STRATEGIER FOR ANBUD I FERJESEKTOREN

Transkript

1 Rapport 0306 Arild Hervik og Svein Bråthen STRATEGIER FOR ANBUD I FERJESEKTOREN

2 Arild Hervik og Svein Bråthen STRATEGIER FOR ANBUD I FERJESEKTOREN Rapport nr MØREFORSKING MOLDE September 2003

3 Tittel: Forfatter(-e): Rapport nr.: 0306 Strategier for anbud i ferjesektoren Arild Hervik og Svein Bråthen Prosjektnr.: 2365 Prosjektnavn: Ferjer og anbud Prosjektleder: Finansieringskilde: Arild Hervik Rederienes Landsforening Rapporten kan bestilles fra: Høgskolen i Molde, biblioteket, Boks 308, 6401 MOLDE. Tlf.: , Fak s: , epost: biblioteket@himolde.no - Sider: 24 Pris: Kr. 50,- ISSN ISBN Sammendrag: Denne rapporten er skrevet på oppdrag fra Rederienes Landsforening. Den gir et faglig perspektiv på bruk av anbud i ferjesektoren, og er en oppfølging av Rapport nr (2000) fra Møreforsking Molde, "Anbud innen riksvegferjedriften", som oppsummerte noen tidlige erfaringer med anbud. Rapporten presenterer de erfaringene som kan hentes fra ytterligere 3 år med prøveordningen for anbud. På bakgrunn av disse erfaringene og strukturelle endringer i ferjenæringen gir rapporten anbefalinger knyttet til hvordan en videreføring av anbud i en 2. runde bør kunne legges opp. En mer inngående tallmessig analyse av erfaringene med bruk av anbud vil bli gjennomført under Samferdselsdepartementets program for overordnet transportforskning.

4 FORORD Denne rapporten er skrevet på oppdrag fra Rederienes Landsforening (RLF). Den gir et faglig perspektiv på bruk av anbud i ferjesektoren, og er en oppfølging av Hervik m.fl.(2000) som oppsummerte noen tidlige erfaringer med anbud. Rapporten presenterer de erfaringene som kan hentes fra ytterligere 3 år med prøveordningen for anbud. På bakgrunn av disse erfaringene og strukturelle endringer i ferjenæringen gir rapporten anbefalinger knyttet til hvordan en videreføring av anbud i en 2. runde bør kunne legges opp. Kontaktpersoner i RLF har vært leder adm. dir. Harald Thomassen og næringspolitisk rådgiver Espen Søilen. Vi takker begge for nyttige innspill. I tillegg har vi hatt en god dialog med Stein P. Eriksen, Vegdirektoratet. En mer inngående tallmessig analyse av erfaringene med bruk av anbud vil bli gjennomført under Samferdselsdepartementets program for overordnet transportforskning. Molde, 17. september 2003 Arild Hervik Prosjektleder

5 INNHOLD 1 Innledning Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner Et nytte/kostnads-perspektiv på anbud Viktige forutsetninger for å få til virksom konkurranse Litteratur

