Fagforbundet. Omstillinger; Hva koster de? Hva krever de? Prosjektrapport. Asplan Analyse

Transkript

1 Fagforbundet Omstillinger; Hva koster de? Hva krever de? Prosjektrapport April 2005

2 Side 2 FORORD På oppdrag for Fagforbundet har gjennomført et prosjekt med henblikk på å kartlegge omforente indikatorer på kostnader ved omstilling, inkl. beregning av kostnader ved konkurranseutsetting. er ansvarlig for alle vurderinger i rapporten. Anne-Grethe Krogh og Oddvar Øvrebømoen fra Fagforbundet sentralt, og tillitsvalgte og fagpersoner i Oslo, Bergen og Tromsø har bistått med tilrettelegging av arbeidet og innspill til indikatorer. Et bredt panel av uavhengige eksperter har deltatt med innspill til design og analyse av indikatorer i omstillingsbarometeret. Resultatene er hentet fra reelle omstillingsprosesser. Helge Dønnum har vært prosjektleder hos. I tillegg til prosjektleder, har Kari Kolle i Asplan analyse gjennomført ekspertseminar, fokusgrupper og skrevet denne rapporten. Fagleder Christian Skattum har vært rådgiver i forbindelse med etablering av omstillingsbarometeret Sandvika, april 2005 For Helge Dønnum Prosjektleder Kari Kolle

3 Side 3 INNHOLD 1 INNLEDNING KORT OM DENNE RAPPORTEN PROBLEMSTILLING HYPOTESE VÅR TILNÆRMING METODE EKSPERTPANEL EKSPERTKONTROLL FOKUSGRUPPER ADMINISTRATIV KONTROLL INDIKATORER DIMENSJONER INDIKATORSETT HVORDAN MÅLE? HVORDAN KAN DETTE BRUKES? RESULTATER LEDELSESSTYRT OMSTILLING, PLEIE- OG OMSORG MEDARBEIDERINITIERT OMSTILLING OMSTILLING GJENNOM KONKURRANSEUTSETTING SAMMENLIGNING AV RESULTATER FRA OMSTILLINGENE KORTE OG LANGSIKTIGE EFFEKTER OMSTILLINGSBAROMETERET KOSTNADER VED KONKURRANSEUTSETTING DIREKTE KOSTNADER INDIREKTE KOSTNADER OPPSUMMERING... 29

4 Side 4 1 INNLEDNING Fagforbundet ønsker med dette prosjektet å utrede verdien av en omstillingsdyktig organisasjon (kommune). Dette er en svært aktuell og interessant problemstilling i lys av regjeringens arbeid med omstilling av kommune-norge. Regjeringen mener at en god kommune tar hensyn til innbyggernes behov og ønsker, når de yter tjenester og service. Samtidig leverer de tjenestene på en mest mulig effektiv måte. En god kommune bidrar også til at lokalsamfunnet blir trygt og levedyktig for innbyggerne. 1.1 Kort om denne rapporten har hatt flere samtaler med Fagforbundet for å finne verdien av en omstillingsdyktig organisasjon (kommune), herunder hva er kostnadene og gevinstene ved å drive omstilling av komplekse organisasjoner. I forbindelse med denne prosessen, utformet Fagforbundet et notat der de blant annet beskrev følgende problemstillinger: I omstillingskontorets arbeid med ulike former for omstillinger, privatisering og konkurranseutsetting, melder det seg ofte et spørsmål om hva koster disse prosessene og mer spesifikt, hva koster det byråkratiet som må til for å gjennomføre prosessene? Det er grunn til å mene at dette er ressurser som kunne vært brukt på en bedre måte. Samtidig viser det seg i praksis at kostnadene som knytter seg til prosessene og til selve byråkratiet ofte er kostnader som forsøkes skjult. For Fagforbundet ville det derfor være nyttig å få en dokumentasjon på kostnadene og gevinstene ved ulike omstillinger som bl.a. privatisering og konkurranseutsetting. Det er den samlede kostnaden og gevinstene ved ulike omstillingsprosesser Fagforbundet ønsker mer kunnskap om. Vi har kommet frem til at den beste måten å angripe denne problemstillingen på, var å legge opp til en trinnvis prosess, hvor vi jobbet med delprosjekter for å støtte opp under hovedproblemstillingen. Verdien av en omstillingsdyktig organisasjon (kommune) Delprosjekt 1 Indikatorer på gevinster og kostnader ved omstilling Delprosjekt 2 Måling av resultater fra ulike omstillingsprosesser Figur 1.1: Hovedprosjektet. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra prosjektet. I delprosjekt 1 la vi vekt på å finne frem til omforente indikatorer på kostnader og gevinster, både ikke prissatte indikatorer, tellbare indikatorer og indikatorer som kan måles i kroner. Samlet sett utgjør dette et verktøy for å sammenligne verdier av ulike omstillingsprosesser.

5 Side 5 Det har vært en selvstendig målsetting for delprosjekt 1 å finne ut om det var grunnlag for å gå videre med delprosjekt 2. I delprosjekt 2 har vi på basis av indikatorer utviklet i delprosjekt 1, estimert kostnader og gevinster knyttet til tre ulike omstillingsprosesser. I delprosjekt 2 har vi også estimert kostnadene ved å konkurranseutsette kommunal tjenesteproduksjon. Utgangspunktet er at omstilling av kommune-norge skal gi gevinster i forhold til at kommunene i større grad enn i dag, skal dekke innbyggernes behov og ønsker når de yter tjenester og service. Transaksjonskostnadene og gevinster er derfor vurdert i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

6 Side 6 2 PROBLEMSTILLING Læring og utvikling gjennom omstilling vil alltid koste. Imidlertid er hensikten med omstilling som regel å skape verdier både for samfunnet (borgerne), eierne (de demokratisk valgte politikerne) og de ansatte, uten at dette skal koste for mye. Spørsmålene vi stiller oss i dette prosjektet er derfor: Hva er verdien av en omstillingsdyktig organisasjon (kommune), og hvordan kan den eventuelt kan måles? Her er det muligheter for mange tilnærminger. I dette prosjektet har vi konsentrert oss om å finne frem til en metode for å måle de viktigste gevinst- og kostnadsdriverne ved omstilling, i forhold til samfunnet, eierne og de ansatte. Verdien av en omstillingsdyktig organisasjon (kommune) fremkommer som resultatet av gevinster, fratrukket kostnader på kort og lang sikt. For å komme frem til de viktigste gevinst- og kostnadsdriverne, har vi studert transaksjonskostnadene knyttet til omstilling. Transaksjonskostnader er i denne sammenheng tidsbruk og kostnader, forbundet med organisasjonens evne til å ta i mot og å transformere omstillingen til verdier. Tanken er at en omstillingsdyktig organisasjon (kommune) vil bruke mindre tid, i større grad opprettholde eller bedre tjenestekvaliteten, samt opprettholde eller bedre arbeidsmiljø og trivsel blant de ansatte, enn mindre omstillingsdyktige organisasjoner. 2.1 Hypotese Med bakgrunn i evalueringen av konkurranseutsetting av pleie- og omsorgssektoren i Oslo Trondheim og Modellkommuneforsøket i 2003, har tatt utgangspunkt i følgende hypotese for å komme frem til gevinst- og kostnadsdriverne ved omstilling: Det er ikke virkemiddelet, men gjennomføringsprosessen som er avgjørende for resultatet. 2.2 Vår tilnærming Vi har kartlagt: Kvantitative data Kvalitative data Kortsiktige og langsiktige virkninger Kost nytte i forhold til omstilling

