Notat Utgiftsbehov i statlig barnevern - analyser på kommunedata

Transkript

1 Notat Utgiftsbehov i statlig barnevern - analyser på kommunedata

2 ECON-notat nr , Prosjekt nr EBO/cjo, GLU, 29. august 2006 Ikke offentlig Utgiftsbehov i statlig barnevern - analyser på kommunedata Utarbeidet for Barne- ungdoms- og familiedirektoratet ECON Analyse Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: 1 INNLEDNING ERFARINGER OG HYPOTESER Behovsforhold Atferdsforhold EMPIRISK MODELLERING AV UTGIFTSBEHOVET I STATLIG BARNEVERN Indikator for utgiftsbehov Forklaringsvariabler DESKRIPTIV ANALYSE Kommuner gruppert etter utgifter til statlige tiltak Kommuner gruppert etter størrelse REGRESJONSANALYSE Innledning Resultater OPPSUMMERENDE MERKNADER...19 REFERANSER...20

4 1 Innledning ECON og NOVA gjennomfører et utredningsprosjekt for Barne- ungdoms- og familiedirektoratet med henblikk på å utarbeide et kriteriebasert system for å fordele ressurser mellom de 5 regionene i det statlige barnevernet. Kriteriene skal uttrykke forskjeller mellom regionene i behovet for utgifter til barnevern, gitt at det skal gis et likeverdig tilbud til barn, unge og deres familier. Som ledd i dette prosjektet gjennomføres det ulike statistiske analyser a sammenhenger mellom utgifter til barnevernstiltak og kjennetegn ved barn/unge og deres situasjon, jf. nærmere dokumentasjon i ECON (2006). I dette notatet beskrives analyser av statlige utgifter til barnevernstiltak på grunnlag av data for norske kommuner fra Fra 2004 har staten ansvaret for andrelinjetjenesten i barnevernet, mens kommunene som før har ansvaret for førstelinjetjenesten. Oslo og Trondheim har begge ansvaret både for første- og andrelinjetjenesten, og disse kommunene er følgelig ikke inkludert i noen av de fem barnevernsregionene. Kommunene og staten har et felles ansvar for virksomheten i barnevernet. Kommunenes ansvar er å finansiere de ansatte i den kommunale barnevernstjenesten, utgifter til tiltak som kommunen har ansvar for, samt å sørge for at barn og unge får tilbud om tiltak som sørges ofr og i hovedsak finansieres av det statlige barnevernet. Kommunene har ansvaret for å tilby og å finansiere ulike former for forebyggende tiltak og hjelpetiltak. Kommunene foreslår og søker om tiltak som finansieres og sørges for av statlig barnevern, basert på en vurdering av hvilke tiltak som er best for barnet. Kommunene betaler egenandeler for barn på institusjonsbaserte tiltak og i fosterhjem. Som hovedregel bærer kommunene utgiftene ved de fleste familiebaserte tiltak, men også en del tiltak der barnet er plassert utenfor familien f. eks. i fosterhjem. Staten har det finansielle hovedansvaret for tiltak der barna er plassert i institusjon, men også for en del fosterhjemstiltak der det er nødvendig med ekstra ressurser. Staten finansierer også en del hjemmebaserte tiltak. 1

5 2 Erfaringer og hypoteser Som del av utredningsprosjektet har NOVA utarbeidet en kunnskapsstatus om hva som utløser behov for barnevernstiltak (med fokus på statlige tiltak) fra denne litteraturen (Knudsen Sture, 2006). En har særlig vært opptatt av å identifisere kjennetegn som kan observeres i offentlig statistikk, og som kan være et utgangspunkt for indikatorer i et kriteriebasert budsjettfordelingssystem. En oppsummering av dette stoffet er gitt i ECON (2006). Aldersfordelingen mellom eldre og yngre barn/unge synes å være viktig for utgiftene i statlig barnevern. Eldre barn og unge er langt mer tilbøyelige til å være på statlige barnevernstiltak enn yngre barn. 2.1 Behovsforhold Tidligere forskning viser at barn, ungdom eller familier i kontakt med barnevernet har mindre ressurser enn andre. For barn i institusjonstiltak, som er statlig finansiert, er svake ressurser ennå mer uttalt enn for gjennomsnittet av barn på alle typer tiltak. NOVAs gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget på feltet (Knudsen Sture, 2006), gir støtte til disse generelle resultatene. Flere forskningsarbeider og utredninger finner at ulike typer problemer hos foreldrene eller i familien opptrer hyppigere hos barn i kontakt med barnevernet enn blant befolkningen ellers. Slike problemer er bl. a. psykiske lidelser, bruk av vold og rusmisbruk hos foreldrene. Disse resultatene peker på helt sentrale sammenhenger mellom problemomfang og behov for barnevernstiltak. Men siden problemer som vold og rusmisbruk ikke kan tallfestes ut fra offentlig statistikk, er denne typen resultater mindre relevante når det skal utvikles et kriteriebasert system for utgiftsbehov. Dersom disse vanskelig observerbare og kvantifiserbare problemene samvarierer med faktorer som registreres statistisk, kan disse observerbare faktorer benyttes i kriteriesystemet. Det foreligger en rekke forskningsresultater om barnevern som fokuserer betydningen av variabler som er registrert statistisk, for sannsynligheten til å være på barnevernstiltak. Denne forskningen har funnet at en lang rekke indikatorer for ressursfattigdom samvarierer med det å være på barnevernstiltak. Lav utdanning og lav inntekt blant foreldrene korrelerer begge sterkt med det å være på barnevernstiltak. Foreldre uten ordinær jobb eller foreldre som mottar ulike trygdeytelser, har også høyere risiko for at barnet eller ungdommen er på barnevernstiltak. Hvorvidt trygdestatus, inntekt og utdanning uttrykker mye av de samme underliggende 2

