Økonomiske utsikter for Bergen kommune. Forberedelse til økonomiplan , med perspektiver

Transkript

1 Byrådssak 192/15 Økonomiske utsikter for Bergen kommune. Forberedelse til økonomiplan , med perspektiver RNO ESARK Hva saken gjelder: Saken omhandler de grunnleggende forutsetninger for utviklingen i kommunens økonomi. Opplegget for dokumentet ble lagt i bystyrets møte 26. april 2010: "Bystyret gir verbale føringer for prioriteringer i økonomiplanen, og tar stilling til samlede inntekts- og utgiftsrammer som utgangspunkt for videre planlegging" Utgangspunktet er den vedtatte økonomiplan for Kilder for nyere informasjon er Kommuneproposisjon 2016, Revidert nasjonalbudsjett 2015 og et oppdatert plangrunnlag. På dette grunnlaget utledes en anbefaling om samlede inntekts- og utgiftsrammer for økonomiplanopplegget For omtale av økonomisk status etter april vises det til 1. tertialrapport for Svakere utvikling i deler av næringslivet og dermed også i kommunens skatteinntekter legger press på økonomien. Størrelsen på frie disposisjonsfond gjør kommunen mer utsatt for endrete forutsetninger i inntekter og utgifter. Regjeringen foreslår i revidert nasjonalbudsjett for 2015 å delvis kompensere for sviktende skatteinntekter i år. Videre legges det opp til en vekst i kommunenes frie inntekter fra 2015 til 2016 som langt på vei er i samsvar med kommunens egne anslag i vedtatt økonomiplan , men statlige føringer på bruken av pengene vil begrense kommunens handlingsrom noe. Det understrekes av regjeringens anslag for vekst i kommunenes skatteinntekter er usikre sett på bakgrunn av utfordringene i norsk økonomi. De økonomiske utfordringene for Bergen kommune er også knyttet til fortsatt vekst i pensjonskostnadene, kostnader knyttet til den demografiske utviklingen, merutgifter i tjenester og økte utgifter til renter og avdrag til å betjene en voksende gjeld. Gjeldsveksten i norske kommuner er utfordrende, og dette gjelder også for Bergen. Et ambisiøst investeringsprogram med tilhørende låneopptak i vedtatt økonomiplan, og en eventuell videreføring av dette nivået også i 2019 og senere år, vil føre til at gjelden vokser til et nivå der renter og avdrag legger beslag på en uforholdsmessig stor del av kommunens inntekter. For å belyse dette nærmere, er tidshorisonten for saken utvidet til 2025, og med ytterligere perspektiver fram mot 2030 når det kommer til den demografiske utviklingen. Det kan på denne bakgrunn være nødvendig å se nærmere på investeringsrammen, med sikte på å tilpasse rammen til et nivå som gir en bærekraftig utvikling i kommunens økonomi på sikt. Flere forhold gjør det interessant å se på økonomiske perspektiver utover økonomiplanens fire år: Langsiktige konsekvenser av vedtak i årsbudsjett/økonomiplan Kunnskap om utviklingstrekk i samfunnet behovet for kommunale tjenester Kopling til kommuneplanen/samfunnsdel og andre planer 1

2 Bystyret får samtidig til behandling kommuneplanens samfunnsdel. Planen gir retning for kommunens videre utvikling, og skal følges opp i økonomiplanen, som er kommuneplanens handlingsprogram. Det er gjennom vedtakene i økonomiplanen og de årlige bevilgningene i årsbudsjettet at økonomi kan dreies til å møte behovene og prioriteringene som kommunen står overfor på lengre sikt. Aktivitetsvekst i tjenester utover rammene i budsjett bygger på en foreløpig prognose for 2015, og gjelder i hovedsak innenfor helse- og sosialområdet. I tertialrapport nr. 1 vil det bli gjort nærmere rede for utviklingen. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Vedtak i Bystyret på møte den 26. april 2010 om å behandle et nytt plan- og økonomidokument i juni - Byproposisjon. Sak 111/10. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret tar til orientering beskrivelsen av de økonomiske hovedtrekk som fremgår av premissene, og gir sin tilslutning til at disse legges til grunn for arbeidet med Budsjett 2016/Økonomiplan Bystyret gir sin tilslutning til at tjenesteområdenes rammer for Budsjett 2016/Økonomiplan må tilpasses de økonomiske rammebetingelser som er beskrevet. Dato: 26. mai 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap 2

3 Saksutredning: Innhold Oppsummering av økonomiske hovedtrekk og foreløpig arbeidsopplegg for den kommende økonomiplanperioden , med perspektiver for perioden Hovedoversikt vedtatt økonomiplan Det økonomiske hovedbildet Utfordring for perioden Inntektsforutsetningene i vedtatt økonomiplan og mulige konsekvenser av nye signaler... 6 Aktuelle saker i Revidert nasjonalbudsjett 2015 og Kommuneproposisjonen Befolkningsutvikling, demografikostnader og rammeøkninger Befolkningsutvikling Kostnader knyttet til befolkningsutviklingen - Demografikostnader Befolkningsframskriving sett opp mot nye tiltak i vedtatt økonomiplan Gjeldsutvikling, finansutgifter og investeringsrammer Pensjon Utvikling i Bergen kommunes tjenester. Sammenlikning med ressursbruk og inntektsnivå i andre kommuner Utvikling i ressursbruk Sammenlikning med ressursbruk i andre kommuner Inntektsnivå og netto driftsresultat i de største byene Vedlegg 1 Tabellvedlegg Tabell 1. Rammeendringer per tjenesteområde Tabell 2. Rammeendringer per kategori Tabell 3. Nye tiltak per tjenesteområde Tabell 4. Investering. Tjenesteområder sortert etter størrelsen på samlede driftskonsekvenser Tabell 5. Investering. De største prosjektene ikke-avgiftsfinansierte investeringer Vedlegg 2 Plangrunnlag

4 OPPSUMMERING AV ØKONOMISKE HOVEDTREKK OG FORELØPIG ARBEIDSOPPLEGG FOR DEN KOMMENDE ØKONOMIPLANPERIODEN , MED PERSPEKTIVER FOR PERIODEN Byrådet gir med denne saken en oppdatert beskrivelse av utsiktene for Bergen kommunens inntekter og utgifter. Utgangspunktet er anslag og forutsetninger som ble gjort i vedtatt økonomiplan Hovedoversikt vedtatt økonomiplan Positive endringstall: Økt inntekt/redusert utgift. Faste 2015-priser. Beløp i mill kr Økonomiplan Årlig endring Sum endring Skatt og rammetilskudd Eiendomsskatt Generelt statstilskudd og øvrig Inntekter tjenesteområdene Sum driftsinntekter Sum driftsutgifter ekskl. avskrivinger herav gjenstår å finansiere Netto, ekskl. avskrivinger Renter og avdrag, netto Utbytte Sum eksterne netto finansposter Netto driftsresultat Brukes til: Netto avsetninger Overf. til investeringsbudsjett Sum: Netto driftsresultat i pst av driftsinnt 2,0 % 2,0 % 2,7 % 2,4 % Budsjettet for 2015 viser et netto driftsresultat på 2,0 pst. Justert for bruk/avsetning bufferfond pensjon er resultatet 1,8 pst., som også er nær gjennomsnittet for hele perioden Resultatet er i samsvar med anbefalingen fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, som har gjort en ny vurdering av størrelsen på netto driftsresultat som følge av omleggingen av mvakompensasjonen. Utva7lget anbefaler nå at resultatet for primærkommunene bør ligge på minst 1,75 pst over tid. Vurderingen av kommunens inntektsrammer baserer seg på Revidert nasjonalbudsjett 2015, Kommuneproposisjonen for 2016, skatteinngangen hittil i år og utbytteforutsetningene som ligger til grunn for den vedtatte økonomiplanen. Videre omtales ressursbruk innenfor tjenesteområdene og sentrale nøkkeltall fra regnskapet som belyser kommunens økonomiske situasjon. Ved siden av å beskrive det økonomiske utgangpunktet for økonomiplan , omtaler saken også økonomiske perspektiver fram mot Økonomiplanens fire år blir gjerne betraktet som en relativt lang periode i kommunal sammenheng. Som regel er det årsbudsjettet som får størst oppmerksomhet, men vedtak her kan gi økonomiske konsekvensene for mange år framover, spesielt investeringsbeslutninger, men også driftsmessige tilpasninger. Flere forhold gjør det interessant å se på økonomiske perspektiver utover økonomiplanens fire år: 4