7 Side 7 Gevinster og kostnader kommer ulikt i tid Nytte/kost Medarbeiderinitiert omstilling Konkurranseutsetting Figur 2.1: Hypotese knyttet til nytte/kost av ulike omstillingsstrategier over tid. Figur 2.1 viser et eksempel på to mulige utviklingsbaner for to ulike omstillingsprosser; konkurranseutsetting og medarbeiderinitiert omstilling. Konkurranseutsetting vil i de fleste tilfeller gi raske resultater for virksomheten. Tjenestene blir som følge av konkurransen billigere å produsere, og ved kontraktsinngåelse blir det mulig å bokføre en gevinst. Erfaringsmessig er denne gevinsten kortvarig i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Konkurranseutsetting krever oppfølging og kontroll. Kontraktsperioden er tidsbegrenset, og nye anbudsprosesser må gjennomføres. Arbeidsmiljøet påvirkes blant annet ved at ansatte kanskje må skifte arbeidsgiver ofte til tross for at de utfører samme stykke arbeid. I tillegg viser erfaringer at kostnadskuttene avtar hver gang tjenesten settes ut på anbud. Til sammen bidrar dette til at verdien av omstillingen blir mindre over tid, og et mulig forløp kan være slik vi har antatt i figuren over. For medarbeiderinitiert omstilling er erfaringene i de tre modellkommuneforsøkene og bydelene i Oslo, at det tar noe lenger tid å etablere gevinster. Omstillingen må rigges og arenaer for tjenesteutvikling må opprettes og gå seg til. Forsøkene viste at når man først hadde fått etablert de rette arenaene, så kom gevinstene. Det ble skapt trygghet for tjenesteutvikling for alle parter som vokste seg sterkere over tid. Til sammen bidrar dette til at verdien av omstillingen øker over tid, og et mulig forløp kan være slik vi har antatt i figur 2.1. Tid

8 Side 8 3 METODE Hvilken metode man benytter, avhenger av hvilket databehov man har. Vi startet opp med en dokumentgjennomgang og et arbeidsmøte med fageksperter, der vi lagde en skisse til evalueringsdesign som bretter ut indikatorene. Deretter har vi gjennomført fokusgrupper med Fagforbundets medlemmer og tillitsvalgte i Oslo, Bergen og Tromsø for å få innspill til gevinst- og kostnadsindikatorer. 3.1 Ekspertpanel ekspertkontroll I mars 2004 samlet vi en gruppe individuelle eksperter/ressurspersoner med kunnskap og erfaringer fra medarbeiderorienterte omstillinger, både fra offentlig og privat sektor. På bakgrunn av våre hypoteser og utkast til indikatorer, deltok ekspertene i en faglig diskusjon om hva som er relevante indikatorer, og hvordan disse kan måles. Følgende personer deltok i ekspertpanelet: Lars Bjerke, Bærum kommune Jens Helgebostad, Oslo kommune Helge Strand Østtveiten fra Riksrevisjonen Per Anders Nordengen, teolog, foredragsholder, endringsveileder og forfatter Tor-Geir Engebretsen, ITC partners Anne Grethe Krogh og Oddvar Øvrebømoen fra Fagforbundet Christian Skattum, Helge Dønnum og Kari Kolle fra 3.2 Fokusgrupper administrativ kontroll Det finnes mange forskjellige samtaleteknikker, fra de helt lukkede intervjuformene der svaralternativene blir forelagt intervjuobjektet, til den helt åpne formen der verken intervjuobjekt eller intervjueren har fastlagt noe på forhånd. Har man behov for kvantitative data, benytter man en mest mulig lukket form for å sikre at datamengden får en mest mulig standardisert form, slik at det kan utføres statistiske analyser av det innsamlede materialet. Har man behov for at intervjuobjektet skal avsløre kvalitative sider av emnet man studerer, vil man benytte en åpen form. Hvor mange intervjuobjekter man ønsker å intervjue på en gang, avhenger av hva slags informasjon man er ute etter. Det vanligste er at man intervjuer ett objekt av gangen. Det kan imidlertid være hensiktsmessig i noen tilfeller å intervjue flere av gangen. Dette kan være for å starte en diskusjon blant objektene, som kan avsløre data man ellers ville gått glipp av ved å intervjue en og en. I dette tilfellet er det viktig at man er klar over at enkeltmedlemmer av en gruppe kan dominere de andre medlemmene. For dette prosjektet valgt vi en åpen form for gruppesamtalene (fokusgrupper). Årsaken er, for det første, at vi i denne sammenheng var ute etter kvalitative data, knyttet til gevinster og kostnader ved omstillingsprosesser i en organisasjon. Antall objekter som skulle intervjues var svært begrenset, slik at en standardisering av intervjuene med lukkede eller delvis lukkede svaralternativer, ville gjøre at verdifull informasjon ville gått tapt. Ved å gjennomføre fokusgrupper, ønsket vi således en mest mulig følsom gjenvinning av data. Før gjennomføringen av fokusgruppene sat-

9 Side 9 te vi oss ned og vurderte hva vi ønsket svar på, og hvilken retning vi ønsket at samtalene skulle ta. Det var vesentlig for oss at vi ikke styrte intervjuobjektene og derved la svar i munnen på objektene. Fokusgruppene ble derfor gjennomført som samtaler, hvor vi innledningsvis presenterte bakgrunnen for prosjektet og problemstillinger som et rammeverk. Etter en innledende presentasjon, fikk deltakerne i oppgave å bruke minutter hver for seg, til å tenke igjennom gevinster og kostnader ved ulike omstillingsprosesser de selv hadde erfaring fra. Deltakerne presenterte ett og ett moment fra sine egne erfaringer, slik at deltakerne til en viss grad kunne få innspill fra hverandre til å komme med utfyllende innspill. Dette ville ikke vært mulig med en kvantitativ intervjumetode. Vi har gjennomført tre runder med fokusgrupper (Oslo, Bergen og Tromsø) med følgende grupper: Tillitsvalgte fra transport/samferdsel og pleie- og omsorg Fagpersoner med talsperson rolle (et utvalg fra kommuner med relevant erfaring) fra transport/samferdsel og pleie- og omsorg Etterpå har vi samlet funnene og strukturert disse. Funnene og drøfting av disse knyttet til problemstillene, er presentert i neste kapittel.