6 sosiale problemene eller ressursforskjellene, eller om de har separat forklaringskraft, synes det ikke å være noen entydige konklusjoner om i litteraturen. I analyser av behov for barnevernstiltak i Oslo, synes det å bo i kommunal utleiebolig å tilsi forhøyet risiko for å være på tiltak. Enkelte analyser finner at familier i kontakt med barnevernet flytter oftere enn andre. Flere analyser finner at foreldres rusproblemer, kriminalitet og vold i familien, tilsier at barna selv vil få problemer, som tilsier at barnevernet kan måtte gripe inn. Siden atferd knyttet til rus, vold og andre forhold tilsier økt risiko for å dø i ulykker, og av andre forhold, kan indikatorer for dødelighet, kriminalitet og rusomfang være aktuelle som indikatorer for behovet for statlige barnevernstjenester i en region. En rekke analyser finner at forekomst av skilsmisser eller det å bo sammen med bare én av foreldrene, medfører forhøyet risiko for å være på barnevernstiltak. Innvandrere har noe høyere tilbøyelighet til å være på tiltak enn andre barn, men lavere tilbøyelighet til å være på omsorgstiltak. Toresen (2005) finner for eksempel at antall flyktninger påvirker antall på tiltak i familien, men variabelen ikke synes å være av så stor betydning for antall plasserte klienter. I analyser av utgiftsbehov i kommunene, både utgiftsbehov til sosialhjelp og til barnevern, har det vært en omfattende debatt om det er spesielle storbyproblemer (pressproblemer) som gjør problemomfang og utgiftsbehov på flere områder, blant annet barnevern, særlig store i de store byene. Det har imidlertid vist seg vanskelig å finne indikatorer som på en pålitelig måte måler storbyproblemer. Spørsmålet om betydningen av storbyproblemer sto sentralt i Melberg og Alver (2003), som analyserte ulike kommunale utgifter (bl. a. utgifter til sosialhjelp og barnevern). Melberg og Alver foreslo et såkalt urbanitetskriterium, som var folketallet opphøyd i 1,2. Bruk av denne variabelen gav høyere statistisk forklaringskraft enn andre modeller i deres analyser. Urbanitetskriteriet har en tid vært inkludert i inntektssystemet for kommunene, bl. a. som indikator for utgiftsbehovet knyttet til sosialhjelp. Høsten 2005 ble det lagt fram en omfattende offentlig utredning som et ledd i revisjonen av kostnadsnøklene i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner (Inntektssystemutvalget, 2005). Utvalget foreslo omfattende endringer i kostnadsnøklene. Analyser utført for Inntektssystemutvalget (Langørgen, 2005) har fokusert på kriterier som kan forklare kommunale utgifter til de fleste kommunale utgifter, herunder både sosialhjelp og barnevern. Urbanitetskriteriet bidrar til økt statistisk forklaringskraft for sosialhjelpsutgiftene, men Inntektssystemutvalget er likevel kritisk til å anbefale at denne variabelen skal være med i inntektssystemet. Utvalget anser at det er vanskelig å si nøyaktig hva det er som ligger bak den observerte sammenhengen mellom urbanitetskriteriet og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Variabelen ses som problematisk fordi den ikke måler direkte hva det er i storbyene som eventuelt gir større sosiale problemer enn andre steder. Utvalget har derfor testet ut alternativer til urbanitetskriteriet. Blant annet har man vært opptatt av om en opphopning av levekårsproblemer innebærer at de gjensidig 3

7 forsterker hverandre. Modeller som inkluderer opphopningsindekser for slike problemer (blant annet ledige multiplisert med antall fattige) har like stor forklaringskraft for sosialhjelpsutgiftene som modellen hvor urbanitetskriteriet inngår som forklaringsvariabel. Kommunenes utgifter til barnevern er også analysert av Langørgen (2005) og Inntektssystemutvalget (2005). Deres analyser fokuserer særlig på betydningen av antall skilte, antall fattige og antall barn som ikke bor sammen med sine biologiske foreldre som mulige kriterievariabler. Utvalget er åpen for at utgiftene til barnevern er relatert til antall innvandrere, men de statistiske resultatene knyttet til innvandring er noe usikre. Her er en rekke variabler mulige, bl. a. antall førstegenerasjonsinnvandrere 0-15 år med ikke-vestlig bakgrunn, antall flyktninger med integreringstilskudd og / eller antall flyktninger, evt ikke-vestlige innvandrere uten slikt tilskudd. Langørgen m. fl. (2005) finner at antall barn 0-19 år har effekt på kommunenes barnevernsutgifter. Utvalget har videreført Langørgens analyser og studert betydningen av antall i aldersgruppen 0-21 år, men finner ingen effekt. Antall barn 0-15 år som ikke bor sammen med begge foreldre har også en positiv, men statistisk sett mindre tydelig, effekt på kommunenes utgifter til barnevern. Utvalget finner også signifikant positive effekter på utgiftene av antall skilte og separerte i alderen år, og av antall fattige i kommunen. Antall fattige er en indikator utviklet av SSB som tar hensyn til regionale forskjeller i levekostnader. Langørgen m. fl.(2005) finner ingen effekt av innvandring på kommunenes utgifter til barnevern etter at det er kontrollert for andre forklaringsvariabler. En opphopningsindeks med skilte/separerte, ledige og fattige er også blitt testet ut, men denne variabelen bidrar ikke til å gi modellen høyere forklaringskraft. Opphopningsindeksene er konstruert som produktet av de variablene som inngår. For eksempel er opphopningsindeksen for skilte/separerte og ledige definert som produktet av ledige og skilte/separerte. I Langørgen m.fl s analyse får heller ikke utdanningsnivå effekt på utgiftene. Analysene tar hensyn til forskjeller i hvor god råd kommunene har, ved at kommunens frie inntekter per innbygger er en av forklaringsvariablene. Variabelen får en estimert positiv effekt på barnevernsutgiftene. Disse og andre analyser kontrollerer således for forskjeller i kommunenes inntekter når effektene av de øvrige variablene estimeres. Inntektssystemutvalget foreslår at følgende variabler skal inngå i kostnadsnøkkelen for kommunenes utgifter til barnevern: Antall innbyggere 0-21 år, antall barn 0-15 år som ikke bor hos begge foreldrene, samt antall fattige. Andel barn som ikke bor sammen med begge foreldrene foretrekkes framfor antall skilte og separerte, fordi definisjonen av variabelen ligger nærmere det som egentlig ønskes målt, nemlig problemomfang knyttet til antall barn av enslige forsørgere. Disse og andre analyser av kommunenes utgifter til barnvern omfatter utgifter til sosiale problemer blant barn og unge som er noe mindre alvorlige enn de statlige utgiftene, siden staten har ansvaret for de barna og ungdommene som har de største behovene for tiltak. Likevel er resultatene relevante som bakgrunn for de analysene som er gjennomført i dette prosjektet. 4

