Rapport Kriteriemodell for budsjettering i statlig barnevern

Transkript

1 Rapport Kriteriemodell for budsjettering i statlig barnevern

2 ECON-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: EBO/mbh, GLU, 1. september 2006 Ikke offentlig Kriteriemodell for budsjettering i statlig barnevern Utarbeidet for Barne- ungdoms- og familiedirektoratet ECON Analyse Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER INNLEDNING ORGANISERING OG FINANSIERING Innledning Ansvarsfordeling Barnevernets oppgaver Finansiering FORHOLD SOM KAN PÅVIRKE STATLIGE UTGIFTER TIL BARNEVERN Innledning Aldersfordelingen Behovsvariabler Atferdsforhold Kostnadsfaktorer Konklusjoner ANALYSER Innledning Analyseopplegg Analysenivå Regresjonsanalyse Analyser som er gjennomført Analyse av individdata fra SSBs levekårsundersøkelse Bakgrunn Resultater Konklusjoner Analyse av registerdata over barnevernsbarn Innledning Resultater Analyse av fagteam Innledning Hovedresultater fagteam Analyse av data på kommunenivå Innledning Indikator for utgiftsbehov Deskriptiv analyse, kommunedata Resultater fra regresjonsanalyse Oppsummering kommunedata Analyse av data på fylkesnivå Innledning Regresjonsanalyser Analyse av enhetskostnader Oppsummering fylkesdata Oppsummerende kommentarer FORSLAG TIL KOSTNADSNØKKEL FOR STATLIG BARNEVERN..35

4 5.1 Innledning Effekt av ulike variabler Regionspesifikke kostnadsfaktorer? Forslag til kostnadsnøkler Konsekvenser av forslaget...40 REFERANSER...43

5 Sammendrag og konklusjoner Resymé For å kunne gi et mer likeverdig tilbud av tjenester i statlige barnevern, skal det utvikles et kriteriebasert budsjettsystem for utgiftsbehovet i de 5 statlige barnevernsregionene. Analyser tyder på at høy andel fattige, innvandrere og andel bosatt i tettsted, bidrar til økt utgiftsbehov. Det er dessuten smådriftsulemper i administrasjon og drift. Behovene for statlige barnevernstiltak tiltak synes å være større i storbykommuner og mindre i de minste kommunene enn i øvrige kommuner og regioner. Det foreslåtte kriteriesystemet innebærer klare omfordelinger av det samlede budsjettet i statlig regionalt barnevern, noe som taler for en overgangsordning dersom det innføres. Bakgrunn Fra 2004 overtok staten ansvaret for familievernkontorene og de barneverntjenestene som har vært drevet av fylkeskommunen. Staten har ansvar for andrelinjetjenesten i barnevernet, mens kommunene har ansvar for førstelinjetjenesten. Barne- og likestillingsdepartementet har et overordnet ansvar for det statlige barnevernet. Det nye statlige familievernet og barnevernet, Barne-, ungdoms- og familieetaten, er organisert i fem regioner styrt av et sentralt og koordinerende direktorat under Barne- og likestillingsdepartementet. Bufetat forvalter det statlige barnevernet og har ansvaret for institusjonstiltak, fosterhjemstiltak og hjemmebaserte tiltak. Oslo og Trondheim har ansvaret både for første- og andrelinjetjenesten i barnevernet, og er ikke inkludert i noen av regionene. Ett av målene med reformen i barnevernet er å gi et mer likeverdig barnevernstilbud uavhengig av bosted, enn det som synes å ha vært tilfellet tidligere. For å kunne gjøre det, må Barne- ungdoms- og familiedirektoratet fordele økonomiske ressurser til regionene i samsvar med variasjonene i behovet for barnevernets innsats, og også i samsvar med eventuelle upåvirkelige kostnadsulemper i driften. Hvordan disse behovene og kostnadsforholdene varierer mellom barnevernsregionene, er imidlertid usikkert. Problemstilling og metode Den overordnede problemstillingen i prosjektet er å utvikle et kriteriebasert system for å fordele det nasjonale budsjettet til statlig barnevern på de 5 barnevernsregionene. Fordelingen skal gjenspeile variasjonene i utgiftsbehovet for å gi et likeverdig barnevernstilbud. 1

6 Som en del av prosjektet er det gjennomført flere analyser for å avdekke hvilke kjennetegn ved barn/unge og deres situasjon som kan sies å utløse behov for barnevernstiltak. Siden disse behovene ikke kan observeres direkte, har analysene i hovedsak fokusert på hvilke faktorer som påvirker det faktiske omfanget av barnevernstiltak som nå er statlig finansiert. I den grad det har vært mulig har vi søkt å kontrollere for betydningen av forskjeller i praksis, prioriteringer og ressurser i barnevernet. Som del av utredningsarbeidet er det også utført en gjennomgang av relevant litteratur og analyser samt en intervjuundersøkelse blant ansatte i statlig barnevern. Vårt forslag til kriteriesystem for statlig regionalt barnevern er basert på en sammenveiing av informasjon fra flere kilder. For det første bygger det på resultater fra en analyse av sammenhengen mellom kjennetegn ved kommuner og statlige barnevernsutgifter med data fra For det andre bygger det på resultater fra en analyse av sammenhengen mellom kjennetegn ved fylkeskommuner og utgiftene i fylkeskommunalt barnevern i Informasjon fra registerdata over barn som har vært i kontakt med barnevernet er videre benyttet for å tallfeste betydningen for utgiftsbehovet av aldersfordelingen blant barn og unge. Ved utformingen av det foreslåtte kriteriesystemet har vi også tatt hensyn til annen kunnskap, bl.a. annen litteratur og intervjuer med ansatte i det statlige barnevernet. Et kriteriesystem for utgiftsbehovet i statlig regionalt barnevern trenger variabler som kan måles objektivt, dvs. gjenfinnes i offentlig statistikk. De variablene som skal inkluderes i systemet vil derfor kunne fortone seg som indirekte i forhold til de underliggende årsakene til at en familie trenger barnevernstiltak. Eksempelvis vil ofte psykiske problemer i familien kunne sies å være et forhold som utløser tiltak, men siden slike ikke kan observeres i offentlig statistikk, er det nødvendig med mer indirekte indikatorer. Eksempler på slike indirekte indikatorer kan være lokal arbeidsledighet, omfanget av fattigdom eller indikatorer for bosettingsmønsteret (tett eller spredt bosetting). Analysene har vært rettet mot å tallfeste betydningen som slike indirekte og målbare faktorer har for omfanget av barnevernstiltak. Rapporten er utarbeidet i samarbeid mellom ECON og NOVA (Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring). Oppdragsgiver er Barne- ungdomsog familiedirektoratet. Konklusjoner og tilrådinger Analysene av kommunedata og fylkesdata gir noe ulike resultater. Det synes som om litt ulike variabler fanger opp en del av de samme underliggende forholdene, men det er ikke mulig å si eksakt hva forskjellene i resultater skyldes. Ulike definisjoner av barnevernsutgifter, ulike år modellene er tallfestet på, samt det faktum at analysene er gjennomført med data på ulikt regionalt nivå, kan alle spille inn. 1 Disse to analysene er gjennomført av ECON (ECON 2006A) og ECON (2006B). 2

