Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2006 Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport 1/2006 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 12/2005 Serviceerklæringer i Samferdselsetaten 13/2005 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 14/2005 Systemrevisjon av utvalgte aktiviteter i Oslo Havn KF 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Norstrand 16/2005 Delegasjon av myndighet 17/2005 IKT - status og erfaringer i grunnskolen 18/2005 Turnusplanlegging og utbetaling av t-tillegg i sykehjem 19/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand 20/2005 Bydelenes samarbeid med og oppfølging av eldresentrene 21/2005 Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene 22/2005 IA-avtalen i tre bydeler 23/2005 Kontroller i NLP 24/2005 Introduksjonsordningen for flyktninger 25/2005 Startlån-rutiner for regnskapsføring, avstemminger og oppfølging av låneporteføljen 26/2005 Sentralt regnskapsansvar i Oslo kommune 27/2005 Etiske normer og regler knyttet til økonomiforvaltning 28/2005 IT-gjennomgang av transporttjenesten for funksjonshemmede i Oslo kommune 29/2005 Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se

3 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Forord Kommunerevisjonen 1

4 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Kommunerevisjonen

5 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Formål Bakgrunn Revisjonskriterier Undersøkte virksomheter og utvalgte anskaffelser Metoder og gjennomføring Revisjonens vurderinger og konklusjoner Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring Konkurransegrunnlag Befaring Tilbudsfrist Kvalifikasjonskrav Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren Tilbudsåpning Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet Gjennomføring av forhandlinger Tildelingskriterier Avslutning av konkurransen Protokollføring Kontraktsinngåelse Journalføring Tilbakemelding fra høringsinstansene Høringsuttalelse fra Bydel Østensjø Høringsuttalelse fra Omsorgsbygg Oslo KF Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og utvikling...15 Vedlegg 1 Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger for utvalgte anskaffelser hos Omsorgsbygg Oslo KF Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring Konkurransegrunnlag Befaring Tilbudsfrist Kvalifikasjonskrav Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren Tilbudsåpning Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet Gjennomføring av forhandlinger Tildelingskriterier Avslutning av konkurransen Protokollføring Kontraktsinngåelse Journalføring Konklusjoner Konklusjoner regelverket er overholdt Konklusjoner avdekkede avvik...36 Vedlegg 2 Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger for utvalgte anskaffelser hos Bydel Østensjø Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring Konkurransegrunnlag Tilbudsfrist Kvalifikasjonskrav Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren Tilbudsåpning Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet Gjennomføring av forhandlinger Tildelingskriterier Avslutning av konkurransen Protokollføring Kontraktsinngåelse Journalføring Konklusjoner Konklusjoner regelverket er overholdt Konklusjoner avdekkede avvik...49 Vedlegg 3 Høringsuttalelse fra Bydel Østensjø Vedlegg 4 Høringsuttalelse fra Omsorgsbygg Oslo KF Vedlegg 5 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester Vedlegg 6 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og utvikling...57 Kommunerevisjonen 3

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Kommunerevisjonen

7 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt om regelverket for offentlige anskaffelser er etterlevd ved gjennomføringen av seks anskaffelser i Omsorgsbygg Oslo KF og for to anskaffelser i Bydel Østensjø. Når det gjelder de utvalgte anskaffelsene gjennomført av Omsorgsbygg, har revisjonen avdekket vesentlige avvik fra regelverket for flere av fasene i anskaffelsesprosessen som undersøkelsen har omfattet. Det er avdekket avvik for alle de utvalgte anskaffelsene. Bydel Østensjø har i større grad gjennomført de utvalgte anskaffelsene i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Imidlertid har revisjonen avdekket avvik fra regelverket for flere av fasene i anskaffelsesprosessen for begge de utvalgte anskaffelsene. Sammendrag Formålet med undersøkelsen er å avdekke eventuelle svakheter ved gjennomføringen av utvalgte anskaffelser og å bidra til at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Kommunerevisjonen har i sin undersøkelse tatt utgangspunkt i anskaffelser som faktisk har vært kunngjort i den nasjonale DOFFIN-databasen. De undersøkte anskaffelsene har således vært konkurranseeksponert i form av at potensielle leverandører har hatt anledning til å konkurrere om oppdraget. Vi har undersøkt om prosedyrereglene i lov og forskrift er fulgt ved gjennomføringen av anskaffelsene. Vi har fokusert på ulike faser i anskaffelsesprosessen. Dokumentanalyse er benyttet som metode for undersøkelsen. Kommunerevisjonen har undersøkt seks anskaffelser gjennomført av Omsorgsbygg Oslo KF og to anskaffelser gjennomført av Bydel Østensjø. 1. Terskelverdiene for vare- og tjenestekontrakter er for tiden kr 1,8 millioner (eksklusiv merverdiavgift ) og kr 38,55 millioner (eksklusiv merverdiavgift ) for bygge- og anleggskontrakter, jf. forskrift om offentlige anskaffelser 2-2. Verdiene for de åtte undersøkte anskaffelsene ligger alle under EØS/WTO-terskelverdiene 1. Tre av de utvalgte anskaffelsene er kunngjort som kjøp av varer og tjenester der anskaffelsenes verdi varierer fra cirka kr til kr De fem øvrige utvalgte anskaffelsene er kunngjort som bygg- og anleggsarbeider. Verdiene for disse anskaffelsene varierer mellom cirka kr og kr , alle langt under terskelverdien for bygg- og anleggsarbeider (38,55 mill. kr eksklusiv merverdiavgift). Omsorgsbygg Oslo KF Når det gjelder de utvalgte anskaffelsene gjennomført av Omsorgsbygg, har revisjonen avdekket avvik fra regelverket for de fleste områdene i anskaffelsesprosessen som undersøkelsen har omfattet. De eneste områdene hvor det ikke er avdekket avvik fra regelverket gjelder anskaffelsesprosedyre og kunngjøring (kapittel 2.1), avvisning på grunn av forhold ved tilbudet (kapittel 2.8) og kontraktsinngåelse (kapittel 2.13). Revisjonen har avdekket avvik for alle de utvalgte anskaffelsene. Følgende avvik fra regelverket anses for å være mest vesentlige: For to av anskaffelsene (anskaffelse 1 og 6) mener revisjonen at benyttet tilbudsfrist/forespørsel om deltakelse i konkurransen ikke er i henhold til forskriftens bestemmelser. De korte fristene kan ha medført at konkurranseelementet ikke er ivaretatt i tilstrekkelig grad. For tre av anskaffelsene (anskaffelse 3, 5 og 6) er det ikke lagt frem dokumentasjon på at leverandørenes oppfyllelse av kvalifikasjonskrav faktisk er vurdert. Det er derfor ikke etterprøvbart hvorvidt leverandører skulle vært avvist på grunnlag av manglende oppfyllelse av stilte kvalifikasjonskrav. Det mangler dokumentasjon på utvelgelsen til forhandlinger for den ene anskaffelsen (anskaffelse 4). Det er derfor ikke etterprøvbart om likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesloven er ivaretatt. Forhandlinger er ikke gjennomført i én av konkurransene (anskaffelse 3) til tross for at anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling er benyttet. Dette er i strid med det grunnleggende kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnlighet. Dessuten kan leverandørene i sine tilbud ha tatt høyde for at forhandlinger skulle gjennomføres. Ved å godta et av de opprinnelig fremsatte tilbudene har foretaket dermed mistet muligheten til å forhandle seg frem til en bedre avtale. Det mangler dokumentasjon på at alle tildelingskriteriene er vurdert for én av de utvalgte anskaffelsene (anskaffelse 3). Det er foretatt uventet vekting og prising av det ene tildelingskriteriet i avgjørelsen for én av de utvalgte konkurransene (anskaffelse 6). Kommunerevisjonen 5

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 For én av anskaffelsene (anskaffelse 3) er de innkomne tilbudene i konkurransen ikke oppbevart etter at kontrakt ble inngått. Ettersom tilbudene har vært gjenstand for saksbehandling, skulle tilbudene vært journalført og arkivert i henhold til Forskrift om offentlige arkiv. Manglende oppbevaring av tilbudene medfører også at kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet ikke er oppfylt. Anbefalinger Omsorgsbygg bør iverksette tiltak for å etterleve regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen mener at det bør fokuseres på følgende områder: Bedre planlegging av anskaffelsene, blant annet for å unngå for korte tilbudsfrister. Benytte klare kvalifikasjonskrav, dokumentere vurderingen av leverandørene mot kvalifikasjonskravene og ta konsekvensene av benyttede kvalifikasjonskrav. Sørge for likebehandling av potensielle leverandører. Dokumentere utvelgelsen til forhandlinger og gjennomføre forhandlinger som forutsatt. Dokumentere vurderingen av tilbudene opp mot tildelingskriteriene og vurdere i henhold til opplyst vekting i kunngjøring/konkurransegrunnlag. Journalføre og oppbevare anskaffelsesdokumenter (herunder tilbud) i henhold til arkivforskriften. Bydel Østensjø Bydel Østensjø har i stor grad gjennomført de utvalgte anskaffelsene i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Imidlertid har revisjonen avdekket avvik fra regelverket for flere av områdene i anskaffelsesprosessen. Det er avdekket avvik for begge de utvalgte anskaffelsene. Følgende avvik fra regelverket anses for å være mest vesentlig: Det mangler dokumentasjon på utvelgelsen til forhandlinger for begge de utvalgte anskaffelsene. Det er derfor ikke etterprøvbart om likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesloven er ivaretatt. Anbefalinger Flere av de avdekkede avvikene gjelder manglende dokumentasjon av viktige vurderinger og beslutninger i anskaffelsesprosessen. Revisjonen mener derfor at å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon fremstår som det viktigste forbedringsområdet for de undersøkte anskaffelsene. Mottatte tilbakemeldinger til foreløpig rapport Revisjonen har mottatt høringsuttalelse fra Bydel Østensjø, Omsorgsbygg Oslo KF, Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for finans og utvikling. Høringsinstansene støtter i hovedsak rapportens konklusjoner og anbefalinger. Relevante tiltak oppgis å være iverksatt eller skal iverksettes. 6 Kommunerevisjonen

9 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 1. Innledning 1.1 Formål Formålet med undersøkelsen er å avdekke eventuelle svakheter ved gjennomføringen av utvalgte anskaffelser og å bidra til at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. 1.2 Bakgrunn Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget Undersøkelsen sorterer under fokusområdet anskaffelser i overordnet plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av bystyret Oslo kommune kjøper hvert år varer og tjenester for ca. 9 milliarder kroner. Anskaffelsesvolumet i den enkelte virksomhet varierer fra ca. 20 prosent til over 90 prosent av virksomhetenes budsjett. Regelverket for offentlige anskaffelser stiller strenge og detaljerte krav til gjennomføringen av det offentliges anskaffelser. Regelverket skal bidra til at offentlige virksomheter foretar kostnadseffektive innkjøp gjennom effektiv konkurranse. Regelverket har også til hensikt å motvirke forskjellsbehandling, korrupsjon og annen myndighetsmisbruk. Brudd på regelverket kan medføre erstatningsansvar og påføre kommunen et tap av omdømme. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i noen tilfeller konkludert med brudd på regelverket for offentlige anskaffelser i tilfeller hvor Oslo kommune har blitt innklaget for klagenemnda. Kommunerevisjonens forrige undersøkelse om etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser (Rapport 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk) påviste flere avvik fra regelverket. 1.3 Hovedproblemstillingen har vært å undersøke om regelverket for offentlige anskaffelser er etterlevd for utvalgte anskaffelser. Vi har fokusert på følgende faser i anskaffelsesprosessen: anskaffelsesprosedyre og kunngjøring konkurransegrunnlag befaring tilbudsfrist kvalifikasjonskrav avvisning på grunn av forhold ved leverandøren tilbudsåpning avvisning på grunn av forhold ved tilbudet gjennomføring av forhandlinger tildelingskriterier avslutning av konkurransen protokollføring kontraktsinngåelse journalføring knyttet til hver av fasene er presentert i kapittel Revisjonskriterier Kommunens anskaffelser reguleres av Lov om offentlige anskaffelser av (anskaffelsesloven) med tilhørende forskrifter. Anskaffelsesloven 5 stiller en rekke grunnleggende krav til alle anskaffelser, som blant annet krav til likebehandling, konkurranse, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. De utvalgte anskaffelsene gjelder klassisk sektor (altså ikke forsyningssektorene) og reguleres dermed av Forskrift om offentlige anskaffelser av Ettersom de utvalgte anskaffelsene er under EØS/WTOterskelverdiene kommer del II i forskriften ikke til anvendelse. I tillegg gjelder Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen av og Forskrift om offentlige arkiv av Revisjonskriteriene er nærmere beskrevet under hvert enkelt delkapittel i de to vedleggene til rapporten. 1.5 Undersøkte virksomheter og utvalgte anskaffelser Omsorgsbygg Oslo KF Omsorgsbygg Oslo KF ble valgt ut på bakgrunn av stort anskaffelsesvolum og fordi anskaffelsespraksisen i foretaket ikke tidligere er undersøkt. Vi har undersøkt seks anskaffelser som er gjennomført av foretaket. Én av anskaffelsene er kunngjort som et tjenestekjøp og kontraktsverdien er lavere enn EØS/ WTO-terskelverdien (1,8 mill. kr eksklusiv merverdiavgift). De fem øvrige anskaffelsene er kunngjort som mindre bygg- og anleggsarbeider der kontraktsverdiene varierer mellom cirka kr og kr Bydel Østensjø Den forrige undersøkelsen vi gjennomførte på området påviste flere regelbrudd ved bydelenes anskaffelsespraksis. Bydel Østensjø ble valgt ut ettersom Kommunerevisjonen 7

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 anskaffelsespraksisen i bydelen ikke tidligere er undersøkt og fordi bydelen har kunngjort flere anskaffelser i DOFFIN-databasen enn de fleste andre bydelene. Revisjonen har undersøkt to av bydelens anskaffelser kunngjort som anskaffelser av varer, begge under terskelverdien. Kontraktsverdiene for de to anskaffelsene er cirka kr og kr Metoder og gjennomføring Kommunerevisjonen har i sin undersøkelse tatt utgangspunkt i anskaffelser som faktisk har vært kunngjort i den nasjonale DOFFIN-databasen. De undersøkte anskaffelsene har således vært konkurranseeksponert ved at potensielle leverandører har hatt anledning til å konkurrere om oppdraget. Vi har undersøkt om prosedyrereglene i lov og forskrift er fulgt ved gjennomføringen av anskaffelsene. Vi ønsket å undersøke hele gjennomføringen av anskaffelsene, fra kunngjøring til inngåelse av kontrakt. Videre satte vi som et utvalgskriterium at anskaffelsene skulle være fullført ved at varene skulle være levert eller tjenestene utført. Vi valgte ut fire anskaffelser hos foretaket og to anskaffelser hos bydelen på bakgrunn av utvalgskriteriene. Alle de utvalgte anskaffelsene var kunngjort i Vi avdekket en del svakheter ved de utvalgte anskaffelsene hos foretaket. Foretaket var forholdsvis nyetablert på tidspunktet hvor de utvalgte anskaffelsene fra 2004 fant sted. Derfor valgte vi å utvide utvalget med to anskaffelser kunngjort i I anskaffelsesloven 5 stilles det krav til at anskaffelsesprosessen blant annet skal være gjennomsiktig og etterprøvbar. Vi har av den grunn valgt dokumentanalyse som metode for undersøkelsen. Vi har lagt virksomhetenes klassifisering av hva som skal anskaffes til grunn, det vil si om kjøpet er en vare-, tjeneste- eller bygg- og anleggskontrakt. 8 Kommunerevisjonen

11 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2. Revisjonens vurderinger og konklusjoner I vedlegg 1 og 2 til rapporten følger en detaljert beskrivelse av Kommunerevisjonens undersøkelse. Vedleggene inneholder problemstillinger, revisjonskriterier, faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger av de utvalgte anskaffelsene. Nedenfor har vi trukket frem hovedinntrykkene etter gjennomgangen av de utvalgte anskaffelsene. Vi har også drøftet mulige konsekvenser av avvikene fra regelverket. Kapitlene nedenfor er inndelt etter ulike faser i anskaffelsesprosessen. 2.1 Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring Revisjonen har undersøkt om lovlig anskaffelsesprosedyre er benyttet og om anskaffelsene er kunngjort i henhold til forskriftens bestemmelser (jf , 2-2 3, 2-3 4, og ). Vurdering og konklusjon Begge virksomhetene har benyttet lovlige prosedyrer ved gjennomføringen av anskaffelsene. Konkurransene er også kunngjort i henhold til regelverket. Vi har ikke vurdert virksomhetenes forutgående verdiberegning, ettersom alle de utvalgte anskaffelsene har kontraktsverdier som er lavere enn terskelverdiene. 2.2 Konkurransegrunnlag Revisjonen har undersøkt om konkurransegrunnlaget for de aktuelle anskaffelsene oppfyller kravene i forskriften og om bruken av rådgivere ved utarbeidelsen av kravspesifikasjoner er i henhold til forskriftens bestemmelser (jf , , og ). Vurdering og konklusjon Innhold og utforming av konkurransegrunnlag Omsorgsbygg oppfyller i hovedsak forskriftens krav til innhold og utforming av konkurransegrunnlag for tre av seks undersøkte anskaffelser. For to av foretakets anskaffelser er det benyttet felles konkurransegrunnlag, som i liten grad oppfyller forskriftens krav. For den siste undersøkte anskaffelsen hos Omsorgsbygg er det oppgitt to ulike anskaffelsesprosedyrer i henholdsvis kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget, noe som etter revisjonens oppfatning er i strid med det generelle kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet. Vi mener at mangelfulle konkurransegrunnlag kan medføre risiko for at tilbudene som leveres, ikke inneholder ønsket informasjon. Det kan også være vanskelig for oppdragsgiver å sammenligne tilbudene dersom det har vært uklart for leverandørene hva slags informasjon som etterspørres og hvilken prosedyre som skal følges. Bydel Østensjø har i de to undersøkte konkurransene i hovedsak oppfylt forskriftens krav til innhold og utforming av konkurransegrunnlag. Revisjonen vil imidlertid påpeke at innkjøpsvolumet for den ene anskaffelsen økte med % i forhold til den mengden som ble oppgitt i konkurransegrunnlaget. Vi mener dette er i strid med kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnlighet og konkurranse. Antallet tilbud (syv) og type leverandører indikerer imidlertid at konkurransen neppe ville blitt større dersom det hadde vært opplyst om riktig innkjøpsvolum. Vi betrakter det derfor som lite sannsynlig at andre leverandører hadde meldt sin interesse dersom konkurransegrunnlaget hadde vist det korrekte volumet som skulle anskaffes. Bruk av eksterne rådgivere Det er benyttet eksterne rådgivere ved utarbeidelse av kravspesifikasjoner i to av konkurransene som er gjennomført av Omsorgsbygg. De eksterne rådgiverne har ikke samtidig deltatt i konkurransene som tilbydere ifølge anskaffelsesprotokollene. Bruken av eksterne rådgivere er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser. 2. Anvendelsesområde for forskriftens ulike deler 3. Terskelverdier 2.3 Befaring 4. Beregning av anskaffelsens verdi 5. Tillatte anskaffelsesprosedyrer 6. Kunngjøring av konkurranse Revisjonen har undersøkt om befaringer av avholdt i 7. Krav til konkurransegrunnlaget henhold til forskriftens bestemmelser (jf ). 8. Bruk av tekniske spesifikasjoner 9. Rettelse, supplering eller endring av konkurransegrunnlaget 10. Bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner 11. Befaringer og konferanser Kommunerevisjonen 9

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Vurdering og konklusjon I de seks undersøkte konkurransene gjennomført av Omsorgsbygg ble det avholdt befaring i fem av konkurransene. Det ble ikke avholdt befaring for de utvalgte anskaffelsene i Bydel Østensjø. Den ene anskaffelsen gjennomført av Omsorgsbygg oppfyller forskriftens bestemmelser for innkalling til befaring og kravet til utarbeidelse og utsendelse av referat fra befaring. For én av anskaffelsene i Omsorgsbygg ble det avholdt befaring kun for utvalgte tilbydere. Forskriftens krav til gjennomføring av befaring er derfor ikke oppfylt. Når det gjelder to andre anskaffelser i Omsorgsbygg, er det ikke dokumentert og dermed ikke etterprøvbart hvorvidt alle som mottok konkurransegrunnlaget, ble innkalt til befaring. Dersom leverandørene er behandlet ulikt i anskaffelsesprosessen, er dette i strid med likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesloven 5. I en annen av konkurransene gjennomført av Omsorgsbygg ble det avholdt befaring etter tilbudsfristens utløp, noe som ikke er i henhold til forskriftens krav til når befaring skal avholdes. For tre av anskaffelsene hos Omsorgsbygg er referat fra befaring ikke sendt til alle som har mottatt konkurransegrunnlagene, slik forskriften krever. Dersom referat hadde vært sendt til alle som har mottatt konkurransegrunnlagene, ville informasjonen som fremkom under befaringen blitt formidlet til alle potensielle leverandører. På denne måten kunne risikoen for forskjellsbehandling av leverandørene blitt redusert. 2.4 Tilbudsfrist Revisjonen har undersøkt om tilbudsfristen som er benyttet er i henhold til forskriftens bestemmelser (jf ). Vurdering og konklusjon Vi har ingen bemerkninger til benyttet tilbudsfrist for fire av anskaffelsene i Omsorgsbygg og for begge de undersøkte anskaffelsene hos Bydel Østensjø. 12. Tilbudsfrist For én av anskaffelsene hos Omsorgsbygg var tilbudsfristen fem dager etter kunngjøringstidspunktet. Når det gjelder en annen av foretakets konkurranser, var fristen for forespørsel om deltakelse i konkurransen (tilbudsfrist var ikke fastsatt) syv dager etter kunngjøringen. Revisjonen mener disse fristene var for korte til at potensielle tilbydere skal ha tid til å foreta nødvendige undersøkelser og til å utforme tilbudet. De korte fristene kan ha medført at konkurranseelementet ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt for de to konkurransene. 2.5 Kvalifikasjonskrav Revisjonen har undersøkt om det er stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriftens bestemmelser og om benyttede kvalifikasjonskrav er i henhold til forskriftens bestemmelser (jf , , og ). Vurdering og konklusjon Obligatoriske krav Begge virksomhetene har stilt de obligatoriske kravene til innlevering av gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring (for tjenestekontrakter og for bygg- og anleggskontrakter) i alle de utvalgte konkurransene. Kvalifikasjonskrav I fire av Omsorgsbyggs konkurranser er det stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner. Kravene som er stilt er lovlige i henhold til forskriftens bestemmelser, det vil si at de er egnet til å sikre at leverandørene organisatorisk, teknisk, økonomisk og finansielt er i stand til å gjennomføre kontrakten. Revisjonen finner likevel svakheter ved bruken av kvalifikasjonskrav for flere av anskaffelsene. Omsorgsbygg har i ulik grad benyttet forskjellige kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav i kunngjøring og konkurransegrunnlag. I to av Omsorgsbyggs konkurranser er det ikke formulert krav til hvilke kvalifikasjoner leverandørene skal ha for å kunne delta i konkurransene, men leverandørene er likevel bedt om å sende inn diverse dokumentasjon. Bydel Østensjø har i de to undersøkte konkurransene stilt krav til at leverandørene skal dokumentere diverse firmainformasjon. Dette er imidlertid ikke formulert som et kvalifikasjonskrav, og det er ikke angitt hvordan leverandørene skal dokumentere at de oppfyller kravene. Uklare kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav kan skape forvirring hos potensielle tilbydere i forhold til hvilke krav som skal oppfylles og hvordan dette skal dokumenteres. For oppdragsgiver kan uklare krav medføre problemer i form av eventuell ubegrunnet avvisning. Sistnevnte problemstilling har imidlertid ikke vært aktuell for de utvalgte anskaffelsene, ettersom ingen tilbydere ble avvist i de undersøkte konkurransene ifølge anskaffelsesprotokollene. 13. Skatteattest 14. HMS-egenerklæring 15. Kvalifikasjonskrav 16. Kvalifikasjonsgrunnlag 10 Kommunerevisjonen