8 2.2 Atferdsforhold En del forskning med barnevernsfaglig utgangspunkt har rettet oppmerksomhet mot atferdsforhold og strukturelle forhold i barnevernet som kilde til variasjoner i tiltaksomfanget. Selv om enkelte analyser tyder på høyere terskler for å iverksette omsorgstiltak (statlige tiltak er oftest omsorgstiltak) i små kommuner, er det forskningsmessig vanskelig å avgjøre om lavere omfang av omsorgstiltak i små kommuner faktisk skyldes at terskelen for å iverksette tiltak er høyere der, eller om behovene for slike tiltak er mindre i slike kommuner. Vår vurdering er at dette ikke er avklart. Analyser har også rettet oppmerksomheten mot praksisvariasjoner og ulik prioritering av barnevernet i kommunene som kilde til variasjoner i tiltaksomfang. Det synes ut fra litteraturen vanskelig å trekke klare konklusjoner om hvor stor betydning disse forholdene har. Som følge av vanskelighetene med å konstruere indikatorer for praksis og prioritering, er det vanskelig å undersøke betydningen av disse forholdene også i de analysene vi gjennomfører i dette prosjektet. 5

9 3 Empirisk modellering av utgiftsbehovet i statlig barnevern 3.1 Indikator for utgiftsbehov Data i KOSTRA Av aktuelle indikatorer for statlig utgiftsbehov inneholder SSBs database KOSTRA for hver kommune kommunenes brutto driftsutgifter til tiltak utenfor hjemmet, samt antall barn på omsorgstiltak. Begge variablene uttrykker deler av det statlige utgiftsbehovet, men det er viktige kilder til avvik. Tiltak utenfor hjemmet (plasseringstiltak) omfatter institusjonstiltak, som er statlige, men også plasseringer i ordinære fosterhjem, som finansieres av kommunen. Staten finansierer også en del hjemmebaserte tiltak, som ikke omfattes av indikatoren. Til slutt, siden indikatoren måler kommunenes driftsutgifter, registreres bare kommunenes egenbetalinger for tiltakene, som er langt lavere enn det de koster for staten. En annen mulig indikator, er antall barn med omsorgstiltak, men den har andre svakheter. Antall barn på omsorgstiltak er et litt for smalt begrep, siden staten (før 2004 fylkeskommunen) har ansvaret også for en del hjelpetiltak. Variabelen er også mindre egnet fordi den ikke får fram at barn på institusjonstiltak er dyrere enn barn på andre statlige tiltak. Data fra BUFETAT Vi baserer oss dermed på en tredje løsning. Istedenfor data fra SSBs KOSTRAdatabase, benytter vi data fra Barne- ungdoms- og familiedirektoratet over antall barn på statlige tiltak. Med dette utgangspunktet beregner vi data statlige utgifter til tiltak etter kommune. Fra Direktoratet har vi fått tilgang til data over antall barn på institusjonstiltak, på statlige fosterhjemsbaserte tiltak og statlige hjemmebaserte tiltak, for alle kommuner i Vi har tall for antall barn i disse tre gruppene per og antall barn som har vært på tiltak i løpet av året. Erfaringsmessig skrives en del barn ut av institusjon rundt årsskiftet, slik at antall barn per 31/12 som regel er lavere enn gjennomsnittlig antall barn på tiltak på årsbasis. Ideelt sett burde vi 6

10 hatt dette gjennomsnittstallet, men dersom tendensen til utskrivning er den samme i alle institusjoner, vil dette trolig ikke påvirke resultatene i den statistiske analysen. Vi benytter antall barn per 31/12. Målet med analysen er å studere statens utgiftsbehov. I dag er det store variasjoner i utgiftene per institusjonsplass mellom fylker og regioner, noe som trolig langt på vei er en arv fra epoken da fylkeskommunene hadde ansvaret for andrelinjetjenesten i barnevernet. For å få et grep på en norm for utgiftsbehovet, har vi valgt å beregne et hypotetisk utgiftsnivå per barn på tiltak i 2004, med utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittstall for utgifter per barn på tiltak i de 5 barnevernsregionene). For hver kommune beregnes følgende variabel: UTGi = UTGi 1,67*instbarn+0,293*fostbarn+0,204*hjembarn+0,08*totbarn Beregnet brutto driftsutgift i statlig barnevern fra barn på statlige tiltak fra kommune i (millioner kroner) INSTBARN i Antall barn på institusjonstiltak fra kommune i FOSTBARN i Antall barn på statlige fosterhjemstiltak fra kommune i HJEMBARN i Antall barn på hjemmebaserte statlige tiltak fra kommune i TOTBARNi Antall barn på statlige barnevernstiltak i alt fra kommune i Tallene i formelen er gjennomsnittlig brutto driftsutgift for de 5 regionene i 2004 for barn på de ulike tiltakstypene. Gjennomsnittlig utgift per barn på institusjon er 1,67 millioner kroner, gjennomsnittlig utgift per barn på statlig fosterhjemsbaserte tiltak er ,- mens gjennomsnittsutgiften per barn på statlig hjemmebasert tiltak var ,-. Tallet 0,08 betyr at gjennomsnittlig utgift til barnevernstjenesten per barn på statlig tiltak var kroner. 3.2 Forklaringsvariabler Vi benytter variabler som har vært benyttet i analyser av kommunesektorens utgiftsbehov, bl.a. i analysene Inntektssystemutvalget har benyttet. Men vi benytter også andre data. 7