7 Kommuneanalyse Kommuneanalysen tyder på at andelen fattige og andelen av befolkningen som er ikkevestlige innvandrere, er av betydning for omfanget av de statlige barnevernsutgiftene. Kommuneanalysen tyder også på at utgiftene per innbygger knyttet til barn på statlige barnevernstiltak er særlig lave i de minste kommunene (under 2000 innbyggere). En del forskning om barnevern har vært opptatt av om det er forhold i barnevernet, og ikke de underliggende behovene, som er årsak til et særlig lavt omfang av barnevernstiltak i små kommuner. Intervjuene med ansatte i barnevernet gir ikke entydig støtte til en slik hypotese, noe som gjør at vi vil legge til grunn at det er mindre behov for statlige tiltak i de minste kommunene enn i øvrige kommuner, også kontrollert for effektene av andre kjennetegn. Det kommunale barnevernet spiller en avgjørende rolle for omfang og innretning av barnevernstiltak. I kommuneanalysen har vi kontrollert for kommunens inntektsnivå (frie inntekter), som vil kunne være en kilde til variasjoner i ressursbruk i kommunalt barnevern og dermed også muligens til variasjoner i omfanget av statlige tiltak. Vi finner imidlertid ingen effekt av kommunens frie inntekter på utgiftsnivået. Fylkesanalyse På fylkesnivå er det andelen bosatt i tettsted som synes å være den viktigste variabelen for å forklare variasjonene i utgiftene per innbygger til andrelinjetjenesten i barnevernet. Variabler som innvandring, fattigdom og arbeidsledighet får ikke støtte som forklaringsfaktorer i disse analysene. Andelen i tettsted i fylkesanalysen og andel fattige og innvandrere i kommuneanalysen fanger trolig i noen grad opp betydningen av felles underliggende forhold. Blant annet er både andel innvandrere og andel fattige høyere i større og sentrale kommuner og fylker, hvor også andelen bosatt i tettsted er høy. Storbyfaktor? I debatten om offentlig utgiftsbehov har spørsmålet om visse typer sosiale problemer som bl.a. medfører behov for barnevernstiltak, er spesielt store i de største byene. I denne forbindelse har en ofte brukt begrepet storbyfaktor, som gjenspeiler at det kan være noe uklart hva disse problemene egentlig er og hvordan de kan måles. Vi finner indikasjoner på at barnevernsutgiftene kan være noe høyere i fylker med stor andel av innbyggerne bosatt i storbykommuner ( innbyggere eller mer), men resultatene er statistisk mindre sikre enn resultatene for andel i tettsted. Også i kommuneanalysen er det tegn til at utgiftene er høyere i de største byene, men her er den statistiske usikkerheten ennå noe høyere. Til tross for denne usikkerheten velger vi å inkludere betydningen av storbyfaktor i det foreslåtte kriteriesystemet. Smådriftsulemper Delere av regionenes utgifter til administrasjon og fagteam er trolig et stykke på vei faste og uavhengige av antall brukere/klienter. Målt per innbygger vil disse utgiftene derfor kunne bli høyere i regioner med lavt folketall enn i andre 3

8 regioner. Regnskapsdata for barnevernet viser at disse utgiftene til administrasjon og fagteam per bruker er høye i regioner med lavt innbyggertall og spredt bosetting. Vi foreslår å innføre et såkalt basiskriterium for å ivareta smådriftsulemper ved administrasjon og fagteam. Alderskriterier Analysene av fylkes- og kommunedataene gir ikke grunnlag for å konkludere om hvor stor betydning aldersfordelingen har for utgiftene. Det skyldes trolig at aldersfordelingen varierer relativt lite mellom kommuner og fylkeskommuner. I vårt kriterieforslag er alderskriteriene fastlagt som den resterende vekten etter at vektene for de øvrige kriterievariablene er beregnet. Aldersvektene skiller mellom unge barn (0-12 år) og eldre barn og unge (13-17 år). Alderskriteriene tar både hensyn til at det er flere barn mellom 0 og 12 år enn mellom 13 og 17 år, og det forhold at det er langt høyere hyppighet i bruken av statlige tiltak blant aldersgruppen år enn blant gruppen 0-12 år. Forslag til kriteriesystem Det foreslåtte kriteriesystemet (se tabell) er basert på de estimerte effektene av forklaringsvariabler i kommune- og fylkesanalysene, samtidig som det legges til grunn at kriterievektene skal gjenspeile den aktuelle variabelens betydning for de samlede utgiftene. Tross en viss statistisk usikkerhet inkluderes storbyfaktoren i kriteriesystemet, basert på estimatet fra fylkesanalysen. Betydningen av aldersfordelingen og basiskriteriet er beregnet separat. Fordi vi anser at andel i tettsted i fylkesanalysen og andel fattige og andel innvandrere i kommuneanalysene kan tenkes å reflektere en del felles underliggende forhold, har vi proporsjonalt nedjustert vektene for disse variablene i forhold til estimatene i kommune- og fylkesanalysene for å tilpasses kravet om at sum vekter skal bli lik 1. Tabell A Foreslåtte vekter i kriteriesystem for statlig regionalt barnevern. Variabel Anbefalt vekt Fattige 0,162 Ikkevestlige innvandrere 0,110 Bosatte i småkommuner (2000 innb. og mindre) -0,010 Bosatt i tettsted 0,439 Andel 0-12 år 0,057 Andel år 0,152 Bosatte i storbykommuner ( innb. og mer) 0,040 Basiskriterium 0,050 Sum vekter 1,000 Konsekvensene av det foreslåtte kriteriesystemet er vist i Tabell B nedenfor. Tabellen viser faktiske driftsutgifter per innbygger i 2004, og hvordan budsjettet for dette året ville blitt fordelt på regionene dersom det foreslåtte kriteriesystemet hadde blitt benyttet. 4