5 Langsiktige konsekvenser av vedtak i årsbudsjett/økonomiplan Kunnskap om utviklingstrekk i samfunnet behovet for kommunale tjenester Kopling til kommuneplanen/samfunnsdel og andre planer Bystyret får samtidig til behandling kommuneplanens samfunnsdel. Planen gir retning for kommunens videre utvikling, og skal følges opp i økonomiplanen, som er kommuneplanens handlingsprogram. Det er gjennom de årlige bevilgningene i årsbudsjettet at økonomi kan dreies til å møte behovene og prioriteringen som kommunen står overfor på lengre sikt. For en nærmere omtale av økonomisk status i tjenestene etter første tertial vises det til tertialrapport nr. 1, som bystyret også får presentert innen møtet i juni. Det økonomiske hovedbildet Utfordring for perioden Hovedutfordringene i kommunens økonomi kan oppsummeres i følgende punkter: - Et ambisiøst investeringsprogram som gir økende gjeldsbelastning - En svakere skatteinngang enn forutsatt i vedtatt økonomiplan - Fortsatt vekst i pensjonskostnadene - Lave netto driftsresultat og relativt små frie disposisjonsfond har gjort økonomien mer utsatt for endrete forutsetninger i inntekter og utgifter - Utbytte fra BKK på et lavere nivå enn tidligere - Merutgifter i tjenester, særlig innenfor helse- og sosialområdet er aktiviteten høyere enn budsjettert. Utfordringene i økonomien gjør det krevende å finne rom for tiltakene som er forslått i økonomiplanen. Det står også igjen å finne dekning for et foreløpig usaldert beløp på 280 mill. i løpet av perioden. Med sviktende skatteinntekter i fjor, og et næringsliv som nedbemanner, er det usikkerhet om skatteinngangen i resten av året. Regjeringen nedjusterer i revidert nasjonalbudsjett for 2015 (RNB) anslaget for skatt til primærkommunene med 1,3 mrd. i forhold til vedtatt statsbudsjett, hvilket betyr en vekst i forhold til 2014 på 4,6 %. Dersom samme vekst fra 2014 benyttes for Bergen kommune, betyr dette mindreinntekter (sum skatt og inntektsutjevning) i forhold til vedtatt budsjett 2015 på i underkant av 80 mill.regjeringen nedjusterer samtidig også kostnadsdeflatoren for 2015 med 0,1 prosentenhet med henvisning til lavere lønnsvekst, og foreslår etter dette å kompensere kommunene for 1,1 mrd. av skattesvikten. Av dette tilfaller vel 48 mill. til Bergen. For 2016 legges det opp til en realvekst på mellom 4,0 mrd. og 4,5 mrd. i de frie inntekter til primærkommunene, eller mellom 1,3 % og 1,5 %. For kommunesektoren samlet går 1,7 mrd. til å dekke merutgifter knyttet til den demografiske utviklingen (flere barnehagebarn og flere eldre), og 0,9 mrd. til økte pensjonskostnader utover generell kostnadsvekst. Disse beløpene er imidlertid ikke spesifisert for primærkommunene. Forslaget til regjeringen gir om lag sammen realvekst i de frie inntektene som i den vedtatte økonomiplanen for Forutsettes en realvekst på 4,0 mrd., ligger Bergen kommunes beregnede andel ca. 27 mill. under anslaget i vedtatt økonomiplan, mens en realvekst på 4,5 mrd. vil gi omtrent samme beløp som anslaget i vedtatt økonomiplan. Tilsvarende gjelder også for resten av økonomiplanperioden. Om inntektsanslagene til regjeringen i RNB 2015 skulle slå til, er det likefult nødvendig å dempe utgiftsveksten sammenliknet med ambisjonene i vedtatt økonomiplan Både usikkerheten i skatteanslaget, og ikke minst forhold som nevnt i strekpunktene over, understreker behovet for dette. Flere tiltak vil være aktuelle, både i driftsbudsjettet og i investeringsprogrammet. I denne saken gis det grove anslag på overordnete rammer for drift og investering i for årene , som vil være forenlig 5

6 med en langsiktig bærekraftig økonomisk utvikling. Nærmere detaljer om opplegget vil byrådet komme nærmere tilbake til i forslaget til budsjett 2016 og økonomiplan Inntektsforutsetningene i vedtatt økonomiplan og mulige konsekvenser av nye signaler Gjennomgangen tar utgangspunkt i vedtatt budsjett 2015 og de endringene (fra nivå 2015) som er vedtatt for økonomiplanårene Videre kommenteres usikkerhet i sentrale budsjettposter, bl.a. på bakgrunn av signaler fra Revidert nasjonalbudsjett 2015 (RNB) og Kommuneproposisjonen 2016 (K.prp.). Disse dokumentene omtales også i et eget kapittel. Driftsinntektene er i vedtatt økonomiplan forutsatt å øke med til sammen 981 mill. fra 2015 til Dette gir en årlig inntektsvekst på 1,8 pst gjennom perioden Alle endringer fra nivå 2015 er oppgitt i faste 2015-priser, dvs. det er realendringer. Skatt og rammetilskudd (frie inntekter) er budsjettert med en årlig realøkning på vel 1,6 pst gjennom perioden , eller i overkant av 200 mill. per år, dvs. om lag samme veksttakt som staten legger opp til fra 2015 til Regjeringen har angitt føringer på hva kommunene bør bruke inntektsveksten til. Dette gjelder 400 mill. til styrking av rusomsorgen, 200 mill. til helsestasjons- og skolehelsetjenesten og 400 mill. til et mer fleksibelt barnehageopptak. Bergens andel på anslagsvis ca. 50 mill. vil kunne legge bånd på kommunens bruk av de frie midlene. Som nevnt over skal inntektsveksten også dekke økte pensjonskostnader og kostnader knyttet til den demografiske utviklingen. Disse utgiftene anslås imidlertid å øke noe mer i Bergen enn snittet for landet, og det er derfor usikkert om den varslete inntektsveksten er tilstrekkelig. Regjeringen foreslår også å innføre en ny modell for selskapsskatt til kommunene fra og med 2016, men med effekt først fra Modellen vil belønne vekst i private arbeidsplasser, se også omtale nedenfor. Skatteanslaget i vedtatt budsjett for 2015 bygger på justert budsjett 2014, mens faktisk inngang i fjor ble 51 mill. lavere enn dette. Etter utløpet av april er det kommet inn 4,5 pst. mer skatt enn i samme periode i fjor. Holder skatteinngangen seg på dette nivået ut resten av året, vil Bergen få en mindreinntekt på ca. 100 mill. sammenliknet med vedtatt budsjett Med regjeringens anslag i RNB blir skattesvikten i underkant at 80 mill., som vist over. Det er usikkert om skatteveksten holder seg oppe på april-nivået også i resten av året. Årets lønnsoppgjør tegner til å bli svært moderat, med langt mindre tillegg enn de som ble gitt utover i Utviklingen i næringslivet bidrar heller ikke til vekst i skatteinntektene. SSB melder om økt arbeidsledighet, og redusert aktivitet i petroleumssektoren vil merkes godt, særlig på Vestlandet. Så langt har imidlertid ikke Bergen merket dette i samme grad som enkelte andre kommuner langs kysten. Utviklingen i skatteinntektene vil bli fulgt nøye i tiden som kommer, og anslaget blir vurdert på nytt i byrådets budsjettinnstilling til høsten. Eiendomsskatt er budsjettert med 740 mill. i hele økonomiplanperioden. Basert på utskrevet skatt per 1. april, ser inngangen ut til å bli om lag som eller noe i underkant av budsjettert beløp. Av de 55 kommunene i Norge med minst innbyggere var det 29 som hadde eiendomsskatt på bolig i Tall fra Kostra viser at disse 29 kommunene i gjennomsnitt tok inn om lag kr per innbygger. Til sammenlikning budsjetterer Bergen med 536 mill. i skatt på bolig i 2015, som gir kr per innbygger i eiendomsskatt. Med dette plasserer Bergen seg omtrent i midten blant større kommuner med eiendomsskatt på bolig. 6