11 Tabell 3.1 Variabler som er brukt i analysen. Betegnelse Forklaring Lovbrudd Anmeldte lovbrudd per 1000 innbyggere. Barn som ikke bor sammen med begge foreldre Antall barn som ikke bor med begge foreldre, dividert med befolkningen 0-17, %. Kilde: SSB (Langørgen m. fl., ). Befolkningstetthet Innbyggere per kvadratkilometer. Befolkningsvekst Gjennomsnittlig befolkningsvekst , % Dødelighet Døde per innb (alders- og kjønnsstandardisert) Enslige forsørgere Enslige forsørgere i % av befolkning år Fagstillinger i barnevernet Stillinger med fagutdanning i barnevernet per 1000 innb Fattige Andel fattige av befolkningen (%). Beregning for Kilde: SSB; Langørgen m.fl.(2005) 1) Folketall (etter alder) Folkemengde ved utgangen av året (etter alder) Frie inntekter Kommunens frie inntekter, 1000 kr pr. innb. Grunnskole Andel av befolkningen med grunnskole som høyeste utdanning, % Indikator prioritering sosialtjeneste-barnevern Differanse mellom årsverk sosialsektor og antall stillinger med fagutdanning i barnevernet, per 1000 innbyggere. Ikkevestlige innvandrere Innvandrere fra ikkevestlige land, andel av befolkningen, % Innvandrere Innvandrerbefolkning, andel av befolkningen, % Innvandrere etter inntektssystemets definisjon Integreringstilskudd Førstegenerasjons innvandrere uten flyktningestatus fra ikkevestlige land og førstegenerasjons innvandrere med flyktningestatus fra alle land, bosatt i Norge før 2000, per 31/12 04, dividert med antall innbyggere. (kriteriedata benyttet i inntektssystemet for kommunene). Mottakere av integreringstilskudd, % av innbyggere. Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Ledighetsrate Arbeidsledige dividert på befolkning 16-66, %. Overgangsstønad Andel av befolkningen som mottar overgangsstønad, %. Psykisk utviklingshemmede Antall psykisk utviklingshemmede 0-15 år i prosent av befolkning 0-16 år. kilde: Sosial-og helsedirektoratet. Skilte og separerte Skilte og separerte år i % av befolkningen år. Sysselsettingsandel Sysselsetting menn dividert med antall menn 40-54, %. Tettsted Andel av befolkningen som bor i tettsted, % Uførerate Uføre dividert på befolkningen år, %. Årsverk sosialtjeneste Årsverk sosialtjenesten per 1000 innbyggere, % 1 Takk til SSB for å ha stilt denne variabelen til disposisjon. 8

12 4 Deskriptiv analyse En del kommuner hadde ikke rapportert data for alle variablene. Oslo og Trondheim holdes utenfor pga at disse kommunene hadde en annen organisering enn de øvrige kommunene, og hadde ansvaret for både første- og andrelinjetjenesten i barnevernet. Vi står igjen med 430 kommuner med data. I det følgende viser vi hovedtrekk i disse dataene. 4.1 Kommuner gruppert etter utgifter til statlige tiltak Vi redegjør i dette avsnittet for hvordan ulike variabler samvarierer med de statlige barnevernsutgiftene. Tabellene viser gjennomsnittlige verdier (kommunene veies likt uavhengig av kommunestørrelse) på de ulike variablene for ulikeintervaller for driftsutgiftene til statlige barnevernstiltak per innbygger. Vi viser i dette avsnittet hvordan ulike variabler samvarierer med de gjennomsnittlige statlige tiltaksutgiftene knyttet til barn og unge bosatt i kommunen. Flere av variablene måler de samme underliggende forholdene, for eksempel viser vi resultater for flere innvandringsvariabler og variabler som beskriver bosettingsstruktur. 9

13 Tabell 4.1 Korrelasjon og verdier på ulike variabler. Kommunene gruppert etter stigende statlige driftsutgifter til tiltak. Statlige driftsutgifter til tiltak, kr/innb. Statlig utgift til tiltak, kr/innb Antall kommuner Sysselsettings andel Ledighetsrate Uførerate Ikkevestlige innvandrere Innvandrere, innt. system definisjon Innvand rere i alt Mottakere av integrerings tilskudd Innvand rere 0-16 < ,3 2,8 14,0 1,6 0,7 3,1 0,7 2, ,1 2,6 13,9 2,1 0,9 3,6 0,7 3, ,2 2,7 13,5 2,5 1,1 3,9 0,8 3, ,5 2,7 13,1 2,7 1,1 4,2 0,7 3, ,2 2,8 12,8 3,3 1,5 5,0 0,8 4, ,9 2,6 12,9 3,3 1,4 4,8 0,5 4, ,5 2,3 11,7 3,7 1,8 5,5 0,7 4, ,3 2,4 12,5 3,3 1,4 5,1 0,6 4,6 > ,7 2,9 14,1 2,8 1,2 4,6 0,6 4,3 Total ,9 2,7 13,3 2,6 1,1 4,1 0,7 3,7 Korrelasjon 1) -0,07 0,00-0,06 0,23 0,20 0,22-0,07 0,18 1) Korrelasjonskoeffisient med statlige utgifter til barnevern. Tabell 4.2 Korrelasjon og verdier på ulike variabler. Kommunene gruppert etter stigende statlige driftsutgifter til tiltak. Statlige driftsutgifter til tiltak kroner per innb Andel 0-17 Andel Frie inntekter, 1000 kr/innb Grunneskole som høyeste utdanning Enslige forsørgere Bosatt i tettsted Innbyggere per kvadratkilometer Fattige <50 23,2 7,0 37,2 27,4 1,4 30,4 9,9 2, ,4 6,9 29,2 24,7 1,5 43,4 15,5 2, ,4 6,8 29,8 24,1 1,5 48,9 15,6 2, ,3 7,1 26,5 22,5 1,7 62,5 45,0 3, ,3 7,0 26,4 21,5 1,7 62,0 80,9 3, ,6 7,3 27,3 22,2 1,7 60,2 96,4 3, ,9 7,2 25,2 20,1 1,6 67,6 82,1 3, ,3 7,1 28,8 22,8 1,5 54,8 86,1 3,2 Mer enn ,9 6,6 31,5 24,3 1,5 47,0 83,2 3,0 Total 23,8 7,0 30,2 24,0 1,5 49,4 46,3 2,8 Korrelasjon 1) 0,07-0,03-0,19-0,18 0,05 0,19 0,18 0,22 1) Korrelasjonskoeffisient med statlige utgifter til barnevern. 10