9 Tabell B Driftsutgifter i statlig barnevern per innbygger. Faktiske tall i 2004, samt beregnede utgifter forutsatt det foreslåtte kriteriesystemet i tabell A. Faktisk utgift, kr/innb Beregnet utgift, kr/innb Prosent avvik Øst Sør Vest Midt Nord Forslaget til kriteriesystemet innebærer relativt betydelige omfordelinger mellom regionene. Regionene som i dag har høyest utgifter per innbygger får redusert budsjettene, mens regionene med lavest utgifter vil få økte ressurser dersom forslaget til kriteriesystem legges til grunn. Endringene er imidlertid ikke større enn at regionen som hadde høyest utgifter i 2004 (Vest), også vil få høyest utgifter per innbygger basert på det foreslåtte kriteriesystemet. Regionen som i 2004 hadde lavest utgifter per innbygger (Midt) får også i det foreslåtte kriteriesystemet lavest utgifter. Hensynet til enkelhet kan tilsi at barne- ungdoms- og familiedirektoratet vil ønske færre variabler i kriteriesystemet. Hvor stor vekt som skal legges på dette hensynet er ikke vurdert i rapporten. Rimelige forenklinger av det foreslåtte systemet vil medføre noe andre resultater, men uten at hovedbildet endres vesentlig. De ikke ubetydelige budsjettkonsekvensene som følge av bruk av kriteriemodellen aktualiserer bruk av overgangsordninger. Det er imidlertid ikke tema for denne rapporten. 5

10 1 Innledning Fra 2004 ble ansvaret for andrelinjetjenesten i barnevernet flyttet fra fylkeskommunene til staten. Den statlige Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet). De fem regionale kontorene får i det enkelte år tildelt en økonomisk ramme for å drive sin virksomhet, som blant annet omfatter drift av 26 fagteam, institusjonstiltak, fosterhjemstiltak og hjemmebaserte tiltak. For å nå målet om å kunne yte et likeverdig tilbud til alle, må budsjettmidlene som tildeles regionene, stå i forhold til hvor store utgiftsbehovene er. Disse behovene kan variere mellom regionene, ikke bare etter folketall eller antall barn og unge, men også som følge av ulikt omfang av de sosiale problemene som genererer behov for barnevernets innsats. Videre kan bosettingsmønster, geografiske og andre forhold representere kilder til kostnadsforskjeller som regionene selv ikke kan påvirke. I denne situasjonen har Barne- ungdoms- og familiedirektoratet fått gjennomført et utredningsprosjekt for å få et bedre grunnlag for å vedta et kriteriebasert system for å tildele midler til regionene i barnevernet. Prosjektet er utført av analysefirmaet ECON Analyse og forskningsinstituttet NOVA (Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring). Direktoratet har hatt to hovedmål med prosjektet. For det første ønskes oppdatert kunnskap om variasjonene i regionenes utgiftsbehov knyttet til barnevernet, og for det andre ønskes det etablert et kriteriebasert system for tildeling av midler til regionene, slik at ressursfordelingen gjør det mulig å gi et likeverdig tilbud av barnevernstjenester i alle regioner. Denne rapporten presenterer et forslag til kriteriemodell for fordelingen av midler til barnevernsregionene. Forslaget er basert på de ulike delprosjektene og analysene som er gjennomført i utredningsprosjektet. Resultatene fra analysene er oppsummert i denne rapporten. Utredningsprosjektet har bestått av følgende delprosjekter: 1. Kunnskapsstatus; gjennomgang av relevant litteratur og forskning om faktorer som tilsier behov for barnevernstiltak (NOVA). 2. Statistisk analyse av individdata fra SSBs levekårsundersøkelser (utvalgsundersøkelse). (ECON) 3. Statistisk analyse av registerdata over barn på barnevernstiltak (NOVA). 6

11 4. Spørreundersøkelse og intervjuer mot fagteam i barnevernet (NOVA). 5. Statistiske analyser av ressursbruk i barnevernet basert på data fra kommuner og fylkeskommuner (ECON). 6. På basis av de forannevnte delprosjektene, utarbeide forslag til kriteriesystem for fordeling av budsjettmidler i barnevernet på regionene (ECON, NOVA). Delprosjektene 1-5 er dokumentert i tekniske dokumentasjonsrapporter. Lesere som ønsker nærmere dokumentasjon av analysene henvises til disse dokumentasjonsrapportene. Referansene til disse rapportene er gitt i teksten og i referanselisten til slutt i denne rapporten. En oppsummering av analysene og begrunnelser for forslaget til kriteriesystem er gitt i denne rapporten. Som ledd i prosjektet har det vært oppnevnt en referansegruppe, bestående av Henning Espenes (region Midt), Stig Svensen (region Midt), Marion Stende (fagteam Gjøvik), Helge Skjetne (Oslo kommune), Sveinlaug Barstad (Øvre Eiker kommune), Anne Mari Borgersen (KS). Kontaktpersoner i BUFDIR har vært Kjersti Flåthen, Therese Dalsbø og Ellen Kartnes. Rapporten er disponert som følger. I kapittel 2 redegjøres for hovedtrekk ved organiseringen og finansieringen av barnevernet. I kapittel 3 drøftes forhold som ifølge forskning og analyser synes å ha betydning for behovet for barnevernstiltak. I kapittel 4 gjengis og drøftes konklusjonene i analysene som er gjennomført som del av prosjektet. I kapittel 5 presenteres og begrunnes ECONs og NOVAs forslag til kostnadsnøkkel for fordeling av budsjettmidler til regionene i barnevernet. 7