6 1 INNLEDNING Vi skal i dette notatet velge å fokusere på de hovedproblemene en nå er stilt overfor for å kunne høste gevinster ved en anbudskonkurranse i ferjesektoren. Vi skal bruke erfaringene fra evalueringen av anbud ferjer (Hervik m.fl. 2000), og erfaringene vi har kunnet høste fra viktige utviklingstrekk de tre siste årene. Først skal vi se noe nærmere på hva vi mener med å høste gevinster og vi vil der presisere at målene må vurderes i et nytte/kostnads-perspektiv. Vi ser da på hva slags gevinster vi kan høste og hvordan slike skal måles. De hovedpunktene vi dernest drøfter, er om forutsetningene er til stede for at vi skal kunne høste samfunnsøkonomiske gevinster med effektiv anbudskonkurranse. Disse hovedforutsetningene/spørsmålene er: 1. Kan vi forve nte at vi får mange nok aktører til at vi får en virksom konkurranse som middel for å presse frem mer effektiv drift og reduserte kostnader, eller har oppkjøp og sammenslåinger ført til at vi nå har så få selskaper igjen med finansielle muskler at vi får utøvelse av lovlig markedsmakt i anbudskonkurransen? 2. Er ferjemarkedet slik at vi kan forvente nyetableringer og trusler fra selskaper utenfra som kan skape nok turbulens til at vi får virksom konkurranse? 3. Kan vi utforme spillereglene slik at det blir rettferdig konkurranse? Eller får vi et problem med informasjonsmonopol for dem som har konsesjon i dag, eller fortrinn med å disponere nedskrevne eldre ferjer (relasjonsspesifikke investeringer)? Kan det tenkes at vi må slippe til utenlandske aktører som kan nyte godt av ordningen med nettoskatt som vil gi dem betydelig konkurransefortrinn og kunne presse norske ferjerederier til å flagge ut anbudssamband? (Dette må avklares juridisk eller om ordningen i Sverige også bare vil gjelde for ferjer mellom to land). 4. Kan vi bruke kravspesifikasjonen i anbudskonkurransen som middel for å øke kvaliteten i ferjesektoren som fornyelse av ferjeparken og øket kapasitet/frekvens med kostnader som blir lavere enn vi kan få til med rammetilskuddsordningen? 5. Kan vi bruke anbudsordningen til å konkurrere også om kvalitet i en skjønnhetskonkurranse hvor f.eks. samband i økonomisk balanse konkurrerer om kvalitet uten tilskudd og hvor vi utvikler anbudsrelasjonene som tilskuddsfrie stamruter (som dagens konsesjonskonkurranse om Moss Horten)?

7 1 - Innledning 6 6. Kan utforming av flere enkeltstående samband i anbudskonkurransen føre til en langsiktig oppsplitting av ferjelandet i mange ulike aktører innenfor en avgrenset region, gi kostnadsulemper og et dyrere driftssystem? Vil dette være nødvendig i en trade-off mot å kunne opprettholde konkurranse? 7. Kan vi med erfaring fra prøveperioden (winners curse spill) og det vi har lært om risikoprising i denne sektoren utforme spillereglene slik at vi får samfunnsøkonomisk god risikodeling mellom myndigheter og selskaper, og at vi sikrer at selskapene også priser den risiko som settes ut til dem? 8. Kan vi med bakgrunn i drøftingen så langt og erfaringen fra evaluering av prøveperioden konkludere med noen anbudsstrategi som, gitt at flere samband skal på anbud, vil ha gode egenskaper på kort og lang sikt? Eller blir anbudsstrategier så komplekst innenfor en skarp priskonkurranse at vi ikke faglig kan trekke ut noen gode råd i et komplekst anbudsspill? 9. Finnes det noen samfunnsøkonomiske gode kombinasjoner av samband på anbud (fastpriskontrakter), og rammetilskuddsordning (kost pluss kontrakter) samt mer langsiktige incentivkontrakter? Eller kan vi få styringsproblemer og incentivproblemer på lang sikt med å kombinere disse tre alternative styringsformene?

