillegg bør stikkprøvekontrollene, etter vår oppfatning, også omfatte kontroll mot lov og forskrift om offentlige anskaffelser. s undersøkelser de siste årene har, som nevnt innledningsvis, avdekket store avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Manglende konkurranse kan føre til dyrere anskaffelser. Brudd på regelverket kan medføre bøter (for ulovlige direktekjøp) og øker risikoen for økonomiske misligheter. Brudd på regelverket øker også risikoen for erstatningsansvar og kan påføre kommunen omdømmetap. 18

19 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter 3. Mottatte tilbakemeldinger på rapporten Rapporten ble sendt til byråds avdelingene for uttalelse. Vi ønsket først og fremst tilbakemelding på hvilke tiltak byråds avdelingene iverksatte etter tilsvarende undersøkelse i 2008 og hvilke tiltak som vil bli iverksatt etter undersøkelsen i Vi har mottatt tilbakemelding fra alle byrådsavdelingene, med unntak av Byrådslederens kontor. Høringsuttalelsene fremgår av vedlegg s kommentarer fremkommer direkte etter den enkelte byrådsavdelings uttalelse. har kommentarer til to av høringsuttalelsene: Høringsuttalelsen fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning og fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester. Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans Byrådsavdelingen opplyser om at det blant annet er iverksatt følgende tiltak mot sosial dumping: Utviklings- og kompetanseetaten foretok i 2009 en risikoanalyse av sin portefølje av samkjøpsavtaler. På grunnlag av risikoanalysen ble det foretatt mer detaljerte undersøkelser av åtte av renholdsleverandørene og samtlige av vikartjenesteleverandørene. Én av renholdsavtalene ble hevet på grunnlag av gjennomførte undersøkelser, mens undersøkelsen av vikar avtalene bare avdekket mindre avvik. Byråds avdelingen melder om at det årlig vil bli gjennomført tilsvarende risiko analyse og nødvendige oppfølgingstiltak for nåværende portefølje av samkjøps avtaler. Det vil i løpet av kort tid bli vedtatt nye standardkontrakter for kommunen, hvor klausul mot sosial dumping er tatt inn i alle standardkontrakter der sosial dumping anses å være en aktuell problem stilling. Ifølge høringsuttalelsen har byrådet det siste året tatt initiativ til en rekke tiltak for å bedre kommunens situasjon på anskaffelsesområdet: Byrådssak om strakstiltak på anskaffelsesområdet i juni 2009: Det ble besluttet å iverksette tiltak knyttet til styrking av ledelsesforankringen av anskaffelsesarbeidet, tilførselen av regelverks- og innkjøpsfaglig kompetanse og styrkingen av regelverks- og rutinedisiplinen. For å få til en tettere oppfølging av virksomhetenes anskaffelsesarbeid, ble det besluttet å innføre rapporteringsplikt vedrørende anskaffelser. Det ble også besluttet å innføre plikt for signering av behovsmelding, kontrakt og anskaffelses protokoll på overordnet nivå for anskaffelser over nærmere angitte beløpsgrenser. Utviklings- og kompetanseetaten blir i tildelings brevet for 2010 bedt om årlig å rapportere på kommunens anskaffelser i tillegg til etatens egne anskaffelser. For at Utviklings- og kompetanseetaten ved behov skal kunne bistå virksomhetene i anskaffelsesarbeidet, ble det i byrådssaken vedtatt at etaten skulle styrke sin innsats på området. For å hjelpe virksomhetsledere til raskest mulig å kunne foreta en grundigere gjennomgang av egen anskaffelses virksomhet og kunne rette avvik og dårlige løsninger, ble det besluttet å styrke tilbudet på analysekapasiteten i kommunens virksomheter. I tillegg til at Utviklings- og kompetanseetaten skal kunne levere slik støtte, er det nå inngått rammeavtaler med tre firmaer for å øke analyse- og rådgivningskapasiteten. Prosjekt for pilotering av prinsipper for virksomhetsstyring: Prosjektet ble satt i gang høsten 2009 og ett av fokus områdene er anskaffelser. 19