13 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2.6 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren Revisjonen har undersøkt om avvisning av leverandører er gjennomført i samsvar med forskriften og om det finnes leverandører som skulle vært avvist etter forskriftens bestemmelser (jf og ). Vurdering og konklusjon Ingen leverandører ble avvist i de undersøkte konkurransene ifølge opplysninger i anskaffelsesprotokollene. Det har derfor ikke vært en aktuell problemstilling å kontrollere om avvisning av leverandører er i samsvar med forskriftens bestemmelser. Obligatoriske krav I tre av Omsorgsbyggs konkurranser og i én av konkurransene hos Bydel Østensjø foreligger det gyldige obligatoriske attester fra alle leverandørene. For én av anskaffelsene Omsorgsbygg har gjennomført har det ikke vært mulig å etterprøve om leverandørene har levert de obligatoriske attestene eller ikke, da foretaket ikke har oppbevart de innkomne tilbudene i konkurransen etter at kontrakt ble inngått, jf. kapittel Ifølge anskaffelsesprotokollen har imidlertid alle leverandørene levert gyldige attester. For to av konkurransene hos Omsorgsbygg finnes ikke de obligatoriske attestene for én eller flere av leverandørene i materialet revisjonen har fått fremlagt. Ifølge anskaffelsesprotokollen for den ene av disse konkurransene har alle leverandørene levert alle de obligatoriske attestene på tidspunktet for tilbudsåpningen. Revisjonen vil bemerke at dette ikke kan være riktig for i det minste én av leverandørene (valgt leverandør), ettersom de fremlagte attestene er datert på et senere tidspunkt enn tilbudsåpningen. For den ene av de utvalgte anskaffelsene hos Bydel Østensjø foreligger det ikke attest for betalt merverdiavgift for én av leverandørene i materialet revisjonen har fått fremlagt. I anskaffelsesprotokollen er det imidlertid notert at alle leverandørene leverte gyldige attester til rett tid. Dersom leverandørene faktisk ikke har levert de obligatoriske attestene innen tilbudsfristens utløp, er dette noe som etter forskriftens bestemmelser skulle ført til avvisning. Med unntak av den ene konkurransen hos Omsorgsbygg, har valgte leverandører levert de obligatoriske attestene, slik at eventuell manglende avvisning 17. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren 18. Fremgangsmåten ved avvisning ikke hatt innvirkning på utfallet av konkurransene. I konkurransen hvor valgt leverandør har fremlagt attester på et senere tidspunkt enn tilbudsåpningen, skulle leverandøren vært avvist med mindre det har vært gitt tilleggsfrist for innlevering av obligatoriske attester, jf. forskriften 12-9 (3) og (3). Ut ifra fremlagt dokumentasjon kan vi ikke se at det er gitt slik tilleggsfrist. Bestemmelsen om fremleggelse av skatteattester skal hindre at kommunen benytter leverandører som ikke er à jour med innbetalingen av skatt og merverdiavgift. Valgt leverandør har imidlertid ingen avgiftsrestanser på tidspunktet for inngåelse av kontrakt. Kvalifikasjonskrav Dersom oppdragsgiver har stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner må det vurderes hvorvidt den enkelte leverandøren oppfyller kravene. I de tilfellene der kravene ikke er oppfylt, skal leverandøren avvises. Manglende dokumentasjon på at kvalifikasjonene er oppfylt fører i seg selv ikke til avvisning, men kan være en indikasjon på at kravene ikke er oppfylt, og oppdragsgiver kan velge om leverandøren skal avvises (jf. forskriften (2) g). Revisjonen har ikke vurdert i hvilken grad manglende dokumentasjon burde ført til avvising eller ikke. I fire av de undersøkte konkurransene hos Omsorgsbygg er det stilt kvalifikasjonskrav til leverandørene. I kun én av konkurransene er det lagt frem dokumentasjon på at leverandørenes oppfyllelse av kvalifikasjonskravene faktisk er vurdert. En ekstern konsulent har foretatt en evaluering av om kvalifikasjonskravene er oppfylt. I vurderingen fremgår det at én av leverandørene ikke oppfyller kvalifikasjonskravet «god soliditet». Denne leverandøren (ikke valgt leverandør) skulle derfor vært avvist på grunn av manglende oppfyllelse av et av kvalifikasjonskravene. For de tre andre anskaffelsene hvor det er stilt kvalifikasjonskrav er det ikke fremlagt dokumentasjon på at det er foretatt vurderinger av om kravene til kvalifikasjonene til den enkelte leverandør er oppfylt. Det er derfor ikke etterprøvbart om foretaket har vurdert kvalifikasjonskravene i henhold til forskriftens bestemmelser og om leverandører skulle vært avvist. Tilfeller hvor kvalifikasjonskrav ikke er stilt I to av konkurransene hos Omsorgsbygg er det ikke stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner, men kun stilt krav til at diverse dokumentasjon skal innleveres, jf. kapittel 2.5. I begge de utvalgte konkurransene hos Bydel Østensjø er kravet til levering av firmainformasjon ikke formulert som et kvalifikasjonskrav. Uten at krav til kvalifikasjoner er stilt, kan oppdragsgiver heller ikke avvise leverandører (jf. forskriften (1) a) på grunn av mangelfull dokumentasjon. Det er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser at ingen av leverandørene er avvist i disse konkurransene. Kommunerevisjonen 11

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Tilbudsåpning Revisjonen har undersøkt om tilbudsåpningen er i henhold til lovens og forskriftens bestemmelser (jf. forskriften (2) og anskaffelsesloven 5 20 ). Vurdering og konklusjon Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene er tilbudsåpningene i henhold til regelverket for tre av anskaffelsene gjennomført av Omsorgsbygg og for begge de utvalgte anskaffelsene i Bydel Østensjø. Tre av anskaffelsene i Omsorgsbygg startet med en henvendelse til utvalgte leverandører. Flere tilbud ble levert og åpnet på et tidligere tidspunkt enn tilbud som kom med i konkurransene etter kunngjøringen. Dette er i strid med kravet i anskaffelsesloven 5 til likebehandling. 2.8 Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet Revisjonen har undersøkt om avvisning av tilbud er gjennomført i samsvar med forskriften og om det finnes tilbud som skulle vært avvist etter forskriftens bestemmelser (jf , og ). Vurdering og konklusjon Ingen tilbud ble avvist i de undersøkte konkurransene ifølge opplysninger i anskaffelsesprotokollene. Det har derfor ikke vært en aktuell problemstilling å kontrollere om avvisning av tilbud er i samsvar med forskriftens bestemmelser. Anskaffelsesprotokollene opplyser at alle tilbyderne i de utvalgte konkurransene levert tilbud innen tilbudsfristens utløp. Det er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser at ingen av tilbudene ble avvist på grunn av manglende overholdelse av tilbudsfristen. Vår vurdering av innholdet i tilbudene er kun foretatt på overordnet nivå i forhold til å avdekke eventuelle avvik fra konkurransegrunnlagene. I den grad vi har vurdert tilbudene opp mot kravene i konkurransegrunnlagene har vi ikke avdekket forhold som tilsier at tilbud skulle vært avvist etter forskriftens bestemmelser. 19. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser 20. Grunnleggende krav 21. Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet 22. Avvisning av unormalt lave tilbud 23. Fremgangsmåten ved avvisning 2.9 Gjennomføring av forhandlinger Revisjonen har undersøkt om tilbudene er endret gjennom forhandlinger ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse og om forhandlinger er gjennomført i samsvar med forskriften i konkurranser med forhandling (jf og ). Vurdering og konklusjon Forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser For de to anskaffelsene i Omsorgsbygg hvor anbudskonkurranse er benyttet som prosedyre, er kontraktsverdien i samsvar med tilbudssummen. Dette indikerer at forskriftens bestemmelse om forhandlingsforbud ved anbudskonkurranser er overholdt. Utvelgelse til forhandling Kravet i forskriften om at minst tre leverandører skal inviteres til forhandlinger er oppfylt for to av anskaffelsene gjennomført av Omsorgsbygg og for begge anskaffelsene i Bydel Østensjø. Ettersom det er forhandlet med alle tilbyderne i de to konkurransene i Omsorgsbygg, har utvelgelse til forhandlinger ikke vært en aktuell problemstilling for disse anskaffelsene. For én av anskaffelsene i Omsorgsbygg er det bare to tilbydere. Det er kun forhandlet med den ene tilbyderen. Begrunnelse for utvelgelsen er ikke dokumentert når det gjelder denne anskaffelsen. Begrunnelse for utvelgelse til forhandlinger mangler også for begge anskaffelsene gjennomført av Bydel Østensjø. Det er derfor ikke etterprøvbart om utvelgelsen ble foretatt i henhold til forskriftens krav. Utvelgelse til forhandlinger er et sentralt forhold i anskaffelsesprosessen, ettersom denne avgjørelsen har betydning for hvilke tilbud oppdragsgiver skal vurdere ved det endelige valget av leverandør. Vi mener at manglende dokumentasjon på utvelgelse ikke er i henhold til kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. For én av anskaffelsene i Omsorgsbygg hvor anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling er benyttet, er det ikke gjennomført forhandlinger med noen av tilbyderne. Dette er i strid med det grunnleggende kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnlighet. Dessuten kan leverandørene i sine tilbud ha tatt høyde for at forhandlinger skulle gjennomføres. Ved å godta et av de opprinnelig fremsatte tilbudene har foretaket dermed mistet muligheten til å forhandle seg frem til en bedre avtale. 24. Forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser 25. Gjennomføring av konkurranse med forhandling 12 Kommunerevisjonen

15 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Referat fra forhandling Det er utarbeidet skriftlig referat fra forhandlingene når det gjelder begge de utvalgte anskaffelsene gjennomført av Bydel Østensjø. For to av anskaffelsene i Omsorgsbygg er det ikke utarbeidet referat fra forhandlingene. Når det gjelder en annen anskaffelse i Omsorgsbygg, er det på grunn av manglende dokumentasjon ikke etterprøvbart hvorvidt referat er utarbeidet. Vi mener at manglende utarbeidelse av referat er i strid med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Det har medført at tilbudet med tidligste leverings-/ monteringstidspunkt ikke har fått prispåslag, mens tilbudene med senere monteringstidspunkt har fått kr i påslag for hver uke som påløper etter «beste» leveringstidspunkt. Det er ikke dokumentert at det på forhånd har vært opplyst at monteringstidspunktet ville bli priset eller tillagt uventet høy vekt, noe som strider mot kravet til forutberegnelighet i anskaffelsesloven 5. Foretakets oppstilling viser videre at det valgte tilbudet også etter prisingen av tildelingskriteriet «monteringstidspunkt», har høyest pris. Revisjonen kan på bakgrunn av dette ikke se at tildelingen er gjennomført i henhold til forskriftens krav Tildelingskriterier Revisjonen har undersøkt om benyttede tildelingskriterier er i henhold til forskriftens bestemmelser og om vurderingen av tilbudene er foretatt i samsvar med kriteriene oppgitt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen (jf ). Vurdering og konklusjon Benyttede tildelingskriterier i de utvalgte konkurransene er i hovedsak i henhold til forskriftens bestemmelser. Revisjonen har ikke vurdert virksomhetenes evaluering av tilbudenes egenskaper. For to av anskaffelsene gjennomført av Omsorgsbygg og for begge anskaffelsene i Bydel Østensjø er innholdet i tilbudene vurdert opp mot tildelingskriteriene i konkurransegrunnlagene. Dette er i henhold til forskriftens bestemmelser. Når det gjelder én av anskaffelsene i Omsorgsbygg er det ikke dokumentert at tre av fire tildelingskriterier er vurdert. Det er i strid med forskriftens bestemmelser og det grunnleggende kravet til forutberegnlighet i anskaffelsesloven 5 dersom ikke alle tildelingskriteriene er vurdert. For én av anskaffelsene i Omsorgsbygg gir kunngjøringen og konkurransegrunnlaget ulike opplysninger om hvilke tildelingskriterier som skal gjelde for konkurransen. Dette er i strid med de generelle kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling. For den samme anskaffelsen var de oppgitte kriteriene på forhånd ikke vektet eller prioritert. Ved evaluering av tilbudene har foretaket valgt å sette en kroneverdi på avviket mellom leverings-/monteringstidspunktene i de ulike tilbudene, det vil si en slags vekting av avvikene Avslutning av konkurransen Revisjonen har undersøkt om konkurransen er avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen. Videre har vi undersøkt om beslutningen om hvem som skal tildeles kontrakt er meddelt tilbyderne i henhold til forskriftens bestemmelser (jf ). Vurdering og konklusjon Avgjørelse av konkurranse Ettersom anskaffelsesprotokollene og/eller kontraktene er underskrevet av virksomhetsleder eller oppnevnt stedfortreder, er konkurransene avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen. Meddelelse om valg av leverandør Når det gjelder fire av konkurransene i Omsorgsbygg og én av konkurransene i Bydel Østensjø, er meddelelse om valg av leverandør sendt alle tilbyderne og kontrakt er ikke inngått før klagefristens utløp. For én av anskaffelsene i Omsorgsbygg var det uaktuelt å varsle tilbyderne om valg av leverandør, ettersom det bare var én tilbyder i konkurransen. Når det gjelder én av anskaffelsene i Omsorgsbygg og én av anskaffelsene i Bydel Østensjø, er det ikke dokumentert og dermed ikke etterprøvbart, om varsel om valg av leverandør faktisk ble meddelt tilbyderne i henhold til forskriften. Dersom varsel ikke er sendt, undergraver dette muligheten for tilbyderne til å kunne klage over avgjørelsen vedrørende valg av leverandør. Begrunnelsen for valg av leverandør er tilstrekkelig i henhold til kravene i forskriften for to av anskaffelsene i Omsorgsbygg og én av anskaffelsene i Bydel Østensjø. Begrunnelsene for valg av leverandør er for gene- 26. Kriterier for valg av tilbud 27. Meddelelse om hvem som skal tildeles kontrakt Kommunerevisjonen 13

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 relle og ikke tilstrekkelige til å oppfylle forskriftens krav når det gjelder meddelelse om valg av leverandør for tre andre konkurranser (to konkurranser i Omsorgsbygg og én konkurranse i Bydel Østensjø). I likhet med manglende utsendelse av varsel om valg av leverandør, undergraver mangelfull begrunnelse for valg av leverandør muligheten for tilbyderne til å kunne klage over avgjørelsen Protokollføring Revisjonen har undersøkt om protokollføringen er i henhold til forskriftens bestemmelser (jf ). Vurdering og konklusjon Protokollføringen er i hovedsak i henhold til forskriftens bestemmelser for tre av anskaffelsene i Omsorgsbygg og begge anskaffelsene i Bydel Østensjø. Anskaffelsesprotokollen for én av de utvalgte anskaffelsene i Omsorgsbygg oppfyller ikke kravet til protokollføring av hvilken leverandør som ble tildelt kontrakten. Protokollen inneholder heller ikke en begrunnelse for valget og en beskrivelse av det valgte tilbudets relative fordeler og egenskaper i forhold til de andre tilbudene. Anskaffelsesprotokollen for en annen av anskaffelsene hos foretaket mangler protokollføring av tilbudenes verdi og en vurdering av det valgte tilbudets relative egenskaper og fordeler i forhold til de andre tilbudene. Manglende protokollføring i disse tilfellene er både i strid med forskriftens bestemmelser til protokollføring og i strid med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet Kontraktsinngåelse Revisjonen har undersøkt om det er benyttet standardavtaler fremforhandlet av bransjen i henhold til forskriftens bestemmelser (jf ) og om Oslo kommunes standardkontrakter er benyttet i henhold til byrådsrundskriv nummer 33/ Vurdering og konklusjon For syv av anskaffelsene er inngåtte kontrakter i samsvar med kravene til bruk av bransjens kontraktsstandarder og kommunens standardkontrakter. For én av anskaffelsene hos Bydel Østensjø opplyses det at avtalen med valgt leverandør består av konkurransegrunnlaget, skriftlige vedlegg sendt under forhandlingene og bydelens aksept av revidert tilbud. Kommunens standard kontraktsvilkår er dermed ikke benyttet, noe som ikke er i samsvar med kommunens bestemmelser Journalføring Revisjonen har undersøkt om dokumentene i anskaffelsesprosessen er journalført i henhold til Forskrift om offentlige arkiv av Vurdering og konklusjon Omsorgsbygg har i stor grad journalført anskaffelsesdokumentene i henhold til regelverket for to av anskaffelsene. Tilsvarende journalføring er ikke utført for de øvrige anskaffelsene (fire anskaffelser gjennomført av Omsorgsbygg og to anskaffelser i Bydel Østensjø) ut ifra fremlagte oversikter over journalførte dokumenter. Arkivforskriften er dermed ikke fulgt. Korrekt journalføring og arkivering av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. For én av anskaffelsene i Omsorgsbygg er de innkomne tilbudene i konkurransen ikke oppbevart etter at kontrakt ble inngått. Ettersom tilbudene har vært gjenstand for saksbehandling, skulle tilbudene vært journalført og arkivert. Manglende journalføring og arkivering er derfor i strid med arkivforskriften. Også kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er ikke oppfylt på grunn av manglende oppbevaring av tilbudene. 28. Protokollføring 29. Bruk av kontraktsstandarder 30. Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune 14 Kommunerevisjonen

17 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 3. Tilbakemelding fra høringsinstansene Foreløpig rapport ble sendt på høring til undersøkte virksomheter og aktuelle byrådsavdelinger. Foreløpig rapport ble i tillegg sendt til Byrådsavdeling for finans og utvikling og Utviklings- og kompetanseetaten til orientering, som også har hatt anledning til å kommentere rapporten. Vi har innen høringsfristens utløp mottatt tilbakemelding fra Bydel Østensjø (vedlegg 3), Omsorgsbygg Oslo KF (vedlegg 4), Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester (vedlegg 5) og Byrådsavdeling for finans og utvikling (vedlegg 6). Nedenfor oppsummeres høringsinstansenes tilbakemeldinger til foreløpig rapport og Kommunerevisjonens kommentarer til høringsuttalelsene. 3.1 Høringsuttalelse fra Bydel Østensjø Bydel Østensjø opplyser at Oslo kommunes mal til anskaffelsesprotokoll er benyttet og at det av malen ikke fremgår at vurdering av utvelgelse til forhandlinger skal protokollføres. Bydelen opplyser at det er innført rutine med å registrere og journalføre all dokumentasjon ved anskaffelser. Kommunerevisjonens kommentarer Revisjonen er klar over at det av Oslo kommunes mal til anskaffelsesprotokoll ikke fremgår at vurdering av utvelgelse til forhandlinger skal protokollføres. Vi har ikke tatt stilling til om utvelgelse til forhandlinger omfattes av den generelle protokollplikten i 15-1 (1) i forskriften, hvor det fremgår at «alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen» skal protokollføres. Imidlertid er vi av den oppfatning at utvelgelsen må dokumenteres for å oppfylle kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. 3.2 Høringsuttalelse fra Omsorgsbygg Oslo KF Som delvis forklaring på at det forekommer avvik, skriver Omsorgsbygg i sin høringsuttalelse at fire av de seks undersøkte anskaffelsene ble foretatt like etter at foretaket ble etablert og før foretaket fikk på plass rutiner og maler for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene. Foretaket prioriterte ved oppstart å utarbeide retningslinjer, maler og opplæringsprogram for anskaffelser over terskelverdiene. Ved oppstart måtte foretaket dessuten benytte vikarer inntil kvalifisert personell ble tilsatt. Flere av de undersøkte anskaffelsene ble foretatt av vikarer uten tilstrekkelig kunnskap og/eller opplæring i anskaffelsesregelverket. Foretaket peker også på at for noen av anskaffelsene var tidsaspektet meget viktig og at tidspress har gått på bekostning av kvaliteten på gjennomføringen av anskaffelsene. For øvrig mener foretaket at utvalget ikke er representativt for foretakets samlede anskaffelser. På bakgrunn av dette mener foretaket at den del av hovedbudskapet som sier at «Bydel Østensjø har i større grad gjennomført anskaffelsene i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser», er urimelig. Omsorgsbygg opplyser videre at foretaket er i ferd med å innskjerpe anskaffelsesrutinene på de områdene hvor rapporten påpeker svakheter. Iverksettelse og gjennomføring av tiltakene vil skje fortløpende og parallelt med innføring av foretakets kvalitetssikringssystem. Kommunerevisjonens kommentarer I rapporten har vi ikke trukket konklusjoner når det gjelder virksomhetenes generelle praksis på anskaffelsesområdet. Rapportens konklusjoner gjelder kun for de seks anskaffelsene som faktisk er undersøkt. Vi kan derfor ikke uttale oss om de utvalgte anskaffelsene er representativt for foretakets samlede anskaffelser. Bakgrunnen for valg av anskaffelser var at vi ønsket å undersøke avsluttede anskaffelser, det vil si at varer og tjenester skulle være levert. På grunn av dette utvalgskriteriet ble anskaffelser over EØS/WTO-terskelverdiene ikke valgt ut til undersøkelsen. Vi vil imidlertid påpeke at regelverket også skal etterleves for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene. 3.3 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har ingen spesielle tilbakemeldinger på rapporten og ser positivt på konklusjonene og anbefalingene som er gitt i rapporten. 3.4 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og utvikling Byrådsavdeling for finans og utvikling har ingen kommentarer til rapporten. Kommunerevisjonen 15