12 2 Organisering og finansiering 2.1 Innledning Vi redegjør i dette kapitlet for hovedtrekkene av ansvarsfordelingen, finansielt og kompetansemessig, mellom barnevernet på kommunalt og statlig nivå. Barnevernet er under sterk endring. Det er et overordnet mål å dempe utgiftsveksten i barnevernet, blant annet gjennom å redusere bruken av institusjonstiltak og å øke bruken av ulike former for hjemmebaserte tiltak. Barnevernstjenesten har som hovedoppgave å ta vare på de mest utsatte barna. Det er barnevernets ansvar å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse eller utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg. Barnevernet skal også bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår generelt (lov om barneverntjenester av 1992). 2.2 Ansvarsfordeling Oppgavene i barnevernet er delt på flere forvaltningsområder. Kommunen, Barneungdoms- og familieetaten, Fylkesmannen, Fylkesnemnda for sosiale tjenester, og Barne- og likestillingsdepartementet har alle oppgaver etter barnevernloven. Kommunen skal sørge for at den har en barneverntjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet etter loven. Barneverntjenesten skal gi råd og veiledning, treffe vedtak etter loven eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda, iverksette og følge opp tiltak. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Bufdir). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og bistå med å gi fosterhjemmene opplæring og veiledning. Etaten har også ansvar for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven. Bufetat har 26 regionale fagteam for barnevernet. Teamene skal arbeide nært sammen med det kommunale barnevernet og andre kommunale tjenester for barn, ungdom og familier. Fagteamene arbeider med: 8

13 faglig bistand i vanskelige barnevernssaker å bistå små kommuner ved å foreta begrensede utredningsoppgaver i kompliserte saker å finne lokale løsninger i samarbeid med kommunene å bistå kommunene i plasseringssaker utenfor hjemmet inntak til statlige og private barneverntiltak Fylkesmannen skal føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune. Det innebærer at fylkesmannen skal påse at kommunene utfører oppgavene etter barnevernloven, sørge for at kommunene får råd og veiledning, og føre tilsyn med barneverninstitusjonene. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak barneverntjenesten fatter etter barnevernloven (og som ikke hører inn under fylkesnemndas myndighetsområde). Fylkesnemnda for sosiale saker er et domstollignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet i blant annet saker om omsorgsovertakelse og om tvangsinngrep ved alvorlige atferdsvansker. Det er 12 nemnder i landet. Nemnda består i den enkelte sak av en leder som er jurist, to sakkyndige medlemmer og to medlemmer fra et alminnelig utvalg. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten. Barne- og likestillingsdepartementet skal føre tilsyn med at lov og øvrig regelverk blir anvendt riktig, sørge for at erfaringer med loven blir evaluert og foreta nødvendig endringer. Departementet har også ansvar for å gi retningslinjer og instrukser, sette i gang forskning på området, utvikle den generelle barnevernpolitikken og legge til rette for at det finnes tilgjengelig informasjon om barnevernet. Barne- og likestillingsdepartementet er ikke klageinstans i enkeltsaker. 2.3 Barnevernets oppgaver Omsorg for og oppdragelse av barn er i første rekke foreldrenes ansvar. Foreldre kan likevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perioder. Da kan barnevernet komme inn for å bistå barn og familier slik at barn sikres gode levekår og utviklingsmuligheter. Barnevernet skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk og psykisk overlast. Barneverntjenesten i kommune skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien der barnet på grunn av forhold i hjemmet har særlige behov. Hjelpen kan gis i form av råd, veiledning og hjelpetiltak. Vanlige hjelpetiltak er økonomisk støtte slik at barnet kan delta i fritidsaktiviteter, plass i barnehage og skolefritidsordning, samt støttekontakt og besøkshjem. I alvorlige saker er det aktuelt å plassere barnet utenfor hjemmet i fosterhjem, foreldre/barn-tiltak eller institusjon. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak om omsorgsovertakelse i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen. Hvis barneverntjenesten og foreldrene er enige om at barnet for en tid skal plasseres utenfor hjemmet, kan det skje uten at barneverntjenesten formelt sett overtar omsorgen for barnet. 9

14 2.4 Finansiering Mens det er kommunen som foreslår og i mange tilfeller vedtar hvilke tiltak som skal gjennomføres, er det i mange tilfeller staten som står for finansieringen. Kommunene har det økonomiske ansvaret for forebygging og de fleste tiltak der barnet/ungdommen bor i familien. Staten har det finansielle hovedansvaret for institusjonstiltak, for fosterhjem med statlig driftsansvar og også for en del hjemmebaserte tiltak, blant annet multisystemisk terapi (MST) og foreldretrening (PMT 2 ). Kommunene betaler egenandeler for statlige tiltak, andeler som varierer med type tiltak. Det er derfor ikke fullt samsvar mellom de tiltak staten har ansvaret for å gjennomføre (eventuelt kjøpe), og det finansielle ansvaret som følger med disse tiltakene. Betalingsordningen mellom kommuner og stat er regulert i rundskriv Q-0820 fra 1992, mens kommunenes egenandeler for ulike typer tiltak fastlegges årlig av Barne- og likestillingsdepartementet. Satsene for kommunenes egenandeler for ulike barnevernstiltak i 2005 er vist i Tabell 2.1. Tabell 2.1 Kommunenes egenandeler for barnevernstiltak som staten har ansvaret for å gjennomføre. Tiltak Kroner/mnd Barne- og ungdomshjem Tiltak for foreldre og barn med full forpleining Tiltak for foreldre og barn der det føres egen husholdning MST (Multisystemisk terapi) Enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger PMT (Parent Management Training) 0 Andre hjemmebaserte tiltak med statlig støtte Avtales i det enkelte tilfelle Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet 2 Parent management training. Tiltaket omtales også som PMTO (parent management training Oregonmodellen). 10

15 3 Forhold som kan påvirke statlige utgifter til barnevern 3.1 Innledning Det kriteriebaserte systemet for ressursfordeling til de statlige barnevernsregionene som skal utvikles, skal best mulig gjenspeile utgiftene som trengs for å gi et likeverdig tilbud til barn og unge i ulike deler av landet. I tillegg til antall barn og unge i regionene, vil behovet for barnevernstiltak være påvirket av regionale ulikheter i de sosiale problemene som har betydning for barn og unges livssituasjon. Det er gjennomført mye forskning om barnevernet med andre formål enn å finne utgiftsdrivere i barnevernet, som også kan kaste lys over hvilke kjennetegn ved barn og unge og deres livssituasjon som gjør at det er behov for barnevernstiltak. Som del av utredningsprosjektet har NOVA utarbeidet en kunnskapsstatus om hva som utløser behov for barnevernstiltak (med fokus på statlige tiltak) fra denne litteraturen (Knudsen Sture, 2006). En har særlig vært opptatt av å identifisere kjennetegn som kan observeres i offentlig statistikk, og som kan være et utgangspunkt for indikatorer i et kriteriebasert budsjettfordelingssystem. Empiriske analyser som gjøres med henblikk på å etablere indikatorer for utgiftsbehov er i praksis nesten alltid henvist til benytte data for tjenestenes faktiske omfang, i dette tilfellet omfanget av ulike typer barnevernstiltak. Siden tiltaksomfanget, i tillegg til omfanget av problemer blant barn og unge, også kan tenkes påvirket av politiske og faglige prioriteringer og av praksis i ulike deler av barnevernet, er det så langt som mulig ønskelig å ta hensyn til slike forhold. I kapitlet drøfter vi også, med bakgrunn i litteraturgjennomgangen, andre forhold enn behov, som kan tenkes å påvirke regionale variasjoner i omfanget av barnevernstiltak. Kapitlet er disponert som følger. I avsnitt 3.2 synliggjør vi først betydningen av aldersvariasjoner for omfanget av statlige tiltak. Avsnitt 3.3 omhandler indikatorer for behov for barnevernstiltak, mens avsnitt 3.4 drøfter forskning om betydningen av atferdsforhold, praksis mv for tiltaksomfanget. I avsnitt 3.5 drøftes kort mulige årsaker til kostnadsvariasjoner i relasjon til et kriteriesystem. Avsnitt 3.6 inneholder oppsummerende kommentarer og konklusjoner. 11