7 Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt ble 0,7 mrd. høyere enn regjeringen lag til grunn i nasjonalbudsjett Regjeringen viderefører dette nivået i sitt inntektsanslag for Når eiendomsskatten øker mer enn forutsatt i nasjonalbudsjettet vil staten, alt annet like, ikke trenge å legge inn like mye økning i formues- og inntektsskatt for å oppfylle den nasjonale forutsetningen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Kommunenes inntekter fra egenbetalinger og gebyrer ble 1,5 mrd. høyere enn regjeringens anslag i nasjonalbudsjettet for Det økte nivået er lagt til grunn i regjeringens inntektsanslag for Budsjetterte inntekter på tjenesteområdene øker med 310 mill. i perioden, som i all hovedsak gjelder avgiftsfinansiert virksomhet (178 mill.) og forutsatt statlig tilskudd til etablering av øyeblikkelig hjelp (55 mill. i 2016). Utbytteforventningen fra BKK på 170 mill. i økonomiplan er basert på en utbyttegrad på 70 pst. Reduksjonen i forhold til et tidligere nivå på 100 pst. knyttes både til forventninger om lavere avkastning og betydelige investeringsbehov i selskapet. I delårsrapporten etter 1. kvartal 2015 melder BKK om en gunstig magasinsituasjon, men nedgang i kraftpriser. Bergen kommune forventer imidlertid et utbytte fra BKK i overenstemmelse med forutsetningene i vedtatt økonomiplan. Driftsutgiftene på tjenesteområdene (ekskl. avskrivinger) viser en økning på til sammen 814 mill. fra nivå 2015 til 2018, som er om lag 167 mill. mindre enn den forutsatte økningen i driftsinntektene. Av økningen i driftsutgiftene er 280 mill. forutsettes finansiert ved nødvendige innsparingstiltak i perioden, dvs. at beløpet foreløpig står usaldert. Det står sentralt i budsjettarbeidet å finne dekning for dette beløpet. Det økonomiske opplegget forutsetter realistiske driftsbudsjetter. Foreløpige prognoser for inneværende år viser at det er særlig innenfor helse- og sosialområdet at aktiviteten er høyere enn budsjettert. Renter og avdrag øker som følge av et relativt ambisiøst investeringsprogram i vedtatt økonomiplan. Siden en betydelig del av investeringene lånefinansieres, øker gjelden, og dermed også belastningen på driftsrammene gjennom økte renter og avdrag. Fra 2015 til 2018 øker utgiftene til renter og avdrag med vel 350 mill. For byrådsavdelingenes driftsrammer blir dette umiddelbart synliggjort gjennom internhusleien. Dagens lave rentenivå gjør at renteutgiftene er lavere enn de ellers ville vært. For kommunens utgifter til pensjon er det omvendt; et lavt rentenivå gjør det nødvendig med høyere premie for å oppfylle avkastningskrav i pensjonsordningen. Investeringsprogrammet gir i tillegg vel 250 mill. i økte driftsutgifter, utenom internhusleie. Til sammen øker disse postene med nærmere 900 mill. fra 2015 til 2018, og legger dermed beslag på det aller meste av den forutsatte vekst i kommunens inntekter de neste tre årene. 7

8 Figur. Netto finansutgifter (ekskl. utbytte), pensjonskostnader (inkl. amortisering) og driftskonsekvenser av investeringer. Endring fra nivå Mill.kr. Budsjettert Netto driftsresultat øker fra 362 mill. i 2015 til 454 mill. i 2018, etter at økte finanskostnader er dekket inn. Driftsresultatet dekker økte fondsavsetninger (pensjonsavsetning til bufferfond mm) og økt egenfinansiering av nye investeringer. Positiv utvikling i driftsresultatet vil bidra til en nødvendig styrking av kommunens økonomiske stilling i en situasjon med økte utfordringer på inntekts- og utgiftssiden. AKTUELLE SAKER I REVIDERT NASJONALBUDSJETT 2015 OG KOMMUNEPROPOSISJONEN 2016 Regjeringen har satt i gang arbeidet med sikte på å overføre skatteoppkreverfunksjonen (skatteinnkreving, føring av skatteregnskapet og arbeidsgiverkontroll) fra kommunene til Skatteetaten med virkning fra 1. januar Skattedirektoratets forslag har vært på høring, og regjeringen har fremmet et forslag om overføring av skatteoppkrevingen i Prop.120 LS ( ) «Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga». Regjeringen kommer tilbake med forslag til rammeoverføring fra kommunene til Skatteetaten og realisering av forutsatte gevinster i statsbudsjettet til høsten. Det er fortsatt uklart om forslaget vil få flertall, og Bergen har varslet at en overføring til statlig nivå vil få negative konsekvenser for kommunens kemnerfunksjon. Kommunal selskapsskatt foreslås gjeninnført 2016, men med virkning først fra Forslaget går ut på at en del av den lokale verdiskapningen tilbakeføres til kommunene basert på lønnsgrunnlaget i det lokale næringslivet i den enkelte kommune. Alle kommuner som har en positiv utvikling vil få en andel av den nye inntekten, der andelen som hver kommune får av ny inntekt vil tilsvare den andelen kommunen har av samlet vekst i verdiskapning. Dette vil ifølge regjeringen gi insentiver til å legge til rette for næringsutvikling i både store og små kommuner. Det er uklart om forslaget blir vedtatt, men dersom det blir, gir dette trolig relativt små utslag for en stor kommune som Bergen.. Regjeringen vil foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene som legges fram i kommuneproposisjonen for I denne gjennomgangen vurderes alle elementene i inntektssystemet. Inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen. Regjeringens styrking av Helsestasjon- og skolehelsetjenesten, herunder jordmortjenesten, vil fortsette. Innenfor veksten i de frie inntektene til kommunene for 2016 er 200 mill. begrunnet med styrking av tjenesten. Normalt vil dette bety i overkant av 10 mill. for Bergen. 8