18 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Kommunerevisjonen

19 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Vedlegg 1: Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger for utvalgte anskaffelser hos Omsorgsbygg Oslo KF 1. Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger Delkapitlene nedenfor er inndelt etter ulike faser i anskaffelsesprosessen. For hvert av delkapitlene presenterer vi innledningsvis problemstillinger og revisjonskriterier. Deretter beskriver vi våre observasjoner og vurderinger av disse. Gjennomgangen har omfattet seks anskaffelser hos Omsorgsbygg Oslo KF. 1.1 Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er benyttet anskaffelsesprosedyre i henhold til forskriften 2-1 1, 2-2 2, og ? Er anskaffelsen kunngjort i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Beregning av anskaffelsens verdi er avgjørende for hvilke deler av regelverket som gjelder for gjennomføringen av anskaffelsen. Anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling 6 kan benyttes for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene (1,8 mill. kr eksklusiv merverdiavgift for vare- og tjenestekontrakter og 38,55 mill. kr for byggog anleggskontrakter, jf. forskriften 2-2). For anskaffelser over terskelverdiene kan anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling bare benyttes hvis bestemte vilkår er oppfylt. Åpen 7 og begrenset 8 anbudskonkurranse kan benyttes som prosedyre uansett anskaffelsesverdi. 1. Anvendelsesområde for forskriftens ulike deler 2. Terskelverdier 3. Beregning av anskaffelsens verdi 4. Tillatte anskaffelsesprosedyrer 5. Kunngjøring av konkurranse 6. Konkurranse med forhandling: Anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver har adgang til å forhandle med leverandørene. Forskriften stiller krav til kunngjøring i den nasjonale DOFFIN-databasen for anskaffelser under EØS/WTOterskelverdiene. Anskaffelser over terskelverdiene skal i tillegg kunngjøres i den internasjonale TED-databasen. Det er unntak for kunngjøringsplikten ved bruk av anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse 9. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen som en begrenset anbudskonkurranse. Kontraktsverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift). Anskaffelse 2 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen med åpen anbudskonkurranse som anskaffelsesprosedyre. Kontraktsverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift). Anskaffelse 3 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen som en konkurranse med forhandlinger. Kontraktsverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift). Anskaffelse 4 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen med konkurranse med forhandling som anskaffelsesprosedyre. Kontraktsverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift) for det første året. Kontrakten inneholder en opsjon for videreføring av avtalen i to år. Anskaffelse 5 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen som en åpen anbudskonkurranse. Av konkurransegrunnlaget fremgår det at anskaffelsen skal følge prosedyren for konkurranse med forhandling, jf. kapittel 1.2. Kontraktsverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift). 7. Åpen anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som tillater alle interesserte leverandører å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 8. Begrenset anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som bare tillater leverandører som er invitert av oppdragsgiver å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 9. Direkte anskaffelse: Anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til én eller flere leverandører. Kommunerevisjonen 17

20 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Anskaffelse 6 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen med konkurranse med forhandling som anskaffelsesprosedyre. Kontraktverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift). Revisjonens vurderinger Fem av anskaffelsene er kunngjort som bygg- og anleggsarbeider. Kontraktsverdien varierer fra kr til kr (eksklusiv merverdiavgift), som alle er vesentlig under terskelverdien (38,55 mill. kr). Den siste anskaffelsen (anskaffelse 4) gjelder utføring av en tjeneste. Også denne anskaffelsen har en kontraktsverdi som er lavere enn terskelverdien (1,8 mill. kr). Vi har ikke vurdert foretakets forutgående verdiberegning ettersom alle de utvalgte anskaffelsene har kontraktsverdi som er lavere enn terskelverdiene. Lovlig anskaffelsesprosedyre er benyttet og anskaffelsene er kunngjort i henhold til regelverket. 1.2 Konkurransegrunnlag Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er konkurransegrunnlaget i henhold til forskriften , og ? Er bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Forskriften stiller krav til hvilke opplysninger som skal fremgå av konkurransegrunnlaget. Det er også stilt krav ved bruk av tekniske spesifikasjoner. Det kan foretas endringer i konkurransegrunnlaget på visse vilkår. I henhold til forskriftens bestemmelser kan rådgivere som er benyttet ved utarbeidelsen av spesifikasjoner ikke samtidig delta i konkurransen som tilbyder. Faktabeskrivelse Vi har i faktabeskrivelsen nedenfor gjengitt hva som finnes av opplysninger i konkurransegrunnlagene som er i henhold til forskriftens krav. De opplysningene som mangler i henhold til forskriftens krav er omtalt under revisjonens vurderinger. 10. Krav til konkurransegrunnlaget 11. Bruk av tekniske spesifikasjoner 12.Rettelse, supplering eller endring av konkurransegrunnlaget 13. Bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner Anskaffelse 1 og 2 Foretaket har opplyst at det samme konkurransegrunnlaget er benyttet i de to konkurransene. Konkurransegrunnlaget inneholder blant annet en beskrivelse av hva slags tjenester anskaffelsene gjelder, og dessuten adressen tilbudet skal leveres til. Det er også oppgitt tekniske spesifikasjoner ved angivelse av produktmerke. Anskaffelsesprotokollen gir ingen opplysninger om hvorvidt det er foretatt endringer, rettelser eller suppleringer av konkurransegrunnlaget. Foretaket har imidlertid på forespørsel fra revisjonen opplyst at det ikke er foretatt slike rettelser, suppleringer eller endringer. Anskaffelse 3 Konkurransegrunnlaget opplyser om hva som skal anskaffes. Det er utarbeidet en kravspesifikasjon der leverandørene skal fylle ut pris for nærmere angitte aktiviteter. Konkurransegrunnlaget innholder opplysninger om hvilken anskaffelsesprosedyre som skal benyttes, frist for innlevering av tilbud, adressen tilbudet skal leveres til, hvordan tilbudet skal være merket, tilbudets vedståelsesfrist, tildelingskriteriene som vil bli benyttet, krav til at tilbudet skal utformes på norsk og en henvisning til kunngjøringen. Tid og sted for tilbudsbefaring fremgår også av konkurransegrunnlaget. Kontraktsbestemmelsene som skal gjelde for anskaffelsen er vedlagt konkurransegrunnlaget. Anskaffelsesprotokollen gir ingen opplysninger om hvorvidt det er foretatt endringer, rettelser eller suppleringer av konkurransegrunnlaget. Foretaket har imidlertid på forespørsel fra revisjonen opplyst at det ikke er foretatt slike rettelser, suppleringer eller endringer. Kravspesifikasjonen til konkurransegrunnlaget ser ut til å være utformet av ekstern rådgiver, som også har forestått tilbudsbefaringen og vurdert de innkomne tilbudene. Den eksterne rådgiveren har ikke levert tilbud ifølge anskaffelsesprotokollen. Anskaffelse 4 Konkurransegrunnlaget opplyser om hva som skal anskaffes. Det er utarbeidet en kravspesifikasjon og et tilbudsskjema der leverandørene skal fylle ut pris for nærmere angitte aktiviteter. Konkurransegrunnlaget innholder opplysninger om hvilken anskaffelsesprosedyre som skal benyttes, frist for innlevering av tilbud, adressen tilbudet skal leveres til, hvordan tilbudet skal være merket, tilbudets vedståelsesfrist, tildelingskriteriene som vil bli benyttet og hvordan disse er vektet, krav til at tilbudet skal utformes på norsk og en henvisning til kunngjøringen. Kontraktsbestemmelsene som skal gjelde for anskaffelsen er vedlagt konkurransegrunnlaget. 18 Kommunerevisjonen

21 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Ifølge anskaffelsesprotokollen er det ikke foretatt endringer, rettelser eller suppleringer av konkurransegrunnlaget. Foretaket har opplyst om at kravspesifikasjonen til konkurransegrunnlaget er utformet av ekstern konsulent. Dette firmaet har ifølge anskaffelsesprotokollen ikke levert tilbud. Anskaffelse 5 Konkurransegrunnlaget opplyser om hva som skal anskaffes i form av en teknisk beskrivelse. Anskaffelsesprosedyren som skal benyttes (konkurranse med forhandling), frist for innlevering av tilbud, adressen tilbudet skal leveres til, hvordan tilbudet skal være merket, vedståelsesfrist, tildelingskriterier, språkkrav og en henvisning til kunngjøringen fremgår også av konkurransegrunnlaget. Videre opplyser konkurransegrunnlaget om at det er anledning til å gi tilbud med alternative frister for gjennomføringen av oppdraget. Kontraktsbestemmelsene som skal gjelde for anskaffelsen er vedlagt konkurransegrunnlaget. Anskaffelsesprotokollen gir ingen opplysninger om hvorvidt det er foretatt endringer, rettelser eller suppleringer av konkurransegrunnlaget. Foretaket har imidlertid på forespørsel fra revisjonen opplyst at det ikke er foretatt slike rettelser, suppleringer eller endringer. Anskaffelse 6 Konkurransegrunnlaget innholder opplysninger om hva som skal anskaffes, hvilken anskaffelsesprosedyre som skal benyttes, frist for innlevering av tilbud, adressen tilbudet skal leveres til, hvordan tilbudet skal være merket, tilbudets vedståelsesfrist, tildelingskriteriene som vil bli benyttet, krav til at tilbudet skal utformes på norsk og en henvisning til kunngjøringen. Konkurransegrunnlaget opplyser videre at tilbud med alternative frister for gjennomføringen av oppdraget kan gis. I konkurransegrunnlaget opplyses det videre at avtaleforholdet vil bli regulert av NS 3430 (Alminnelige kontraktsbestemmelser om utførelse av bygg- og anleggsarbeider), som også er oppgitt å medfølge konkurransegrunnlaget. Anskaffelsesprotokollen opplyser om at det ikke er foretatt endringer, rettelser eller suppleringer av konkurransegrunnlaget. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 og 2 Konkurransegrunnlaget oppfyller forskriftens bestemmelser når det gjelder å beskrive hva som skal utføres av tjenester på bygningene anskaffelsene gjelder og når det gjelder angivelse av adressen tilbudet skal leveres til. Tekniske spesifikasjoner ved angivelse av produktmerke er angitt i konkurransegrunnlaget. Forskriften tillater bruk av varemerke når det er ledsaget av ordene «eller tilsvarende». I konkurransegrunnlaget for de to anskaffelsene er angitt varemerke etterfulgt av betegnelsen «eller tilsvarende». Bruken av tekniske spesifikasjoner er derfor i henhold til bestemmelsene i forskriften. Konkurransegrunnlaget mangler følgende opplysninger i henhold til bestemmelsene i forskriften: omfanget av anskaffelsene (hvilke bygninger anskaffelsene omfatter), anskaffelsesprosedyre, frist for mottak av tilbud (gjelder anskaffelse 2), vedståelsesfrist, språkkrav Opplysningene ovenfor fremgår av kunngjøringene, men det er likevel stilt krav i forskriften om at opplysningene også skal fremgå av konkurransegrunnlaget. Det er i forskriften stilt krav til at det i konkurransegrunnlaget skal opplyses om endelig frist for mottak av tilbud. Opplysning om tilbudsfristen mangler i konkurransegrunnlaget og mangler også i kunngjøringen når det gjelder den ene anskaffelsen (anskaffelse 1). I denne kunngjøringen fremgår bare fristen for forespørsel om deltakelse i konkurransen. I forskriften er det også stilt krav til at konkurransegrunnlaget skal inneholde opplysning om hvordan tilbud skal være merket. Merking av tilbud fremgår ikke av konkurransegrunnlaget. Tildelingskriterier skal i henhold til forskriften fremgå av konkurransegrunnlaget, med mindre disse er angitt i kunngjøringen. Tildelingskriterier er verken angitt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringene. Dato og sted for eventuell befaring skal også fremgå av konkurransegrunnlaget. Dette fremgår ikke av konkurransegrunnlaget for de to anskaffelsene, til tross for at foretaket har opplyst at det har vært avholdt befaring. I forskriften er det også stilt krav til at der det på forhånd er klart at alminnelige eller spesielle kontraktsbetingelser skal gjelde for oppdraget, skal dette fremgå av konkurransegrunnlaget. I Oslo kommune er det bestemt at sentralt utformede standardkontrakter skal benyttes for anskaffelser over kr , jf. kapittel Konkurransegrunnlaget oppfyller ikke dette kravet, ettersom kommunens kontraktsbetingelser ikke fremgår av konkurransegrunnlaget. Kommunerevisjonen 19

22 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Det er stilt krav til at det i konkurransegrunnlaget skal henvises til kunngjøringen. Slik henvisning mangler. Anskaffelse 3 og 6 Henvisningen til kunngjøringen i konkurransegrunnlaget er misvisende for to av anskaffelsene, ettersom det er datoen for innsendelse til DOFFIN-databasen det er henvist til og ikke datoen da kunngjøringene faktisk ble publisert. Konkurransenes referansenummer i DOF- FIN-databasen fremgår heller ikke av konkurransegrunnlagene. Misvisende henvisning til dato for kunngjøringen kan medføre forvirring hos potensielle tilbydere med hensyn til hvilken kunngjøring konkurransegrunnlaget gjelder for. Konkurransegrunnlagene oppfyller forskriftens øvrige krav. Bruken av ekstern rådgiver er i henhold til forskriftens bestemmelser. Anskaffelse 4 Konkurransegrunnlaget oppfyller forskriftens krav. Bruken av ekstern rådgiver er i henhold til forskriftens bestemmelser. Anskaffelse 5 I konkurransegrunnlaget angis det en annen anskaffelsesprosedyre enn den prosedyren som er kunngjort (åpen anbudskonkurranse), jf. kapittel 1.1, noe som er i strid med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling. Ifølge anskaffelsesprotokollen ble det avholdt tilbudsbefaring, jf. kapittel 1.3. I forskriften er det stilt krav til at tid og sted for befaring eller konferanse skal fremgå av konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlaget tilfredsstiller ikke dette kravet. Revisjonen mener at øvrige krav til konkurransegrunnlaget er oppfylt for anskaffelsen. 1.3 Befaring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er befaring avholdt i henhold til forskriften ? 14.Befaringer og konferanser Revisjonskriterier Dersom det avholdes befaring er det i forskriften stilt krav til at alle som har mottatt konkurransegrunnlaget skal innkalles. Befaringen skal avholdes i tilstrekklig tid før tilbudsfristen utløper. Det er også stilt krav til at referat fra befaringen skal sendes til alle som har mottatt konkurransegrunnlaget. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 og 2 Foretaket har opplyst at det ble avholdt befaring og at det ikke ble ført referat fra befaringen. Én av tilbyderne i den ene konkurransen (anskaffelse 2) har i tilbudsbrevet oppgitt når befaringen fant sted, som var 45 dager før tilbudsfristen. I to andre innkomne tilbud fremgår det at det har vært avholdt befaring, men tidspunkt er ikke angitt. Foretaket har opplyst at samtlige som har mottatt konkurransegrunnlaget ble innkalt til befaring, men revisjonen har ikke mottatt dokumentasjon på dette. Anskaffelse 3 Tid og sted for befaring fremgår av konkurransegrunnlaget. Det ble gjennomført befaring syv dager før tilbudsfristens utløp. Befaringen ble gjennomført av ekstern konsulent. Det ble sendt referat fra befaringen til Omsorgsbygg og til deltakende entreprenører. Anskaffelse 4 Det er ikke gjennomført befaringer. Anskaffelse 5 Foretaket har opplyst at det ble avholdt separate befaringer med de tre tilbyderne på to angitte datoer. Befaringene fant sted etter tilbudsfristens utløp, men før forhandlinger ble gjennomført. Foretaket har opplyst at det ikke ble utarbeidet referat fra befaringene. Anskaffelse 6 Det ble avholdt befaring for tre utvalgte leverandører da foretaket startet anskaffelsen som en direkte anskaffelse. I forbindelse med den kunngjorte konkurransen én måned senere har foretaket opplyst at det ikke ble arrangert felles befaring for nye potensielle tilbydere. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 og 2 På grunn av manglende fremleggelse av dokumentasjon er det ikke etterprøvbart om samtlige som har mottatt konkurransegrunnlaget ble innkalt til befaring. Befaringstidspunktet den ene tilbyderen har opplyst om i tilbudet i den ene konkurransen (anskaffelse 2) var 45 dager før tilbudsfristens utløp. Revisjonen har ingen bemerkninger til dette tidspunktet for befaring. 20 Kommunerevisjonen

23 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Kravet i forskriften til at referat fra befaringen skal sendes til alle som har mottatt konkurransegrunnlaget er ikke oppfylt for de to anskaffelsene. Anskaffelse 3 Ettersom konkurransegrunnlaget opplyser om befaringen, var dette kjent for alle som har mottatt konkurransegrunnlaget. Revisjonen har ingen bemerkninger til tidspunktet for befaring. Kravet i forskriften til at referat fra befaringen skal sendes til alle som har mottatt konkurransegrunnlaget er oppfylt, ettersom referat er sendt til alle deltakerne i konkurransen. Anskaffelse 5 Det er ikke i henhold til bestemmelsene i forskriften at befaringen fant sted etter tilbudsfristens utløp. Kravet i forskriften til at referat fra befaringen skal sendes til alle som har mottatt konkurransegrunnlaget er heller ikke oppfylt. Anskaffelse 6 Det ble avholdt befaring for tre utvalgte leverandører da foretaket startet anskaffelsen som en direkte anskaffelse én måned før kunngjøringen. For leverandørene som meldte sin interesse på bakgrunn av den kunngjorte konkurransen ble det ikke avholdt felles befaring. Denne forskjellsbehandlingen av leverandørene før og etter at konkurransen ble kunngjort kan ha ført til at leverandørene ikke har hatt like forutsetninger ved utformingen av tilbudene. Dette er i så fall i strid med kravet i anskaffelsesloven 5 til likebehandling. 1.4 Tilbudsfrist Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er tilbudsfristen i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Det foreligger ingen minimumsfrist for innlevering av tilbud ved anskaffelser som reguleres av forskriftens bestemmelser for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene. Oppdragsgiver står derfor relativt fritt til å fastsette tilbudsfristen for slike anskaffelser. Dessuten er det forutsatt at anskaffelsene etter denne delen av regelverket skal kunne gjennomføres raskere enn ved konkurranse som følger forskriftens bestemmelser for anskaffelser over terskelverdiene. Likevel må fristen være tilstrekkelig til at potensielle tilbydere har tid til å foreta nødvendige undersøkelser og å utforme tilbudet. Dette følger også av kravene i anskaffelsesloven 15. Tilbudsfrist 5 til konkurranse og likebehandling. Momenter som vil ha betydning for hvor lang frist som kreves er blant annet anskaffelsens art, størrelse og karakter. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Det er ikke fastsatt tilbudsfrist i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget, men fristen for potensielle tilbydere til å melde ifra om ønsket deltakelse i konkurransen var syv dager etter kunngjøringstidspunktet. Ifølge opplysninger i anskaffelsesprotokollen ble ingen forespørsler om deltakelse eller tilbud innlevert på bakgrunn av kunngjøringen. Konkurransens eneste tilbud kom inn som følge av direkte henvendelse til utvalgte leverandører før konkurransen ble kunngjort. Anskaffelse 2 Fristen for å levere tilbud var 29 dager etter at konkurransen ble kunngjort i DOFFIN-databasen. Anskaffelse 3 Fristen for å levere tilbud var 17 dager etter kunngjøringstidspunktet. Anskaffelse 4 Fristen for å levere tilbud var 16 dager etter at konkurransen ble kunngjort. Anskaffelse 5 Fristen for å levere tilbud var 16 dager etter kunngjøringstidspunktet. Anskaffelse 6 Fristen for potensielle tilbydere til å melde ifra om ønsket deltakelse i konkurransen var fem dager etter kunngjøringen. Av konkurransegrunnlaget fremgår det at tilbudsfristen var sammenfallende med fristen for å melde ifra om ønsket deltakelse i konkurransen. Fristen fra kunngjøring til innlevering av tilbud var derfor fem dager. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 og 2 Anskaffelsene gjelder håndverkstjenester og antas ikke å være spesielt kompliserte. At ingen forespørsler om deltakelse i konkurransen eller tilbud ble innlevert på bakgrunn av kunngjøringen i den ene konkurransen (anskaffelse 1), indikerer likevel at fristen for forespørsel om deltakelse kan ha vært for kort. I den andre konkurransen (anskaffelse 2) var tilbudsfristen 22 dager lenger enn fristen for forespørsel om deltakelse i den førstnevnte konkurransen (anskaffelse 1). I denne konkurransen ble det dessuten levert inn fire tilbud. Revisjonen har derfor ingen bemerkninger til benyttet tilbudsfrist for denne konkurransen. Kommunerevisjonen 21

24 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Anskaffelse 6 Tilbudsfristen var bare fem dager etter kunngjøringstidspunktet. Revisjonen mener denne tilbudsfristen var for kort i forhold til at potensielle tilbydere skal ha tid til å foreta nødvendige undersøkelser og til å utforme tilbudet. Det er videre uheldig at det i kunngjøringen er angitt en frist for forespørsel om deltakelse når dette i realiteten var fristen for innlevering av tilbud. Anskaffelse 3, 4 og 5 De øvrige anskaffelsene har en tilbudsfrist som er i overkant av to uker. Vi anser ikke anskaffelsene for å være spesielt kompliserte og har derfor ingen bemerkninger til benyttet tilbudsfrist i disse tilfellene. 1.5 Kvalifikasjonskrav Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er det stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriften og ? Er benyttede kvalifikasjonskrav i henhold til forskriften og ? Revisjonskriterier Forskriften stiller krav til at oppdragsgiver skal kreve at alle leverandører som vil delta i konkurransen skal levere gyldige attester som viser at skatt og merverdiavgift er betalt. For tjenestekontrakter og bygg- og anleggskontrakter er det i tillegg krav til levering av HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes kvalifikasjoner utover de obligatoriske kravene. Kvalifikasjonskrav er krav som kan stilles til leverandørene for å sikre at de organisatorisk, teknisk, økonomisk og finansielt har mulighet til å gjennomføre kontrakten. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 og 2 I kunngjøringene er det ikke formulert kvalifikasjonskrav utover de obligatoriske kravene til innlevering av attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMSegenerklæring. Imidlertid er det i tillegg stilt følgende krav til innlevering av dokumentasjon: attest for registrering i faglig register, oversikt over kvalifikasjoner for personene som er ansvarlig for kontrakten, liste over de viktigste leveransene de siste tre årene (inkludert 16. Skatteattest 17. HMS-egenerklæring 18. Kvalifikasjonskrav 19. Kvalifikasjonsgrunnlag verdi, tidspunkt og mottaker), og dessuten beskrivelse av virksomhetens mål for kvalitetssikring. I kunngjøringene er det i tillegg henvist til konkurransegrunnlaget vedrørende kvalifikasjonskrav og krav til innlevering av dokumentasjon. Foretaket har opplyst at det samme konkurransegrunnlaget er benyttet for de to konkurransene, hvor det ikke er formulert andre kvalifikasjonskrav enn det obligatoriske kravet til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift. I tillegg fremgår følgende krav til innlevering av dokumentasjon: godkjente malermesterpapirer, aktuelle sertifikater eller andre faglige papirer, referanser, internkontrollsystem, og dessuten ansvarsforsikringspolise. Anskaffelse 3 Det er i kunngjøringen ikke formulert andre kvalifikasjonskrav eller krav til innlevering av dokumentasjon enn det obligatoriske kravet til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift. I konkurransegrunnlaget er det i tillegg stilt krav til levering av HMS-egenerklæring. I konkurransegrunnlaget er det dessuten formulert følgende kvalifikasjonskrav: Når det gjelder leverandørens organisatoriske og juridiske stilling er det stilt krav til godkjennelse i tiltaksklasse «UTF.930.1». Kravet skal dokumenteres ved innlevering av firmaattest, attester for registrering i faglig register og organisasjonskart. Det er stilt krav til erfaring fra tilsvarende oppdrag vedrørende leverandørens tekniske kvalifikasjoner. Kravet skal dokumenteres ved innlevering av referanseliste som viser foretakets viktigste leveranser, verdi og mottaker. Når det gjelder leverandørens økonomiske og finansielle stilling er det ikke formulert kvalifikasjonskrav i konkurransegrunnlaget, men det er satt krav til innlevering av foretakets siste årsberetning, foretakets årsregnskap og erklæring om foretakets omsetning de siste årene. Anskaffelse 4 I kunngjøringen er det formulert krav til innlevering av attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMSegenerklæring. For andre kvalifikasjonskrav vises det til konkurransegrunnlaget, hvor følgende kvalifikasjonskrav er formulert: Når det gjelder leverandørens organisatoriske og juridiske stilling er det stilt krav til at leverandøren har et lovlig etablert foretak. Kravet skal dokumen- 22 Kommunerevisjonen