16 3.2 Aldersfordelingen Antall barn og unge i en region har selvsagt betydning for utgiftsbehovet i statlig barnevern, men også aldersfordelingen blant barn og unge er trolig viktig for barnevernsutgiftene. Grunnen er at yngre barn i langt mindre grad deltar på statlige tiltak enn det eldre barn og ungdommer gjør. Dette er vist i Figur 3.1. Figur 3.1 Barn på ulike statlige tiltak etter alder (2004) Antall per 1000 innbyggere Barnets/ungdommens alder Beredskap Forsterket fosterhjem Institusjon MST/PMT I alt Kilde: NOVA, SSB, ECON Andelen av årskullene som er på statlige tiltak er lav blant mindre barn, men er langt høyere fra års alderen og oppover. Dette gjenspeiles særlig i andelen av årskullene som er på institusjonstiltak, som er lite utbredt for barn under 10 år. Også for forsterkede fosterhjem er det økt hyppighet med økt alder, mens sammenhengen mellom barnets alder og det å være på tiltaket beredskapshjem, er mindre tydelig. MST er særlig hyppig blant barn mellom 14 og 17 år. Den viktigste målgruppen for PMT er barn i barneskolealder. Ifølge lovverket kan ikke ungdom eldre enn 18 år være under barnevernets omsorg. Etter eget ønske kan imidlertid ungdommen være på institusjon eller i andre statlige tiltak inntil 22 års alder. Derfor vil det også være en del unge mellom 18 og 22 år på statlige barnevernstiltak. Andelen av årskullene som er på slike tiltak, faller imidlertid kraftig etter fylte 18 år. Institusjonstiltakene er langt dyrere enn de andre statlige tiltakene. Aldersfordelingen blant institusjonsbarna vil således veie særlig tungt for betydningen av alder for de samlede statlige utgiftene til barnevernstiltak. Disse aldersfordelingene reiser spørsmål om et kriteriesystem bør ha separate effekter av antall yngre og eldre barn/unge i regionene. Dette drøftes nærmere i kapittel 5. 12

17 3.3 Behovsvariabler Tidligere forskning viser at barn, ungdom eller familier i kontakt med barnevernet har mindre ressurser (bl.a. lavere inntekt, utdanning) enn andre. For barn i institusjonstiltak, som er statlig finansiert, er svake ressurser ennå mer uttalt enn for gjennomsnittet av barn på alle typer tiltak. Ulike analyser har målt disse ressursene på ulike måter (NOU 2000: 12, St. meld 40 ( )). NOVAs gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget på feltet (Knudsen Sture, 2006), gir støtte til disse generelle resultatene. Flere forskningsarbeider og utredninger finner at ulike typer problemer hos foreldrene eller i familien opptrer hyppigere hos barn i kontakt med barnevernet enn blant befolkningen ellers. Slike problemer er bl.a. psykiske lidelser, bruk av vold og rusmisbruk hos foreldrene. Disse resultatene peker på helt sentrale sammenhenger mellom problemomfang og behov for barnevernstiltak. Men siden problemer som vold og rusmisbruk ikke kan tallfestes ut fra offentlig statistikk, er denne typen resultater mindre relevante når det skal utvikles et kriteriebasert system for utgiftsbehov. Dersom disse vanskelig observerbare og kvantifiserbare problemene samvarierer med faktorer som kan registreres statistisk, kan disse observerbare faktorer benyttes i kriteriesystemet. Det foreligger en rekke forskningsresultater om barnevern om sammenhengen mellom ulike kjennetegn som er registrert statistisk, og sannsynligheten for å være på barnevernstiltak. Denne forskningen har funnet at en lang rekke indikatorer for ressursfattigdom samvarierer med det å være på barnevernstiltak. Lav utdanning og lav inntekt blant foreldrene korrelerer begge sterkt med det å være på barnevernstiltak. Foreldre uten ordinær jobb eller foreldre som mottar ulike trygdeytelser, har også høyere risiko for at barnet eller ungdommen er på barnevernstiltak. Hvorvidt trygdestatus, inntekt og utdanning uttrykker mye av de samme underliggende sosiale problemene eller ressursforskjellene, eller om de har separat forklaringskraft, synes det ikke å være noen entydige konklusjoner om i litteraturen. I analyser av behov for barnevernstiltak i Oslo, synes det å bo i kommunal utleiebolig å tilsi forhøyet risiko for å være på tiltak. Enkelte analyser finner at familier i kontakt med barnevernet flytter oftere enn andre. Flere analyser finner at foreldres rusproblemer, kriminalitet og vold i familien, tilsier at barna selv vil få problemer, som tilsier at barnevernet kan måtte gripe inn. Siden atferd knyttet til rus, vold og andre forhold tilsier økt risiko for å dø i ulykker, og av andre forhold, kan indikatorer for dødelighet, kriminalitet og rusomfang være aktuelle som indikatorer for behovet for statlige barnevernstjenester i en region. En rekke analyser finner at forekomst av skilsmisser eller det å bo sammen med bare én av foreldrene, medfører forhøyet risiko for å være på barnevernstiltak. Innvandrere har noe høyere tilbøyelighet til å være på tiltak enn andre barn, men lavere tilbøyelighet til å være på omsorgstiltak. Toresen (2005) finner for eksempel at antall flyktninger påvirker antall på tiltak i familien, men variabelen ikke synes å være av så stor betydning for antall plasserte klienter. 13