14 Tabell 4.3 Korrelasjon og verdier på ulike variabler. Kommunene gruppert etter stigende statlige driftsutgifter til tiltak. Statlige driftsutgifter til tiltak kroner per innb Skilte og separerte Barn som ikke bor sammen med begge foreldre Dødelighets rate Psykisk utviklingshemmede 0-15 Anmeldte lovbrudd per innb Befolk ningsvekst Folketall Prioritering sosialbarnevern Fagstillinger i barnevernet per innbygger Driftsutgifter til sosialtjenesten, kr/innb <50 8,5 14,4 778,0 0,4 45,7-0, ,37 0, ,0 15,7 751,0 0,5 54,9 0, ,27 0, ,2 16,2 778,2 0,4 50,2-0, ,21 0, ,5 16,9 771,9 0,5 63,4 0, ,33 0, ,4 16,6 751,3 0,4 69,5 0, ,41 0, ,0 16,1 752,4 0,4 59,2 0, ,31 0, ,6 16,0 737,7 0,5 64,2 0, ,24 0, ,0 15,7 772,8 0,4 67,9 0, ,32 0, Mer enn ,2 16,8 777,2 0,5 63,7-0, ,48 0, Total 9,6 15,8 766,0 0,5 57,4-0, ,34 0, Korrelasjon 1) 0,20 0,13-0,01 0,01 0,19 0,18 0,19 0,10 0,11 0,19 1) Korrelasjonskoeffisient med statlige utgifter til barnevern. Arbeidsmarked/trygd. Det er ingen klar sammenheng mellom andelen av menn i de aldersgrupper hvor sysselsettingen er høyest, og de statlige barnevernsutgiftene. Heller ikke arbeidsledigheten eller andelen uføre i kommunen er korrelert med tiltaksutgiftene. Innvandring. Alle innvandringsvariablene korrelerer positivt med barnevernstiltakene. Korrelasjonskoeffisienten er i overkant av 0,2 både for innvandringsvariabelen som benyttes i Inntektssystemet, og for ikkevestlig innvandrerbefolkning i prosent av samlet befolkning. For andelen barn og unge som er ikkevestlige innvandrere, er korrelasjonen noe lavere. Aldersfordeling. Det er en svakt positiv korrelasjon mellom andelen av befolkningen som er 0-17 år, men ingen korrelasjon mellom tiltaksutgifter og mandelen som er mellom 13 og 17 år, årsklasser der hovedparten av barna som er på institusjonstiltak befinner seg. Kommunens inntekter. Gjennomsnittlig er korrelasjonen negativ (korrelasjonskoeffisient på -0,19), dvs. at jo høyere frie inntektene per innbygger er, desto lavere er statens utgifter til barnevernstiltak per barn i kommunen. Sammenhengen er imidlertid ikke entydig. Blant annet er det høye frie inntekter både blant kommuner med lavt omfang av tiltak og blant kommuner med høyt omfang av tiltak. En del kommuner med høye frie inntekter og lavt omfang av tiltak, er småkommuner i distriktene, som inntektssystemet tildeler høye frie inntekter som følge av distriktslokaliseringen og for å kompensere for smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. 11

15 Familiemønstre. Skilte og separerte, andel enslige forsørgere og andel barn som ikke bor sammen med begge foreldre, fanger alle opp den eventuelle betydningen av det forhold at samlivsbrudd og eneforsørgerskap kan gi økt risiko for å trenge barnevernstiltak. Av disse er andelen skilte og separerte sterkest korrelert med utgiftene til tiltak (0,19), men andelen barn som ikke bor sammen med begge foreldre korrelerer også (0,13). Andre sosiale indikatorer. Andel fattige er gjennomgående høyere i kommuner med høyt omfang av barnevernstiltak enn i kommuner med lavt omfang av tiltak (korrelasjon på 0,22). Korrelasjonen er ikke høyere for samspillsvariablene andel fattige multiplisert med andel barn som ikke bor sammen med begge foreldre. Vi finner ingen støtte for at lav utdanning medfører større behov for statlige barnevernstiltak. Korrelasjonen mellom andelen av befolkningen med lav utdanning og statlige utgifter er tvert imot klart negativ. Andelen barn som mottar grunn- og hjelpestønad kan tjenes om indikator på andel barn med funksjonshemminger. Dødelighet, andel psykisk utviklingshemmede og andelen som mottar grunn- og hjelpestønad er ukorrelert med tiltaksutgiftene. Omfanget av kriminalitet (målt med anmeldte lovbrudd per innbygger), viser også en positiv sammenheng med omfanget av barnevernstiltak utenfor familien. Variabelen er imidlertid ukorrelert med tiltaksomfanget. Sosialhjelpsutgiftene i en kommune kan kanskje være en behovsindikator også for statlig barnevern. Vi finner en positiv korrelasjon mellom kommunens utgifter til sosialhjelp per innbygger og statlige utgifter til barnevernstiltak per innbygger (korrelasjon 0,19). Bosettingsstruktur. Det er en klart positiv korrelasjon mellom statlige tiltaksutgifter og hhv andelen av befolkningen som bor i tettsted og befolkningstetthet (innbyggere per kvadratkilometer areal). Korrelasjonskoeffisienten er ca 0,18. De statlige tiltaksutgiftene er også stigende med kommunestørrelsen (korrelasjon på 0,19), med unntak av at noen få relativt små kommuner har svært stort omfang av tiltak. Tiltaksomfanget er også gjennom gående høyere desto sterkere befolkningsveksten har vært de siste 5 årene (samme grad av korrelasjon). Gjennomgående er befolkningsveksten sterkere desto større kommunen er, men sammenhengen er langt fra entydig (korrelasjon på 0,18 mellom befolkningsvekst og folketall). Organisering. Vi finner ingen tydelig sammenheng mellom den relative størrelsen på barnevernssektoren og sosialsektoren og statlige barnevernsutgifter. omfanget av tiltak utenfor familien (korrelasjon 0,10). Det er en viss, men langt fra tydelig, tendens til at de statlige tiltaksutgiftene stiger med antall fagstillinger i det kommunale barnevernet, uten at dette kan tolkes som bevis på at flere stillinger i seg selv utløser tiltak gjennom en tilbudssideeffekt. Det er altså store variasjoner i ressursbruk på tiltak utenfor familien blant kommuner med omtrent like mange faglige stillinger i barnevernet. 4.2 Kommuner gruppert etter størrelse Kommunestørrelsen er en variabel som er interessant å studere litt nærmere. Før vi går over på regresjonsanalysen, grupperer vi kommunene etter innbyggertall, 12