10 Side 10 4 INDIKATORER Prosjektet har gitt resultater i form av et sett med indikatorer for beregning av gevinster og kostnader ved ulike omstillingsprosesser. 4.1 Dimensjoner Vi har valgt å se omstillingsevnen gjennom tre dimensjoner: Gjennom ekstern mestring måles i hvilken grad organisasjonen (kommunen) mestrer å levere i forhold til samfunnet (innbyggernes behov og ønsker om kommunens tjenester og service). Gjennom organisatorisk mestring måles hvor god organisasjonen (kommunen) er til å levere de tjenestene de skal, på en mest mulig effektiv måte. Et kjennetegn på organisatorisk mestring, er myndiggjøring av de ansatte ved at de får muligheter gjennom tilrettelagte arenaer, styringssystemer, til å fremme ideer om hvordan ting kan gjøres bedre, og at de ansatte vil og tør fremme disse ideene. Gjennom opplevd mestring måles hvor god mulighet de ansatte har til å levere til systemet (organisasjonen). Et kjennetegn ved opplevd mestring, er at ansatte blir flinkere til å mestre arbeidsoppgaver, og opplever arbeidsmiljøet som stimulerende og trivelig. 4.2 Indikatorsett Følgende foreslåtte indikatorer kan måle både verdien av en omstillingsprosess og resultatet av en omstilling.

11 Side 11 Dimensjoner Indikatorer Opplevd mestring Endringsslitasje (utrygghet og redsel for å synes, for Opplevd mestring Myndiggjøring (ansatte som tar ansvark, gis tillit) Opplevd mestring Moro/trvisel på jobben Opplevd mestring Ulykker som følge av fustrasjon Opplevd mestring Sykefravær Organisatorisk mestring Ledere som ser ansattes behov Organisatorisk mestring Tillitsvalgte som er løsningsfokusert Organisatorisk mestring Gjennomføringsevne Organisatorisk mestring Medarbeiderinnflytelse Organisatorisk mestring Intern opplæring ansatt Organisatorisk mestring Fagpersonell i forhold til administrativt personell Organisatorisk mestring Tap av kritisk kompetanse og kapasitets ressurser Organisatorisk mestring Budsjettbalanse Organisatorisk mestring Kontroll- og oppfølgingskostnader Ekstern mestring Tap av kunder/brukere Ekstern mestring Avvik i forhold til kvalitetskontrakter Ekstern mestring Fagpersonell i forhold til brukere Ekstern mestring Virksomheten som attraktiv arbeidsplass Ekstern mestring Kundetilfredshet - tilbakemelding via brukerne Figur 4.1: Indikatorsett 4.3 Hvordan måle? Tabellen nedenfor viser en samlet oversikt over indikatorene og hvordan disse er tenkt å kunne måles. Vi har som nevnt foran valgt tre ulike målemetoder: Prissatte, dvs. indikatorer som med relativt enkle grep kan verdsettes i kroner. For eksempel ved å bruke lønnskostnader for å kostnadsberegne arbeidstid. Tellbare, dvs. indikatorer som er vanskelig å verdsette i kroner, men som er mulig å kvantifisere gjennom å telle. For eksempel ved å telle opp antall kvalifiserte søkere til virksomheten ved utlysing av nye jobber. Kvalitative, dvs. indikatorer som verken lar seg prissette eller telle, men som verdsettes i en skala fra for eksempel Ingen av disse tre målemetodene er bedre enn den andre, slik at de brukes der den er mest egnet. Hovedprinsippet er å bruke en målemetode, slik at man unngår å verdsette indikatoren to ganger (dobbelt telling).

12 Side 12 Dimensjoner Indikatorer Prissatte Tellbare Kvalitative Ekstern mestring Tap av kunder/brukere Statistikk Ekstern mestring Avvik i forhold til kvalitetskontrakter Revisjonsrapport Ekstern mestring Fagpersonell i forhold til brukere Prosentfordeling Ekstern mestring Virksomheten som attraktiv arbeidsplass Søkermasse Ekstern mestring Kundetilfredshet - tilbakemelding via brukerne Publikumsunders. Opplevd mestring Endringsslitasje (utrygghet og redsel for å synes, for å miste jobben m.m.) Medarb.unders. Opplevd mestring Myndiggjøring (ansatte som tar ansvark, gis tillit) Medarb.unders. Opplevd mestring Moro/trvisel på jobben Medarb.unders. Opplevd mestring Ulykker som følge av fustrasjon Kostnader til Antall ulykker, ulykker, m.m. m.m. HMS Kort og Opplevd mestring Sykefravær Regnskap langtidsfravær i prosent Organisatorisk mestring Ledere som ser ansattes behov Medarb.unders. Organisatorisk mestring Tillitsvalgte som er løsningsfokusert Medarb.unders. Organisatorisk mestring Gjennomføringsevne Medarb.unders. Organisatorisk mestring Medarbeiderinnflytelse Medarb.unders. Organisatorisk mestring Intern opplæring ansatte Opplæringskostn. Kursdager Medarb.unders. Organisatorisk mestring Fagpersonell i forhold til administrativt personell Prosentfordeling Organisatorisk mestring Tap av kritisk kompetanse og kapasitets ressurser Turnover Organisatorisk mestring Budsjettbalanse Regnskap Organisatorisk mestring Kontroll- og oppfølgingskostnader Lønnskostn. Antall årsverk Figur 4.2: Prissatte, tellbare og kvalitative indikatorer. Figur 4.2 viser at vi har kommet frem til et brett sett med indikatorer. Enkelte indikatorer er enkle å fremskaffe data til, ved at eksisterende rapporteringer kan benyttes. Sykefravær er et slikt eksempel. Andre indikatorer er mer ressurskrevende, enten fordi eksisterende data må bearbeides, eller det må etableres nye data. Erfaringsmessig vil de kvalitative indikatorene være mest ressurskrevende, siden det som regel er behov for egne undersøkelser som for eksempel medarbeiderundersøkelse. 4.4 Hvordan kan dette brukes? Organisatorisk mestring Opplevd mestring Ekstern mestring Figur 4.3: Organisatorisk og opplevd mestring målt i forhold til ekstern mestring. Summen av organisatorisk mestring og opplevd mestring på kort- og lang sikt, uttrykker graden av ekstern mestring. Organisatorisk og opplevd mestring har et gjensidig avhengighetsforhold til hverandre. Sannsynligheten er stor for at kortsiktige og langsiktige effektene av omstilling treffer organisasjonen (systemet), og individene forskjellig. Dette fører til at avhengighetsforholdet mellom de to dimensjonene kommer i uttakt (disharmoni) over tid, og dette får negative effekter for den eksterne mestringen.