18 I analyser av utgiftsbehov i kommunene, både utgiftsbehov til sosialhjelp og til barnevern, har det vært en omfattende debatt om det er spesielle storbyproblemer (pressproblemer) som gjør problemomfang og utgiftsbehov på flere områder, blant annet barnevern, særlig store i de store byene. Det har imidlertid vist seg vanskelig å finne indikatorer som på en pålitelig måte måler storbyproblemer. Spørsmålet om betydningen av storbyproblemer sto sentralt i Melberg og Alver (2003), som analyserte ulike kommunale utgifter (bl.a. utgifter til sosialhjelp og barnevern). Melberg og Alver foreslo et såkalt urbanitetskriterium, som var folketallet opphøyd i 1,2. Bruk av denne variabelen gav høyere statistisk forklaringskraft enn andre modeller i deres analyser. Urbanitetskriteriet har en tid vært inkludert i inntektssystemet for kommunene, bl.a. som indikator for utgiftsbehovet knyttet til sosialhjelp. Høsten 2005 ble det lagt fram en omfattende offentlig utredning som et ledd i revisjonen av kostnadsnøklene i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner (Inntektssystemutvalget, 2005). Utvalget foreslo omfattende endringer i kostnadsnøklene. Analyser utført for Inntektssystemutvalget (Langørgen, 2005) har fokusert på kriterier som kan forklare kommunale utgifter til de fleste kommunale utgifter, herunder både sosialhjelp og barnevern. Urbanitetskriteriet bidrar til økt statistisk forklaringskraft for sosialhjelpsutgiftene, men Inntektssystemutvalget er likevel kritisk til å anbefale at denne variabelen skal være med i inntektssystemet. Utvalget anser at det er vanskelig å si nøyaktig hva det er som ligger bak den observerte sammenhengen mellom urbanitetskriteriet og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Variabelen ses som problematisk fordi den ikke måler direkte hva det er i storbyene som eventuelt gir større sosiale problemer enn andre steder. Utvalget har derfor testet ut alternativer til urbanitetskriteriet. Blant annet har man vært opptatt av om en opphopning av levekårsproblemer innebærer at de gjensidig forsterker hverandre. Modeller som inkluderer opphopningsindekser for slike problemer (blant annet ledige multiplisert med antall fattige) har like stor forklaringskraft for sosialhjelpsutgiftene som modellen hvor urbanitetskriteriet inngår som forklaringsvariabel. Kommunenes utgifter til barnevern er også analysert av Langørgen (2005) og Inntektssystemutvalget (2005). Deres analyser fokuserer særlig på betydningen av antall skilte, antall fattige og antall barn som ikke bor sammen med sine biologiske foreldre som mulige kriterievariabler. Utvalget er åpen for at utgiftene til barnevern er relatert til antall innvandrere, men de statistiske resultatene knyttet til innvandring er noe usikre. Her er en rekke variabler mulige, bl.a. antall førstegenerasjonsinnvandrere 0-15 år med ikke-vestlig bakgrunn, antall flyktninger med integreringstilskudd og / eller antall flyktninger, evt ikke-vestlige innvandrere uten slikt tilskudd. Langørgen m. fl. (2005) finner at antall barn 0-19 år har effekt på kommunenes barnevernsutgifter. Utvalget har videreført Langørgens analyser og studert betydningen av antall i aldersgruppen 0-21 år, men finner ingen effekt. Antall barn 0-15 år som ikke bor sammen med begge foreldre har også en positiv, men statistisk sett mindre tydelig, effekt på kommunenes utgifter til barnevern. Utvalget finner også signifikant positive effekter på utgiftene av antall skilte og separerte i alderen år, og av antall fattige i kommunen. Antall fattige er en 14

19 indikator utviklet av SSB som tar hensyn til regionale forskjeller i levekostnader. Langørgen m. fl.(2005) finner ingen effekt av innvandring på kommunenes utgifter til barnevern etter at det er kontrollert for andre forklaringsvariabler. En opphopningsindeks med skilte/separerte, ledige og fattige er også blitt testet ut, men denne variabelen bidrar ikke til å gi modellen høyere forklaringskraft. Det samme gjelder for andelen av befolkningen med lav utdanning. Analysene tar hensyn til forskjeller i hvor god råd kommunene har, ved at kommunens frie inntekter per innbygger er en av forklaringsvariablene. Variabelen har en estimert positiv effekt på barnevernsutgiftene. Disse og andre analyser kontrollerer således for forskjeller i kommunenes inntekter når effektene av de øvrige variablene estimeres. Inntektssystemutvalget foreslår at følgende variabler skal inngå i kostnadsnøkkelen for kommunenes utgifter til barnevern: Antall innbyggere 0-21 år, antall barn 0-15 år som ikke bor sammen med begge foreldrene, samt antall fattige. Andel barn som ikke bor sammen med begge foreldrene foretrekkes framfor antall skilte og separerte, fordi definisjonen av variabelen ligger nærmere det som egentlig ønskes målt, nemlig problemomfang knyttet til antall barn av enslige forsørgere. 3.4 Atferdsforhold Utgiftene til statlige tiltak påvirkes av omfanget av sosiale problemene i familiene og lokalsamfunnene, men også hvordan den kommunale barnevernstjenesten gjennomfører ulike barnevernstiltak. Kommunens handlinger overfor sosiale problemer hos barn/unge og deres familier spiller en viktig rolle for hva de statlige utgiftene blir. Grunnen er at det er kommunene som fremmer forslag om statlige tiltak, alternativt velger å prioritere kommunale tiltak. Det er også reist spørsmål om det er regionale variasjoner i praksis og prioriteringer i barnevernet, som kan medføre regionale forskjeller i statlige utgifter til barnevern. Enkelte undersøkelser (bl.a. Veland, 1998) konkluderer med at terskelen for at kommunen ber om omsorgsovertakelse og plassering i institusjon er høyere i små kommuner enn i store kommuner, selv for barn og unge med problemer av samme alvorlighetsgrad. To grunner til en slik mulig sammenheng er anført. For det første kan det forhold at de ansatte i barnevernet i småkommuner oftere enn i store kommuner bor i samme nærmiljø som klientene, noe som kan gjøre det mer belastende å sette i verk omsorgstiltak mot foreldrenes vilje (belastningshypotesen). For det andre kan barnevernet i små kommuner ha få ansatte (i de minste kommunene kan det være én person som kanskje ikke en gang er i full stilling som er det kommunale barnevernet), samtidig som småkommuner kan ha større problemer enn andre kommuner med å rekruttere personell med tilstrekkelig fagkompetanse. Mangel på ressurser i små kommuner til å få vedtak om omsorgsovertakelse gjennom i fylkesnemnda, kan således også være en grunn til eventuelle høyere terskler for iverksette statlige barnevernstiltak. Det foreligger noe forskning som tyder på høyere terskler i små kommuner, men vår vurdering er det er metodemessige problemer ved analysene som gjør konklusjonene usikre. Forskning tyder også på at tiltaksomfanget påvirkes av kommunenes prioriteringer mellom barnevernet og tilgrensende etater. For gitt problemomfang, kan høyere prioritet til barnevernet i form av flere stillinger, tenkes å 15