16 og studerer hvordan ulike variabler fordeler seg på ulike størrelsesgrupper av kommuner etter stigende folketall. Tabell 4.4 Nøkkeldata for kommuner gruppert etter folketall. Folketall, 1000 personer Statlig utgift, kr/innb Antall kommuner Sysselsettings andel Ledig het Ikkevestlige innvand rere Innvandrere i alt Frie inntekter, 1000 kr pr innb Bor ikke sammen med begge foreldre <2 tusen ,0 1,7 3,3 41,2 14,9 2-5 tusen ,7 2,0 3,5 30,7 15, tusen ,5 2,6 4,1 26,3 16, tusen ,5 3,3 5,0 24,0 16, tusen ,7 4,6 6,5 23,3 17, tusen ,9 7,0 9,6 23,2 17,8 Mer enn ,9 8,5 11,7 25,0 17,3 tusen Total ,7 2,6 4,2 30,2 15,8 Tabell 4.5 Nøkkeldata for kommuner gruppert etter folketall. Folketall, 1000 personer Tettsted Grunnskole Fattige Lovbrudd Befolkningsvekst Dødelighet <2 tusen 28,6 25,5 2,5 49-1, tusen 24,7 39,9 2,6 50-0, tusen 22,7 57,8 2,8 56 0, tusen 20,8 71,5 3,3 66 0, tusen 19,1 84,6 3,5 89 0, tusen 17,9 91,6 4,4 97 0,9 751 Mer enn 100 tusen 14,2 96,6 5,7 95 0,8 731 Total 24,0 49,6 2,8 58-0,1 766 Driftsutgiftene til statlige tiltak stiger gjennomgående med folketallet, dvs utgiftene er større i store kommuner enn i små kommuner. I de minste kommunene er frie inntekter langt høyere enn i kommuner med mer enn ca 5000 innbyggere. De høye frie inntektene kommer dels som en kompensasjon for smådriftsulemper i inntektssystemet for kommunene, men mange små kommuner får også høye rammetilskudd i form av Nord-Norgetilskudd og regiontilskudd. Disse tilskuddene er ikke ment å kompensere for merkostnader, men er ment å være en stimulans til næringssvake regioner. Tabellen viser også at det er en nær sammenheng mellom folketall og innvandrerandel (lav andel innvandrere i små kommuner). Andelen fattige er også høyere i store kommuner. Forskjellene i andelen av barna som ikke bor sammen med begge foreldre, er mindre mellom kommuner av ulik størrelse, selv om det er en tendens til at denne andelen er høyere desto flere innbyggere det er i 13

17 kommunen. Den kjønns- og aldersspesifikke dødeligheten er høyest i små kommuner og avtar med kommunestørrelse. Det er altså høyest dødelighet i kommunene med det laveste omfang av barnevernstiltak utenfor familien. Befolkningsveksten er høyere desto større kommunen er, målt i folketall. Dette gjenspeiler en langvarig tendens til sentralisering av bosettingsmønsteret med fraflytting fra små og perifere kommuner til større og sentralt beliggende kommuner. Utdanningsnivået er langt høyere i store kommuner enn i små kommuner. Mens 29 prosent av befolkningen i gruppen av de minste kommunene har grunnskole som høyeste utdanning, er denne andelen bare 14 prosent i kommunene med mer enn innbyggere (framgår ikke av tabellen). Antall fagstillinger i barnevernet per innbygger er høyt i de minste kommunene. Antall fagstillinger per innbygger går noe ned inntil folketallet når ca , til tross for økende utgifter på tiltak utenfor familien etter som folketallet øker inntil For de største kommunene er antall fagstillinger per innbygger på høyde med nivået i de minste kommunene. Et høyt antall stillinger i små kommuner kan være et resultat av høye frie inntekter i mange små kommuner. Det kan også komme av udelelighetseffekter, dvs at det er grenser for hvor liten andel av en stilling man kan sette av til barnevern i en liten kommune. Et høyt antall fagstillinger per innbygger i små kommuner kan altså uttrykke en smådriftsulempe ved drift av barnevernstjenesten i svært små kommuner. 14

18 5 Regresjonsanalyse 5.1 Innledning Alle de viste variablene har vært prøvd i ulike modellvarianter. Flere av variablene er mål på det samme underliggende fenomen og konkurrerer således om å være den beste kandidaten. Vi har valgt den variabelen som best fanger opp den aktuelle effekten, målt ut fra statistisk forklaringskraft. Regresjonsanalysen er gjennomført på data fra 2004 for i utgangspunktet 430 kommuner. Noen variabler har færre observasjoner enn dette, slik at antall kommuner som er datagrunnlaget vil variere noe mellom ulike modellvarianter. For å ikke blande sammen slutningene om hvilke variabler som skal med, med effekter av datatilgjengeligheten, ønsker vi å benytte de samme kommunene i alle regresjonsmodellene, selv om det i enkelte modellvarianter hadde vært mulig å inkludere noen flere variabler. I innledende regresjoner fikk frie inntekter negativt (dvs feil ) fortegn og er ikke inkludert i senere modeller. Ved å eliminere frie inntekter, får vi et datasett med data for 425 kommuner. Oslo og Trondheim er utelatt som følge av disse har ansvaret for både første- og andrelinjetjenesten i barnevernet. Venstresidevariabelen (den variabelen som skal forklares) er beregnet brutto driftsutgift til statlige tiltak for personer fra kommunen, i kroner per innbygger. 5.2 Resultater Utvalgte modellvarianter er vist i tabellen nedenfor. En rekke modellvarianter med mange forklaringsvariabler gav som resultat at flere av variablene ble insignifikante. Disse variablene ble fjernet, og modellen reestimert. I tabellen viser vi ulike modellvarianter med koeffisienter som er rimelige ut fra forventet effekt, men med varierende grad av statistisk usikkerhet. I våre analyser har vi vært spesielt opptatt av betydningen av kommunestørrelse (folketall) og indikatorer for bosettingsmønsteret. Inkluderes folketallet direkte, pålegger vi implisitt en forutsetning om at en økning i folketallet har samme effekt på utgiftene for alle kommuner. Vi ønsker å teste om denne linearitetsforutsetningen holder. Istedenfor å benytte invers folkemengde, logaritmen til folkemengden eller en annen ikkelinær transformasjon av folkemengden, har vi benyttet dummyvariabler for folketallet. Det gjør det mulig å identifisere i hvilke intervaller for folketallet det eventuelt er ikkelineariteter i 15