9 Finansieringen av kommunalt øyeblikkelig døgntilbud, som er en lovpålagt ny oppgave fra 2016, er foreløpig budsjettert med 55,4 mill. i Bergen kommune. Beløpet må oppbudsjetteres i tråd med faktisk overføring til kommunen, men der endelig beløp først vil bli kjent ved framlegging av statsbudsjettet. Det er heller ikke beskrevet noe om avkorting for kommuner som starter opp senere enn 1. januar En ny akuttmedisinforskrift stiller noen nye krav til de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus, samtidig som mange av endringene er en tydeliggjøring av minimumskrav som følger av det gjeldende forsvarlighetskravet. Det stilles samme krav til svartid på telefonen i legevaktsentralene som til fastlegekontorene. Dette innebærer at 80 pst. av henvendelsene normalt skal besvares innen to minutter. Det er ikke avsatt økt finansiering som følge av forskriften. For Bergen Legevakt sin del kan det ikke utelukkes et behov for styrking av bemanning i telefonsentral for å kunne holde kravene til responstid. Det vil i 2016 bli satt i gang et forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene. To modeller vil bli forsøkt ut over en periode på tre år. I kommuner innenfor modell A skal tjenester tildeles etter nasjonale tildelingskriterier og statlig satt budsjettramme. Bevilgningen gis stikkordet overslagsbevilgning. I kommuner innenfor modell B skal kommunen tildele tjenester og midlene til sektoren øremerkes. Kommunene søker selv om å delta i forsøket. Helsedirektoratet vil annonsere forsøket i god tid før søknadsfristen som vil være 1. desember Kompensasjon for administrative utgifter ved innføring av nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling i barnehage. Fra 1. mai skal foreldrebetalingen for første barn skal maksimalt utgjøre 6 pst. av husholdningens samlede skattepliktige kapital- og personinntekt, med maksimalprisen som øvre grense. Innføringen av ordningen vil kunne medføre økte administrative utgifter i en overgangsperiode siden kommunene må tilpasse seg en ny ordning underveis i et barnehageår, og regjeringen foreslår en engangsbevilgning på 41,7 mill., dvs. om lag 2 mill. til Bergen. Fra 1. august 2015 skal det innføres gratis kjernetid i barnehagen for alle 4- og 5-åringer i familier med inntekt under en grense fastsatt av Stortinget. For 2015 er denne inntektsgrensen foreslått satt til kroner, og det blir foreslått å overføre 51 mill. til dette formålet. Forskriftsendringen skal etter planen tre i kraft 1. august Ordningen blir trolig en del av rammetilskuddet, og ikke gjennom søknad slik praksis har vært til nå. Utgiftene til sosialhjelp vil ventelig bli noe redusert ved at samtlige 4 og 5 åringer får gratis kjernetid i familier som mottar sosialhjelp. For Bergen om lag 3 mill. i 2015 og mellom 6 og 7 mill. i Tiltak mot barnefattigdom skal styrkes med 106 mill., men ukjent hvor mye som går til kommunene, og om dette eventuelt kan medføre merkostnader. Ny opptrappingsplan på rusfeltet skal bidra til kapasitet og kvalitet i tilbudet til personer med rusproblemer. Regjeringen tar sikte på å fremme opptrappingsplanen for Stortinget i løpet av I 2016 er 400 mill. kroner av veksten i de frie inntektene til kommunene begrunnet med en økt satsing på rusfeltet. Midlene foreslås fordelt etter sosialnøkkelen. Regjeringen vil gjennom etablerte rapporteringsordninger følge nøye med på utviklingen i sektoren, og om kommunene følger opp regjeringens satsing med tiltak innenfor rusområdet. Regjeringen foreslår 50 millioner kroner til kommunale utleieboliger. Dette vil både komme lavinntektsfamilier til gode og bidra til kommunenes bosetting av flykninger. Bevilgningen til boligtilskudd økes, slik at en kan gi tilsagn til bygging av 200 flere utleieboliger på landsbasis. Kommuneproposisjonen inneholder et eget kapittel om kommunereformen. Alle landets kommuner ble i august 2014 invitert til å delta i kommunereformarbeidet. Status er at noen kommuner vurderer å søke sammenslåing høsten 2015, men de fleste kommunene legger opp til vedtak innen sommeren 9

10 2016. Departementet legger dette til grunn i det videre arbeidet, og at 1. juli 2016 er siste frist for kommunene å gjøre vedtak i kommunereformen. I samme kapittel omtales også stortingsmelding 14 ( ) Kommunereformen - nye oppgaver til større kommuner, og viser til at det tas sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017, samtidig med forslag om ny kommunestruktur og nytt folkevalgt regionalt nivå. BEFOLKNINGSUTVIKLING, DEMOGRAFIKOSTNADER OG RAMMEØKNINGER Befolkningsutvikling Bergen kommunes befolkningsframskriving for perioden viser fortsatt vekst i folketallet, men noe avtakende. Mens folketallet i Bergen de siste årene har økt med om lag 4000 personer i året, viser framskrivingen gjennomsnittlig årlig vekst på ca i de kommende årene. Det er nå aldersgruppen år som vokser mest, noe som gradvis også gir tiltakende vekst blant de eldste eldre utover i perioden. Dette blir imidlertid mer synlig i årene etter økonomiplanperioden Det ventes også flere fødte, som følge av betydelig vekst i antall kvinner i fertil alder. Det tar imidlertid noe tid før dette gir flere barn i barnehagealder. Antall elever i grunnskolen har ligget stabilt i flere år, men viser økning framover. Det ventes fortsatt vekst i antall personer i yrkesaktiv alder, men veksten er noe svakere enn vi har sett de siste årene. I figurer og tabeller under er tallgrunnlaget hentet fra SSBs befolkningsstatistikk og kommunens egen framskriving utarbeidet i 2014/2015. Det er betydelig usikkerhet i utviklingen i antall fødte i 2015 og årene etter. Svekkelsen i oljerelaterte virksomheter og bremsene i norsk økonomi forventes også å påvirke tilflyttingen, men dette er til en viss grad tatt hensyn til i framskrivingene. Figur. Statistikk befolkningsendringer , framskriving Venstre akse viser verdier for fødte, døde og netto innvandring/innflytting, mens høyre akse viser samlet folketall per 1. januar. Netto innvandring i 2014 utgjorde vel 2 100, ned nærmere 600 siden året før. Fødselsoverskuddet var på vel og innenlandsk flyttetap var knapt 350. Ved utgangen av mars var folketallet økt til