13 Side 13 5 RESULTATER Resultatene som presenteres i dette kapitlet, har vi kommet frem til gjennom måling og verdivurdering av indikatorene vi har presentert tidligere. Vi har målt verdien av følgende tre omstillinger: Ledelsesstyrt omstilling av kommunalt drevet pleie- og omsorgstjenester Medarbeiderinitiert omstilling av et kommunalt drevet sykehjem Konkurranseutsetting av kommunal busstransport Hensikten med å beregne verdien av tre ulike omstillingsprosesser, etter de samme indikatorene, har vært å se etter forskjeller med hensyn til: Opplevd mestring, som består av indikatorene: endringsslitasje, myndiggjøring, trivsel, ulykker og sykefravær. Organisatorisk mestring, som består av indikatorene: ledelse, tillitsvalgte, gjennomføringsevne, medarbeiderinnflytelse, opplæring, fagpersonell/administrativt personell, turnover, budsjettbalanse, kontroll- og oppfølgingskostnader. I figur 5.4, har vi satt inn tall for alle indikatorene på kort (6-12 måneder) og lang sikt (mer enn 1 år) for hver av de ulike omstillingsprosessene. I presentasjonen av våre funn nedenfor har vi lagt vekt på å beskrive de indikatorene, som har gitt de største utslagene for det samlete resultatet for hver av de tre omstillingene vi har studert. 5.1 Ledelsesstyrt omstilling, pleie- og omsorg Vi har studert en kommunal omstilling av pleie- og omsorgsektoren. Omstillingen fant sted i perioden , og hovedhensikten var å få til en drastisk reduksjon av kostnadene, knyttet til de institusjonsbaserte pleie- og omsorgstjenestene, og derigjennom skape balanse i budsjettet. Beslutningen om å gjennomføre denne omstillingen, ble fattet på høyeste administrative hold i kommunen, og var politisk forankret. Omstillingsstrategien som ble benyttet kalles ledelsesstyrt, fordi initiativet/ beslutningen om hvilket grep/tiltak som skal gjennomføres kommer fra toppen. De ledelsesstyrte omstillingsprosessene kjennetegnes av at ledelsen, eller noen kloke hoder, ser behov for omstilling, og foreslår grep/tiltak, som skal gi ønskede resultater. Tilnærmingen bærer preg av at det er ledelsen styrer prosessen. Dette betyr at de ansatte i denne type omstillingsprosesser i liten grad blir involvert i å identifisere problemområder og mulige løsninger. I ledelsesstyrte omstillingsprosesser er det ikke snakk om reell myndiggjøring av medarbeidere bare ansvarliggjøring. Myndiggjøring handler om en kombinasjon av økt ansvar, økt innflytelse og økt kunnskap 1. Det vi ser, er at medvirkningen og prosessarbeidet i ledelsesstyrte omstillingsprosesser, som regel har til hensikt å selge inn ledelsens problemforståelse og løs- 1 Denne definisjonen er hentet fra Nordlandsforsknings rapport Myndiggjorte medarbeidere i pleie og omsorg, skrevet i 2004 på oppdrag fra KS (ISBN-nr: ).

14 ninger, og gjennom prosessen få aksept fra de ansatte. Prosessarbeidet blir ofte lagt opp som informasjons- og diskusjonsmøter med ansatte og tillitsvalgte. Side 14 Denne omstillingsstrategien legger hovedsakelig vekt på å implementere nye løsninger, og ivaretar i liten grad kulturell utvikling og læring. I ledelsesstyrte omstillingsprosesser er det sjelden mangel på medvirkning, men medvirkning gjelder hovedsakelig de som skal gjennomføre, enten som prosjektledere eller prosjektmedarbeidere. Tillitsvalgte deltar som regel på lik linje med andre ansatte i arbeidet, samt iht. lov- og avtaleverket gjennom formelle fora (MBU). Linjeledere og andre ansatte som ikke trekkes inn i omstillingsprosessen, vil ofte stå på sidelinjen og videreføre gammel praksis og tankegods. Vår erfaring fra ulike omstillingsprosesser hvor denne strategien har vært brukt, er at omstillingsbehovet er like stort etter at prosessen er gjennomført, som da den ble startet. Omstillingen oppleves av mange ansatte, som en svingdør, hvor nye omstillinger starter før den forrige er ferdig. Ledelsesstyrte omstillinger er nyttig i forhold til å skape bedre mål- og resultatstyring. Det er ingen tvil om at en ved å isolere problemstillinger, og fokusere på gjennomføring i forhold til en klar strategisk måloppnåelse, kan oppnå kortsiktige gevinster. Slike tiltak/grep kan være riktige i situasjoner hvor ledelsen må gripe inn får å få skuta på rett kjøl, for eksempel når driften går med betydelig underskudd. En må imidlertid være bevisst de langvarige konsekvensene i forhold til opplevd og organisatorisk mestring Våre funn Vi har innhentet data til å måle verdien av denne omstillingen ved å snakke med pleie- og omsorgslederen i kommunen, studere regnskapstall og sykefraværsutviklingen. For å måle de kvalitative indikatorene, har vi brukt data fra medarbeiderundersøkelsen som kommunen selv gjennomførte i 2003 og Medarbeiderundersøkelsene som er gjennomført, var godt egnet til å måle verdien av indikatorene vi har kommet frem til, både mht. spørsmålene som ble stilt, og inndelinger i dimensjoner. Vår tilgang til datasettet fra kommunen gir ikke grunnlag for å beskrive resultatene fra kommunen med for eksempel frekvensfordelinger. Opplevd mestring For å måle opplevd mestring, har vi sett på tallene i medarbeiderundersøkelsen for dimensjonene: Medarbeidertilfredshet og Får ansvar. Resultatene viser at pleie og omsorgssektoren ligger under snittet for alle sektorer samlet både i 2003 og i Dessuten viser tallene en negativ utvikling fra 2003 til Sykefraværet i pleie- og omsorgssektoren var på 12,2 % i 2003 og 12 % i Foreløpige tall for 2005 viser at sykefraværet er på vei nedover. Organisatorisk mestring For å måle organisatorisk mestring har vi sett på tallene i medarbeiderundersøkelsen for dimensjonene: Kultur for læring og Ledere som tilrettelegger for læring. Tallene viser den samme negative utviklingen som for opplevd mestring. Sterkest utslag i negativ retning, finner vi på dimensjonen Kultur for læring.