19 betydningen av denne variabelen. Øvrige variabler enn folketall inngår direkte (lineært). Tabell 5.1 Resultater fra regresjonsanalyse, kommunedata fra Venstresidevariabel: Beregnede statlige barnevernsutgifter per innbygger i kommunen. Variabel\Modell Andel 0-17 år 12,9 (0,42) 12,1 (0,45) Andel fattige 40,7 (0,26) 37,4 (0,30) 54,4 (0,11) 59,7 (0,08) 74,8 (0,02) Andel barn som ikke bor sammen med begge foreldre 11,9 (0,21) 7,8 (0,41) 9,5 (0,21) 10,2 (0,18) Andel bosatt i tettsted 0,16 (0,91) -2,0 (0,24) Ledighet år 0,41 (0,99) 16,5 (0,52) Ikkevestlige innvandrere 29,8 (0,22) 29,1 (0,24) 30,8 (0,16) 41,3 (0,04) 43,4 (0,028) Lovbrudd 0,72 (0,59) 1,18 (0,38) Folketall (1000) 2,2 (0,29) Befolkningsvekst siste 5 år 36,7 (0,22) 7,3 (0,82) Utgifter til sosialhjelp 0,05 (0,42) 0,06 (0,33) Dummyer for folketall: Mindre enn (0,08) -302 (0,07) -222 (0,002) (0,56) -113 (0,48) (0,65) -73 (0,64) ,2 (0,86) 15 (0,92) og over 386 (0,30) 365 (0,32) 384 (0,27) -230 (0,002) R 2 (justert) 0,066 0,076 0,081 0,083 0,081 Antall observasjoner Note: Signifikansnivå i parentes. Modell 1 er en generell modell. Folketall inngår lineært. For øvrig inngår andel av befolkningen som er mellom 0 og 17 år, andel fattige, andel barn som ikke bor sammen med begge foreldre, arbeidsledighet, andel bosatte i tettsted, kriminalitet, ikkevestlige innvandrere, befolkningsvekst siste 5 år, indikator for omfanget av sosialhjelp i kommunen. Mange av variablene får riktignok forventet fortegn, men de er svært usikre (insignifikante). For flere av de underliggende variablene fins det flere empiriske kandidater å velge mellom. Statistisk er det liten forskjell mellom resultatene enten vi benytter andel skilte og separerte eller andel av barna som ikke bor sammen med begge foreldrene. Blant de mange innvandringsvariablene som er forsøkt, er det andelen ikkevestlige innvandrere som har høyest forklaringskraft. Modellen gir ingen signifikante koeffisienter, men for øvrig forventede effekter. Flere fattige og flere barn som ikke bor sammen med begge foreldre og flere ikkevestlige innvandrere tilsier ifølge modell økte barnevernsutgifter. Modellen gir også som resultat at disse utgiftene er høyere desto større kommunen er, og desto sterkere befolkningsveksten har vært de siste 5 årene (indikator for 16

20 pressproblemer). De statistiske resultatene (signifikans) er svakere for andel av befolkningen som bor i tettsted, arbeidsledighet, andel som er mellom 0 og 17 år og kommunens utgifter til sosialhjelp. Denne siste variabelen kan ses som en indikator på sosiale problemer i kommunen som ikke registreres av øvrige variabler. Variabelen er imidlertid problematisk da det kan tenkes at både sosialhjelpsutgiftene og kommunens satsing på barnevern kan være påvirket av en felles bakenforliggende faktor som kommunale prioriteringer eller praksis. I modell 2 erstatter vi folketallet med dummyer for folketall, for å undersøke om det er ikkelineære effekter av folketallet. Det viser seg at folketallet påvirker tiltaksutgiftene på en ikkelineær måte. Vi ønsker å undersøke om det er særegne utgifter både i de minste og de største kommunene. I modellen er det 4 dummyer for kommuner under innbyggere og en dummy for kommuner med mer enn innbyggere. Hver dummyvariabel måler effekten på tiltaksutgiftene av å være i den aktuelle folketallskategorien relativt til i referansekategorien som her er kommuner med mellom og innbyggere, for gitte verdier på øvrige forklaringsvariabler. Alle folketallsdummyene for små kommuner har negativt fortegn, dvs at utgiftene er mindre for mindre kommuner enn for kommunene i referansegruppen. Effektene er sterkere desto mindre kommunen er. Det ses av at koeffisienten er mer negativ for kommuner med mindre enn 2000 innbyggere enn for kommuner med mellom 2000 og 5000 innbyggere (og tilsvarende forskjeller mellom de andre kommunedummyene). Det er imidlertid bare dummyen for kommuner med mindre enn 2000 innbyggere som er statistisk signifikant. Dette må tolkes som at det er lavere utgifter til statlige tiltak i kommuner med mindre enn 2000 innbyggere, men ikke signifikant lavere utgifter i andre kommuner, sammenlignet med større kommuner. Koeffisienten for dummyvariabelen for innbyggertall over er klart positiv, dvs at det er høyere barnevernsutgifter i de største kommunene enn det som betydningen av de øvrige variablene som inngår i modellen, tilsier. Dette resultatet er imidlertid statistisk usikkert. Kommunens brutto driftsutgifter til sosialhjelp per innbygger har en positiv koeffisient, men er svært usikker statistisk sett. Denne variabelen kan ses som en indikator på sosiale problemer, og således forsvare en plass i modellen. Men variabelen er også påvirket av kommunale prioriteringer. Dersom kommuner som prioriterer sosialt arbeid høyt, er det også tenkelig at de prioriterer barnevern høyt. Og prioriteres barnevern høyt i en kommune, er det tenkelig at dette også øker sjansen for at et barn med problemer havner på et statlig tiltak. Å bruke sosialhjelpsutgiftene i kommunen som en behovsindikator er således litt risikabelt, idet variabelen også kan reflektere prioritering av barnevernet. I modell 3 er følgende variable fjernet fra modell 2: Andelen bosatt i tettsted, ledighetsraten for de mellom 25 og 66, befolkningsvekst siste 5 år, lovbrudd samt kommunens sosialhjelpsutgifter samt andel mellom 0 og 17 år. Dette fører til økt effekt av flere av de gjenværende forklaringsvariablene, men de er fortsatt statistisk usikre. Effektene av dummyvariablene for kommunestørrelse er omtrent som i tidligere modeller; lavere utgifter for de minste kommunene og høyere for de største (det siste resultatet er usikkert). I modell 4 har vi fjernet de av folketallsdummyene som ikke ble statistisk signifikante, med unntak av dummyen for storbykommune, for å se om dette 17