25 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk teres ved innlevering av firmaattest og organisasjonskart. Det er stilt krav til god soliditet vedrørende leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet. Kravet skal dokumenteres ved fremleggelse av foretakets årsregnskap de siste tre årene. Følgende kvalifikasjonskrav er formulert når det gjelder leverandørens tekniske kvalifikasjoner: erfaring fra tilsvarende oppdrag, god gjennomføringsevne, godt og velfungerende kvalitetssikringsog internkontrollsystem, og dessuten kunnskap og erfaring fra bygg- og anleggsvirksomhet når det gjelder avviksrapporter og tiltak. Kravene til leverandørens tekniske kvalifikasjoner skal dokumenteres ved fremleggelse av oversikt over foretakets totale bemanning og bemanning for oppdraget (organisasjonsplan) med navn og CV for personene som skal utføre oppdraget. CVen skal inneholde referanser fra tilsvarende oppdrag og kopi av inspektørsertifikat fra Veritas eller tilsvarende, samt kontaktperson som oppdragsgiver kan kontakte. Kravene skal dokumenteres ved fremleggelse av dokumentasjon vedrørende foretakets viktigste leveranser på tilsvarende oppdrag de siste tre årene, redegjørelse vedrørende foretakets helse-, miljø- og sikkerhetspolicy, og dessuten redegjørelse vedrørende foretakets kvalitetssikrings-/styringssystem. Anskaffelse 5 I kunngjøringen fremgår de obligatoriske kravene til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring. I tillegg er følgende kvalifikasjonskrav formulert i kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget: Krav til leverandørens juridiske stilling er ikke formulert i kunngjøringen, men det er satt krav til innlevering av firmaattest. I konkurransegrunnlaget er det formulert krav til at leverandøren har et lovlig etablert foretak, som skal dokumenteres ved innlevering av firmaattest. Det er både i kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget stilt krav til god soliditet vedrørende leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet. Kvalifikasjonskravet skal i henhold til kunngjøringen dokumenteres ved siste årsberetning og nyere opplysninger som har relevans til virksomhetens regnskapstall. I henhold til konkurransegrunnlaget skal kvalifikasjonskravet dokumenteres ved årsregnskap eller utdrag fra dette. Når det gjelder leverandørens tekniske kapasitet er det både i kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget stilt krav til erfaring fra tilsvarende oppdrag. Kvalifikasjonskravet skal i henhold til kunngjøringen dokumenteres ved oversikt over total bemanning, bemanning for oppdraget med navn og CV for nøkkelpersoner, viktigste leveranser de siste fem årene (inkludert verdi, tidspunkt og mottaker), redegjørelse vedrørende helse-, miljø- og sikkerhetspolicy, og dessuten redegjørelse vedrørende kvalitetssikrings-/styringssystem. Ifølge konkurransegrunnlaget skal kvalifikasjonskravet dokumenteres ved oversikt over total bemanning, bemanning for oppdraget med navn og CV for nøkkelpersoner, referanseliste fra tilsvarende oppdrag, og dessuten erklæring om hvor stor andel av kontrakten som leverandøren har til hensikt å overlate til underleverandører. Anskaffelse 6 I kunngjøringen er det ikke formulert andre kvalifikasjonskrav enn de obligatoriske kravene til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMSegenerklæring. Uten at det er formulert kvalifikasjonskrav er det i kunngjøringen i tillegg fremsatt følgende krav til innlevering av dokumentasjon: firmaattest og foretakets viktigste leveranser de siste fem årene (inkludert verdi, tidspunkt og mottaker). I konkurransegrunnlaget er det i tillegg til de obligatoriske kravene formulert følgende kvalifikasjonskrav: Når det gjelder leverandørens organisatoriske og juridiske stilling er det stilt krav til at leverandøren har et lovlig etablert foretak. Kravet skal dokumenteres ved innlevering av firmaattest. Det er stilt krav til god soliditet vedrørende leverandørens økonomiske og finansielle kapasitet. Kvalifikasjonskravet skal dokumenteres ved fremleggelse av foretakets årsregnskap eller utdrag fra dette. I forbindelse med leverandørens tekniske kvalifikasjoner er det krav til betydelig erfaring fra tilsvarende oppdrag. Kravet skal dokumenteres ved fremleggelse av oversikt over foretakets totale bemanning, bemanning for oppdraget, referanseliste fra tilsvarende oppdrag, og dessuten erklæring om hvor stor andel av kontrakten som skal tildeles underleverandører. Revisjonens vurderinger Det er stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriftens bestemmelser i alle konkurransene. Kommunerevisjonen 23

26 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Benyttede kvalifikasjonskrav er lovlige i henhold til forskriftens bestemmelser. Det er imidlertid i ulik grad benyttet forskjellige kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav i kunngjøring og konkurransegrunnlag for de utvalgte anskaffelsene. Forskjellige kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav i kunngjøring og konkurransegrunnlag kan skape forvirring hos potensielle tilbydere i forhold til hvilke krav som skal oppfylles og hvordan dette skal dokumenteres. Uklare krav kan medføre problemer hos foretaket i form av eventuell ubegrunnet avvisning. I to av konkurransene (anskaffelse 1 og 2) er det ikke formulert krav til hvilke kvalifikasjoner leverandørene skal ha for å kunne delta i konkurransene. Leverandørene er likevel bedt om å sende inn diverse dokumentasjon. Manglende innlevering av dokumentasjon er i seg selv ikke en obligatorisk avvisningsgrunn, men et forhold som innebærer at oppdragsgiver kan velge å avvise leverandøren. Dersom ingen kvalifikasjonskrav er stilt vil det kunne oppleves som uklart for leverandørene hva som er hensikten med den etterspurte dokumentasjonen, og om og i tilfelle hvilke krav som er stilt som betingelser for få delta i konkurransen. Uten at krav til kvalifikasjoner er stilt, kan oppdragsgiver heller ikke avvise leverandører på grunn av manglende innlevering av dokumentasjon, jf. forskriften (1) a. 1.6 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er avvisning av leverandører i samsvar med forskriften og ? Finnes det leverandører som skulle vært avvist etter forskriften ? Revisjonskriterier Leverandører som ikke leverer gyldige attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring (for tjenestekontrakter og for bygg og anleggskontrakter) skal avvises. Dersom det er stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner skal oppdragsgiver vurdere om disse er oppfylt, og leverandørene som ikke oppfyller de stilte kravene skal avvises. I tillegg er det i forskriften definert tilfeller hvor oppdragsgiver kan velge å avvise en leverandør. 20. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren 21. Fremgangsmåten ved avvisning Faktabeskrivelse Vi har i faktabeskrivelsen nedenfor gjengitt hva som er fremlagt av etterspurt dokumentasjon i konkurransene. Tilfeller hvor tilbyderne ikke har fremlagt den etterspurte dokumentasjonen er omtalt under revisjonens vurderinger. Ifølge anskaffelsesprotokollene ble ingen leverandører avvist i de undersøkte konkurransene. Ut ifra fremlagt dokumentasjon kan vi ikke se at det for noen av konkurransene er gitt tilleggsfrister for innlevering av obligatoriske skatteattester og HMS-egenerklæring, jf. forskriften 12-9 (3) og (3). Vi kan heller ikke se at det er innhentet supplerende opplysninger om leverandørenes kvalifikasjoner, jf. forskriften Anskaffelse 1 For konkurransens eneste tilbyderen har revisjonen fått fremlagt følgende dokumenter: gyldige skatteattester, HMS-egenerklæring, firmaattest, sentral godkjenning for ansvarsrett etter plan- og bygningsloven, godkjenningsbevis i henhold til byggebransjens våtromsnorm, kompetanseoversikt for daglig leder og prosjektleder, mesterbrev i malerfaget, og dessuten mål for kvalitetssikring. Det er også fremlagt referanseliste, men denne mangler verdi og tidspunkt for utførte leveranser. Tilbyderen har i tillegg fremlagt oversikt over forsikringer. Anskaffelse 2 Tilbyderen i anskaffelse 1 har levert inn tilbud i konkurransen og dokumentasjonen er den samme. For én av de andre tilbyderne har vi ikke fått fremlagt dokumentasjon i det hele tatt for oppfyllelse av kravene til levering av skatteattester og HMS-egenerklæring og for oppfyllelse av kravene til innlevering av ønsket dokumentasjon. Revisjonen har for den tredje tilbyderen fått fremlagt følgende dokumenter: gyldige skatteattester, HMSegenerklæring, firmaattest, prosjektleders registrering i Maler- og Byggtapetsermestrenes Forening Oslo, sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett etter planog bygningsloven, prosjektleders svennebrev i malerfaget, referanseliste (inkludert verdi, tidspunkt og mottaker), og dessuten kontrollplan for utførelse av serviceoppdrag. Tilbyderen har i tillegg fremlagt bekreftelse fra forsikringsselskap vedrørende ansvarsforsikring. For den fjerde tilbyderen har vi fått fremlagt dokumentasjon i form av gyldige skatteattester, HMS-egenerklæring, firmaattest, godkjenningsbevis i henhold til byggebransjens våtromsnorm, avdelingsleders mesterbrev i tømrerfaget, referanseliste (inkludert verdi, tids- 24 Kommunerevisjonen

27 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk punkt og mottaker), og dessuten intern kvalitetskontroll for vedlikeholdstjenester. I tillegg har tilbyderen fremlagt forsikringsbevis. Foretakets vurdering vedrørende oppfyllelsen av de obligatoriske kravene til fremleggelse av skatteattester og HMS-egenerklæring fremgår ikke av anskaffelsesprotokollen eller er dokumentert på annen måte. Anskaffelse 3 Foretaket har ikke oppbevart de innkomne tilbudene i saken. Dermed er det ikke mulig å etterprøve om kvalifikasjonskravene er oppfylt. Ifølge anskaffelsesprotokollen har alle de fire tilbyderne levert gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring. Anskaffelse 4 Begge tilbyderne har levert gyldige attester for betalt skatt og merverdiavgift, firmaattest, organisasjonskart og årsregnskap fra de tre siste årene. Tilbyderne har fremlagt oversikt over total bemanning og bemanningen for oppdraget, sammen med CV til sentrale personer for utførelsen av oppdraget. Begge tilbyderne har videre vedlagt inspektørsertifikat og oversikt over de viktigste leveransene, den ene med og den andre uten referansepersoner. Én av tilbyderne har fremlagt godkjenning fra byggeteknisk etat. Den andre tilbyderen har lagt ved en kort redegjørelse for sitt kvalitetssikringsprogram. Tilbudene er evaluert og sammenstilt av ekstern konsulent. Konsulenten har i sin vurdering kommet til at den ene tilbyderen ikke oppfyller kravet til god soliditet. Det er videre opplyst at den samme tilbyderen har levert mangelfulle opplysninger når det gjelder å dokumentere oppfyllelse av kravet til god gjennomføringsevne og kunnskap og erfaring med bygg og anlegg. Den andre tilbyderen (valgt leverandør) har ifølge evalueringen ikke fremlagt fullstendig dokumentasjon vedrørende kravet til et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem og internkontrollsystem. Anskaffelse 5 For den ene tilbyderen har revisjonen fått fremlagt følgende dokumenter: gyldige skatteattester, HMS-egenerklæring, firmaattest, årsberetning for 2003, resultatregnskap for 2003, oversikt over total bemanning, bemanning for oppdraget sammen med CV for nøkkelperson, oversikt over viktige leveranser de senere årene (inkludert verdi, tidspunkt og mottaker), og dessuten redegjørelse vedrørende helse-, miljø- og sikkerhetspolicy. Vi har for en annen tilbyder fått fremlagt følgende dokumenter: gyldige skatteattester, HMS-egenerklæring, firmaattest, resultatregnskap for 2004, oversikt over total bemanning, og dessuten referanseliste (inkludert verdi, tidspunkt og mottaker for utførte leveranser). For den tredje tilbyderen har vi fått fremlagt gyldige skatteattester, HMS-egenerklæring, firmaattest og resultatregnskap for Det er også fremlagt referanseliste, men denne mangler verdi og tidspunkt for utførte leveranser. Foretakets vurdering vedrørende oppfyllelsen av de obligatoriske kravene til innlevering av skatteattester og HMS-egenerklæring fremgår av anskaffelsesprotokollen. Foretakets vurdering vedrørende oppfyllelsen av øvrige kvalifikasjonskrav fremgår ikke av anskaffelsesprotokollen eller er dokumentert på annen måte. Anskaffelse 6 Fire av tilbudene (to tilbud er levert fra samme leverandør) ble ifølge anskaffelsesprotokollen innlevert før konkurransen var kunngjort, ettersom anskaffelsen først var planlagt gjennomført som en direkte anskaffelse. For én av disse leverandørene mangler det meste av den etterspurte dokumentasjonen. Det er kun levert årsregnskap fra 2003, referanseliste med navn og adresse til tidligere kunder og en redegjørelse for totalt antall ansatte i firmaet. For en annen tilbyder som leverte tilbud før konkurransen ble kunngjort var ingen dokumentasjon vedlagt det opprinnelige tilbudet. Attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring er ettersendt per telefaks og er datert lenge etter tilbudsfristens utløp. Den tredje tilbyderen som leverte tilbud som ledd i den direkte anskaffelsen har i tillegg levert nytt tilbud i forbindelse med den kunngjorte konkurransen. Til dette tilbudet er attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring vedlagt. Firmaattest og årsregnskap er også vedlagt. Som dokumentasjon for tekniske kvalifikasjoner foreligger en redegjørelse for firmaets ansatte sammen med henvisning til enkelte gjennomførte prosjekter, oversikt over bemanningen som tilbys for oppdraget og opplysninger om erfaringene til disse personene. Den andre tilbyderen som har levert tilbud etter kunngjøringen av konkurransen har fremlagt attester for betalt skatt og merverdiavgift, HMS-egenerklæring, firmaattest og utdrag fra årsregnskapet for Videre er det fremlagt referanseliste for utførte oppdrag med beskrivelse av utførelsen, tidspunktet for utførelsen, kontaktperson og kontaktpersonens telefonnummer. Det er også gitt en beskrivelse av organisasjonen og antall ansatte, hvem som skal utføre oppdraget og opplysninger om hvilke deler av oppdraget som tenkes satt bort til underleverandører. Kommunerevisjonen 25

28 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 En tredje tilbyder som har levert tilbud etter kunngjøringen har levert attester for betalt skatt og merverdiavgift, firmaattest, utdrag fra årsregnskap, referanseliste fra noen oppdrag, opplysninger om antall ansatte, tenkt bemanning for oppdraget og andel av oppdraget som planlegges utført av underleverandører. Ifølge anskaffelsesprotokollen har alle leverandørene levert gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring. Det er ikke fremlagt dokumentasjon på foretakets vurdering vedrørende oppfyllelsen av øvrige kvalifikasjonskrav. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 Den eneste tilbyderen har ikke fremlagt fullstendig ønsket dokumentasjon, ettersom referanselisten mangler verdi og tidspunkt for utførte leveranser. Den manglende dokumentasjonen bør etter revisjonens mening likevel ikke medføre avvisning av leverandøren, da det ikke er formulert kvalifikasjonskrav i konkurransen, jf. kapittel 1.5. Anskaffelse 2 Tilbyderen i anskaffelse 1 har levert inn tilbud også i denne konkurransen og dokumentasjonen er den samme. Som for anskaffelse 1 mener revisjonen at ufullstendig referanseliste ikke bør medføre avvisning av leverandøren, ettersom det ikke er formulert kvalifikasjonskrav i konkurransen. Vi har ikke fått fremlagt dokumentasjon på foretakets vurdering med hensyn til tilbydernes oppfyllelse av de obligatoriske kravene til fremleggelse av skatteattester og HMS-egenerklæring. Ut ifra dokumentasjonen vi har fått fremlagt, skulle én av tilbyderne vært avvist fordi attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMSegenerklæring ikke er levert. Valgt leverandør og en fjerde tilbyder har fremlagt ønsket dokumentasjon. Anskaffelse 3 Ifølge anskaffelsesprotokollen har alle de fire tilbyderne levert gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring. Avvisningsspørsmålet er ikke etterprøvbart ettersom tilbudene ikke er oppbevart. Anskaffelse 4 Ifølge evaluering utført av ekstern konsulent oppfyller ikke den ene tilbyderen kvalifikasjonskravet vedrørende god soliditet. Som en følge av dette skulle leverandøren vært avvist på grunn av manglende oppfyllelse av et av kvalifikasjonskravene. Den andre leverandøren har ifølge evalueringen til ekstern konsulent levert noe mangelfull dokumentasjon for et av kvalifikasjonskravene. Det vil i stor grad være opp til oppdragsgivers skjønnsmessige vurderinger å fastslå hva som kreves for at kvalifikasjonskravene anses oppfylt. Forutsetningen er at leverandørene blir behandlet på lik måte og at vurderingen ikke er vilkårlig. Revisjonen har derfor ikke tatt stilling til hvorvidt kvalifikasjonskravet er oppfylt eller ikke ut ifra fremlagt dokumentasjon, og om leverandøren som en følge av dette eventuelt skulle vært avvist. Anskaffelse 5 Ut ifra fremlagt dokumentasjon har den ene tilbyderen ikke levert redegjørelse vedrørende kvalitetssikrings-/ styringssystem. Dessuten mangler erklæring om kontraktsandel til underleverandører. Den mangelfulle dokumentasjonen gjelder kvalifikasjonskravet om erfaring fra tilsvarende oppdrag. Den andre tilbyderen har, ut ifra fremlagt dokumentasjon, ikke levert årsberetning, bemanning for oppdraget og CV for nøkkelpersoner, redegjørelse vedrørende helse-, miljø- og sikkerhetspolicy, og dessuten redegjørelse vedrørende kvalitetssikrings-/ styringssystem. I tillegg mangler erklæring om kontraktsandel til underleverandører. Den mangelfulle dokumentasjonen gjelder kvalifikasjonskravene om god soliditet og erfaring fra tilsvarende oppdrag. Ut ifra fremlagt dokumentasjon har den tredje tilbyderen ikke levert årsberetning, oversikt over total bemanning, bemanning for oppdraget og CV for nøkkelpersoner, redegjørelse vedrørende helse-, miljøog sikkerhetspolicy, og dessuten redegjørelse vedrørende kvalitetssikrings-/styringssystem. Den fremlagte referanselisten mangler verdi og tidspunkt for utførte leveranser. Dessuten mangler erklæring om kontraktsandel til underleverandører. Den mangelfulle dokumentasjonen gjelder kvalifikasjonskravene om god soliditet og erfaring fra tilsvarende oppdrag. Med samme begrunnelse som for anskaffelse 4, har revisjonen ikke tatt stilling til hvorvidt andre kvalifikasjonskrav enn de obligatoriske (fremleggelse av skatteattester og HMS-egenerklæring) er oppfylt eller ikke ut ifra fremlagt dokumentasjon, og om leverandører som en følge av dette eventuelt skulle vært avvist. Foretaket har ikke fremlagt dokumentasjon på at det er foretatt vurderinger av om kravene til kvalifikasjonene til den enkelte leverandør er oppfylt. Dersom en leverandør ikke oppfyller kvalifikasjonskravene skal leverandøren avvises. Dersom det faktisk er stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner må det vurderes om disse er oppfylt eller ikke. Manglende vurdering av kravene innebærer at de generelle kravene til forutbereg- 26 Kommunerevisjonen