15 Side 15 De positive resultatene av denne omstillingen sett i forhold til våre indikatorer er, mer fagpersonell i forhold til administrativt personell, og en sterk forbedring i budsjettbalansen. Kostnader til kontroll og oppføling har også gått ned som følge av bedre styring og effektivitet med innkjøp og kontraktoppfølging. 5.2 Medarbeiderinitiert omstilling Her har vi målt verdien av en medarbeiderinitiert omstillingsprosess som ble gjennomført ved et sykehjem i Oslo i perioden Medarbeiderinitiert omstilling, eller Modellkommuneforsøket, gjennomføres ved hjelp av en bestemt arbeidsform basert på et trekantsamarbeid bestående av politikere, administrasjon og tillitsvalgte, hvor konsensusprinsippet er styrende. Fagforbundet har vært en pådriver i gjennomføring og evaluering av Modellkommuneforsøket. De to sentrale målsettingene for Modellkommuneforsøket, har vært økt ressurseffektivitet og bedre kvalitet på tjenesteytingen. Metodikken legger opp til medarbeider- og organisasjonsutvikling gjennom nettverks- og dialogbygging, idéinnsamling og utvidet delegering til ansatte. Målet er å skape lærende organisasjoner, gjennom myndiggjøring av de ansatte, herunder økt medvirkning og ansvarliggjøring av de ansatte, utvikling av en positiv arbeidskultur og ulike former for kompetanseutvikling. Kort beskrevet, legger medarbeiderinitiert omstilling vekt på å utvikle arenaer for samarbeid der de ansatte har reell innflytelse. Individuell- og organisatorisk mestring er det viktig element i denne metodikken. Dette oppnåes blant annet gjennom: Kontinuerlig oppmerksomhet på hvilken retning (mål/visjon) man ønsker å nå. Fokus på de ansattes kapasitet til endring gjennom evne og vilje til å ta initiativ, kreativitet, nysgjerrighet og til å vokse med oppgavene. Tilretteleggende ledelse som oppmuntrer og holder fokus. Reell medvirkning individuelt og kollektivt. Små skritt slik at hele organisasjonen kan følge prosessen Våre funn Data som beskriver indikatorene for denne omstillingen er basert på samtaler med leder av sykehjemmet og ansatte og tillitsvalgte som var direkte involvert i omstillingsarbeidet. Det ble gjennomført en egen medarbeiderundersøkelse blant alle ansatte, basert på indikatorene utviklet i dette prosjektet. Medarbeiderundersøkelsen ble distribuert av ledelsen ved sykehjemmet, og over 60 % av de ansatte svarte. Opplevd mestring Figur 5.1 viser resultatene for opplevd (individuell) mestring. Svarene viser at majoriteten av de ansatte er enige i at: de har fått større mulighet til å påvirke egen arbeidsplass etter omstillingen at tilliten mellom ansatt og leder er blitt bedre at trivselen på arbeideplassen er bedre

16 Side 16 Opplevd mestring 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Jeg opplever å ha store muligheter til å påvirke min egen arbeidssituasjon Jeg opplever ikke at mulighetene til å påvirke arbeidssituasjonen har endret seg nevneverdig i løpet av de siste årene Jeg opplever at min nærmeste leder har tillitt til at jeg gjør en god jobb Jeg har tillit til at min nærmeste leder gjør en god jobb Jeg har mer tillit til at min leder gjør en god jobb nå enn tidligere Jeg opplever større usikkerhet i forhold til egen arbeids- situasjon nå enn tidligere Min trivsel på arbeidsplassen er bedre nå enn tidligere Det er viktig for meg at beboerne mener at Stovnerhjemmet sykehjemmet er et godt sted å bo Det er viktig for meg at de pårørende mener at ansatte på Stovnerhjemmet sykehjemmet gjør en god jobb Jeg er mer stolt av å jobbe i kommunen nå enn tidligere 1 = helt enig 4 = helt uenig Figur 5.1: Måling av opplevd mestring, spørsmål for medarbeideundersøkelse. Resultatene fra den medarbeiderinitierte omstillingen, viser klare forbedringer i sykefraværet på lang sikt. Data fra sykehjemmet viser at sykefraværet er redusert fra 13,7 % i 2001 til 10,6 % i Organisatorisk mestring Figur 5.2 viser svarene fra spørreundersøkelsen på organisatorisk mestring. Svarene viser at majoriteten av ansatte mener at: Ledelsen har blitt flinkere til å fange opp de ansattes ideer til tjenesteforbedringer Ansatte opplever det som lettere å fremme ideer nå enn tidligere

17 Side 17 Organisatorisk mestring 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Jeg har hatt ideer til hvordan tjenester i min egen virksomhet kan gjøres bedre Mange ansatte lar være å komme med forbedringsforslag av frykt for å dumme seg ut Det har blitt lettere å komme med forbedringsforslag nå enn det var tidligere Mange ansatte har større tro på seg selv nå enn tidligere Stovnerhjemmets Sykehjemmets ledelse er blitt flinkere til å fange opp de ansattes ideer og forslag Fokuset på ansattes ideer og forslag er blitt svekket de siste årene Stovnerhjemmet Sykehjemmet har gode rutiner for å ta de ansatte med på råd, når tjenestetilbudet skal utvikles og planlegges 1 = helt enig 4 = helt uenig Figur 5.2: Måling av organisatorisk mestring, spørsmål fra medarbeiderundersøkelse. Resultatene viser også at pleiefaktoren har økt med 17 % i snitt per avdeling i perioden , og at pleiepersonell i forhold til administrativt personell/støttefunksjoner har gått opp ned 15 % i samme periode. 5.3 Omstilling gjennom konkurranseutsetting Resultatene har fremkommet ved å se på konkurranseutsettingen av en kommunal virksomhet innenfor busstransport. Bakgrunnen for konkurranseutsettingen var et ønske fra Fylkeskommunen om å effektivisere busstransporten ved hjelp av konkurranse. Som følge av denne konkurranseutsettingen, ble det gjennomført strukturendringer i busstransportnæringen med fusjoner og oppkjøp. Vi har studert omstillingen av et kommunalt busselskap, som allerede i 1993 inngikk et strategisk samarbeid med et privat rutebilselskap. Samarbeidet ble basert på å sikre bedre tilbud til publikum, trygge arbeidsplasser og økonomisk forsvarlig drift. Den endelige fusjonen fant sted i perioden 1997/1998. Ledelsen i det nye selskapet kom i hovedsak fra det tidligere private rutebilselskapet og kulturforskjellene var store. Det er flere årsaker til at konkurranseutsetting i økende grad benyttes som et virkemiddel for å effektivisere offentlig sektor. Noen forklaringsvariabler kan være: Strammere offentlig økonomi Økt etterspørsel etter kommunale tjenester uten tilsvarende vekst i budsjettene, stiller krav til økt produktivitet. Konkurranseutsetting av tjenestene vil kunne frigjøre ressurser slik at det produseres mer tjenester per krone. Økte krav fra befolkningen Økt individualisme og krav om å kunne velge selv, er en sterk trend i samfunnsutviklingen. Brukerne av kommunale tjenester vil ha muligheten til selv å definere tjenestetilbudet. Brukervalg er et svar på dette behovet.