8 2 SAMMENDRAG UTVIKLINGSTREKK OG KONKLUSJONER Hovedkonklusjonene i dette notatet bryter ikke med de tilrådinger som ble gitt i Hervik m. fl. (2000), s. 14 og 18: Det peker seg derfor ut tre mulige videre utviklingsforløp: 1. Ut fra erfaringene så langt avvikle anbud som prøveordning og innføre dette som et permanent element i ny lov om yrkestransport. I tillegg til de positive erfaringene, og selv om vi ikke er sikre på at en neste anbudsrunde vil gi like høye gevinster, så vil det være et poeng i seg sjøl å ha opsjonen til å gå videre med anbud på ethvert fremtidig tidspunkt. En slik mulighet vil være et selvstendig virkemiddel for å fremme effektivitet. Dette vil utgjøre en reell trussel som også vil virke disiplinerende i de ordinære tilskuddsforhandlingene. 2. Fortsette å høste erfaringer med en til nå vellykket prøveordning for anbud, og utnytte erfaringene til å utvikle mer effektive rammetilskuddsforhandlinger der både normtall og mer langsiktige incentivkontrakter inngår. Man venter imidlertid med å gå videre i anbudsutlysninger, foruten dem som på kort sikt må fornyes fordi anbudsperioden utløper, og hvor det er grunn til å høste erfaringer med et anbudstrinn to. 3. Velge ut nye pakker for anbud som krever at man definerer klare kriterier for hva man vil oppnå for valg av pakker og pakkestørrelse. Man utvikler nye kontraktsformularer for å høste erfaringer, samtidig som man videreutvikler rammetilskuddssystemet slik som skissert i punkt 2. En litt forsiktig konklusjon vil være å gå videre med anbudskonkurranse på noen sambandspakker til, men ikke la det gå automatikk i at alle samband som har vært på anbud skal fortsette under en anbudsordning. I noen av de samband der anbud er gjennomført, vil det være vanskelig å få til effektiv konkurranse i en andre anbudsfase, mens det i andre vil være mye klarere at man kan få til effektiv anbudskonkurranse. Dersom man i anbuds innbydelsen ikke krever nye ferjer og selskapet som i dag har anbudet langt på vei har nedskrevne ferjer tilpasset sambandet, så kan problemet omkring relasjonsspesifikke investeringer og knapphet på velegnede gamle ferjer begrense anbudskonkurransen. Læringsprosessen i selskapene fra de første anbudskonkurransene (vinnerens forbannelse) vil også bety noe i en eventuell andre anbudsrunde. I verste fall kan mangel på effektiv konkurranse da føre til at man får betydelige økninger i tilskudd i for hold til første anbudsrunde. Valget når anbuds kontraktene utløper er enten å utlyse nytt anbud, forhandle frem forlengelse av anbudet eller forhandle anbudssambandet inn i rammetilskuddsordningen igjen. For å begrense problemet med relasjonsspesifikke investeringer, bør man enten fornye anbudskonkurransen for samband med bare en ferje, eller legge opp til videre flåtefornyelse via anbudsordningen. Graden av knapphet på ferjer og manglende internasjonalt ferjemarked betyr mye for hvor