29 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk nelighet og likebehandling i anskaffelsesloven 5 ikke er oppfylt. Anskaffelse 6 For én av tilbyderne som leverte tilbud før konkurransen ble kunngjort mangler det meste av den etterspurte dokumentasjonen, det vil si attester for betalt skatt og merverdiavgift, HMS-egenerklæring, firmaattest, oversikt over bemanningen for oppdraget og erklæring om andel som skal utføres av underleverandører. Referanselisten mangler verdi, tidspunkt for utførelse og kontaktperson. For den andre tilbyderen som leverte tilbud før konkurransen ble kunngjort var ingen dokumentasjon vedlagt det opprinnelige tilbudet. Attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring er ettersendt per telefaks og er datert lenge etter tilbudsfristens utløp. Leverandøren som både leverte tilbud som ledd i den direkte anskaffelsen og i den kunngjorte konkurransen mangler liste over referanser med verdi, tidspunkt og mottaker. Dessuten mangler erklæring om andel som skal utføres av underleverandører. Den ene leverandøren som bare har deltatt i forhold til den kunngjorte konkurransen har levert all etterspurt dokumentasjon. Den andre tilbyderen som bare har deltatt i forhold til den kunngjorte konkurransen har ikke fremlagt HMSegenerklæring og har innlevert attest for betalt merverdiavgift som er noen dager eldre enn fristen på seks måneder før tilbudsfristen. Ifølge anskaffelsesprotokollen har alle tilbyderne levert gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring. Dette er imidlertid ikke etterprøvbart ettersom revisjonen ikke har fått fremlagt dokumentasjon på at gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring faktisk er innlevert for tre av leverandørene. Revisjonen stiller spørsmål ved korrektheten i opplysningen i anskaffelsesprotokollen om at valgt leverandør har levert gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring sammen med tilbudet, ettersom ettersendte skatteattester og HMS-egenerklæring er datert lenge etter tilbudsfristens utløp. Med samme begrunnelse som for anskaffelse 4, har revisjonen ikke tatt stilling til hvorvidt andre kvalifikasjonskrav enn de obligatoriske (fremleggelse av skatteattester og HMS-egenerklæring) er oppfylt eller ikke ut ifra fremlagt dokumentasjon, og om leverandører som en følge av dette eventuelt skulle vært avvist. Som for anskaffelse 5 har foretaket ikke fremlagt dokumentasjon på at det er foretatt vurderinger av om kravene til kvalifikasjonene til den enkelte leverandør er oppfylt, noe som er i strid med de generelle kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling. 1.7 Tilbudsåpning Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er tilbudsåpningen i henhold til forskriften (2) og anskaffelsesloven 5 23? Revisjonskriterier I henhold til forskriften skal tilbudsåpningen ved anbudskonkurranser foretas av minst to representanter for oppdragsgiveren. Forskriften stiller krav til at tilbudene skal åpnes på det tidspunktet som er oppgitt i konkurransegrunnlaget. Forskriften 15-9 gjelder kun for anbudskonkurranser. Tilbudsåpningen i konkurranser med forhandling bør likevel også formaliseres for å oppfylle de generelle kravene i anskaffelsesloven 5 til likebehandling, konkurranse, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Faktabeskrivelse Det fremgår av anskaffelsesprotokollen for de utvalgte anskaffelsene at tilbudsåpningene ble foretatt av to representanter for oppdragsgiver. For tre av anskaffelsene (anskaffelse 1, 2 og 6) startet anskaffelsene med en henvendelse til utvalgte leverandører. Flere tilbud ble innlevert før konkurransen ble kunngjort. Revisjonens vurderinger Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene er tilbudsåpningene i henhold til forskriftens bestemmelser for tre av anskaffelsene (anskaffelse 3, 4 og 5). For de tre av anskaffelsene som startet med en henvendelse til utvalgte leverandører, ble tilbud fra disse leverandørene levert og åpnet på et tidligere tidspunkt enn tilbud som kom med i konkurransene etter kunngjøringen. Dette er i strid med kravet i anskaffelsesloven 5 til likebehandling. 22.Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser 23. Grunnleggende krav Kommunerevisjonen 27

30 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er avvisning av tilbud i samsvar med forskriften , og ? Finnes det tilbud som skulle vært avvist etter forskriften ? Anskaffelse 5 Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at alle tilbudene ble levert innen tilbudsfristens utløp. Alle tilbudene er skriftlige. Samtlige tilbydere har fremlagt utfylt tilbudssammendrag som beskrevet i konkurransegrunnlaget. Anskaffelse 6 Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at alle tilbudene kom inn før fristens utløp. Tilbudene er skriftlige. Revisjonskriterier Leverandører som ikke oppfyller forskriftens obligatoriske krav til tilbudet skal avvises. I tillegg er det i forskriften definert tilfeller hvor oppdragsgiver kan velge å avvise et tilbud. Revisjonens vurderinger Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene har alle tilbyderne levert tilbud innen tilbudsfristens utløp. Det er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser at ingen av tilbyderne er avvist på grunn av manglende overholdelse av tilbudsfristen. Faktabeskrivelse Ingen tilbud ble avvist ifølge anskaffelsesprotokollene for de utvalgte anskaffelsene. Anskaffelse 1 Tilbudsfristen fremgår verken av kunngjøringen eller av konkurransegrunnlaget. Konkurransens eneste tilbud ble, ifølge opplysninger i anskaffelsesprotokollen, levert før konkurransen ble kunngjort. Foretaket har opplyst at det forekommer at tilbudsforespørsel sendes direkte til aktuelle tilbydere når konkurransegrunnlaget er klart (før kunngjøringen), spesielt når det forventes lav deltakelse i konkurransen. Tilbudet er skriftlig. Anskaffelse 2 Ifølge anskaffelsesprotokollen ble alle tilbudene levert innen tilbudsfristens utløp. Alle tilbudene er skriftlige. To av tilbyderne har gitt tilbud på kun deler av oppdraget. Anskaffelse 3 Ifølge anskaffelsesprotokollen ble alle tilbudene levert innen tilbudsfristens utløp. Alle tilbudene kom inn fristdagen, men klokkeslett for mottak er ikke notert i protokollen. Som nevnt i kapittel 1.6 er tilbudene ikke arkivert. Anskaffelse 4 Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at begge tilbudene kom inn før fristens utløp. Tilbudene er skriftlige. Vår vurdering av innholdet i tilbudene er kun foretatt på overordnet nivå i forhold til å avdekke eventuelle avvik fra konkurransegrunnlagene. I den grad vi har vurdert tilbudene opp mot kravene i konkurransegrunnlagene har vi ikke avdekket forhold som tilsier at tilbud skulle vært avvist. Anskaffelse 2 I kunngjøringen er det åpnet for at tilbud kan gis på en del eller flere deler av leveransen. At to av leverandørene har gitt tilbud vedrørende syv av åtte bygninger er derfor ikke i strid med denne forutsetningen for konkurransen. Anskaffelse 3 Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at alle tilbudene ble levert innen tilbudsfristens utløp. Dette er imidlertid ikke etterprøvbart ettersom klokkeslettene for når tilbudene ble levert ikke er notert i protokollen eller er dokumentert på annen måte. Ettersom tilbudene ikke er arkivert kan revisjonen ikke etterprøve om tilbud for øvrig skulle vært avvist. 1.9 Gjennomføring av forhandlinger Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er tilbudene endret gjennom forhandlinger ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse, jf. forskriften ? Er gjennomføringen av forhandlinger i samsvar med forskriften i konkurranser med forhandling? 24. Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet 25. Avvisning av unormalt lave tilbud 26. Fremgangsmåten ved avvisning 27. Forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser 28 Kommunerevisjonen

31 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Revisjonskriterier Det er forhandlingsforbud ved bruk av anskaffelsesprosedyrene åpen og begrenset anbudskonkurranse. Det er imidlertid adgang til å foreta enkelte avklaringer av tilbudene. I konkurranse med forhandling skal utvelgelsen av tilbydere til forhandlinger skje blant kvalifiserte leverandører. Det skal inviteres minst tre leverandører til forhandlinger. Kravene i anskaffelsesloven 5 til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet innebærer at oppdragsgiver bør dokumentere utvelgelsen til forhandlinger. Kravene i anskaffelsesloven 5 innebærer dessuten at oppdragsgiver bør føre skriftlig referat fra forhandlingsmøtene. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Anskaffelsesprosedyren er begrenset anbudskonkurranse. Kontraktsverdien utgjør cirka kr (eksklusiv merverdiavgift), som er i samsvar med tilbudsverdien. Anskaffelse 2 Det er benyttet åpen anbudskonkurranse som anskaffelsesprosedyre. Kontraktsverdien er cirka kr (eksklusiv merverdiavgift). Dette er i samsvar med tilbudsverdien. Anskaffelse 3 Konkurransen ble kunngjort som konkurranse med forhandling, men det ble ikke gjennomført forhandlinger. Foretaket har opplyst at årsaken til at forhandlinger ikke ble gjennomført var fordi «laveste tilbyder leverte et tilfredsstillende tilbudsbrev og påkrevd dokumentasjon». Anskaffelse 4 Anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling er benyttet. Foretaket opplyser at én av de to tilbyderne ble invitert til forhandlinger. Bakgrunnen for utvelgelsen er ikke dokumentert, men foretaket har opplyst at prisdifferansen medførte at kun tilbyderen med det laveste tilbudet ble invitert til forhandlinger. Det er ikke fremlagt dokumentasjon om hvorvidt det er utarbeidet referat fra forhandlingene. 28. Gjennomføring av konkurranse med forhandling Anskaffelse 5 Anskaffelsen er kunngjort som en åpen anbudskonkurranse (jf. kapittel 1.1), men av konkurransegrunnlaget fremgår konkurranse med forhandling som anskaffelsesprosedyre (jf. kapittel 1.2.). Ifølge anskaffelsesprotokollen er det forhandlet med alle de tre tilbyderne. Det er ikke utarbeidet referat fra forhandlingene. Anskaffelse 6 Konkurransen er kunngjort som konkurranse med forhandling. Det er gjennomført forhandlinger med alle de fem tilbyderne, som alle har fått anledning til å komme med nytt eller revidert tilbud med én dags frist. Det er ikke utarbeidet referat fra forhandlingene. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 og 2 Når det gjelder de to anskaffelsene er kontraktsverdien i samsvar med tilbudssummen. Dette indikerer at forskriftens bestemmelse om forhandlingsforbud ved anbudskonkurranser er overholdt. Anskaffelse 3 Selv om anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling er benyttet er det ikke gjennomført forhandlinger med noen av tilbyderne. Dette strider mot anskaffelseslovens grunnleggende krav i 5 til forutberegnelighet. Dessuten kan leverandørene i sine tilbud ha tatt høyde for at forhandlinger skulle gjennomføres. Ved å godta et av de opprinnelig fremsatte tilbudene har foretaket dermed mistet muligheten til å forhandle seg frem til en bedre avtale. Anskaffelse 4 Utvelgelsen til forhandlinger er ikke dokumentert og det er dermed ikke etterprøvbart om utvelgelsen ble foretatt i henhold til forskriftens krav. Etter revisjonens mening burde begge leverandørene fått mulighet til å forhandle, ettersom ingen av leverandørene ble avvist på grunn av manglende oppfyllelse av stilte kvalifikasjonskrav, jf. kapittel 1.6. På grunn av manglende dokumentasjon er det ikke etterprøvbart hvorvidt det er utarbeidet referat fra forhandlingene. Anskaffelse 5 Kravet om at minst tre leverandører skal inviteres til forhandlinger er oppfylt. Ettersom det er forhandlet med alle tilbyderne har utvelgelse til forhandlinger ikke vært en aktuell problemstilling. Vi mener at manglende utarbeidelse av referat er i strid med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Anskaffelse 6 Kravet om at minst tre leverandører skal inviteres til forhandlinger er oppfylt. Ettersom det er forhandlet med alle tilbyderne har utvelgelse til forhandlinger ikke vært en aktuell problemstilling. Som nevnt ovenfor, mener vi at manglende utarbeidelse av referat er i strid med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Kommunerevisjonen 29

32 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Tildelingskriterier Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er benyttede tildelingskriterier i samsvar med forskriften ? Er vurderingen av tilbudene i samsvar med tildelingskriteriene som er oppgitt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen, jf. forskriften ? Revisjonskriterier Tilbudene skal evalueres med utgangspunkt i på forhånd fastsatte tildelingskriterier. Tildeling av kontrakt skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige eller ut ifra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Kravene i anskaffelsesloven 5 til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling innebærer at oppdragsgiver må dokumentere hvordan de enkelte tildelingskriteriene er vurdert. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 og 2 Ifølge kunngjøringene fremgår det at kriteriet for valg av tilbud er det tilbudet som er økonomisk mest fordelaktig på grunnlag av kriterier oppgitt i konkurransegrunnlaget. Disse kriteriene fremgår imidlertid ikke av konkurransegrunnlaget. For den ene anskaffelsen (anskaffelse 1) er det bare én tilbyder ifølge anskaffelsesprotokollen. I anskaffelsesprotokollen for den andre anskaffelsen (anskaffelse 2) fremgår det at begrunnelsen for valg av tilbud er lavest pris. Tilbudet med lavest pris er valgt. Anskaffelse 3 I konkurransen vil tildelingen av kontrakt skje til den leverandøren som leverer det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på kriteriene pris, referanser, service og leveringstid. Det er ikke opplyst hvorvidt kriteriene er oppgitt i prioritert rekkefølge. En sammenstilling av tilbudene når det gjelder pris er foretatt av ekstern konsulent. Det opplyses om at referanser ikke er innhentet. Konsulenten anbefaler den rimeligste tilbyderen og denne er også valgt. Anskaffelse 4 Tildelingskriteriene er oppgitt i konkurransegrunnlaget og er vektet på følgende måte: tilbudssum (40 %), kvalitet (50 %) og tilbudt personell (10 %). Tilbudene er sammenstilt og vurdert i en evalueringsmatrise. Anskaffelse 5 Av kunngjøringen i DOFFIN-databasen fremgår det at kriteriet for valg av tilbud er det tilbudet som er mest økonomisk fordelaktig på grunnlag av kriterier oppgitt i konkurransegrunnlaget. Disse tildelingskriteriene er ifølge konkurransegrunnlaget pris, ferdigstillelsesdato og erfaring fra tilsvarende prosjekter. Kriteriene er ikke oppstilt i prioritert rekkefølge. Ifølge evalueringsmatrise vedlagt anskaffelsesprotokollen er tilbudene vurdert ut ifra kriteriene pris, byggetid og erfaring. Anskaffelse 6 Følgende tildelingskriterier er oppgitt i kunngjøringen i uprioritert rekkefølge: leverings- og ferdigstillelsesdato, leveringssikkerhet, tilgjengelighet på reservedeler, service og teknisk bistand etter levering, driftskostnader, pris og kvalitet. I konkurransegrunnlaget er det bare oppgitt de tre kriteriene pris, ferdigstillelsesdato og erfaring fra tilsvarende oppdrag. De samme tre kriteriene er oppgitt i anskaffelsesprotokollen som benyttede tildelingskriterier. En udatert sammenstilling av tilbudene når det gjelder pris, tid og erfaring foreligger. Alle leverandørene har fått betegnelsen «ok» når det gjelder kriteriet erfaring. Av en annen evaluering av tilbudene fremgår det at foretaket har valgt å sette en kroneverdi på avviket mellom leverings-/monteringstidspunktene i de ulike tilbudene, det vil si en slags vekting av avvikene. Det har medført at tilbudet med tidligste leverings-/ monteringstidspunkt ikke har fått prispåslag, mens tilbudene med senere monteringstidspunkt har fått kr i påslag for hver uke som påløper etter «beste» leveringstidspunkt. Deretter er tilbudene sammenlignet ut ifra beregnet pris (tilbudspris påplusset beregnet kostnad for monteringstidspunkt). Revisjonens vurderinger Revisjonen har ikke vurdert foretakets evaluering av tilbudenes egenskaper. Anskaffelse 1 og 2 Det er i strid med det grunnleggende kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet, at det i konkurransegrunnlaget ikke er oppgitt tildelingskriterier til tross for at dette ble varslet i kunngjøringen 30. Anskaffelse 3 Pris, service og leveringstid er lovlige tildelingskriterier i henhold til kravene i forskriften, ettersom kriteriene relaterer seg til oppfyllelsen av kontrakten. 29. Kriterier for valg av tilbud 30. Klagenemnda for offentlige anskaffelser sak 2003/ Kommunerevisjonen

33 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Det fjerde tildelingskriteriet er «referanser». Det er stilt som krav at referanser også skal fremlegges som dokumentasjon for oppfyllelse av ett av kvalifikasjonskravene i konkurransen. Referanser kan benyttes på denne måten dersom det er forskjellige opplysninger som etterspørres gjennom referansene 31. Det foreligger ikke dokumentasjon som viser at det er forskjellige opplysninger som er etterspurt som krav til dokumentasjon av kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium. Det er derfor ikke etterprøvbart om bruken av referanser som tildelingskriterium i dette tilfellet er i henhold til forskriftens bestemmelser. I oversendelsen av evalueringen fra den eksterne konsulenten av de innkomne tilbudene er det opplyst at referansene ikke er kontaktet. Det er heller ikke på annen måte dokumentert at tildelingskriteriet «referanser» er vurdert. Heller ikke tildelingskriteriene service og leveringstid er dokumentert å være vurdert. Det er i strid med forskriftens bestemmelser og det grunnleggende kravet til forutberegnlighet i anskaffelsesloven 5 dersom ikke alle tildelingskriteriene er vurdert. Anskaffelse 4 Tilbudssum, kvalitet og tilbudt personell er lovlige tildelingskriterier i henhold til forskriftens bestemmelser, ettersom kriteriene relaterer seg til oppfyllelsen av kontrakten. Tilbudene er vurdert av ekstern konsulent etter de på forhånd oppgitte vektede tildelingskriteriene. Tilbudet som skårer høyest har vunnet konkurransen. Det er imidlertid ikke forhandlet med mer enn den ene leverandøren, slik at den andre tilbyderen har ikke fått anledning til å forbedre sitt tilbud før evalueringen. Som nevnt i kapittel 1.9 mener revisjonen at dette er i strid med kravene til utvelgelse til forhandlinger. Anskaffelse 5 Både pris og ferdigstillelsesdato er lovlige tildelingskriterier i henhold til forskriften, ettersom kriteriene relaterer seg til oppfyllelsen av kontrakten. Det tredje tildelingskriteriet er «referanser». Det er stilt som krav at referanser også skal fremlegges som dokumentasjon for oppfyllelse av ett av kvalifikasjonskravene i konkurransen. Som for anskaffelse 3, foreligger det ikke dokumentasjon på at det er forskjellige opplysninger som er etterspurt som krav til dokumentasjon av kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium vedrørende referanser. Det er derfor ikke etterprøvbart om bruken av referanser som tildelingskriterium i dette tilfellet er i henhold til forskriftens bestemmelser. 31. Det danske Klagenævnet for Udbuds kjennelse av (Søndersø Kommune/Hans Kæmpe) Fremlagt evalueringsmatrise viser at tilbudene er vurdert ut ifra tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget. Anskaffelse 6 Kunngjøringen og konkurransegrunnlaget gir ulike opplysninger om hvilke tildelingskriterier som skal gjelde for konkurransen. Dette er i strid med de generelle kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling. Fremlagte sammenstillinger med evalueringer av tilbudene viser at tilbudene i utgangspunktet er vurdert ut ifra tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget. De oppgitte kriteriene var på forhånd ikke vektet eller prioritert. Foretaket har priset tilbudene som avviker fra tilbudet med tidligste tidspunkt for oppstart av leveransen (monteringstidspunkt) med kr per uke. Det er ikke dokumentert at det på forhånd har vært opplyst at monteringstidspunktet ville bli priset eller tillagt uventet høy vekt, noe som strider mot kravet til forutberegnelighet i anskaffelsesloven 5. Foretakets oppstilling viser videre at det valgte tilbudet også etter prisingen av tildelingskriteriet «monteringstidspunkt» har høyest pris. Revisjonen kan på bakgrunn av dette ikke se at tildelingen er gjennomført i henhold til forskriftens krav Avslutning av konkurransen Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er konkurransen avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen? Er beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt meddelt tilbyderne i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Det er virksomhetsleder som har myndighet til å avgjøre en konkurranse. Denne myndigheten kan videredelegeres. Beslutning om hvem som skal tildeles kontrakten skal meddeles alle leverandørene som har deltatt i konkurransen før kontakt inngås. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget og en frist for leverandørene til å klage over beslutningen. 32. Meddelelse om hvem som skal tildeles kontrakt Kommunerevisjonen 31

34 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Faktabeskrivelse Foretaket har opplyst at leveranser over kr skal avgjøres av administrerende direktør med nestleder som stedfortreder. Anskaffelse 1 og 2 Anskaffelsesprotokollene er ikke underskrevet av administrerende direktør eller oppnevnt stedfortreder, men kontraktene er underskrevet av stedfortrederen. Når det gjelder den ene anskaffelsen (anskaffelse 2) har foretaket opplyst at tilbyderne ble varslet om valg av leverandør, men revisjonen har ikke fått fremlagt dokumentasjon på dette. Anskaffelse 3 Det er ikke notert i anskaffelsesprotokollen hvem som har avgjort konkurransen, men kontrakten er signert av administrerende direktør. Varsel om valg av leverandør ble sendt alle de fire tilbyderne med en frist for å klage over beslutningen ni dager senere. Som begrunnelse for valget ble det vist til at prisen hadde vært utslagsgivende, da alle tilbyderne var kvalifisert til oppgaven. Kontrakten er datert etter klagefristen. Anskaffelse 4 Både anskaffelsesprotokollen og kontrakten er signert av administrerende direktør. Beslutning om hvem som skal tildeles kontrakten ble sendt begge tilbyderne før kontrakt ble inngått. Meddelelsen inneholder en begrunnelse for valget (lavest pris, god erfaring med tilsvarende arbeider, og dessuten hvordan de etterspurte rapportene vil bli utarbeidet) og en frist på cirka én uke for å klage over beslutningen. Anskaffelse 5 Anskaffelsesprotokollen er ikke underskrevet av administrerende direktør eller oppnevnt stedfortreder, men administrerende direktør har signert kontrakten. Varsel om valg av leverandør ble sendt alle tilbyderne før kontraktsinngåelsen. Valg av leverandør er begrunnet med at leverandøren har kortest leverings-/monteringstid og har tilnærmet samme tilbudspris som den billigste tilbyderen. Klagefristen er satt til fem dager etter utsendelsen av varselet. Anskaffelse 6 Kontrakten er underskrevet av oppnevnt stedfortreder. Meddelelse om valg av leverandør ble sendt alle tilbyderne. Valg av leverandør er begrunnet med at den valgte leverandøren ble vurdert som økonomisk mest fordelaktig basert på pris, oppstarts- og monteringstid sett under ett. Det er gitt seks dagers frist for å klage over beslutningen. Kontrakten er datert etter klagefristen. Revisjonens vurderinger Alle kontraktene er underskrevet av administrerende direktør eller oppnevnt stedfortreder. Konkurransene er derfor avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen. For én av anskaffelsene (anskaffelse 1) var det uaktuelt å varsle tilbyderne om valg av leverandør, ettersom det bare var én tilbyder i konkurransen. Når det gjelder fire av konkurransene (anskaffelse 3, 4, 5 og 6) er meddelelse om valg av leverandør sendt alle tilbyderne før kontraktsinngåelsen. Det er ikke dokumentert og dermed ikke etterprøvbart, om varsel om valg av leverandør faktisk ble sendt tilbyderne for den ene anskaffelsen (anskaffelse 2). Begrunnelsen for valg av leverandør er tilstrekkelig i henhold til kravene i forskriften når det gjelder to av anskaffelsene (anskaffelse 4 og 5). Når det gjelder to andre anskaffelser (anskaffelse 3 og 6) er begrunnelsene for generelle og ikke tilstrekkelige til å oppfylle forskriftens krav Protokollføring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er protokollføringen i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Forskriften 15-1 (2) inneholder minimumskrav til protokollføring. Anskaffelsesprotokollen skal inneholde opplysninger om oppdragsgivers navn, adresse og hva som skal anskaffes. I tillegg skal avvisninger av leverandører eller tilbud protokollføres sammen med en begrunnelse. Det samme gjelder navn på leverandører som ble utvalgt til å delta i konkurransen og begrunnelsen for utvelgelsen. Navn på leverandører som har fått deltatt i konkurransen til tross for restanser i henhold til skatte- og avgiftslovgivningen, skal også protokollføres sammen med en begrunnelse for avgjørelsen. Dessuten er det krav til å protokollføre hvilken leverandør som ble tildelt kontrakten sammen med en begrunnelse for valget. 33. Protokollføring 32 Kommunerevisjonen