11 Kostnader knyttet til befolkningsutviklingen - Demografikostnader Flere innbyggere betyr økte kostnader, spesielt når veksten kommer i aldersgrupper som i større grad er mottakere av kommunale tjenester. Til å beregne kostnader som følge av flere innbyggere i de aktuelle målgruppene, tas det utgangspunkt i budsjettall for netto driftsutgifter 1 i Gjennomgangen under omfatter tjenesteområder som inngår i det nasjonale inntektssystemet. Disse tjenestene er definert som nasjonale velferdsoppgaver, og utgjør om lag 90 pst av nettoutgiftene. På grunnlag av befolkningskriterier og kostnadsnøkler i inntektssystemet, samt budsjett per tjenesteområde, beregnes enhetskostnader i tjenestene. Disse multipliseres med befolkningsendringer for å regne ut et utgiftsbehov per tjenesteområde for årene som kommer. Figur. Endring i demografikostnader fra nivå 2015 Samlet øker utgiftsbehovet med i gjennomsnitt ca. 100 mill. per år i økonomiplanperioden , gitt uendret standard og dekningsgrad for de aktuelle tjenestene. Beregningene viderefører således eventuelle forskjeller i tjenestetilbudet sammenliknet med f.eks. ASSS-kommunene. Forutsetningen om uendret dekningsgrad kan vise seg feil, spesielt på lengre sikt. Økt levealder går trolig sammen med bedre helse blant eldre. Det kan utsette omsorgsbehovet og gi en reduksjon i gjennomsnittlige brukerfrekvenser. Beregningene viser noe lavere vekst de første par årene, men øker deretter markert etter hvert som det blir flere eldre. 1 Kostra definisjon 11

12 Tabell. Endring i demografikostnader fra nivå Mill.kr Barnehage Grunnskole Barnevern Pleie og omsorg Sosialhjelp Helse I alt Prosentvis årlig vekst 0,6 % 0,7 % 1,0 % 1,0 % 1,1 % 1,4 % 1,4 % For tjenester som ikke omfattes av inntektssystemet, er utslagene av befolkningsendringene mindre. I budsjettet for 2015 summerer disse seg til i underkant av 2,5 mrd., slik at en folketallsvekst på vel 1 pst. vil gi økte årlige demografikostnader på tilsammen om lag 25 mill. Siden det er spesielt åringene det blir flere av de nærmeste årene, vil det generelt være tjenester som er særlig rettet mot denne gruppen som vil kunne oppleve press på kostnadene. Vi har imidlertid ikke gode nok data om brukernes aldersfordeling til å fordele demografikostnadene på tjenesteområder som ikke omfattes av inntektssystemet. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) beregner hvert år mer- og mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen. Til dette har utvalget har konstruert en kostnadsnøkkel som er fordelt på aldersgrupper. Ved å bruke disse nøklene til å fordele Bergen kommunes netto driftsutgifter til tjenester som omfattes av inntektssystemet, kan det beregnes følgende nettoutgift per person i aktuell aldersgruppe, kr: 0-1 år 2-5 år 6-15 år år år år år år år år år 90 år + Alle Tallene er basert på nasjonale gjennomsnitt, men gir en pekepinn på hvor mye én ekstra innbygger i målgruppen vil øke driftsutgiftene. Anslag på den videre utviklingen i innbyggertallet, og i de ulike aldersgruppene, framgår av befolkningsframskrivingen. Ut fra dette er det mulig å framskrive kommunens utgifter knyttet til de aktuelle aldersgruppene. Figuren under viser en slik utvikling fram mot Det går tydelig fram at tjenester til eldre vil stå for en økende andel, gitt dagens dekningsgrader, men utgifter knyttet til barn og ungdom vokser også. 12

13 Inntektsutvikling som følge av befolkningsendringer Hovedtyngden av kommunens inntekter kommer fra skatt og rammetilskudd. Over 90 pst av kommunens netto driftsutgifter dekkes av disse inntektene, eller med andre ord 100 pst av tjenesteområdene som inngår i inntektssystemet. Den videre utviklingen i skatt og rammetilskudd er bestemt av befolkningens størrelse og sammensetning, skatteevne og de statlige inntektsrammene for kommunesektoren. I de årlige statsbudsjettene kompenserer staten for den demografiske utviklingen, for 2016 er det foreløpig antydet et beløp på 1,7 mrd. til dette formålet. For å kompensere utviklingen videre vil det kreves en økning i kommunens rammer på om lag 8 pst fram mot 2020, og med 20 pst fram mot 2030, basert på framskrivingene til SSB og forenklete kostnadsnøkler. Vedtatt økonomiplan bygger på en gjennomsnittlig årlig vekst i skatt og rammetilskudd på ca. 1,6 prosent, eller vel 200 mill. regnet i 2015-kroner, mens utgiftsbehovet i samme periode er anslått å øke med ca. 100 mill. i året. Opplegget fortsetter således en reell vekst i skatt og rammetilskudd som er drøyt 100 mill. (0,8 pst.) utover demografikompensasjonen. I regjeringen foreløpige opplegg for 2016 skal dette dekke økte pensjonskostnader utover den generelle kostnadsveksten, og det er gitt føringer om styrking av rusomsorgen, helsestasjons- og skolehelsetjenesten og til et mer fleksibelt barnehageopptak. Økningen i antall personer i yrkesaktiv alder har i flere år økt relativt mer enn antall unge og eldre. Dette er i ferd med å snu, og på lengre sikt vil dette føre til andelen av befolkningen i arbeid synker relativt til de som blir forsørget. Figur. Antall personer i yrkesaktiv alder (20-66 år) sett i forhold til barn, unge og eldre. Statistikk , framskriving Befolkningsframskriving sett opp mot nye tiltak i vedtatt økonomiplan Vedtatt økonomiplan inneholder både midler til nye tiltak 2, og forutsetninger om innsparinger og inntekter på tjenesteområdene som skal være med å finansiere de nye tiltakene. En sammenlikning mellom kostnader som følge av den demografiske utviklingen, og beløpet som totalt er lagt inn til nye tiltak, viser at det tilsammen er lagt inn dobbelt så mye (762 mill.) i nye tiltak i årene 2016, 2017 og 2018 som den antatte demografikostnaden (386 mill.) i samme periode for disse tjenestene. Figuren viser de tre største tjenesteområdene, som til sammen står for i overkant av 2/3-del av budsjettet til kommunens tjenester: 2 Ekskl. interne finansieringstransaksjoner., renter og avskrivninger, inkl. internleie og kalkulatoriske kapitalkostnader. 13

14 Figur. Nye tiltak i vedtatt økonomiplan og beregnet demografikostnad. Endring i netto driftsutgifter fra 2015 til Utvalgte tjenesteområder. Mill kr. Søylene for demografikostnad viser hvor stor rammeøkning som må til for å opprettholde dagens tjenestenivå, gitt standard og dekningsgrad. Det vil generelt være et spørsmål i hvilken grad veksten i tjenesteområdenes driftsrammer går til nye tiltak som møter demografiutfordringen. F.eks. vil store deler av rammeøkningen til skole bli brukt til rehabilitering av bygg, og det er et spørsmål om dette støtter opp om behovet for økte elevressurser som følge av forventet elevtallsvekst. Kommunen er likevel avhengig av velfungerende bygg for å møte denne veksten. En mer fullstendig oversikt over rammeendringer, der også tjenesteområder som ikke er med i figuren over inngår, finnes i vedlegg 1. Tabellene 1, 2 og 3 viser rammeendringer i perioden og tabellene 4 og 5 omhandler investeringsprogrammet. GJELDSUTVIKLING, FINANSUTGIFTER OG INVESTERINGSRAMMER Bergen kommune opplever, i likhet med kommune-norge for øvrig, at gjelden vokser forholdsmessig mer enn inntektene øker. Behovet for nye investeringer er i stor grad drevet at befolkningsvekst, utbygging av velferdstjenester, men også av nødvendig rehabilitering av bygg for å hente inn igjen mangelfullt vedlikehold. Siden en betydelig del av investeringene finansieres ved opptak av nye lån, øker også gjelden. Et lavt rentenivå har imidlertid dempet utslaget på driftsbudsjettene, men lånene må likefult avdras. Figur. Netto lånegjeld i kr per innbygger Foreløpig Kostra