9 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 8 sterkt man skal vektlegge relasjonsspesifikke investeringer som begrensende effektiv anbudskonkurranse. I løpet av kort tid har man fått fornyelse av over 10 % av ferjeflåten som kan begrense ferjeknappheten og får man fremveksten av internasjonalt ferjemarked, så kan dette tale for flere nye anbud. Det er også et alternativ å forlenge noen av de tidligere anbudskontraktene. Å forhandle dem inn igjen i rammetilskuddsordningen er bare relevant i de områder hvor det er store gevinster å få anbudsferjene inn i rokeringen med det øvrige ferjesystemet. Det bør ikke velges for store anbudspakker, men store nok til at man både sikrer samspillsgevinster og effektiv konkurranse. Dette krever en grundig gjennomgang av dagens ferje - system. Dersom man legger størst vekt på å få ned tilskuddet bør samband velges til anbud der dette potensialet er størst. Dersom man velger å legge mest vekt på flåtefornyelse og/eller kvalitetsforbedringer så bør samband velges som gjør at man kan styre inn dette ønsket. Ved utvalg av samband bør man derved legge stor vekt på den kunnskapen som man har utviklet ved vegkontorene. Det er også viktig at man tenker grundig gjennom incentivene i spillet mellom lokale og sentrale aktører. En nettokontrakt med store besparelser etter anbud kan implisere at man enten inndrar hele besparelsen, eller at man f.eks. lager et incentivsystem der de lokale vegkontorene beholder halvparten av besparelsen til bruk innenfor rammetilskuddssystemet. Dagens ordning gir inndragning av besparelser ved nettokontrakt, noe som ikke synes tilfelle ved bruttokontrakter. I en eventuell videreføring bør man utvikle mye klarere kriterier for hva man vil oppnå og hvilke samband man skal velge for å oppfylle slike kriterier. Basert på hva som har skjedd de siste tre årene, så må fokus rettes enda sterkere mot virksom konkurranse fordi vi har fått en sterkere konsolidering i strukturen for ferjerederiene enn forventet. Det betyr at bare trusselen om økt anbudskonkurranse har ført til at vi nå bare har to store ferjerederi som i dag har områdemonopol. Det ene betjener Rogaland og Hordaland, mens det andre betjener kyststripen fra og med Sogn og Fjordane og helt nord til inn i Nord- Trøndelag. Det finnes en "inntrenger" i områdemonopolet i Møre og Romsdal, men eierkonstellasjonen på Nordvestlandet har på sin side konsesjon på sambandet Moss Horten som nå er blitt fornyet. Lenger nord har vi TFDS, OVDS og Finnmark Fylkesrederi som så langt ikke har lykkes i sine fusjonsbestrebelser med ulike partnere. Det er grunn til å tro at de tre selskapene i nord vil finne frem og bli til det tredje ferjerederiet når vi begynner å se alvoret i økt anbudskonkurranse. Trolig står vi da overfor tre større rederier som alle vil være børsnotert og dette kan være tilstrekkelig for å få til virksom konkurranse. Det er imidlertid en stor fare for at etablerte områdemonopoler sammen med få aktører kan gi signalspill hvor man forsøker å holde nyetablerere ute og at hvert selskap vinner frem på sitt område med gode priser. Det andre utviklingstrekket er de generelle økonomiske rammebetingelsene som anbudskonkurransen nå inngår i. Prøveperioden var midt i en oppgangskonjunktur som fortsatt var preget av moderasjon i lønnsforhandlingene. Vi er nå inne i en periode hvor det generelt er vanskeligere å skaffe til

10 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 9 veie egenkapital via børs, og bankene vil utvise langt større varsomhet med å gå inn med garantier i usikre prosjekter. Vi har nå langt større usikkerhet knyttet til fremtidig lønnsøkning. Deltakelse i anbudskonkurransen krevde i prøverunden bankgarantier og det er grunn til å holde fast på dette for å forhindre etableringer av useriøse aktører. Investeringskostnadene i et større samband med to nye ferjer blir lett over 200 mill. kr og årlige driftskostnader rundt mill. kr. Sett at man skal delta i like mange nye anbudskonkurranser som i prøveperioden, så vil det kreve betydelig egenkapital for å få bankgaranti. Risikoen vil ligge der for et winners curse -spill der man går inn med for lavt anbud og taper penger. Sett videre at man i snitt har bommet 10 % på faktiske kostnader og skulle vinne alle seks anbudene, så vil det akkumulerte tapet være på 240 mill. kr (kontrakter over 8 år ikke neddiskontert). Dette betyr at et omfang i neste runde tilsvarende prøveperioden bare vil ha et fåtall selskap som vil delta i alle anbud, men vi kan likevel få enkelte mindre aktører som deltar i konkurransen om enkeltsamband. Dette gjelder spesielt hvis vi legger ut mye på en gang. Hvis prosessen tas trinnvis over litt flere år, så kan det gi rom for flere aktører i hver anbudskonkurranse og derved mer virksom konkurranse. Lukket anbud hvor laveste neddiskonterte nettotilskudd vinner, vil være beste ordning for å få inn eventuelle nyetableringer og derved sikre potensiell konkurranse for de store. For å utvikle gode incentiver for å by lik det man minst må ha (eller maksimalt betale for en konsesjon i tilfellet samband med overskudd) for å drive lønnsomt, foreskriver teorien at vinneren får anbudet, men til budet fra den nest laveste (kalt Vickrey-auksjon). Det tredje utviklingstrekket som nå synes klart, er at vi for regnskapsåret 2002 vil få synliggjort at ferjerederiene som har anbudssamband, har hatt en lønnsøkning som spesielt for siste året ligger langt over det som ble forventet ved kontraktsinngåelsen. Det vil være variasjoner mellom de ulike kontraktene, men et hovedperspektiv vil være at man på langt nær får dekket opp for de faktiske kostnader på driften, og man taper penger på anbudssambandene. Det betyr at man vil signalisere dette når man skal over i neste trinn med anbudskonkurranse, i bestrebelsene på å kunne hente inn igjen tapet i neste anbudsrunde. Widerøes Flyveselskap ASA gjorde dette i andre anbudsrunde på det regionale flyrutenettet for å spille inn prisøkning etter tap i første runde. Dette har gitt god gevinst for selskapet i de to påfølgende anbudsrundene. Slike signaler vil påvirke trusselen fra nyetableringer som vil dempe konkurransen. Sammen med problemet rundt relasjonsspesifikke investeringer og stor usikkerhet for utenlandske etableringer fordi det ikke er noe godt annenhåndsmarked for norske ferjer internasjonalt, kan dette føre til et lovlig