20 medføre økt omfang av barnevernstiltak, både omsorgstiltak og tiltak i alt (Fauske, 1997). En alternativ hypotese for sammenhengen mellom behovet for statlige tiltak og kommunal ressursbruk i barnevernet, kan imidlertid tenkes. Jo mer kommunene i en region satser på barnevern, i form av ansatte i barnevernet og i omfang av kommunale barnevernstiltak, desto mindre blir behovene for at staten trer inn med sine tyngre tiltak særlig institusjonstiltak. Uansett blir kommunal prioritering av barnevernet en potensiell forklaringsfaktor for omfanget av statlige barnevernstiltak. Det foreligger forskning som tyder på at det er en del barn i barnevernet som også har psykiatriske problemer. Disse kan kalles dobbeltklienter, idet de kan ses som brukere både av barnevernet og helsevesenet (barne- og ungdomspsykiatrien). Det synes imidlertid å herske usikkerhet om hvor viktig denne grenseflaten mellom barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien er. Dersom mange barn og unge kan profitere både på innsats fra barnevern og barne- og ungdomspsykiatri, vil utgiftsbehovet til statlig barnevern kunne sies å være påvirket av hvor godt tilbudet i barne- og ungdomspsykiatrien i regionen er utviklet (og vice versa). Det lovmessige grunnlaget for psykiatrien og barnevernet er imidlertid ulikt, noe som kan ha konsekvenser for hvordan samhandlingen mellom barnevern og psykiatrihelsetjeneste foregår. Psykiatrien forutsetter som oftest frivillighet, noe som i mange tilfeller ikke er til stede fordi ungdommen eller foreldrene ofte er lite motivert for behandling. Barnevernet, med sine muligheter for omsorgsovertakelse, står da igjen med ansvaret for disse ungdommene, selv om de kunne ha trengt psykiatrisk behandling som tillegg eller til erstatning for barnevernstiltak. En undersøkelse (Nygren, 2000) viser at en god del barn mottar tilbud både fra psykiatrien og fra barnevernet. Dette reiser spørsmålet om variasjoner i psykiatritilbudet påvirker behovet for barnevernstiltak (og vice versa). Hvorvidt sterkere satsing på barne- og ungdomspsykiatri vil dempe behovet for statlige barnevernstiltak må anses som uavklart. Et eksempel på at myndighetene i forbindelse med inntektssystemet for kommunene har vært opptatt av tilbudssideeffekter, er debatten om kostnadsnøkler knyttet til rus (St. meld nr ), basert på analysene i Melberg og Alver (2003). Departementet fant at antall innleggelser med psykiatriske diagnoser var vesentlig høyere i kommuner i nærheten av der psykiatriske institusjoner var lokalisert. Departementet hadde en mistanke om at tilbudet av behandlingsplasser i seg selv genererte en etterspørsel. Dette er et eksempel på en tilbudssideeffekt, der kort reiseavstand i seg selv antas å øke sannsynligheten for innleggelse, uten at behovet for slike innleggelser trenger være mindre i kommuner som ligger lenger unna institusjoner. Innenfor barnevernsfeltet kan det også tenkes å være tilbudssideeffekter i antall barn på tiltak. Det vil si at det er høyere sannsynlighet for at et barn kommer på tiltak der kommunen har høy ressursbruk eller mange ansatte i barnevernet, enn om det er få ansatte i barnevernet. Spørsmålet er vanskelig eller kanskje umulig å avklare, fordi det jo også må antas å være slik at i kommuner hvor problemomfang og dermed utgiftsbehov er stort, vil det også være mange ansatte i barnevernet. Det blir da vanskelig å vite om en sterk korrelasjon mellom ansatte i kommunalt barnevern og antall barn på statlige tiltak skyldes prioritering (i form 16

21 av mange ansatte i barnevernet) eller store sosiale problemer (som må antas å gi mange ansatte). 3.5 Kostnadsfaktorer Utgiftsbehovene kan også variere som følge av forskjeller i rammevilkår som påvirker hvor dyrt det er å drive barnevern i en region. I et kriteriesystem er variabler som er indikatorer for upåvirkelige kostnadsulemper aktuelle å ta hensyn til. Slike kostnadsulemper kan tenkes å være relatert til bosettingsstrukturen. For eksempel kan lange reiseavstander medføre økt reisetid i forbindelse med rekruttering og veiledning av fosterhjem, og i forbindelse med møter. Generelt kan lavt innbyggertall medføre smådriftsulemper dersom enkelte kostnader, f. eks. utgifter til administrasjon, i noen grad må anses som faste. 3.6 Konklusjoner Aldersfordelingen mellom eldre og yngre barn/unge synes å være viktig for utgiftene i statlig barnevern. Forskningen om barnevern gir som resultat at lave ressurser og problemer hos foreldre eller deres omgivelser medfører økt behov for barnevernstiltak. Indikatorer som er brukt er lav utdanning, fattigdom, å ikke ha jobb, å være trygdet, rusmisbruk, kriminalitet og andre indikatorer. Disse kjennetegnene er imidlertid oftest høyt korrelert, både på individnivå og på regionalt nivå. Det meste av den forskningen som har vært gjennomført med et barnevernsfaglig utgangspunkt har ikke hatt som hensikt å studere betydningen av hver enkelt variabel, der det kontrolleres for effekten av andre variabler, slik at det er begrenset hva som direkte kan trekkes ut fra denne litteraturen for vårt formål. I analyser med formål å utarbeide kriterier for utgiftsbehov i inntektssystemet for kommunene, har man søkt å studere effekten av flere variabler samtidig. Som følge av at mange av variablene er høyt korrelert, ender disse analysene ofte opp med relativt få variabler med statistisk påviselige effekter på utgifter til eller antall barn på barnevernstiltak. Antall fattige, antall (barn av) enslige forsørgere og antall innvandrere er blant variabler som har vært framholdt som mulige behovsvariabler. En del forskning med barnevernsfaglig utgangspunkt har rettet oppmerksomhet mot atferdsforhold og strukturelle forhold i barnevernet som kilde til variasjoner i tiltaksomfanget. Selv om enkelte analyser tyder på høyere terskler for å iverksette omsorgstiltak (statlige tiltak er oftest omsorgstiltak) i små kommuner, er det forskningsmessig vanskelig å avgjøre om lavere omfang av omsorgstiltak i små kommuner faktisk skyldes at terskelen for å iverksette tiltak er høyere der, eller om behovene for slike tiltak er mindre i slike kommuner. Vår vurdering er dette ikke er avklart. Analyser har også rettet oppmerksomheten mot praksisvariasjoner og ulik prioritering av barnevernet i kommunene som kilde til variasjoner i tiltaksomfang. Det synes ut fra litteraturen vanskelig å trekke klare konklusjoner om hvor stor betydning disse forholdene har. Som følge av vanskelighetene med å konstruere indikatorer for praksis og prioritering, er det vanskelig å undersøke betydningen av disse forholdene også i de analysene vi gjennomfører i dette prosjektet. 17