15 For Bergen har gjeldsveksten vært særlig stor de siste fem årene. Opphevingen av Fylkesmannens lånebegrensninger i 2007 forklarer noe av veksten, men andre kommuner har også opplevd en liknende utvikling. Skoleinvesteringene har stått for 27 pst. av de totale investeringene til Bergen kommune i årene , deretter følger vann- og avløpsvirksomhet med 21 pst. For sistnevnte investeringer dekkes finanskostnadene gjennom gebyrer fra abonnentene, og belaster derfor ikke kommunens frie inntekter. Lånegjelden er etter hvert kommet på et nivå som medfører at utgifter til renter og avdrag binder opp en uforholdsmessig stor andel av framtidige inntekter, og dermed begrenser kommunens handlingsrom i årene som kommer. Med nye investeringer følger også økte utgifter til drift og vedlikehold. Høy gjeld gjør dessuten kommunen mer sårbar for framtidige renteøkninger. Gjennomsnittlig avdragstid for lån til ikke-avgiftsfinansiert virksomhet er beregnet til 37 år. Med relativt lave avdrag, og høyere låneopptak etter 2007, er konsekvensen at gjelden øker. Vedtatt investeringsprogram vil bidra til at gjelden øker ytterligere. I henhold til vedtatt økonomiplan for skal det investeres for i alt 10,2 mrd. i ikke-avgiftsfinansiert virksomhet i løpet av de fire årene, hvorav 6,5 mrd. (64 pst.) lånefinansieres. Resten skal dekkes av mva.-kompensasjon, salg av eiendom samt diverse tilskudd og ved bruk av fondsmidler. Gjelden vil i samme periode øke med 5,2 mrd., fra 11,3 mrd. ved inngangen i 2015 til 16,5 mrd. ved utgangen av En økning i gjelden på 46 pst. er om lag 40 pst. høyere enn anslått vekst i inntektene. En større del av driftsrammen vil dermed gå med til å dekke renter og avdrag. Med en forventning om fortsatt vekst i befolkningen, og spesielt i eldrebefolkningen, vil det være behov for betydelig investeringer også etter Ekstraordinært vedlikehold og rehabilitering av kommunale bygg vil også kreve investeringsmidler i flere år framover. Med samme nivå på investeringene i årene som i vedtatt økonomiplan, er det beregnet et behov for låneopptak på om lag 1,4 mrd. per år. Basert på nåværende avdragstid på 37 år for den ikke-avgiftsfinansierte delen av kommunens gjeld, vil gjelden med dette øke med ytterligere 6,0 mrd. fram mot utgangen av Samlet for årene vil dermed gjelden være økt med 11,2 mrd., til 22,5 mrd. ved utløpet av Regnet per innbygger gir dette en dobling av gjelden i løpet av årene , fra vel til kr per innbygger. Det er da tatt hensyn til anslått befolkningsvekst i samme periode. Figur. Anslag på ikke-avgiftsfinansiert gjeld og renter og avdrag forutsatt låneopptak som i økonomiplan og for øvrig samme forutsetninger om rentenivå og avdragstid. 15

16 Beløpene som ligger til grunn for figuren er regnet i 2015-prisnivå. Over tid vil prisstigning isolert sett redusere den økonomiske belastningen av gjeld noe, mens nye låneopptak på den annen side vil følge kostnadsutviklingen. Med lav prisvekst reduseres disse effektene. Mens gjelden er beregnet å utgjøre om lag 65 pst. av sum driftsinntekter ekskl. avgifter i regnskap 2014, vil andelen være økt til 112 pst. i 2025, gitt en forutsetning om 1,5 pst. årlig inntektsvekst. Tilsvarende vil over 6,4 pst. av de frie inntektene gå med til å betale renter og avdrag, mot 3,5 pst i dag. Dersom rentenivået øker med 2 pst.-poeng fra 2018, vil andelen øke til nærmere 8,7 pst. i Gjennomgangen over viser en ikke-bærekraftig utvikling i kommunes gjeld med investeringsrammer som i vedtatt økonomiplan og videreført for perioden Aktuelle tiltak for å begrense gjeldsveksten vil være: Å redusere de årlige investeringsrammene Å øke driftsfinansieringen av nye investeringer Kortere nedbetalingstid Å selge eiendom eller på annen måte frigjøre kapital Andre finansieringskilder De større byene byer har valgt ulike strategier, som f.eks. å sette et tak på gjelden, forutsette en viss andel driftsfinansiering og at renter og avdrag maksimalt skal utgjøre en fastsatt andel av driftsinntektene. Av kulepunktene over synes en styrking av generell driftsfinansiering av nye investeringer å være det minst aktuelle tiltaket. Driftsfinansieringen er allerede økt sammenliknet med tidligere, og oppfyller målsettingen om netto driftsresultat på 1 ¾ pst. Krav om ytterligere økt driftsfinansiering vil føre til at driftsrammen til tjenesteområdene reduseres med tilsvarende beløp. Kortere nedbetalingstid og økte avdrag må også dekkes av tilgjengelig driftsramme, men bør likevel vurderes nærmere sett i lys av at gjennomsnittlig avdragstid er på hele 37 år for lån til ikkeavgiftsfinansiert virksomhet. Til tross for at dagens avdrag ligger over fastsatt minimumsnivå for kommunesektoren, viser regnskapstall fra Kostra at Bergen betaler mindre i avdrag enn andre større byer, sett i forhold til størrelsen på gjelden. Da inkluderes også avdrag knyttet til avgiftsfinansierte virksomheter. Økt avdragsbelastning gjennom året vil også gi en sikrere begrensning av gjeldsoppbyggingen enn en budsjettert driftsfinansiering. Dette fordi driftsfinansieringen først realiseres ved årets slutt og vil bli strøket eller avkortet ved et eventuelt regnskapsmessig driftsunderskudd. En øvre ramme for årlig investeringsvolum vil begrense gjeldsoppbyggingen. Sammen med øvrige sparte driftskonsekvenser som følge av å nedprioritere investeringen vil et slikt tiltak kunne bidra til å styrke kommunens handlingsrom. Å prioritere bort/og eller utsette en investering kan imidlertid også gi negative følgekostnader som også må tas med i denne vurderingen. Salg av aktiva (eiendom o.a.) vil også kunne være et virkemiddel som reduserer kommunens gjeld. Alle økonomiske konsekvenser må hensyntas også her. Det kan være økte leieutgifter, reduserte leieinntekter og/eller reduserte utgifter til vedlikehold. Pågående og nær forestående prosjekter i vedtatt i økonomiplan fører til at gjeldsoppbyggingen fortsetter også de nærmeste årene. I forbindelse med årets budsjettprosess ser byrådet det som helt nødvendig å gjøre en kritisk vurdering av investeringsprogrammet og alle aktuelle planer, med mål å bringe gjeldsutviklingen mer i takt med utviklingen i kommunens inntekter. Summen av renter 16