18 Side 18 Endrede internasjonale rammebetingelser EU- og EØS-reglementet for offentlig innkjøp stiller krav til bruk av konkurranse. Målsettingen for dem som fremmer konkurranseutsetting som virkemiddel, er å oppnå en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. De legger vekt på at konkurranseutsetting: gir ytre press på utfører stimulerer til nytenkning og kreativitet synliggjør gode (og dårlige) resultater overfører makt til brukerne av tjenestene, d.v.s. de dyktigste utøverne belønnes av brukerne synliggjør kostnadene for beslutningstakere Gevinstene som oppnås, kan tas ut i form av reduserte kostnader, økt produksjon og/eller bedret tjenestekvalitet Våre funn Data som beskriver indikatorene for denne omstillingen har vi fått gjennom årsberetninger for perioden I tillegg ble det ble gjennomført en medarbeiderundersøkelse blant alle ansatte, på samme måte som ved den medarbeiderinitierte omstillingen. Medarbeiderundersøkelsen ble distribuert av hovedtillitsvalgt og svarprosenten ble i underkant av 25 %. Svarprosenten er lav, og gir utfordringer i forhold til å kunne brukes i denne sammenhengen. Våren 2004 ble det gjennomført gruppeintervjuer med tillitsvalgte og ansatte i selskapet. Gruppeintervjuene tok for seg kostnader og gevinster ved konkurranseutsettingen. For å sikre en viss validitet til våre funn, har vi gjennomført et telefonintervju med hovedtillitsvalgt for å kvalitetssikre vår analyse av spørreundersøkelsen. Opplevd mestring Resultatet av medarbeiderundersøkelsen viser høy endringsslitasje (utrygghet og redsel for å miste jobben) på kort sikt. Endringsslitasjen har gått noe ned på lang sikt. Opplevd mestring knyttet til myndiggjøring og trivsel har også gått i negativ retning. Gjennom gruppeintervjuene fikk vi tilbakemelding på at antall ulykker som følge av frustrasjon, har gått opp etter at tjenesten ble konkurranseutsatt. De ansatte legger også vekt på at de i liten grad ble trukket med i omstillingsprosessen fra fusjonstidspunktet. I det siste året er det imidlertid blitt lagt tilrette for mer reell medvirkning fra ansatte og tillitsvalgte. Figur 5.3 viser utviklingen i sykefraværet i busselskapet fra omstillingen startet, og til i dag. Utviklingen viser et jevnt over høyt sykefravær, spesielt blant sjåfører. Nedgang og vekst i sykefraværet ser ut til å følge omstillingsprosessene i forbindelse med nye anbud og tilpasninger til markedet. Sykefraværet er en sterk indikator på opplevd mestring. Erfaring fra dem som jobber praktisk med sykefraværsreduksjon, er at en stor andel av sykefraværet kan tilskrives arbeidstakere som sliter med manglende mestring. Figur 5.4 viser at utslagene er sterkest hos sjåførene, som har den direkte kontakten med kundene.

19 Side Sjåfører Verksted Gj.snitt Sykefravær i pst År Figur 5.3: Utviklingen i sykefraværet i en konkurranseutsatt virksomhet. Organisatorisk mestring Resultatene viser at ledere som ser ansattes behov, har blitt noe bedre på lang sikt. Det samme gjelder tillitsvalgte, som er blitt mer løsningsorienterte. Positiv utvikling registrerer vi også for indikatoren opplæring av ansatte. Virksomheten har etablert en opplæringsenhet, først og fremst for å sørge for god opplæring av vikarer og nyansatte. Opplæringsenheten blir nå også brukt for å videreutvikle ansatte i bl.a. kundebehandling, vinterkjøring m.m. Denne form for institusjonell læring, bidrar positivt til å øke den organisatoriske mestringen, men gir også positivt bidrag til den opplevde mestringen. Fagpersonell i forhold til administrativt personell er også styrket gjennom konkurranseutsettingen. Omstillingene siden 1993 har ikke bidratt til oppsigelser av sjåfører, men virksomheten har effektivisert gjennom reduksjon av administrativt personell. På den andre siden viser resultatene at gjennomføringsevne og medarbeiderinnflytelse har gått ned.

20 Side 20 6 SAMMENLIGNING AV RESULTATER FRA OMSTILLINGENE Det har vært en utfordring å sammenligne tre ulike omstillingsprosesser pga. ulik tilgang på data og nivåforskjeller på datakvaliteten. Ingen av de tre virksomhetene vi har studert, hadde gjort egne evalueringer av omstillingsprosessene. Det viser at organisasjonene har lagt lite vekt på å dokumentere resultater underveis. Sannsynligvis, ville vi funnet flere kostnader og flere gevinster, hvis virksomhetene hadde hatt et bevisst fokus på å måle omstillingsprosessene i forhold til indikatorene som har fremkommet i dette prosjektet. Vi har i kapittel fire beskrevet de ulike indikatorene og hvordan de kan verdsettes ved hjelp av ulike målemetoder. Siden vi operer med både kvantitative og kvalitative data, er det behov for å designe et verktøy for å sammenstille indikatorene. Dette verktøyet har vi valgt å kalle et omstillingsbarometer. I omstillingsbarometeret har vi oversatt våre funn til en skala fra 1-10, der 5 er nøytral, dvs. ingen gevinst eller kostnad, mens 1-4 representerer at omstillingen har en kostnad og 6-10 at omstillingen har en gevinst. Siden vi har fire kategorier opplevd og organisatorisk mestring på kort og lang sikt, er det mulig å oppnå 40 poeng. 20 poeng viser at det at det verken har vært gevinst eller kostnad ved omstillingen. Under 20 poeng viser at omstillingen samlet sett ikke har gitt gevinster. Der vi ikke har hatt tilstrekkelig datagrunnlag, har vi gitt indikatorene verdien 5 for å nøytralisere konsekvensen av manglende data. Ikke omstilling Kort Lang sikt sikt Kort sikt Lang sikt Kort sikt Lang sikt Konkurranseutsetting Medarbeiderinitert omstilling Kort Lang sikt sikt Opplevd Endringsslitasje (utrygghet og redsel for å synes, for å miste jobben m.m.) Opplevd Myndiggjøring (ansatte som tar ansvar, gir tillit) Opplevd Moro/trivsel på jobben Opplevd Ulykker som følge av red.mestring Opplevd Sykefravær Ledere som ser ansattes Organisatorisk behov Tillitsvalgte som er Organisatorisk løsningsfokusert Organisatorisk Gjennomførings-evne Organisatorisk Medarbeider-innflytelse Organisatorisk Intern opplæring ansatte Fagpersonell i forhold til Organisatorisk administrativt personell Organisatorisk Turnover Organisatorisk Budsjettbalanse Organisatorisk Indikatorer Ledelsesstyrt omstiling Kontroll- og oppfølgingskostnader Mestringsdimensjoner Figur 6.1: Indikatorer med poenggiving for ulike omstillingsstrategier.