21 kunne øke forklaringskraften til de øvrige variablene. Den eneste folketallsdummyen som ble signifikant, var den for kommuner med mindre enn 2000 innbyggere. Ifølge modellen er barnevernsutgiftene drøyt 220 kroner lavere per innbygger i disse kommunene enn i andre kommuner, for gitte verdier på øvrige forklaringsvariabler. Kommunedummyen og andelen innvandrere fra ikkevestlige land er signifikante på lavere enn 5 prosents nivå, mens andelen fattige er signifikant på lavere enn 10 prosents nivå. Alle disse variablene framstår således som godt begrunnet statistisk sett. Når det gjelder antall barn som ikke bor sammen med begge foreldrene, er effekten mer usikkert bestemt (signifikant først på 20 prosents nivå). I alminnelighet er dette en for stor usikkerhet til at vi vil anbefale bruk av variabelen i et kriteriesystem. Til tross for et ikke ubetydelig punktestimat (384 kroner høyere utgift i storbykommune enn i referansekommunene), er heller ikke dummyen for storbykommune statistisk signifikant. Modell 5 er derfor en versjon hvor vi har utelatt andelen barn som ikke bor sammen med begge foreldrene fra modell 4. Da øker de estimerte effektene av og den statistiske påliteligheten (signifikans) for de gjenværende variablene. 18

22 6 Oppsummerende merknader I notatet er det redegjort for regresjonsanalyser av årsaker til variasjoner i statlige barnevernsutgifter, basert på kommunedata fra Modellenes forklaringskraft er beskjeden, noe som trolig har mye å gjøre med at mange kommuner ikke har barn på statlige tiltak. Likevel finner vi statistisk pålitelige effekter av kjennetegn ved kommunene, sammenhenger som virker plausible. Andelen fattige i befolkningen og andelen ikkevestlige innvandrere framstår som viktige forklaringsvariabler for fordelingen av de statlige barnevernsutgiftene på deltakernes bostedskommuner. Det er en sterk tendens til at de statlige tiltaksutgiftene stiger med kommunestørrelsen. Vi finner klar støtte til at de minste kommunene har færre barn på statlige barnevernstiltak og lavere statlige utgifter til tiltak enn andre kommuner. Vi har i andre deler av prosjektet vært inne på at det kan være sterkere barrierer mot å ha barn på statlige tiltak i småkommuner enn i større kommuner, barrierer som ikke skyldes lavere behov, men ulike forhold som kan gjøre at det er en høyere terskel for å iverksette statlige tiltak i små kommuner. Disse analyseresultatene gir ikke grunnlag for å si om det er lavere behov eller høyere terskler for å iverksette statlige tiltak i de minste kommunene, som er årsaken til dette. Vi finner tegn til høyere utgifter i storbykommuner, men resultatet er usikkert. Vi merker oss at vi ikke får noen effekt av andelen barn og unge i befolkningen (heller ikke av aldersfordelingen blant barn og unge), noe som trolig kommer av for små variasjoner i dataene til at det har vært mulig å tallfeste effekter av endringer i aldersfordelingen. Nøkkelresultater fra modell 5: En økning i andel fattige med 1 prosentpoeng, gir en økning i utgiftene per innbygger med 75 kroner. En økning i andelen ikkevestlige innvandrere med 1 prosentpoeng, gir en økning i utgiftene med 43 kroner per innbygger. En kommune med færre enn 2000 innbyggere har, alt annet likt, 230 kroner lavere utgift til statlige tiltak per innbygger enn andre kommuner. Disse effektene må ses i forhold til et gjennomsnittlig utgiftsnivå på 779 kroner per innbygger. 19

23 Referanser ECON (2006): Kriteriemodell for budsjettering i statlig barnevern. ECON-rapport Oslo: ECON Analyse. Inntektssystemutvalget (2005): Fordeling, forenkling, forbedring. NOU 2005 : 18. Knudsen Sture, C. (2006): Omfang og innhold i barneverntjenesten. Hva utløser behov for barneverntjenester? Notat, Norsk Institutt for forskning om velferd, oppvekst og aldring (NOVA). Langørgen, A., T. A. Galloway, M. Mogstad og R. Aaberge (2005): Sammenligning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd. Rapport 5/2005. Oslo: Statistisk sentralbyrå. Melberg, H. O og Ø. O. Alver (2003): Rus og psykiatri i inntektssystemet for kommunene. Rapport 3/2003. Oslo: Statens institutt for rusmiddelforskning SIRUS. Toresen, J. (2005): Utgiftsbehov i barnevernet. Oslo versus resten av landet. Notat 2005: 12. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. 20