35 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk I tillegg til minimumskravene fremgår det av 15-1 (1) at oppdragsgiver skal protokollføre alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Faktabeskrivelse Vi har i faktabeskrivelsen nedenfor gjengitt hva som finnes av opplysninger i anskaffelsesprotokollene. De opplysningene som mangler i henhold til forskriftens krav er omtalt under revisjonens vurderinger. Anskaffelse 1 og 2 Anskaffelsesprotokollene opplyser om ansvarlig saksbehandler, beskrivelse av hva som skal anskaffes, tilbudsfristen, dato og klokkeslett for tilbudsåpningene, hvem fra oppdragsgiveren som har vært tilstede under tilbudsåpningene, vedståelsesfrist, og dessuten navn på tilbydere med tilbudssum, dato og klokkeslett for mottak av tilbud. Det er notert at tilbyderne har levert tilbud innen tilbudsfristen. I protokollene fremgår leverandørene som ble tildelt kontraktene og begrunnelsen for valget. Den ene protokollen (anskaffelse 1) er signert av to personer, mens den andre protokollen (anskaffelse 2) er signert av én person. Det fremgår ikke av anskaffelsesprotokollen vedrørende den ene anskaffelsen (anskaffelse 2) at tilbudssummen til to av tilbyderne omfatter syv av åtte bygninger. Anskaffelse 3 Anskaffelsesprotokollen inneholder en beskrivelse av hva som skal anskaffes, fristen for innlevering av tilbud og dato og klokkeslett for tilbudsåpningen. Videre inneholder protokollen en oversikt over innkomne tilbud, opplysninger om at tilbudene har kommet inn før fristens utløp, og dessuten at gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring er levert. I tilegg er tilbudssummen protokollert. Protokollen er signert av to personer. Anskaffelse 4 I protokollen er det redegjort for hva som skal anskaffes, frist for innlevering av tilbud (dato og klokkeslett), og dessuten dato og klokkeslett for åpningen av tilbudene. Innkomne tilbud er angitt sammen med dato og klokkeslett for mottak av tilbudene. Det er notert at alle tilbyderne har levert tilbud innen tilbudsfristen og at skatteattester og HMS-egenerklæring er levert. Hvem som var til stede ved åpningen fra foretakets side fremgår også av protokollen og to personer har skrevet under protokollen for at tilbudsåpningen er korrekt utført. Videre fremgår vedståelsesfristen, prosedyren for gjennomføringen av anskaffelsen, henvisning til kunngjøringen i DOFFIN-databasen, bekreftelse på at konkurransegrunnlaget ikke er endret og at det ikke er avholdt tilbudsbefaring. Hvem det er blitt forhandlet med er notert, samt valgt leverandør. En begrunnelse for valget er gitt gjennom en redegjørelse for tilbudets relative fordeler. I protokollen fremgår også dato for når varsel om valg av leverandør er sendt tilbyderne, samt fristen for å klage over beslutningen. Hvem som har truffet avgjørelsen vedrørende valg av leverandør fremgår og vedkommende har signert protokollen. Anskaffelse 5 I anskaffelsesprotokollen fremgår oppdragsgivers navn og adresse, ansvarlig saksbehandler, beskrivelse av hva som skal anskaffes, frist for innlevering av tilbud, og dessuten dato og klokkeslett for tilbudsåpningen. I tillegg fremgår hvem fra oppdragsgiveren som har vært til stede under tilbudsåpningen (som også har skrevet under for at tilbudsåpningen er korrekt utført), vedståelsesfrist, navn på tilbydere med tilbudssum, dato og klokkeslett for mottak av tilbud, anskaffelsesprosedyre og en henvisning til kunngjøringen. Det er notert at alle tilbyderne har levert tilbud innen tilbudsfristen og at skatteattester og HMS-egenerklæring er levert. I tillegg inneholder anskaffelsesprotokollen opplysninger om hvorvidt tilleggsfrister er gitt, om det er avholdt tilbudskonferanse/-befaring, om leverandører med restanser i henhold til skatte- og avgiftslovgivningen har fått deltatt i konkurransen, og dessuten om leverandører/tilbud er avvist. Det opplyses også i protokollen om leverandøren som ble tildelt kontrakt, begrunnelsen for valget, dato for utsendelse av varsel til tilbyderne om valg av leverandør, klagefristen, og i tillegg hvorvidt noen av tilbyderne har klaget over avgjørelsen. Hvem som har anbefalt valg av leverandør fremgår også og vedkommende har signert protokollen. Anskaffelse 6 Anskaffelsesprotokollen inneholder en redegjørelse for hva som skal anskaffes, frist for innlevering av tilbud angitt med dato, og dessuten dato for åpning av tilbudene. Dato for når tilbudene er levert er notert og to personer har signert for at korrekt tilbudsåpning har funnet sted. Det er notert at alle tilbyderne har levert tilbud innen tilbudsfristen og at skatteattester og HMSegenerklæring er levert. I protokollen opplyses det om når realitetsbehandlingen av tilbudene startet og lengden på vedståelsesfristen. Videre inneholder protokollen opplysninger om hvilken prosedyre anskaffelsen følger, en henvisning til kunngjøringen i DOFFIN-databasen, bekreftelse på at konkurransegrunnlaget ikke er endret, og dessuten at det ikke er avholdt tilbudsbefaring. I protokollen er det opplyst om hvem det er forhandlet med, frist for innlevering av revidert tilbud, og dessuten om nytt tilbud er mottatt. Valgt leverandør fremgår også av protokollen. Tildelingskriteriene som ligger til grunn for valget er notert sammen med en kort begrunnelse for valget. I protokollen fremgår også dato for når varsel om valg av leverandør er sendt tilbyderne, samt fristen for å klage over beslutningen. Hvem Kommunerevisjonen 33

36 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 som har anbefalt valg av leverandør fremgår også, og vedkommende har signert protokollen. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 og 2 Anskaffelsesprotokollene oppfyller minimumskravene i forskriften 15-1 (2), med unntak av at oppdragsgivers navn og adresse mangler. For den ene anskaffelsen (anskaffelse 2) mangler opplysning om at to av tilbyderne bare har innlevert tilbud for deler av oppdraget. Prisene oppført i anskaffelsesprotokollen er derfor ikke sammenlignbare. Vi mener dette er et forhold som kan kategoriseres som «vesentlige forhold» under den generelle protokollplikten i 15-1 (1). Anskaffelse 3 Anskaffelsesprotokollen oppfyller ikke forskriftens minimumskrav når det gjelder opplysninger om oppdragsgivers navn, adresse og hvilken leverandør som ble tildelt kontrakten. Valg av leverandør er heller ikke begrunnet, og protokollen mangler en beskrivelse av det valgte tilbudets relative fordeler og egenskaper i forhold til de andre tilbudene. Anskaffelse 4 Kravene til protokollføring i forskriften 15-1 (2) er oppfylt, med unntak av at oppdragsgivers adresse ikke er notert i protokollen. Begrunnelsen for utvelgelsen til forhandlinger fremgår ikke av anskaffelsesprotokollen eller er dokumentert på annen måte. Etter det vi kan se, er det uklart om det i henhold til gjeldende rett kan stilles krav til protokollføring av utvelgelsen til forhandlinger. Utvelgelse til forhandlinger er et sentralt forhold i anskaffelsesprosessen, ettersom denne avgjørelsen har betydning for hvilke tilbud oppdragsgiver skal vurdere ved det endelige valget av leverandør. Vi mener at manglende dokumentasjon på utvelgelse ikke er i henhold til kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, jf. kapittel 1.9. Anskaffelse 5 Vi mener at kravene til protokollføring er oppfylt. Anskaffelse 6 Anskaffelsesprotokollen oppfyller ikke forskriftens minimumskrav når det gjelder opplysninger om oppdragsgivers adresse, tilbudenes verdi og en vurdering av det valgte tilbudets relative egenskaper og fordeler i forhold til de andre tilbudene Kontraktsinngåelse Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er det benyttet standardavtaler fremforhandlet av bransjen i henhold til forskriften ? Er Oslo kommunes standardkontrakter benyttet i henhold til byrådsrundskriv nummer 33/ ? Revisjonskriterier Som hovedregel skal kontraktsstandarder brukes ved inngåelse av tjenestekontrakter og bygg- og anleggskontrakter. Oslo kommunes standardavtaler og kontraktsformularer skal benyttes ved inngåelse av kontrakter for konsulenttjenester, varer og håndverkertjenester dersom anslått kontraktsverdi overstiger kr eksklusiv merverdiavgift. Ved avvik fra standardvilkårene skal kontraktsutkast oversendes aktuell byrådsavdeling for godkjennelse. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 og 2 Kommunens standardkontrakt for kjøp av håndverkertjenester er benyttet. Anskaffelse 3, 5 og 6 Standardkontrakten NS 3430 (Alminnelige kontraktsbestemmelser om utførelse av bygg- og anleggsarbeider) er benyttet. Anskaffelse 4 Oslo kommunes standardvilkår for kjøp av konsulentbistand er benyttet. I konkurransegrunnlaget er det opplyst at standardkontrakt for håndverkertjenester skal benyttes, og denne er også vedlagt konkurransegrunnlaget. Revisjonens vurderinger Inngåtte kontrakter er i samsvar med kravene til bruk av bransjens kontraktsstandarder og kommunens standardkontrakter. I den ene konkurransen (anskaffelse 4) er det opplyst at én standardkontrakt skal gjelde, mens avtaleforholdet er regulert av en annen av kommunes standardkontrakter. Dette er ikke i henhold til kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet for leverandørene. 34. Bruk av kontraktsstandarder 35. Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune 34 Kommunerevisjonen

37 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 1.14 Journalføring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er dokumentene i anskaffelsesprosessen journalført i henhold til Forskrift om offentlige arkiv av ? Revisjonens vurderinger Foretaket har i stor grad, i henhold til Forskrift om offentlige arkiv, journalført dokumentene i anskaffelsesprosessene vedrørende to av anskaffelsene (anskaffelse 1 og 2). Tilsvarende journalføring er ikke utført for de øvrige anskaffelsene ut ifra fremlagte oversikter over journalførte dokumenter. Revisjonskriterier Ifølge Forskrift om offentlige arkiv 2-6 skal kommunen føre journal over alle dokumenter som etter offentlighetsloven 2 og 3 må regnes som saksdokumenter for virksomheten. Dette vil si at dokumenter som skal være gjenstand for saksbehandling skal journalføres og arkiveres. Dette gjelder også dokumenter som oversendes per telefaks og elektronisk post. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 og 2 Mottatt oversikt over journalførte dokumenter i kommunens arkivsystem (DocuLive) viser at følgende dokumenter er journalført: konkurransegrunnlag, henvendelse til utvalgte leverandører, tilbud, anskaffelsesprotokoll (to dokumenter), og dessuten kontrakt. Anskaffelse 3 Foreliggende dokumentasjon i anskaffelsesprosessen viser at følgende dokumenter er journalført i DocuLive: retur av signert kontrakt, varsel om valg av leverandør, referat fra befaring fra ekstern konsulent, og i tillegg ett utgående dokument som ikke lar seg identifisere ut ifra dokumenttittelen. Anskaffelse 4 Ut ifra oversikt over journalførte dokumenter ser det ut til at kun ett dokument er journalført, og det er kontrakten som er inngått med valgt leverandør. Anskaffelse 5 Mottatt oversikt over journalførte dokumenter i Docu- Live for anskaffelsen viser at følgende dokumenter er journalført: behovsmelding, korrespondanse med valgt leverandør (to dokumenter), og dessuten kontrakt. Anskaffelse 6 Det er journalført syv dokumenter i anskaffelsesprosessen ifølge mottatt oversikt over journalførte dokumenter i DocuLive. Ut ifra dokumentenes titler og dokumentdato ser det ut til at brev til tilbyderne med varsel om valg er leverandør og utsendelsen av kontrakt til valgt leverandør for signering, er dokumentene som er journalført. 2. Konklusjoner Under kapittel 2.1 nedenfor har vi angitt konklusjoner på områder hvor regelverket er overholdt. Konklusjoner på områder hvor benyttet praksis ikke er i henhold til regelverket fremgår under kapittel Konklusjoner regelverket er overholdt Vi mener at foretaket har etterlevd regelverket for offentlige anskaffelser på følgende områder: Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring (jf. kapittel 1.1) Benyttet anskaffelsesprosedyre er i henhold til forskriften. Anskaffelsene er kunngjort i henhold til forskriften. Konkurransegrunnlag (jf. kapittel 1.2) Konkurransegrunnlagene for tre av anskaffelsene (anskaffelse 3, 4 og 6) er stort sett i henhold til forskriften. Bruken av ekstern rådgiver er i henhold til forskriftens bestemmelser. Befaring (jf. kapittel 1.3) Befaring er avholdt i henhold til forskriften når det gjelder den ene anskaffelsen (anskaffelse 3). Tilbudsfrist (jf. kapittel 1.4) Revisjonen har ingen bemerkninger til benyttet tilbudsfrist for fire av anskaffelsene (anskaffelse 2, 3, 4 og 5). Kvalifikasjonskrav (jf. kapittel 1.5) Det er stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriftens bestemmelser i alle konkurransene. Benyttede kvalifikasjonskrav er lovlige. Kommunerevisjonen 35

38 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren (jf. kapittel 1.6) I tre av konkurransene (anskaffelse 1, 4 og 5) foreligger gyldige obligatoriske attester fra alle leverandørene. Tilbudsåpning (jf. kapittel 1.7) Tilbudsåpningene er i henhold til regelverket ifølge opplysninger i anskaffelsesprotokollene for tre av anskaffelsene (anskaffelse 3, 4 og 5). Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet (jf. kapittel 1.8) Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene har alle tilbyderne levert tilbud innen tilbudsfristens utløp. Det er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser at ingen av tilbyderne er avvist på grunn av manglende overholdelse av tilbudsfristen. I den grad vi har vurdert tilbudene opp mot kravene i konkurransegrunnlagene har vi ikke avdekket forhold som tilsier at tilbud skulle vært avvist etter forskriftens bestemmelser. Gjennomføring av forhandlinger (jf. kapittel 1.9) For de to anskaffelsene (anskaffelse 1 og 2) hvor anbudskonkurranse er benyttet som prosedyre er kontraktsverdien i samsvar med tilbudssummen. Dette indikerer at forskriftens bestemmelse om forhandlingsforbud ved anbudskonkurranser er overholdt. Kravet i forskriften om at minst tre leverandører skal inviteres til forhandlinger er oppfylt for to av anskaffelsene (anskaffelse 5 og 6). Tildelingskriterier (jf. kapittel 1.10) Med unntak av omtalte forhold under kapittel 2.2, er benyttede tildelingskriterier lovlige. Fremlagte evalueringsmatriser for to av anskaffelsene (anskaffelse 4 og 5) viser at tilbudene er vurdert ut ifra tildelingskriteriene i konkurransegrunnlagene. Avslutning av konkurransen (jf. kapittel 1.11) Alle kontraktene er underskrevet av administrerende direktør eller oppnevnt stedfortreder. Konkurransene er derfor avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen. Når det gjelder fire av konkurransene (anskaffelse 3, 4, 5 og 6) er meddelelse om valg av leverandør sendt alle tilbyderne før kontrakt er inngått. Begrunnelsen for valg av leverandør er tilstrekkelig i henhold til kravene i forskriften når det gjelder to av anskaffelsene (anskaffelse 4 og 5). Protokollføring (jf. kapittel 1.12) Protokollføringen er stort sett i henhold til forskriften når det gjelder tre av anskaffelsene (anskaffelse 1, 4 og 5). Kontraktsinngåelse (jf. kapittel 1.13) Inngåtte kontrakter er i samsvar med kravene til bruk av bransjens kontraktsstandarder og kommunens standardkontrakter. Journalføring (jf. kapittel 1.14) Foretaket har i stor grad journalført dokumentene i anskaffelsesprosessene vedrørende to av anskaffelsene (anskaffelse 1 og 2). 2.2 Konklusjoner avdekkede avvik Revisjonen mener at foretaket ikke har etterlevd regelverket for offentlige anskaffelser på følgende områder: Konkurransegrunnlag (jf. kapittel 1.2) Konkurransegrunnlaget som er benyttet for to av anskaffelsene (anskaffelse 1 og 2) oppfyller i liten grad forskriftens krav. For en annen anskaffelse (anskaffelse 5) er det ikke i henhold til de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling at det av konkurransegrunnlaget fremgår en annen anskaffelsesprosedyre enn prosedyren som er kunngjort. Denne anskaffelsen tilfredsstiller heller ikke kravet til at tid og sted for befaring skal fremgå av konkurransegrunnlaget. Befaring (jf. kapittel 1.3) På grunn av manglende fremleggelse av dokumentasjon er det ikke etterprøvbart om samtlige som har mottatt konkurransegrunnlaget ble innkalt til befaring når det gjelder to av anskaffelsene (anskaffelse 1 og 2). For en annen anskaffelse (anskaffelse 5) er det ikke i henhold til bestemmelsene i forskriften at befaringen fant sted etter tilbudsfristens utløp. Det ble avholdt befaring for tre utvalgte leverandører da foretaket startet én av anskaffelsene (anskaffelse 6) som en direkte anskaffelse én måned før kunngjørin- 36 Kommunerevisjonen

39 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk gen. For leverandørene som meldte sin interesse på bakgrunn av den kunngjorte konkurransen ble det ikke avholdt felles befaring. Denne forskjellsbehandlingen av leverandørene før og etter at konkurransen ble kunngjort kan ha ført til at leverandørene ikke har hatt like forutsetninger ved utformingen av tilbudene. Dette er i så fall i strid med kravet i anskaffelsesloven 5 til likebehandling. Kravet i forskriften til at referat fra befaringen skal sendes til alle som har mottatt konkurransegrunnlaget er ikke oppfylt for tre av anskaffelsene (anskaffelse 1, 2 og 5). Tilbudsfrist (jf. kapittel 1.4) At ingen forespørsler om deltakelse i konkurransen eller tilbud ble innlevert på bakgrunn av kunngjøringen i den ene konkurransen (anskaffelse 1), indikerer at fristen for forespørsel om deltakelse i konkurransen (tilbudsfrist er ikke fastsatt) kan ha vært for kort. Når det gjelder en annen anskaffelse (anskaffelse 6) var tilbudsfristen bare fem dager etter kunngjøringstidspunktet. Revisjonen mener denne tilbudsfristen var for kort i forhold til at potensielle tilbydere skal ha tid til å foreta nødvendige undersøkelser og til å utforme tilbudet. Det er videre uheldig at det i kunngjøringen er angitt en frist for forespørsel om deltakelse, når dette i realiteten var fristen for innlevering av tilbud. Kvalifikasjonskrav (jf. kapittel 1.5) Det er i ulik grad benyttet forskjellige kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav i kunngjøring og konkurransegrunnlag for de utvalgte anskaffelsene. Forskjellige kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav i kunngjøring og konkurransegrunnlag kan skape forvirring hos potensielle tilbydere i forhold til hvilke krav som skal oppfylles og hvordan dette skal dokumenteres. Uklare krav kan medføre problemer hos foretaket i form av eventuell ubegrunnet avvisning. I to av konkurransene (anskaffelse 1 og 2) er det ikke formulert krav til hvilke kvalifikasjoner leverandørene skal ha for å kunne delta i konkurransene. Leverandørene er likevel bedt om å sende inn diverse dokumentasjon. Manglende innlevering av dokumentasjon er i seg selv ikke en obligatorisk avvisningsgrunn, men et forhold som innebærer at oppdragsgiver kan velge å avvise leverandøren. Dersom ingen kvalifikasjonskrav er stilt vil det kunne oppleves som uklart for leverandørene hva som er hensikten med den etterspurte dokumentasjonen, og om og i tilfelle hvilke krav som er stilt som betingelser for få delta i konkurransen. Uten at krav til kvalifikasjoner er stilt, kan oppdragsgiver heller ikke avvise leverandører på grunn av manglende innlevering av dokumentasjon, jf. forskriften (1) a. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren (jf. kapittel 1.6) Når det gjelder den ene anskaffelsen (anskaffelse 2) har vi ikke fått fremlagt dokumentasjon på foretakets vurdering med hensyn til tilbydernes oppfyllelse av de obligatoriske kravene til fremleggelse av skatteattester og HMS-egenerklæring. Ut ifra dokumentasjonen vi har fått fremlagt, skulle én av tilbyderne vært avvist på grunn av manglende oppfyllelse av de obligatoriske kravene til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring. Når det gjelder en annen anskaffelse (anskaffelse 4) skulle den ene tilbyderen ifølge evalueringen fra ekstern konsulent vært avvist på grunn av manglende oppfyllelse av et av kvalifikasjonskravene. For tre av tilbyderne som deltok i en tredje konkurranse (anskaffelse 6) har revisjonen ikke fått fremlagt dokumentasjon på at gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring faktisk er innlevert. Ifølge anskaffelsesprotokollen for anskaffelsen har alle leverandørene levert alle de obligatoriske attestene. Revisjonen vil imidlertid bemerke at dette ikke kan være riktig for i det minste én av leverandørene, ettersom de fremlagte attestene er datert på et senere tidspunkt enn tilbudsåpningen. For tre av anskaffelsene (anskaffelse 3, 5 og 6) har foretaket ikke fremlagt dokumentasjon på at det er foretatt vurderinger av om kravene til kvalifikasjonene til den enkelte leverandør er oppfylt. Dersom en leverandør ikke oppfyller kvalifikasjonskravene skal leverandøren avvises. Revisjonen kan derfor ikke etterprøve om foretaket har vurdert kvalifikasjonskravene i henhold til forskriftens bestemmelser og om leverandører skulle vært avvist. Tilbudsåpning (jf. kapittel 1.7) For de tre anskaffelsene som startet med en henvendelse til utvalgte leverandører (anskaffelse 1, 2 og 6), ble tilbud fra disse leverandørene levert og åpnet på et tidligere tidspunkt enn tilbud som kom med i konkurransene etter kunngjøringen. Dette er i strid med kravet i anskaffelsesloven 5 til likebehandling. Gjennomføring av forhandlinger (jf. kapittel 1.9) Selv om anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling er benyttet for den ene anskaffelsen (anskaffelse 3) er det ikke gjennomført forhandlinger med noen av tilbyderne. Dette strider mot anskaffelseslovens grunnleggende krav i 5 til forutberegnlighet. Dessuten kan leverandørene i sine tilbud ha tatt høyde for at forhandlinger skulle gjennomføres. Ved å godta Kommunerevisjonen 37