22 4 Analyser 4.1 Innledning I dette kapitlet redegjøres det for hovedresultatene i de enkelte analysene som er gjennomført i prosjektet. I avsnitt 4.2 diskuteres metodiske spørsmål knyttet til analyser av utgiftsbehov. I avsnitt presenteres de enkelte delprosjektene. Avsnitt 4.8 inneholder en kort oppsummering. 4.2 Analyseopplegg 3 Det er en betydelig utfordring å tallfeste forskjeller i de utgiftene som er nødvendige for å gi et likeverdig barnevernstilbud i de fem statlige barnevernsregionene. For det første må man identifisere og tallfeste betydningen av faktorer som hvorfor behovet for statlig finansierte barnevernstiltak varierer mellom regionene. For det andre må man identifisere og tallfeste betydningen av faktorer som forklarer forskjeller i kostnadene per enhet varierer mellom regionene. Hva som er et likeverdig tilbud er svært vanskelig å måle. I dette prosjektet tas det utgangspunkt i en statistisk metode, som er den samme metoden som i hovedsak har vært benyttet i analyser for inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. I slike analyser antas det at variasjonene i det faktiske tjenestetilbudet i kommuner (fylker eller regioner) gjenspeiler variasjoner i behovet for tjenestene. Med denne forutsetningen vil for eksempel en analyse av samvariasjonen mellom kjennetegn ved kommunene og tjenestetilbudet i kommunen også si hva som er betydningen av disse kjennetegnene for behovet for tjenestene. Men metoden er ikke uten problemer. For det første er ikke metoden i stand til å kontrollere for forskjeller i effektivitet. For det andre kan analysene bare i begrenset grad fange opp forhold som måtte påvirke tjenesteomfanget, utover det behovene skulle tilsi. Slike faktorer kan være prioriteringer eller praksis i barnevernet. I mangel av bedre tilnærminger, og siden denne tilnærmingen har vunnet vid utbredelse både i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og også i andre sammenhenger, har vi også valgt å benytte den statistiske tilnærmingen for de fleste analysene som er gjennomført i prosjektet. 3 Deler av stoffet er basert på kap 8 i Inntektssystemutvalgets rapport (NOU 2005: 18). 18

23 Statistiske analyser fanger også i opp ufrivillige kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen Analysenivå En statistisk analyse av utgiftsnivået krever at vi har tilstrekkelig mange observasjonsenheter. Med 5 regioner, er antall observasjoner alt for lite til å gjennomføre en statistisk analyse av betydningen av mulige kostnadsdrivende faktorer. Imidlertid trenger ikke de statistiske analysene gjøres på regionnivå. Både analyser på individnivå, institusjonsnivå og på lavere regionalt nivå enn region (kommune- eller fylkesnivå) kan benyttes til å studere sammenhengene mellom kostnadsdrivende faktorer og barnevernstiltak. Erfaringsmessig er analyser på individnivå velegnet for å studere betydningen av alderssammensetningen. Generelt har data på individnivå et fortrinn framfor data på kommune- eller fylkesnivå for å tallfeste betydningen av variabler som varierer lite mellom kommuner (fylker/regioner), men som varierer mye mellom individene. Imidlertid skal kostnadsnøklene brukes til å fordele budsjettmidler mellom 5 regioner, og da er det mindre problematisk at analysene ikke fanger opp alle forskjeller på individnivå. Når vi benytter individdata eller kommunedata som grunnlag for å utvikle en kriteriemodell for utgiftsbehovet i barnevernsregionene, legger vi til grunn at det eksisterer en sann modell for dette utgiftsbehovet, som sier hvor mye utgiftsbehovet øker ved forekomsten av ulike kjennetegn. Hver enkelt observasjonsenhet, enten den er et individ, kommune, fylkeskommune eller en region, anses å inneholde like mye informasjon. Det tilsier at det i utgangspunktet ikke er grunn til å vekte kommuner når kommunedata benyttes i analysen (tilsvarende for fylker). Vi vil kombinere de ulike analysenivåene for å utarbeide et best mulig grunnlag for å fastsette kostnadsnøklene i et kriteriebasert system for å fordele budsjettmidler Regresjonsanalyse Regresjonsanalyse kan benyttes til å avdekke betydningen både av befolkningsfaktorer og kostnadsforhold. En viktig fordel ved slike analyser er at de er såkalt multivariate, det vil si at det blir kontrollert for effekter av andre tilgjengelige variabler. Dette gjør at analysene blir i stand til å måle hvilken effekt hver variabel har for utgiftene, når det er kontrollert for betydningen av de andre variablene. Ikke alle variabler i en regresjonsanalyse vil være aktuelle som kriterievariabler. Det er for eksempel en tendens til at kommuner, fylker eller regioner som har høye inntekter, også har høye utgifter, men kommunens inntektsnivå er imidlertid ikke aktuell som kriterium i kostnadsnøklene. For å isolere effekten av etterspørsels- og kostnadsforhold, må det imidlertid kontrolleres for hvilken effekt kommunens (fylkeskommunens/regionens) inntektsforhold har på utgiftene. 19