17 og avdrag må ikke binde opp en for stor del av framtidige driftsinntekter, og det må tas høyde for framtidige renteøkninger. Virkemidler for å oppnå dette vil være en kombinasjon av kulepunktene nevnt over, der kortere nedbetalingstid på lån og en kritisk gjennomgang av investeringsbehovene, vil være de viktigste. Salg av aktiva vil også bli vurdert der dette er hensiktsmessig. Erfaringer over flere år har vist at ikke alle investeringene blir gjennomført i samsvar med den budsjetterte tidsplanen. Dette ser ut til å skje også i inneværende år, jf. tertialrapport nr. 1 som bystyret får til behandling samtidig med denne saken. Over tid bygger det seg på denne måten opp et betydelig etterslep. For å redusere dette må det etableres bedre samsvar mellom ambisjoner og realistisk gjennomføring. Figuren nedenfor viser utviklingen i investeringsbudsjetter og regnskaper de siste fire år og vedtatt investeringsnivå i økonomiplanperioden for ikke-avgiftsfinansierte investeringer. Figur. Brutto investeringsutgifter - Ikke-avgiftsfinansierte investeringer. Mill.kr Figuren viser at selv om investeringsbudsjettet ble justert ned i 2014, var likevel regnskapet klart lavere. Når prosjekter blir skjøvet ut i tid, forsterkes utfordringene med høye investeringsrammer i de påfølgende år. Vedtatt budsjett 2015 for ikke-avgiftsfinansierte prosjekter er på ca. 2,4 mrd. I tillegg gjenstår inntil ca. 0,7 mrd. som er ubrukt pr En del av disse midlene representerer pågående prosjekter. PENSJON Bergen kommune har et akkumulert pensjonspremieavvik som ved utløpet av 2014 var på vel 2 mrd., og som må dekkes inn (amortiseres) med bruk av ordinære driftsinntekter i årene som kommer. I mellomtiden er et likviditetslån i lånefondet med å finansiere dette avviket. Premieavviket er oppstått ved at det gjennom mange år har vært betalt inn mer i premie til pensjonsleverandørene enn det som kostnadsføres og belastes i de årlige regnskapene. For å bringe kostnadsføringen mer i samsvar med faktiske premieinnbetalinger, og etter hvert dekke inn igjen det opparbeidete premieavviket, er reglene for både inndekkingstid og kostnadsføringen skjerpet inn de senere årene. Sammen med en generell økning i pensjonsforpliktelsene, har konsekvensen vært at summen av amortisering og netto pensjonskostnad har økt med om lag 100 mill. i både 2013 og 2014, og vil fortsette å øke med om lag 90 mill. årlig i økonomiplanperioden For perioden 2010 til 2018 vil dermed belastningen på kommunens budsjetter være økt med 700 mill. 17

18 Figur. Pensjonskostnad, pensjonspremie og premieavvik Premieavviket skal etter nåværende regelverk dekkes inn de påfølgende 10 årene etter at avviket har oppstått, mens nye premieavvik som oppstår i 2015 skall dekkes inn i løpet av 7 år. I mellomtiden står Bergen, i likhet med svært mange andre kommuner, overfor utfordringen med å skaffe tilstrekkelig likviditet til å betale pensjonspremiene. I hovedsak er avviket mellom betalt premie og regnskapsført kostnad finansiert ved likviditetslån. Bergen kommune skrev i innspill til KS i 2014 at forhold knyttet til regnskapsregler og finansiering av premieavvik må tas opp i konsultasjonene med staten. Figur. Akkumulert premieavvik i pst. av brutto driftsinntekt. Kostra foreløpige tall. Bykassen. Departementet varsler i kommuneproposisjonen at den vil stramme inn på de økonomiske forutsetningene som ligger til grunn for beregning av kommunenes pensjonskostnader fra regnskapsåret Departementets vurdering er at parameteren for avkastning på pensjonsmidlene bør reduseres med ytterligere 0,05 prosentpoeng fra 2015 til Effekten av innstrammingen anslås til om lag 250 mill. kroner i økte pensjonskostnader, noe som vil bidra til å redusere premieavviket. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner. Dette vil gi kommunesektoren et grunnlag for å anslå størrelsen på pensjonskostnadene for 2016 i løpet av våren. I tillegg til effekten av innstrammingen i beregningsforutsetningene, vil også amortiseringskostnadene øke i 2016 som følge av premieavviket i Økningen i amortiseringskostnadene i 2016 anslås til om lag 650 mill. 18

19 Hva som skjer videre vil ellers avhenge av hvilket regelverk som skal gjelde for framtidige pensjoner. Nye regler for uførepensjon er gjennomført fra Som et ledd i pensjonsreformen ble det i lønnsoppgjøret i 2009 innført levealdersjustering m.m., men fortsatt gjenstår uavklarte forhold, som samordning av folketrygd og pensjon for personer født etter 1953 og i spørsmålet om særaldersgrenser. UTVIKLING I BERGEN KOMMUNES TJENESTER. SAMMENLIKNING MED RESSURSBRUK OG INNTEKTSNIVÅ I ANDRE KOMMUNER. I dette kapitlet oppsummeres utviklingen i kommunens tjenester fra 2010 til 2014, både med økonomi- og tjenestetall. Også noen trekk ved utviklingen framover omtales. Utvikling i ressursbruk Etter noen år med god inntektsvekst, endret bildet seg i En svekket skatteinngangen mot slutten av året fortsatte og forsterket seg i Økningen fra 2013 til 2014 på 2,0 pst. var bare marginalt høyere enn landsveksten på 1,9 pst. Til sammenligning var opprinnelig budsjettert vekst 5,4 pst. Den sterke og for en stor del oljedrevne veksten i norsk økonomi ser nå ut til å være over, i det minste for en periode, og dette slår ut i sviktende skatteinntekter. I alt økte driftsinntektene med 26 prosent (vel 3,7 mrd.) fra 2010 til I samme periode økte kommunens brutto driftsutgifter, ekskl. finansutgifter, med knapt 24 prosent (vel 3,5 mrd.). Inntektene fra mva.-kompensasjon som gjelder investeringer (253 mill.), men som ble ført i driften i årene , er da holdt utenfor (i 2014 er kompensasjonen ført i investeringsregnskapet). Tilsvarende er heller ikke overføringen av mva.-kompensasjonen til investeringsregnskapet (101 mill.) regnet med. Flyttingen av mva.-kompensasjonen har dermed for disse årene betydd en innstramming i driftsbudsjettet på 152 mill. Når økningen i driftsutgiftene har vært om lag 200 mill. lavere enn økningen i inntektene fra 2010 til 2014, har det altså vært nødvendig å bruke en betydelig del av inntektene fra mva.-kompensasjonen til å finansiere investeringer. Figur. Endring fra 2010 til 2014 i brutto driftsinntekt, brutto driftsutgift og øvrige poster. Regnskap, mill.kr, løpende priser. 19