40 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 et av de opprinnelig fremsatte tilbudene har foretaket dermed mistet muligheten til å forhandle seg frem til en bedre avtale. Begrunnelse for utvelgelse til forhandlinger er ikke dokumentert når det gjelder en annen anskaffelse (anskaffelse 4). Det er derfor ikke etterprøvbart om utvelgelsen ble foretatt i henhold til forskriftens krav. Etter revisjonens mening burde begge leverandørene fått mulighet til å forhandle, ettersom ingen av leverandørene ble avvist på grunn av manglende oppfyllelse av stilte kvalifikasjonskrav. Utvelgelse til forhandlinger er et sentralt forhold i anskaffelsesprosessen, ettersom denne avgjørelsen har betydning for hvilke tilbud oppdragsgiver skal vurdere ved det endelige valget av leverandør. Vi mener at manglende dokumentasjon på utvelgelse ikke er i henhold til kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Kravet om utarbeidelse av referat fra forhandlingsmøtene er ikke oppfylt når det gjelder to av anskaffelsene (anskaffelse 5 og 6). Når det gjelder en annen anskaffelse (anskaffelse 4) er det på grunn av manglende dokumentasjon ikke etterprøvbart hvorvidt det er utarbeidet referat fra forhandlingsmøtene. Tildelingskriterier (jf. kapittel 1.10) Når det gjelder to av anskaffelsene (anskaffelse 1 og 2) er det i strid med det grunnleggende kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet, at det i konkurransegrunnlaget ikke er oppgitt tildelingskriterier til tross for at dette ble varslet i kunngjøringen. For to andre anskaffelser (anskaffelse 3 og 5) er referanser både benyttet som krav til dokumentasjon av kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium. Referanser kan benyttes på denne måten dersom det er forskjellige opplysninger som etterspørres gjennom referansene. Det foreligger ikke dokumentasjon som viser at det er forskjellige opplysninger som er etterspurt som krav til dokumentasjon av kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium. Det er derfor ikke etterprøvbart om bruken av referanser som tildelingskriterium i dette tilfellet er i henhold til forskriftens bestemmelser. For én av anskaffelsene hvor referanser er benyttet som tildelingskriterium (anskaffelse 3), er det i oversendelsen fra ekstern konsulent av evalueringen av de innkomne tilbudene opplyst at referansene ikke er kontaktet. Det er heller ikke på annen måte dokumentert at tildelingskriteriet er vurdert. Heller ikke to av de andre tildelingskriteriene (service og leveringstid) er dokumentert å være vurdert. Det er i strid med forskriftens bestemmelser og det grunnleggende kravet til forutberegnlighet i anskaffelsesloven 5 at ikke alle tildelingskriteriene er vurdert. Kunngjøringen og konkurransegrunnlaget for en annen anskaffelse (anskaffelse 6) gir ulike opplysninger om hvilke tildelingskriterier som skal gjelde for konkurransen. Dette er i strid med de generelle kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling. For denne anskaffelsen viser fremlagte sammenstillinger med evalueringer av tilbudene at tilbudene i utgangspunktet er vurdert ut ifra tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget. De oppgitte kriteriene var på forhånd ikke vektet eller prioritert. Foretaket har priset tilbudene som avviker fra tilbudet med tidligste tidspunkt for oppstart av leveransen (monteringstidspunkt) med kr per uke. Det er ikke dokumentert at det på forhånd har vært opplyst at monteringstidspunktet ville bli priset eller tillagt uventet høy vekt, noe som strider mot kravet til forutberegnelighet i anskaffelsesloven 5. Foretakets oppstilling viser videre at det valgte tilbudet også etter prisingen av tildelingskriteriet «monteringstidspunkt» har høyest pris. Revisjonen kan på bakgrunn av dette ikke se at tildelingen har foregått i henhold til forskriftens krav. Avslutning av konkurransen (jf. kapittel 1.11) Når det gjelder én av anskaffelsene (anskaffelse 2) er det ikke dokumentert og dermed ikke etterprøvbart, om varsel om valg av leverandør faktisk ble meddelt tilbyderne i henhold til forskriften. Begrunnelsene for valg av leverandør er for generelle og ikke tilstrekkelige til å oppfylle forskriftens krav når det gjelder meddelelse om valg av leverandør for to av konkurransene (anskaffelse 3 og 6). Protokollføring (jf. kapittel 1.12) Revisjonen mener det ikke er i henhold til forskriftens bestemmelser at det for den ene anskaffelsen (anskaffelse 2), mangler opplysning om at to av tilbyderne bare har innlevert tilbud for deler av oppdraget. Prisene oppført i anskaffelsesprotokollen er derfor ikke sammenlignbare. Vi mener dette er et forhold som kan kategoriseres som «vesentlige forhold» under den generelle protokollplikten i 15-1 (1). Anskaffelsesprotokollen for én av anskaffelsene (anskaffelse 3) oppfyller ikke kravet til protokollføring av hvilken leverandør som ble tildelt kontrakten sammen med en begrunnelse for valget og en beskrivelse av det valgte tilbudets relative fordeler og egenskaper i forhold til de andre tilbudene. Anskaffelsesprotokollen for en annen anskaffelse (anskaffelse 6) oppfyller ikke forskriftens krav til protokollføring av tilbudenes verdi og en vurdering av det valgte tilbudets relative egenskaper og fordeler i forhold til de andre tilbudene. 38 Kommunerevisjonen

41 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Kontraktsinngåelse (jf. kapittel 1.13) I den ene konkurransen (anskaffelse 4) er det opplyst at en standardkontrakt skal gjelde, mens avtaleforholdet er regulert av en annen av kommunes standardkontrakter. Dette er ikke i henhold til kravet i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet for leverandørene. Journalføring (jf. kapittel 1.14) Ut ifra fremlagte oversikter over journalførte dokumenter, har foretaket i liten grad journalført dokumentene i anskaffelsesprosessene vedrørende fire av anskaffelsene (anskaffelse 3, 4, 5 og 6). Dette er i strid med Forskrift om offentlige arkiv. Kommunerevisjonen 39

42 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Vedlegg 2: Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger for utvalgte anskaffelser hos Bydel Østensjø 1. Faktabeskrivelse og revisjonens vurderinger Delkapitlene nedenfor er inndelt etter ulike faser i anskaffelsesprosessen. For hvert av delkapitlene presenterer vi innledningsvis problemstillinger og revisjonskriterier. Deretter beskriver vi våre observasjoner og vurderinger av disse. Gjennomgangen har omfattet to anskaffelser gjennomført av Bydel Østensjø. 1.1 Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er benyttet anskaffelsesprosedyre i henhold til forskriften 2-1 1, 2-2 2, og ? Er anskaffelsen kunngjort i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Beregning av anskaffelsens verdi er avgjørende for hvilke deler av regelverket som gjelder for gjennomføringen av anskaffelsen. Anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling 6 kan benyttes for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene (1,8 mill. kr eksklusiv merverdiavgift for vare- og tjenestekontrakter og 38,55 mill. kr for byggog anleggskontrakter, jf. forskriften 2-2). For anskaffelser over terskelverdiene kan anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandling bare benyttes hvis bestemte vilkår er oppfylt. Åpen 7 og begrenset 8 anbudskonkurranse kan benyttes som prosedyre uansett anskaffelsesverdi. 1. Anvendelsesområde for forskriftens ulike deler 2. Terskelverdier 3. Beregning av anskaffelsens verdi 4. Tillatte anskaffelsesprosedyrer 5. Kunngjøring av konkurranse 6. Konkurranse med forhandling: Anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver har adgang til å forhandle med leverandørene. Forskriften stiller krav til kunngjøring i den nasjonale DOFFIN-databasen for anskaffelser under EØS/WTOterskelverdiene. Anskaffelser over terskelverdiene skal i tillegg kunngjøres i den internasjonale TED-databasen. Det er unntak for kunngjøringsplikten ved bruk av anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse 9. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen som en konkurranse med forhandlinger. Bydelen har opplyst at verdiberegningen tok utgangspunkt i erfaringer fra tilsvarende anskaffelse hos Bydel Nordstrand i Valgt tilbud har en kostnad på cirka kr (eksklusiv merverdiavgift) ifølge bydelens sammenstilling av innkomne tilbud; kontrakt er ikke utarbeidet. Anskaffelse 2 Anskaffelsen ble kunngjort i DOFFIN-databasen som en konkurranse med forhandlinger. Bydelen har opplyst at verdiberegningen var basert på erfaringer med enkeltanskaffelse ved et av bydelens tjenestesteder. Endelig kontraktsverdi utgjør 1,168 mill. kr (eksklusiv merverdiavgift). Revisjonens vurderinger Begge anskaffelsene gjelder varekontrakter. Vi har ikke vurdert bydelens forutgående verdiberegning ettersom anskaffelsene har innkomne tilbud/endelig kontraktsverdi som er vesentlig lavere enn terskelverdien. Lovlig anskaffelsesprosedyre er benyttet og anskaffelsene er kunngjort i henhold til regelverket. 7. Åpen anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som tillater alle interesserte leverandører å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 8. Begrenset anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som bare tillater leverandører som er invitert av oppdragsgiver å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 9. Direkte anskaffelse: Anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til én eller flere leverandører. 40 Kommunerevisjonen

43 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 1.2 Konkurransegrunnlag Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er konkurransegrunnlaget i henhold til forskriften , og ? Er bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Forskriften stiller krav til hvilke opplysninger som skal fremgå av konkurransegrunnlaget. Det er også stilt krav ved bruk av tekniske spesifikasjoner. Det kan foretas endringer i konkurransegrunnlaget på visse vilkår. I henhold til forskriftens bestemmelser kan rådgivere som er benyttet ved utarbeidelsen av spesifikasjoner ikke samtidig delta i konkurransen som tilbyder. Faktabeskrivelse Vi har i faktabeskrivelsen nedenfor gjengitt hva som finnes av opplysninger i konkurransegrunnlagene som er i henhold til forskriftens krav. De opplysningene som mangler i henhold til forskriftens krav er omtalt under revisjonens vurderinger. Anskaffelse 1 Konkurransegrunnlaget inneholder opplysninger om anskaffelsesprosedyre, frist for innlevering av tilbud, adressen tilbudet skal leveres til, hvordan tilbudet skal være merket, vedståelsesfrist, tildelingskriterier, språkkrav og en henvisning til kunngjøringen. Konkurransegrunnlaget inneholder også en kravspesifikasjon som beskriver behov/krav til funksjon. Ifølge anskaffelsesprotokollen er det ikke foretatt rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget. 10.Krav til konkurransegrunnlaget 11. Bruk av tekniske spesifikasjoner 12.Rettelse, supplering eller endring av konkurransegrunnlaget 13. Bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner Anskaffelse 2 Vi har fått fremlagt to ulike versjoner av konkurransegrunnlaget for anskaffelsen, datert og Innholdet er i all hovedsak likt i de to konkurransegrunnlagene, med unntak av at ytterligere ett tildelingskriterium («funksjonalitet«) er oppgitt i det første konkurransegrunnlaget, jf. kapittel 1.9. Bydelen har opplyst at det er konkurransegrunnlaget datert som ble benyttet i konkurransen. Konkurransegrunnlaget inneholder opplysninger om anskaffelsesprosedyren som skal følges, frist for innlevering av tilbud, adressen hvor tilbudet skal innleveres, hvordan tilbudet skal være merket, vedståelsesfristen, kriteriene for tildeling, hvilket språk tilbudet skal være utformet på og en henvisning til kunngjøringen. Kravspesifikasjonen i konkurransegrunnlaget beskriver kravene som stilles til ytelsen gjennom angivelse av hvilke funksjoner/behov som skal være oppfylt. Konkurransegrunnlaget beskriver et innkjøpsvolum på enheter. Videre opplyser konkurransegrunnlaget om at det er anledning til å gi tilbud på deler av leveransen. Kontraktsbestemmelsene som skal gjelde for anskaffelsen er vedlagt konkurransegrunnlaget. Ifølge anskaffelsesprotokollen er det ikke foretatt rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 Forskriften stiller krav til at der det på forhånd er klart at alminnelige eller spesielle kontraktsbetingelser skal gjelde for oppdraget, skal dette fremgå av konkurransegrunnlaget. I Oslo kommune er det bestemt at sentralt utformede standardkontrakter skal benyttes for anskaffelser over kr , jf. kapittel Konkurransegrunnlaget for anskaffelsen oppfyller ikke dette kravet, ettersom kommunens kontraktsbetingelser ikke fremgår. Revisjonen mener at øvrige krav til konkurransegrunnlaget er oppfylt for anskaffelsen. Anskaffelse 2 I konkurransegrunnlaget er det angitt et innkjøpsvolum på enheter. Det er imidlertid inngått kontrakt for kjøp av 68 enheter. I tillegg er det avtalt kjøp av tilleggsutstyr og inngått en serviceavtale (som sideforpliktelse). Utvidelsen av innkjøpsvolumet innebærer en økning på % i forhold til opplysningene gitt i konkurransegrunnlaget. Dette er, etter revisjonens oppfatning, en betydelig økning som vi mener er i strid med kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnlighet og konkurranse. Vi mener at øvrige krav til konkurransegrunnlaget er oppfylt. 1.3 Tilbudsfrist Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er tilbudsfristen i henhold til forskriften ? Kommunerevisjonen 41

44 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Revisjonskriterier Det foreligger ingen minimumsfrist for innlevering av tilbud ved anskaffelser som reguleres av forskriftens bestemmelser for anskaffelser under EØS/WTO-terskelverdiene. Oppdragsgiver står derfor relativt fritt til å fastsette tilbudsfristen for slike anskaffelser. Dessuten er det forutsatt at anskaffelsene etter denne delen av regelverket skal kunne gjennomføres raskere enn ved konkurranse som følger forskriftens bestemmelser for anskaffelser over terskelverdiene. Likevel må fristen være tilstrekkelig til at potensielle tilbydere har tid til å foreta nødvendige undersøkelser og å utforme tilbudet. Dette følger også av kravene i anskaffelsesloven 5 til konkurranse og likebehandling. Momenter som vil ha betydning for hvor lang frist som kreves er blant annet anskaffelsens art, størrelse og karakter. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Fristen for å levere tilbud var 26 dager etter at konkurransen ble kunngjort i DOFFIN-databasen. Anskaffelse 2 Tilbudsfristen var 19 dager etter kunngjøringen. Revisjonens vurderinger Begge de utvalgte anskaffelsene gjelder kjøp av varer og antas ikke å være spesielt kompliserte. I begge konkurransene er det dessuten levert inn flere tilbud seks tilbud i den ene konkurransen og syv tilbud i den andre konkurransen. Revisjonen har derfor ingen bemerkninger til benyttet tilbudsfrist. 1.4 Kvalifikasjonskrav Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er det stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriften og ? Er benyttede kvalifikasjonskrav i henhold til forskriften og ? Revisjonskriterier Forskriften stiller krav til at oppdragsgiver skal kreve at alle leverandører som vil delta i konkurransen skal 14. Tilbudsfrist 15. Skatteattest 16. HMS-egenerklæring 17. Kvalifikasjonskrav 18. Kvalifikasjonsgrunnlag levere gyldige attester som viser at skatt og merverdiavgift er betalt. For tjenestekontrakter og bygg- og anleggskontrakter er det i tillegg krav til levering av HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes kvalifikasjoner utover de obligatoriske kravene. Kvalifikasjonskrav er krav som kan stilles til leverandørene for å sikre at de organisatorisk, teknisk, økonomisk og finansielt har mulighet til å gjennomføre kontrakten. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Ifølge kunngjøringen i DOFFIN-databasen skal attester for betalt merverdiavgift og skatt fremlegges. I tillegg er det i konkurransegrunnlaget stilt krav til fremleggelse av HMS-egenerklæring. Det er videre i konkurransegrunnlaget stilt krav til at leverandørene skal fremlegge dokumentasjon av firmainformasjon (leverandørens navn og adresse, organisasjonsnummer og kontaktperson). Anskaffelse 2 Attester for betalt merverdiavgift og skatt skal fremlegges ifølge kunngjøringen i DOFFIN-databasen. I konkurransegrunnlaget er det i tillegg stilt krav til at leverandørene skal fremlegge dokumentasjon av firmainformasjon (leverandørens navn og adresse, organisasjonsnummer og kontaktperson). Revisjonens vurderinger Det er stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriftens bestemmelser. Når det gjelder bydelens krav til dokumentasjon av firmainformasjon er dette ikke formulert som et kvalifikasjonskrav som stiller krav til hvilke kvalifikasjoner leverandøren må ha for å få delta i konkurransen. Det er videre ikke angitt hvordan leverandørene skal dokumentere at de oppfyller kravene, det vil si konkret hva slags dokumentasjon som skal leveres inn. Leverandørenes navn, adresse og organisasjonsnummer fremgår dessuten for eksempel av skatteattester, og vil således være dokumentert så lenge kravet til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift er oppfylt. Uklare kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav kan skape forvirring hos potensielle leverandører og kan medføre problemer hos bydelen i form av eventuell ubegrunnet avvisning. 42 Kommunerevisjonen

45 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 1.5 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er avvisning av leverandører i samsvar med forskriften og ? Finnes det leverandører som skulle vært avvist etter forskriften ? Revisjonskriterier Leverandører som ikke leverer gyldige attester for betalt skatt og merverdiavgift og HMS-egenerklæring (for tjenestekontrakter og for bygg- og anleggskontrakter) skal avvises. Dersom det er stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner skal oppdragsgiver vurdere om disse er oppfylt, og leverandørene som ikke oppfyller de stilte kravene skal avvises. I tillegg er det i forskriften definert tilfeller hvor oppdragsgiver kan velge å avvise en leverandør. Faktabeskrivelse Vi har i faktabeskrivelsen nedenfor gjengitt hva som er fremlagt av etterspurt dokumentasjon i konkurransene. Tilfeller hvor tilbyderne ikke har fremlagt den etterspurte dokumentasjonen er omtalt under revisjonens vurderinger. Ifølge anskaffelsesprotokollene ble ingen leverandører avvist i de undersøkte konkurransene. Ut ifra fremlagt dokumentasjon kan vi ikke se at det for noen av konkurransene er gitt tilleggsfrister for innlevering av obligatoriske skatteattester og HMS-egenerklæring, jf. forskriften 12-9 (3) og (3). Vi kan heller ikke se at det er innhentet supplerende opplysninger om leverandørenes kvalifikasjoner, jf. forskriften Anskaffelse 1 Det er stilt krav til fremleggelse av skatteattester og HMS-egenerklæring. Det er dessuten stilt krav til å dokumentere firmainformasjon om leverandørens navn, adresse, organisasjonsnummer og kontaktperson. Fem av leverandørene har fremlagt gyldige skatteattester. For én av leverandørene kan bydelen ikke dokumentere at gyldig attest for betalt merverdiavgift er levert, men ifølge anskaffelsesprotokollen har alle leverandørene levert gyldige skatteattester. Det foreligger HMS-egenerklæring fra alle de seks leverandørene som leverte tilbud. Alle leverandørene har på en eller 19. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren 20. Fremgangsmåten ved avvisning annen måte fremlagt ønsket firmainformasjon, men har dokumentert opplysningene på ulik måte. Enkelte har levert firmaattest, mens hos andre fremgår de ønskede opplysningene av skatteattester og/eller av tilbudsbrevet. Anskaffelse 2 Det er stilt krav til fremleggelse av attester for betalt merverdiavgift og skatt, samt til å dokumentere firmainformasjon om leverandørens navn, adresse, organisasjonsnummer og kontaktperson. Alle leverandørene har fremlagt gyldige skatteattester. Som for den andre anskaffelsen har alle leverandørene på en eller annen måte fremlagt ønsket firmainformasjon, men har dokumentert opplysningene på ulik måte. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 Protokollens opplysning om at gyldige skatteattester og HMS-egenerklæring er levert er ikke etterprøvbar når det gjelder én av leverandørenes attest for betalt merverdiavgift. Revisjonen har fått fremlagt dokumentasjon som viser at øvrige tilbydere oppfyller kravene som er stilt, deriblant den valgte leverandøren. Anskaffelse 2 Vi har fått fremlagt dokumentasjon som viser at alle tilbyderne oppfyller kravene som er stilt. 1.6 Tilbudsåpning Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er tilbudsåpningen i henhold til forskriften (2) og anskaffelsesloven 5 22? Revisjonskriterier I henhold til forskriften skal tilbudsåpningen ved anbudskonkurranser foretas av minst to representanter for oppdragsgiveren. Forskriften stiller krav til at tilbudene skal åpnes på det tidspunktet som er oppgitt i konkurransegrunnlaget. Forskriften 15-9 gjelder kun for anbudskonkurranser. Tilbudsåpningen i konkurranser med forhandling bør likevel også formaliseres for å oppfylle de generelle kravene i anskaffelsesloven 5 til likebehandling, konkurranse, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 21. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser 22. Grunnleggende krav Kommunerevisjonen 43

46 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Faktabeskrivelse Det fremgår av anskaffelsesprotokollen for begge de utvalgte anskaffelsene at tilbudsåpningen ble foretatt av to representanter for oppdragsgiver. Revisjonens vurderinger Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene er tilbudsåpningene i henhold til forskriftens bestemmelser. 1.7 Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er avvisning av tilbud i samsvar med forskriften , og ? Finnes det tilbud som skulle vært avvist etter forskriften ? Revisjonskriterier Leverandører som ikke oppfyller forskriftens obligatoriske krav til tilbudet skal avvises. I tillegg er det i forskriften definert tilfeller hvor oppdragsgiver kan velge å avvise et tilbud. Faktabeskrivelse Ingen tilbud ble avvist ifølge anskaffelsesprotokollene for de utvalgte anskaffelsene. Anskaffelse 1 Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at alle tilbudene ble levert innen tilbudsfristen. Alle tilbudene er skriftlige. Det foreligger utfylt tilbudsskjema fra samtlige tilbydere. Tilbudet til den ene tilbyderen inneholder ikke systembeskrivelse. Dette skal være beskrevet i vedlegg til e-post til bydelen av , men bydelen kan ikke fremlegge vedlegget. Anskaffelse 2 Datoene for innlevering av tilbudene fremgår av anskaffelsesprotokollen. Klokkeslett er imidlertid ikke angitt. I anskaffelsesprotokollen er det notert at alle tilbudene ble levert innen fristen. Alle tilbudene er skriftlige. 23. Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet 24. Avvisning av unormalt lave tilbud 25. Fremgangsmåten ved avvisning Revisjonens vurderinger Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene har alle tilbyderne levert tilbud innen tilbudsfristens utløp. Det er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser at ingen av tilbyderne er avvist på grunn av manglende overholdelse av tilbudsfristen. Vår vurdering av innholdet i tilbudene er kun foretatt på overordnet nivå i forhold til å avdekke eventuelle avvik fra konkurransegrunnlagene. I den grad vi har vurdert tilbudene opp mot kravene i konkurransegrunnlagene har vi ikke avdekket forhold som tilsier at tilbud skulle vært avvist. Anskaffelse 1 Det er på grunn av manglende fremleggelse av dokumentasjon ikke etterprøvbart om den ene tilbyderen oppfylte kravene i kravspesifikasjonen. Anskaffelse 2 Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at alle tilbudene ble levert innen tilbudsfristens utløp. Dette er imidlertid ikke etterprøvbart ettersom klokkeslettene for når tilbudene ble levert ikke er notert i protokollen eller er dokumentert på annen måte. 1.8 Gjennomføring av forhandlinger Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er tilbudene endret gjennom forhandlinger ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse, jf. forskriften ? Er gjennomføringen av forhandlinger i samsvar med forskriften i konkurranser med forhandling? Revisjonskriterier Det er forhandlingsforbud ved bruk av anskaffelsesprosedyrene åpen og begrenset anbudskonkurranse. Det er imidlertid adgang til å foreta enkelte avklaringer av tilbudene. I konkurranse med forhandling skal utvelgelsen av tilbydere til forhandlinger skje blant kvalifiserte leverandører. Det skal inviteres minst tre leverandører til forhandlinger. Kravene i anskaffelsesloven 5 til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet innebærer at oppdragsgiver bør dokumentere utvelgelsen til forhandlinger. Kravene i anskaffelsesloven 5 innebæ- 26. Forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser 27. Gjennomføring av konkurranse med forhandling 44 Kommunerevisjonen