21 Side Korte og langsiktige effekter I den ledelsesstyrte omstillingen ble det lagt opp til betydelig grad av medvirkning og prosessarbeid i gjennomføringen, men resultatene viser likevel høy endringsslitasje, redusert myndiggjøring, og redusert trivsel på jobben. Den ledelsesstyrte omstillingsprosessen har løst ett problem budsjettbalansen er rettet opp, men organisasjonen fått flere nye utfordringer i forhold til opplevde og organisatorisk mestring. Det er skapt en disharmoni mellom den opplevde mestringen og den organisatoriske mestringen, ref. fig Kommunens brukerundersøkelser viser positive resultater for pleie- og omsorg i 2004, men det er rimelig å tro at disharmonien mellom opplevd mestring og organisatorisk mestring, vil redusere mulighetene for økt effektivitet, bedre ressursutnyttelse og økt tjenestekvalitet på lang sikt. Indikatorene som gikk mest positivt frem fra kort til lang sikt for den medarbeiderinitiert omstillingen var: Ledere som ser ansattes behov. Dette viser at denne omstillingsprosessen i stor grad har lykkes med å myndiggjøre de ansatte gjennom å gi ansvar og etablere gjensidig tillit. Ansatte som opplever å bli tatt på alvor, at de blir hørt og at det er samsvar mellom forventninger, som stilles til utøvelsen av tjenesten og de ressurser som stilles til rådighet, har bidratt til å skape positiv arbeidskultur med mulighet til å påvirke tjenesteutviklingen og egen arbeidssituasjon. Dette bildet stemmer også overens med tilbakemeldingene vi fikk gjennom intervjuer med enkeltpersoner ved sykehjemmet. Virksomheten er nå i gang med en ny omstilling i forbindelse med bygging av nytt sykehjem. Erfaringene og arenaene som ble etablert under forrige omstilling, er med på å legge til rette for at individene og organisasjonen vil mestre det nye omstillingsbehovet. Konkurranseutsetting har i sin natur gitt positive, kortsiktige effekter. For samfunnet er tjenesten blitt billigere ved at subsidiene er redusert pr vognkilometer. Gjennom konkurranseutsettingen, er de private og offentlig monopolene i ruteproduksjon oppløst. For å få til dette har det, som tidligere nevnt, skjedd stor strukturendringen i næringen. På sikt har dette gitt flere nye utfordringer i forhold til opplevd og organisatorisk mestring. Tilsvarende den ledelsesstyrte omstillingen, er det også her skapt en disharmoni mellom den opplevde mestringen og den organisatoriske mestringen, ref. fig Tilbakemelding fra medarbeiderundersøkelsen viser en liten positiv utvikling på lang sikt. Det er særlig indikatorene intern opplæring av ansatte, antall fagpersonell i forhold til administrativt personell og budsjettbalansen, som bidrar i positiv retning. På sikt har konkurranseutsettingen gjort det nødvendig for bestiller (Fylkeskommunen) å etablere bestillerkompetanse. Byråkratiseringen av tjenestekjøp bidrar negativt i vårt barometer. Kostnadene ved et slikt byråkrati er estimert i kapittelet om kostnader ved konkurranseutsetting.

22 Side Omstillingsbarometeret Figur 6.2 viser resultatet fra de tre omstillingene vi har sett på. I tillegg har vi også verdsatt et alternativ der kommunen ikke velger å omstille (ikke omstilling). Dette som referansepunkt for de to andre omstillingene. Figuren under viser resultatene Opplevd mestring kortsiktige effekter Organisatorisk mestring kortsiktige effekter Opplevd mestring langsiktige effekter Organisatorisk mestring langsiktige effekter Ikke omstilling Ledelsesstyrt omstilling Konkurranseutsetting Medarbeiderinitert omstilling Figur 6.2: Omstillingsbarometer ulike omstillingsstrategier. Figuren viser at det kun er medarbeiderinitiert omstilling som gir gevinst, slik vi har definert barometeret. Figuren viser at det er de langsiktige effektene som bidrar til gevinsten. Ser en nærmere på de enkelte indikatorene i figur 6.1, er det særlig Myndiggjøring (ansatte som tar ansvar, gir tillit), Ledere som ser ansattes behov og Medarbeiderinnflytelse som gir høy score.

23 Side 23 7 KOSTNADER VED KONKURRANSEUTSETTING I dette kapittelet vil vi se nærmere på kostnader knyttet til konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon. Vi vil ha et samfunnsøkonomisk perspektiv på analysen. Det betyr at vi både vil se på de direkte og indirekte kostnadene, som fremkommer av aktiviteter knyttet til konkurranseutsetting. I denne utredningen har vi konsentrert oss om omstilling av pleie- og omsorgstjenester og produksjon av rutebiltjenester. Analysen under vil derfor konsentrere seg om disse to sektorene. I praksis innebærer dette at vi ser på de samfunnsøkonomiske kostnadene, når en kommune konkurranseutsetter pleie- og omsorgstjenester, og når en fylkeskommune setter rutebiltransport ut på anbud. Direkte kostnader er de samlede ressurser som brukes av samfunnet for å konkurranseutsette tjenestene. Indirekte kostnader er ressurser som påløper ulike aktører som følge av at en tjeneste er konkurranseutsatt. Eksempel på direkte kostnader er ressurser kommunen må bruke på å kjøpe tjenester av andre enn kommunen selv. I praksis innebærer dette utredningskostnader, gjennomføringskostnader og oppfølgingskostnader. Eksempel på indirekte kostnader, er flere av indikatorene som er fremkommet i denne rapporten. Ulykker som følge av frustrasjon, ble nevnt som en viktig kostnad som følge av konkurranseutsetting. Ikke all ressursbruk er det mulig å kostnadsberegne. Det er flere grunner til dette, men den viktigste er at det er vanskelig å kvantifisere ressursbruken. Ved slike tilfeller er det ofte bedre å beskrive ressursbruken. Vi vil derfor i denne analysen skille mellom kostnadsberegnet ressursbruk og ikke kostnadsberegnet (beskrevet) ressursbruk. 7.1 Direkte kostnader Nedenfor gis anslag på kostnader ved konkurranseutsettingen. Anslagene er basert på s utredninger og evalueringer av konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester og rutebiltransport, og evalueringen av regelverket for offentlig anskaffelser. Vi har i presentasjonen nedenfor tatt utgangspunkt i kontrakter på mellom mill kr. De fleste kontrakter innen pleie- og omsorg og rutebiltransport ligger innenfor dette intervallet. Vår evaluering av bl.a. regelverket for offentlige anskaffelser viser at ressursene som brukes, ikke er lineær med kontraktsummen. Det betyr at aktørene bruker tilnærmet like mye ressurser på en kontrakt på 25 mill kr som en kontrakt på 50 mill kr. Kommunenes og fylkeskommunenes kostnader For å konkurranseutsette pleie- og omsorgstjenester eller rutebiltransport er vår erfaring at kommunen eller fylkeskommunen må gjennom tre faser: utredningsfasen gjennomføringsfasen oppfølgingsfasen Utredningsfasen er særlig nødvendig når tjenesten settes ut på anbud for første gang. Ressursbruken tilknyttet denne fasen, vil derfor ofte være en engangskostnad for kommunen eller fylkeskommunen. Når tjenesten konkurranseutsettes på nytt, vil