20 I regnskapet vil brutto driftsutgifter, korrigert for kostnadsvekst, være en indikator for hvordan tjenesteytingen har utviklet seg i perioden. Den generelle kostnadsveksten fra 2010 til 2014, uttrykt ved deflatoren for kommunal tjenesteproduksjon, var på nær 15 prosent. Regnet i faste priser økte altså driftsutgiftene med om lag 9 prosent (24 pst.-15 pst.). I samme periode økte pensjonskostnadene mer enn den generelle kostnadsveksten. Medregnet amortisering av premieavvik ga dette mer mervekst på 1,5 prosent. Oppgaveendringer er merutgifter som kommunen har hatt til oppfølgingen av statlige reformer etc. i perioden, der samhandlingsreformen har vært den største enkeltposten. Til sammen kan det anslås merutgifter på om i underkant av 3½ prosent fra 2010 til 2014 knyttet til slike forhold. Etter at kostnadsvekst, økte pensjonskostnader og oppgaveendringer er trukket ut, gjenstår i overkant av 4 prosent ( ,5-3,5) som skal dekke økte demografikostnader og lokale prioriteringer for øvrig. Beløpet utgjør om lag 550 mill. Samtidig viser en noe forenklet beregning at utgiftsbehovet knyttet til befolkningsutviklingen økte om lag like mye fra 2010 til 2014 som veksten i utgiftene. Det var særlig veksten i aldersgruppene år og 90 år og over som økt utgiftsbehovet, mens det var mindre endringer i antall barn. Nye tiltak lokalt, utover å kompensere for befolkningsutviklingen og statlige satsinger, er således finansiert gjennom effektivisering og omprioritering. Blant tjenesteområdene var det tiltak til eldre og særlig omsorgstrengende som økte mest, men den prosentvise veksten var likevel på nivå med gjennomsnittet for alle tjenesteområdene. I figuren under viser de grønne søylene endringene fra 2010 til 2014 i mill. (venstre akse), mens punktmerkene viser den prosentvise endringen (høyre akse). Den stiplete linjen viser gjennomsnittlig prosentvis vekst for disse tjenestene. Det var utgiftene til barneverntjeneste og helsetjeneste (samhandlingsreform) som økte mest regnet i prosent. Økningen i helseutgiftene har i all hovedsak vært betaling for sykehustjenester, og har i mindre grad gitt økt aktivitet i kommunen. Figur. Endring i brutto driftsutgifter fra 2010 til Kostra-definisjon 3. Løpende priser. Utgiftene til boligformål påvirkes av omgjøringen av boligforetaket BBB KF til etat, og er derfor utelatt. 3 Kostra-definisjon: Brutto driftsutgifter er kontoklasse 1, artene ((( )+590)-(690,790)) 20

21 Sammenlikning med ressursbruk i andre kommuner I storkommunesamarbeidet ASSS gjøres omfattende analyser av ressursbruk i tjenestene. Figuren nedenfor, som bygger på foreløpige tall for 2014, viser at Bergen anvendte en større andel av sine disponible inntekter til pleie og omsorg enn landsgjennomsnittet. Forskjellen utgjorde kroner per innbygger eller drøyt 300 mill. Motsatt anvendte Bergen en mindre andel av sine disponible inntekter til netto driftsresultat. I hovedsak benyttes netto driftsresultat til egenfinansiering av investeringer og avsetning til disposisjonsfond. Forskjellen utgjorde om lag 769 kroner per innbygger eller drøyt 200 mill. Figur. Fordeling på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov etc. Netto driftsutgifter ekskl avskrivninger. Avvik i kroner per innbygger Foreløpige tall Tabellen er som nevnt over basert på foreløpig Kostra-tall for For en nærmere gjennomgang av ressursbruk og tjenestetilbud vises det til Kommunerapport ASSS-nettverket 2014 for rapporteringsåret Rapporten ble behandlet i bystyrets møte 18. desember sak 25/15. Kapittel 5 inneholder kommentarer og vurderinger fra KS knyttet til utvalgte styrings-indikatorer på overordnet nivå for 7 tjenesteområder i ASSS-kommunene. Den neste tabellen viser utvalgte foreløpige Kostra-tall for Tabell. Netto driftsutgifter per innbygger. Foreløpige Kostra-tall for Netto driftsutgifter per inbygger Bergen Oslo Stavanger Trondheim Landet Beløp i 1000 kr Barnehager, innb 1-5 år 126,8 133,4 128,5 137,3 133,0 145,5 130,3 138,6 120,2 129,7 Grunnskolesektor, innb 6-15 år 91,2 94,2 114,4 119,1 91,6 93,3 91,7 94,6 100,5 103,1 Kommunehelsetjenesten, alle innb 1,7 1,8 1,9 2,1 2,0 2,0 2,0 2,1 2,1 2,3 Pleie- og omsorgtjenesten, alle innb 15,0 16,0 13,4 13,9 14,2 15,3 12,4 13,0 15,3 16,1 Sosialtjenesten, innb år 3,9 4,0 5,5 5,8 3,4 3,6 3,4 3,7 3,3 3,5 Barnevernstjenesten, innb 0-17 år 8,1 9,2 8,1 8,3 7,0 8,0 7,8 8,3 7,3 8,0 Administrasjon og styring, alle innb 2,9 3,2 2,1 2,0 3,4 3,5 3,2 3,3 3,8 3,9 21

22 Inntektsnivå og netto driftsresultat i de største byene Kommunene har ulikt inntektsnivå, også etter at det er korrigert for forskjeller i utgiftsbehov som kompenseres gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Forskjellene kan skrive seg fra kraftvirksomhet, innbyggernes skatteevne, eiendomsskatt ol. Kommunene har derfor et noe ulikt utgangspunkt når de skal fordele midler til tjenestene. Kommuneproposisjonen inneholder tabell med oversikt over frie inntekter i 2014 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov (ifølge kostnadsnøklene i inntektssystemet). Landet = 100. Kommune Korrigerte frie inntekter Ekskl. eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter Inkl. eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter Oslo Stavanger Bergen Trondheim Bergen ligger, sammen med Trondheim, nært gjennomsnittet for landet i denne oversikten, mens Stavanger og Oslo ligger klart over. Trondheim hentet imidlertid inn et betydelig større beløp fra eiendomsskatt enn Bergen, og medregnet dette viser oversikten at det relative forholdet mellom de to byene snus. Når Bergen i denne oversikten har frie inntekter om lag som landsgjennomsnittet, på tross av at skatt per innbygger i 2014 lå om lag 10 pst over landsgjennomsnittet, skyldes det i hovedsak inntektsutjevningen. Utjevningen slår også sterkt ut for Stavanger og Oslo, som i utgangspunktet har betydelig høyere skatteinntekter enn Bergen, regnet per innbygger. Etter gjeninnføringen av eiendomsskatt på bolig vil korrigerte frie inntekter for 2015 ventelig ligge noe over 101 for Bergen i en tilsvarende oversikt neste år. Neste figur viser sammensetningen av frie inntekter pluss ordinære finansinntekter i de samme byene. Figur. Skatteinntekter, rammetilskudd og finansinntekter Oslo og Stavanger har som kjent vesentlig høyere inntekter enn Bergen og Trondheim regnet per innbygger, også etter inntektsutjevning. Sammenliknet med Trondheim har Bergen høyere skatteinntekter, men blir trukket i inntektsutjevning, og får dermed mindre i statlig rammeoverføring. 22

23 Netto driftsresultat Netto driftsresultat ble noe styrket i 2013, men er klart svakere enn i Oslo, i Trondheim og for landsgjennomsnittet. Stavanger opplevde derimot et kraftig fall fra 2012 til Figur. Netto driftsresultat 2012, 2013 og 2014 i pst. av driftsinntekter. Konsern 23