47 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk rer dessuten at oppdragsgiver bør føre skriftlig referat fra forhandlingsmøtene. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Bydelen har opplyst at det ble avholdt forhandlingsmøte med tre av seks tilbydere. Bydelen har ikke fremlagt dokumentasjon på hvordan utvelgelsen til forhandlinger foregikk. Referat fra forhandlingsmøtene foreligger. Anskaffelse 2 Seks av syv tilbydere ble innkalt til forhandlinger ifølge anskaffelsesprotokollen. Utvelgelsen er ikke nærmere dokumentert. Referat fra forhandlingsmøtene foreligger. Revisjonens vurderinger Kravet om at minst tre leverandører skal inviteres til forhandlinger er oppfylt for de utvalgte anskaffelsene. Det er ikke dokumentert hvordan utvelgelsene til forhandlinger fant sted, det vil si hvilke kriterier som lå til grunn. Det er derfor ikke dokumentert om utvelgelsene ble foretatt i henhold til forskriftens krav, noe som etter revisjonens vurdering ikke er i henhold til de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Kravet om skriftlig referat fra forhandlingsmøtene er oppfylt. 1.9 Tildelingskriterier Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er benyttede tildelingskriterier i samsvar med forskriften ? Er vurderingen av tilbudene i samsvar med tildelingskriteriene som er oppgitt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen, jf. forskriften ? Revisjonskriterier Tilbudene skal evalueres med utgangspunkt i på forhånd fastsatte tildelingskriterier. Tildeling av kontrakt skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige eller ut ifra hvilket tilbud som har den laveste prisen. 28. Kriterier for valg av tilbud Kravene i anskaffelsesloven 5 til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling innebærer at oppdragsgiver må dokumentere hvordan de enkelte tildelingskriteriene er vurdert. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Av konkurransegrunnlaget for anskaffelsen fremgår følgende tildelingskriterier: pris, leveringsdyktighet og kvalitet. Kriteriene er ikke oppstilt i prioritert rekkefølge. Ifølge internt notat av som er vedlagt anskaffelsesprotokollen, skilte to tilbydere seg positivt ut med hensyn til at begge løsningene er godt tilpasset bydelens behov, ser ut til å være brukervennlige og har gode referanser i Oslo kommune. Av de to tilbyderne ble tilbyderen med lavest totalkostnad valgt ifølge begrunnelsen i anskaffelsesprotokollen for valg av leverandør. Anskaffelse 2 Følgende tildelingskriterier er benyttet ifølge konkurransegrunnlaget datert (jf. faktabeskrivelse til kapittel 1.2): pris, leveringsdyktighet, kvalitet, garanti/servicevilkår og funksjonalitet. Kriteriene er ikke oppstilt i prioritert rekkefølge. Et udatert notat som er vedlagt anskaffelsesprotokollen gir en sammenstilling av alle de åtte tilbudene når det gjelder pris, leveringsdyktighet, kvalitet, garanti/servicevilkår og funksjonalitet. Revisjonens vurderinger Både pris, leveringsdyktighet, kvalitet, garanti/servicevilkår og funksjonalitet er i utgangspunktet lovlige tildelingskriterier i henhold til forskriften, ettersom kriteriene relaterer seg til oppfyllelsen av kontraktene. Revisjonen har ikke vurdert bydelens evaluering av tilbudenes egenskaper. Anskaffelse 1 Etter revisjonens vurdering kan oppfyllelse av behov, brukervennlighet og referanser inngå i en vurdering av tildelingskriteriene kvalitet og leveringsdyktighet, som er to av tildelingskriteriene i konkurransen. Anskaffelse 2 Sammenstillingen som er vedlagt anskaffelsesprotokollen viser at tilbudene er vurdert ut ifra tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget. Sammenstillingen gir imidlertid i liten grad informasjon om hva som inngår i vurderingen av hvert enkelt tildelingskriterium. Sammenstillingen beskriver heller ikke egenskapene til og de relative fordelene og ulempene ved hvert enkelt tilbud. Kommunerevisjonen 45

48 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Avslutning av konkurransen Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er konkurransen avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen? Er beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt meddelt tilbyderne i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Det er virksomhetsleder som har myndighet til å avgjøre en konkurranse. Denne myndigheten kan videredelegeres. Beslutning om hvem som skal tildeles kontrakten skal meddeles alle leverandørene som har deltatt i konkurransen før kontrakt inngås. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget og en frist for leverandørene til å klage over beslutningen. Revisjonens vurderinger Ettersom anskaffelsesprotokollene er underskrevet av bydelsdirektøren, er konkurransene avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen. Anskaffelse 1 Det er ikke dokumentert og dermed ikke etterprøvbart, om varsel om valg av leverandør faktisk ble sendt alle tilbyderne. I begrunnelsen som gis for valg av leverandør vises det kun til tildelingskriteriene generelt, noe som ikke er tilstrekkelig i henhold til forskriftens krav. Anskaffelse 2 På bakgrunn av henvendelsene fra enkelte leverandører på et senere tidspunkt enn bydelens varsel skal være sendt, mener vi det er usikkert om og i tilfelle når varsel er sendt. Innholdet i fremlagte varsler til tilbyderne tilfredsstiller forskriftens krav. Det er i henhold til forskriftens bestemmelser at kontrakt ikke er inngått før klagefristens utløp for denne anskaffelsen. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Anskaffelsesprotokollen er underskrevet av bydelsdirektøren. Vi har fått fremlagt e-post som skal være sendt som blindkopi til alle tilbyderne med varsel om valg av leverandør, men det mangler dokumentasjon på at e-posten faktisk er sendt til alle tilbyderne. I e- posten begrunnes valg av leverandør med de oppgitte tildelingskriteriene. Det er fastsatt en klagefrist på 11 dager. Anskaffelse 2 I protokollen for anskaffelsen er det oppgitt at konkurransen er avgjort av bydelsdirektøren, som også har undertegnet protokollen. Et usignert brev til én av tilbyderne varsler om hvem som vil bli tildelt kontrakten. Brevet er datert og frist for å klage over avgjørelsen er satt til Bydelen opplyser at e-post med samme innhold ble sendt alle tilbyderne samme dato. I e-poster av og fra én av tilbyderne etterlyses imidlertid avgjørelsen av konkurransen. I e-post fra valgt leverandør av vises det til at klagefristen er satt til Meddelelsen til tilbyderne inneholder en begrunnelse for valg av leverandør. Kontrakt er ikke inngått før klagefristens utløp Protokollføring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er protokollføringen i henhold til forskriften ? Revisjonskriterier Forskriften 15-1 (2) inneholder minimumskrav til protokollføring. Anskaffelsesprotokollen skal inneholde opplysninger om oppdragsgivers navn, adresse og hva som skal anskaffes. I tillegg skal avvisninger av leverandører eller tilbud protokollføres sammen med en begrunnelse. Det samme gjelder navn på leverandører som ble utvalgt til å delta i konkurransen og begrunnelsen for utvelgelsen. Navn på leverandører som har fått deltatt i konkurransen til tross for restanser i henhold til skatte- og avgiftslovgivningen, skal også protokollføres sammen med en begrunnelse for avgjørelsen. Dessuten er det krav til å protokollføre hvilken leverandør som ble tildelt kontrakten sammen med en begrunnelse for valget. I tillegg til minimumskravene fremgår det av 15-1 (1) at oppdragsgiver skal protokollføre alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. 29. Meddelelse om hvem som skal tildeles kontrakt 30. Protokollføring 46 Kommunerevisjonen

49 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Faktabeskrivelse Vi har i faktabeskrivelsen nedenfor gjengitt hva som finnes av opplysninger i anskaffelsesprotokollene. De opplysningene som mangler i henhold til forskriftens krav er omtalt under revisjonens vurderinger. Anskaffelse 1 I protokollen for anskaffelsen fremgår oppdragsgivers navn, ansvarlig saksbehandler, beskrivelse av hva som skal anskaffes, frist for innlevering av tilbud, dato og klokkeslett for tilbudsåpningen, hvem fra oppdragsgiveren som har vært tilstede under tilbudsåpningen, vedståelsesfrist, navn på tilbydere med dato og klokkeslett for mottak av tilbud, anskaffelsesprosedyre og en henvisning til kunngjøringen. Det er notert at alle tilbyderne har levert tilbud innen tilbudsfristen og at skatteattester og HMS-egenerklæring er levert. I tillegg inneholder anskaffelsesprotokollen opplysninger om hvorvidt tilleggsfrister er gitt, om det er avholdt tilbudskonferanse/-befaring og om det er foretatt endringer i konkurransegrunnlaget. Det opplyses også i protokollen hvilken leverandør som ble tildelt kontrakt, begrunnelsen for valget, dato for utsendelse av varsel til tilbyderne om valg av leverandør, og dessuten klagefristen. Hvem som har tatt avgjørelsen om valg av leverandør fremgår også og vedkommende har signert protokollen. Anskaffelse 2 Det fremgår av protokollen hvem som er oppdragsgiver, ansvarlig saksbehandler i bydelen, hva som skal anskaffes, frist for levering av tilbud, dato for tilbudsåpning, vedståelsesfrist, navn på tilbyderne med dato for mottak av tilbud, valgt anskaffelsesprosedyre og en henvisning til kunngjøringen. Dessuten inneholder protokollen opplysninger om gjennomføringen av konkurransen i forhold til om tilleggsfrister er gitt, om endringer i konkurransegrunnlaget er foretatt og om befaring er gjennomført. Det opplyses også om hvilke tilbydere det er gjennomført forhandlinger med, dato for gjennomførte forhandlinger, det valgte tilbudet, og dessuten begrunnelse for valget. Opplysninger om utsendelse av varsel til tilbyderne om valgt leverandør og klagefrist er også notert i protokollen. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 Hvilke tilbydere som ble utvalgt til forhandlinger og begrunnelsen for denne utvelgelsen fremgår ikke av anskaffelsesprotokollen. Etter det vi kan se, er det uklart om det i henhold til gjeldende rett kan stilles krav til protokollføring av utvelgelsen til forhandlinger. Utvelgelse til forhandlinger er et sentralt forhold i anskaffelsesprosessen, ettersom denne avgjørelsen har betydning for hvilke tilbud oppdragsgiver skal vurdere ved det endelige valget av leverandør. Vi mener at manglende dokumentasjon på utvelgelse ikke er i henhold til kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, jf. kapittel 1.8. Det er krav om at oppdragsgivers adresse skal protokollføres. Adresse er ikke protokollført. For øvrig mener vi at bydelen har oppfylt kravene til protokollføring. Anskaffelse 2 Begrunnelsen for utvelgelse til forhandlinger fremgår ikke av anskaffelsesprotokollen. Som nevnt ovenfor, mener vi at manglende dokumentasjon på utvelgelsen ikke er i henhold til kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Klokkeslett er ikke angitt i protokollen, blant annet mangler tidspunkt for mottak av tilbud. Også dette er et forhold hvor det er uklart om det kan stilles krav til protokollføring etter forskriftens bestemmelser i 15-1 (1). Men manglende dokumentasjon innebærer at det ikke kan etterprøves hvorvidt tilbudene ble levert innen tilbudsfristen i de tilfellene hvor tilbudene ble mottatt samme dag som fristen utløp, jf. kapittel 1.7. Protokollføring av adresse mangler. For øvrig mener vi at bydelen har oppfylt kravene til protokollføring Kontraktsinngåelse Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er det benyttet standardavtaler fremforhandlet av bransjen i henhold til forskriften ? Er Oslo kommunes standardkontrakter benyttet i henhold til byrådsrundskriv nummer 33/ ? Revisjonskriterier Som hovedregel skal kontraktsstandarder brukes ved inngåelse av tjenestekontrakter og bygg- og anleggskontrakter. Oslo kommunes standardavtaler og kontraktsformularer skal benyttes ved inngåelse av kontrakter for konsulenttjenester, varer og håndverkertjenester dersom anslått kontraktsverdi overstiger kr eksklusiv merverdiavgift. Ved avvik fra standardvilkårene skal 31. Bruk av kontraktsstandarder 32. Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune Kommunerevisjonen 47

50 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 kontraktsutkast oversendes aktuell byrådsavdeling for godkjennelse. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Bydelen har opplyst at det ikke er utarbeidet egen kontrakt for anskaffelsen, men at avtalen med valgt leverandør består av konkurransegrunnlaget, skriftlige vedlegg sendt under forhandlingene og bydelens aksept av revidert tilbud. Anskaffelse 2 Oslo kommunes standardkontrakt for kjøp av varer er benyttet ved anskaffelsen. Revisjonens vurderinger Anskaffelse 1 Det er ikke i henhold til kommunens bestemmelser at det ikke er utarbeidet eget kontraktsdokument med valgt leverandør. Kommunens standard kontraktsvilkår skulle vært benyttet. Anskaffelse 2 Standardkontrakt er benyttet i henhold til byrådsrundskriv nummer 33/2001. Anskaffelse 2 Mottatt oversikt over journalførte dokumenter i Docu- Live for anskaffelsen viser at to dokumenter varsel om valg av leverandør og kontrakten med valgt leverandør er journalført. Revisjonens vurderinger Bydelen har i liten eller ingen grad journalført dokumentene i anskaffelsesprosessene, noe som er i strid med Forskrift om offentlige arkiv. 2. Konklusjoner Under kapittel 2.1 nedenfor har vi angitt konklusjoner på områder hvor regelverket er overholdt. Konklusjoner på områder hvor benyttet praksis ikke er i henhold til regelverket fremgår under kapittel Konklusjoner regelverket er overholdt Vi mener at bydelen har etterlevd regelverket for offentlige anskaffelser på følgende områder: 1.13 Journalføring Revisjonen har undersøkt følgende for de utvalgte anskaffelsene: Er dokumentene i anskaffelsesprosessen journalført i henhold til Forskrift om offentlige arkiv av ? Revisjonskriterier Ifølge Forskrift om offentlige arkiv 2-6 skal kommunen føre journal over alle dokumenter som etter offentlighetsloven 2 og 3 må regnes som saksdokumenter for virksomheten. Dette vil si at dokumenter som skal være gjenstand for saksbehandling skal journalføres og arkiveres. Dette gjelder også dokumenter som oversendes per telefaks og elektronisk post. Faktabeskrivelse Anskaffelse 1 Korrespondanse knyttet til anskaffelsen er ikke journalført i kommunens arkivsystem (DocuLive). Anskaffelsesprosedyre og kunngjøring (jf. kapittel 1.1) Benyttet anskaffelsesprosedyre er i henhold til forskriften. Anskaffelsene er kunngjort i henhold til forskriften. Konkurransegrunnlag (jf. kapittel 1.2) Med unntak av omtalte forhold under kapittel 2.2, er konkurransegrunnlagene i henhold til forskriften. Tilbudsfrist (jf. kapittel 1.3) Revisjonen har ingen bemerkninger til benyttet tilbudsfrist. Kvalifikasjonskrav (jf. kapittel 1.4) Det er stilt obligatoriske krav til leverandørene i henhold til forskriftens bestemmelser i begge konkurransene. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren (jf. kapittel 1.5) I den ene konkurransen foreligger det gyldige obligatoriske attester fra alle leverandørene. 48 Kommunerevisjonen

51 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Tilbudsåpning (jf. kapittel 1.6) Tilbudsåpningene er i henhold til regelverket ifølge opplysninger i anskaffelsesprotokollene. 2.2 Konklusjoner avdekkede avvik Revisjonen mener at bydelen ikke har etterlevd regelverket for offentlige anskaffelser på følgende områder: Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet (jf. kapittel 1.7) Ut ifra opplysninger i anskaffelsesprotokollene har alle tilbyderne levert tilbud innen tilbudsfristens utløp. Det er derfor i henhold til forskriftens bestemmelser at ingen av tilbyderne er avvist på grunn av manglende overholdelse av tilbudsfristen. I den grad vi har vurdert tilbudene opp mot kravene i konkurransegrunnlagene har vi ikke avdekket forhold som tilsier at tilbud skulle vært avvist etter forskriftens bestemmelser. Gjennomføring av forhandlinger (jf. kapittel 1.8) Kravet i forskriften om at minst tre leverandører skal inviteres til forhandlinger er oppfylt for de utvalgte anskaffelsene. Kravet om skriftlig referat fra forhandlingsmøtene er oppfylt. Tildelingskriterier (jf. kapittel 1.9) Benyttede tildelingskriterier er lovlige. Tilbudene er vurdert ut ifra tildelingskriteriene i konkurransegrunnlagene. Avslutning av konkurransen (jf. kapittel 1.10) Konkurransene er avgjort av person med myndighet til dette i henhold til Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen. Når det gjelder den ene anskaffelsen inneholder meddelelsen om hvem som skal tildeles kontrakt, en begrunnelse for valg av leverandør som er i henhold til kravene i forskriften. Det er også i henhold til forskriftens bestemmelser at kontrakt ikke er inngått før klagefristens utløp for denne anskaffelsen. Protokollføring (jf. kapittel 1.11) Protokollføringen er stort sett i henhold til forskriften. Kontraktsinngåelse (jf. kapittel 1.12) For den ene anskaffelsen er Oslo kommunes standardkontrakt benyttet i henhold til byrådsrundskriv nummer 33/2001. Konkurransegrunnlag (jf. kapittel 1.2) Utvidelsen av innkjøpsvolumet for den ene anskaffelsen innebærer en økning på % i forhold til opplysningene gitt i konkurransegrunnlaget. Dette er, etter revisjonens oppfatning, en betydelig økning som vi mener er i strid med kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnlighet og konkurranse. Kvalifikasjonskrav (jf. kapittel 1.4) Når det gjelder bydelens krav til dokumentasjon av firmainformasjon er dette ikke formulert som et kvalifikasjonskrav som stiller krav til hvilke kvalifikasjoner leverandøren må ha for å få delta i konkurransen. Det er videre ikke angitt hvordan leverandørene skal dokumentere at de oppfyller kravene, det vil si konkret hva slags dokumentasjon som skal leveres inn. Leverandørenes navn, adresse og organisasjonsnummer fremgår dessuten for eksempel av skatteattester, og vil således være dokumentert så lenge kravet til fremleggelse av attester for betalt skatt og merverdiavgift er oppfylt. Uklare kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav kan skape forvirring hos potensielle leverandører og kan medføre problemer hos bydelen i form av eventuell ubegrunnet avvisning. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren (jf. kapittel 1.5) Det er ikke etterprøvbart hvorvidt én av leverandørene som deltok i den ene konkurransen har levert attest for betalt merverdiavgift, men ifølge anskaffelsesprotokollen for anskaffelsen har alle leverandørene levert alle de obligatoriske attestene. Gjennomføring av forhandlinger (jf. kapittel 1.8) Hvem av tilbyderne som ble utvalgt til forhandlinger og begrunnelsen for denne utvelgelsen er ikke dokumentert når det gjelder den ene anskaffelsen. Når det gjelder den andre anskaffelsen mangler begrunnelsen for utvelgelse til forhandlinger. Det er derfor ikke etterprøvbart om utvelgelsene ble foretatt i henhold til forskriftens krav. Utvelgelse til forhandlinger er et sentralt forhold i anskaffelsesprosessen, ettersom denne avgjørelsen har betydning for hvilke tilbud oppdragsgiver skal vurdere ved det endelige valget av leverandør. Vi mener at manglende dokumentasjon på utvelgelse ikke er i henhold til kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Kommunerevisjonen 49

52 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Tildelingskriterier (jf. kapittel 1.9) Fremlagt sammenstilling for vurdering av tilbudene vedrørende den ene anskaffelsen gir i liten grad informasjon om hva som inngår i vurderingen av hvert enkelt tildelingskriterium. Sammenstillingen beskriver heller ikke egenskapene til og de relative fordelene og ulempene ved hvert enkelt tilbud. Kontraktsinngåelse (jf. kapittel 1.12) Når det gjelder den ene anskaffelsen er det ikke i henhold til kommunens bestemmelser at det ikke er utarbeidet eget kontraktsdokument med valgt leverandør. Kommunens standard kontraktsvilkår skulle vært benyttet. Disse kontraktsbetingelsene fremgår heller ikke av konkurransegrunnlaget. Avslutning av konkurransen (jf. kapittel 1.10) Når det gjelder den ene anskaffelsen er det ikke dokumentert og dermed ikke etterprøvbart, om varsel om valg av leverandør faktisk ble meddelt tilbyderne i henhold til forskriften. I begrunnelsen som gis for valg av leverandør vises det kun til tildelingskriteriene generelt, noe som ikke er tilstrekkelig i henhold til forskriftens krav. Journalføring (jf. kapittel 1.13) Bydelen har i liten eller ingen grad journalført dokumentene i anskaffelsesprosessene, noe som er i strid med Forskrift om offentlige arkiv. 50 Kommunerevisjonen

53 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Vedlegg 3: Høringsuttalelse fra Bydel Østensjø Kommunerevisjonen 51

54 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Kommunerevisjonen

55 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Vedlegg 4: Høringsuttalelse fra Omsorgsbygg Oslo KF Kommunerevisjonen 53

56 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Kommunerevisjonen

57 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Kommunerevisjonen 55

58 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2006 Vedlegg 5: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester 56 Kommunerevisjonen

59 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk Vedlegg 6: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og utvikling Kommunerevisjonen 57

60

61 Oslo kommune Kommunerevisjonen Fredrik Selmers vei 2, 0663 Oslo Telefonnummer: Telefaksnummer: Grafisk produksjon: Mediehuset GAN 01.06