20 Rapport 1/2010 Ny konsernovergripende anskaffelsesstrategi for Oslo kommune: Det vil om kort tid bli fremmet ny konsernovergripende strategi for kommunens anskaffelser for perioden Strategien skal legge grunnlag for en felles overordnet tenkning og atferd, slik at kommunens anskaffelser effektivt bidrar til at kommunen når målene sine. Strategien skal også legge føringer for arbeidet med å redusere mulighetene for misligheter og korrupsjon, samt bidra til at anskaffelsene er i samsvar med gjeldende regelverk. Anskaffelsesstrategien skal bidra til at kommunens anskaffelser er økonomisk effektive og skape tillit til kommunen som innkjøper. Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for byutvikling Ifølge byrådsavdelingens høringsuttalelse utgjorde anskaffelser og intern kontroll en sentral del i de to regulære foretaksmøtene byråden har avholdt med hvert av eiendomsforetakene i Byrådsavdelingen opplyser videre om at Eiendoms- og byfornyelses etaten og styrene i eiendomsforetakene er pålagt å iverksette gjennomføring av regelmessige stikkprøvekontroller av anskaffelser mot regelverket. Stikkprøvekontrollene skal utføres minimum hvert kvartal. Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning Byrådsavdelingen melder om at temaet er tatt opp med Kulturetaten i flere oppfølgingsmøter og at etaten i brev av fra byråds avdelingen ble bedt om å redegjøre for oppfølgingen av alle tiltakene etaten planla å sette i verk etter undersøkelsen i Det opplyses om at byrådsavdelingen holdes løpende informert av Barne- og familieetaten inntil etatens oppfølging av rapporten etter 2008-undersøkelsen er avsluttet. Av høringsuttalelsen fremgår det at byrådsavdelingen i samarbeid med Utdanningsetaten i nærmeste framtid vil følge opp de 20 problems tillingene etaten har påpekt i sin tilbakemelding til. Det meldes også om at anskaffelser/anskaffelsesreglementet ble behandlet i etatsstyringsmøte med Utdanningsetaten , hvor Utdanningsetaten redegjorde for etatens arbeid med anskaffelser og hvordan rutinene følges opp overfor de underliggende virksomhetene. Byrådsavdelingen viser for øvrig til Utdanningsetatens tilbakemelding til, hvor etaten ber Kommune revisjonen om å utdype anbefaling vedrørende krav til dokumentasjon for handel mellom kommunale virksomheter. Byråds avdelingen melder i den forbindelse om at man ikke kjenner til at har besvart spørsmålet, og derfor imøteser s tilbakemelding på dette punktet. Som felles oppfølgingstiltak overfor byrådsavdelingens underliggende virksomheter, opplyses det om at byrådsavdelingen i styringsdialogen med etatene tar ansvar for å følge opp at eventuelle nødvendige tiltak faktisk blir iverksatt. Byrådsavdelingen melder også om at det er tatt inn et eget punkt i tildelingsbrevene for etatene med krav om rapportering 1. og 2. tertial på de punktene som byrådet har besluttet at det skal rapporteres, det vil si system for kontroll, omfang av kontroll, status og hvordan avvik følges opp, samt omfang og type av anskaffelser. Byrådsavdelingen anmoder for øvrig om at begrepet utgifters gyldighet forklares nærmere i rapporten med hensyn til virksomhetenes oppfølging av rapporten. Kommentarer fra : har i brev til Utdanningsetaten av utdypet anbefalingen som er gitt til Utdanningsetaten vedrørende krav til dokumentasjon for handel mellom kommunale virksomheter. Begrepet utgifters gyldighet er nå nærmere omtalt i note (2) i kapittel 1.