24 Side 24 man bygge på erfaringene man har fått og gå rett til gjennomføringsfasen. I utredningsfasen tilegner kommunen og fylkeskommunen seg kompetanse om hvordan kommunen skal gjennomføre konkurranseutsettingen. Hvor mye ressurser som brukes er svært forskjellig, men våre evalueringer viser at det er viktig for kommunene og fylkeskommunene å gjøre en god jobb i denne fasen. Målet for mange kommuner er å ikke gjøre noe galt, og sikre seg at man får de tjenester man ber om. Det er derfor ikke uvanlig å innhente erfaringer fra utlandet (Norden) og fra andre kommuner, samt å bruke ekstern kompetanse. s evalueringer viser at ressursbruken er svært forskjellig. Ett trekk som er likt for pleie og omsorg og rutebiltransport, er at kommuner og fylkeskommuner som har vært tidlig ute med å konkurranseutsette tjenestene, i stor grad har tråkket spor for dem som kommer etter. Disse har i stor grad tatt på seg utredningskostnadene på vegne av samfunnet. Når dette er sagt, er det ikke mulig å hoppe bukk over utredningsfasen. Alle som konkurranseutsetter tjenester, vil derfor være nødt til å bruke ressurser i denne fasen. Våre observasjoner viser at kommunene og fylkeskommunene har brukt mellom 1 10 mill kr i utredningsfasen. Med de erfaringer man har i dag, vil det ikke være nødvendig å bruke så mye som 10 mill kr i utredningsfasen. Hvor mye det er nødvendig å bruke, vil variere. Vår vurdering er at kommuner og fylkeskommuner vil bruke et sted mellom 2-4 mill kr på utredningsfasen, gitt dagens kunnskap om konkurranseutsetting av disse tjenestene. Som nevnt er dette engangskostnader, og vil mer eller mindre fases ut etter hvert som kommunene og fylkeskommunene får erfaring og kompetanse. I oppsummeringen på slutten av dette kapittelet har vi likevel tatt med disse kostnadene, ved å fordele ressursene, brukt i utredningsfasen på de ti neste konkurranseutsettingsprosessene, som kommunene eller fylkeskommunene eventuelt kommer til å gjennomføre. I oversikten nedenfor har vi derfor kostnadsført utredningskostnadene med kr. Gjennomføringsfasen er en: å definere tjenesten som konkurranseutsettes og å utarbeide et konkurransegrunnlag. To; gjennomføre konkurransen med forhandlinger. Den første aktiviteten handler bl.a. om å beskrive innholdet i tjenesten som konkurranseutsettes, for eksempel rutetilbudet og krav til materiell. Den andre aktiviteten er enklere og tidsavgrenset, og formalisert i regelverket for offentlige anskaffelser. Dette regelverket gir bestemmelser for hvordan de ulike konkurranseformene skal gjennomføres. For pleie- og omsorgstjenester og rutebiltransport, har det til nå vært vanlig å bruke konkurranse med forhandlinger. I praksis innebærer dette at oppdragsgiver innleder forhandlinger med en eller flere leverandører etter at tilbud er gitt i første omgang. I forhandlingene blir det som regel åpnet for at leverandørene kan endre deler av tilbudet. Også i denne fasen viser våre evalueringer at ressursbruken varierer, fra de helt enkle gjennomføringene til mer kompliserte, hvor forhandlingene innebærer bedriftsbesøk og flere forhandlingsrunder. Vår erfaring viser at det er viktig å ikke ta denne fasen for lett. Våren 2004 evaluerte regelverket for offentlige anskaffelser. Evalueringen viste at det var en nedre grense på kr for hvor mye kommunene brukte i gjennomføringsfasen. Dette gjaldt for kjøp under en mill kr. Ved kjøp av pleie- og omsorgstjenester og rutebiltransport, vil gjennomføringsfasen være mer komplisert og evalueringene fra Oslo og Bærum viser at kostnadene kan bli opp mot kr, men disse kommunene var tidlig ute og har som tidligere nevnt tråkket spor for andre. Vårt anslag er derfor at kommunene må regne med at gjennomføringsfasen vil koste kommunene et sted mellom og kr.

25 Side 25 Oppfølgingsfasen er viktig for kommunen, for å sikre og kontrollere at tjenesten som kjøpes, er i henhold til kontrakt. I praksis innebærer dette at når tjenestene konkurranseutsettes, må det etableres rutiner og systemer (brukerundersøkelser og kvalitetsmålinger) for å kontrollere kvaliteten på de tjenester som kjøpes. Kontrakten vil derfor ofte inneholde funksjonskrav, som leverandøren må kunne kontrolleres etter. Nok en gang registrerer vi store variasjoner i hvordan kommunene følger opp tjenestene. Det er vanlig å etablere egne funksjoner, som har som oppgave å følge opp leverandørene med rutinemessige møter, følge opp avviksmeldinger og klager. De samlede kostnadene til kommunene og fylkeskommunene, er også avhengig av hvor mange kontrakter som skal følges opp. Samtidig er det stordriftsfordeler i å følge opp kontrakter. Den første kontrakten koster mest, mens den neste koster litt mindre osv. Dette skyldes at rutinene er etablert, brukerundersøkelsen kan brukes på flere leverandører etc. Avhengig av hvor ambisiøs kommunene og fylkeskommunene ønsker å være, og basert på våre observasjoner, har vi grunn til å anta at når kommunen og fylkeskommunen skal følge opp 1-3 leverandører, utgjør kostnadene et sted mellom og kr pr år, inkludert kvalitetsmålinger. Gitt en kontraktsperiode på 3-5 år, gir dette en samlet kostnad for hele perioden på mellom 1-2 mill kr. Kostnader for leverandørene Leverandørene må bruke ressurser på å delta i konkurranser, etablere ny organisasjon og følge opp kommunen og fylkeskommunen. I praksis vil dette være kostnader som reflekteres i prisen eller i kontraktsummen, og som strengt tatt ikke skal regnes med. Når vi likevel gjør det er det, fordi dette er leverandørenes transaksjonskostnader, som alternativt kunne vært brukt til tjenesteproduksjon. Slik sett er det derfor interessant å belyse leverandørenes kostnader. Det å delta i konkurranser innebærer å skrive gode tilbudsdokumenter og delta i forhandlinger. Lærekurven spiller en vesentlig rolle også her. Har man fått rutiner på å delta i konkurranser, faller kostnadene betydelig i forhold til førstegangsdeltakelse. I tillegg registrerer vi at flere kommuner har begynt å kreve bankgaranti for å sikre 3 måneders leveranse. Dette er en slags forsikringspremie som normalt utgjør 1 % av garantibeløpet og som kommer på toppen av øvrige kostnader. Evalueringen av regelverket for offentlige anskaffelser viser i at ressursene den enkelte leverandør bruker, er relativt store. Vår vurdering er derfor, at ressursene som brukes for å delta i en konkurranse om en kontrakt på mellom mill kr., vil ligge i intervallet mellom til kr. Innen pleie og omsorg og rutebiltransport kan det være mellom 2-4 deltakere. De samlete kostnadene blir derfor et sted mellom kr. Leverandøren som tildeles kontrakt, må etablere en ny organisasjon. All virksomhetsoverdragelse er komplisert, og våre evalueringer viser at det brukes mye ressurser på å få sammensveiset den nye organisasjonen. Dette dreier seg om intern og ekstern opplæring og sosiale aktiviteter. Det er ikke mulig her å få gode opplysninger om hvor mye ressurser som brukes, men et anslag kan være 1 % av kontraktsummen, siden kostnadene avhenger av hvor mange ansatte som skal inn i den nye organisasjonen. Hvis vi holder oss til kontraktsummene på mill kr, blir vårt anslag kr. Oppfølging av kommunen og fylkeskommunen, innebærer at leverandøren må sette av ressurser til å delta i de rutinemessige møtene med kommunene, følge opp eventuelle avviksmeldinger og etablere rutiner for å dokumentere kvalitet osv. Også her