11 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 10 kartellspill som innebærer at de store aktørene vinner sine anbudskonkurranser innenfor sitt område til en høyere pris. Signalspillet vil ta utgangspunkt i underskudd i anbudssamband generelt, samt svak inntjening i ferjesektoren over tid for å signalisere redusert attraktivitet/stor usikkerhet for potensielle nye aktører. For å unngå dette bør man ikke velge for mange anbudsrelasjoner og finne frem til dem hvor man i kravspesifikasjonen stiller krav om nye ferjer hvor det konkurreres om nettokontrakter i lange perioder (8 år). Man bør heller ikke lyse ut alle samtidig. Det kan bygges inn incentiver i slike kontrakter som åpner for gevinster med å bli mer produktive gjennom reforhandlinger i kontraktene (f.eks. 50/50 deling på kontraktsendringer omkring produktivitetsgevinster og bedre markedstilpassing). Dersom anbudsutlyser velger å legge risikoen ut i markedet ved å knytte eskalering av lønn, bunkers og takstene til konsumprisindeksen, må man forvente en risikopremie knyttet til kostnads- og markedsrisiko. Havaririsikoen og kostnader ved reservemateriell vil også ligge inne her. I dagens kontrakter har man også hatt forhandlingsstrid om hva som menes med vesentlige endringer i statlige avgifter og regler som gir grunnlag for reforhandlinger. Eksempelvis kan noen anbudssamband nå få bortfall av lavere arbeidsgiveravgift etter krav fra EU som man da vil strides om skal gi grunnlag for reforhandlinger. Endringer i sikkerhetsbemanning vil alltid kunne ligge der ved eventuelle EU-krav eller som følge av større ulykker. Det kan forventes at rederiene vil signalisere slik risiko i forkant av anbudskonkurransen for å styre unna et winners curse spill. Dersom risikoen legges ut i markedet er det viktig at selskapene priser den mest mulig korrekt. Det fjerde utviklingstrekket er knyttet til usikkerheten om man vil få rettferdig konkurranse. Denne usikkerheten knytter seg til avklaring om man vil kunne få utenlandske rederier som vil kunne konkurrerer under andre rammebetingelser. Dersom det er ønskelig kan det i anbudsutlysingen kreve s at de utenlandske sjøfolkene skal være ansatt med norske tariffer. Det vil ikke være så lett å kontrollere dette og om man kan velte kostnadene over i ulike pensjonsordninger for utenlandske rederier med utenlandske sjøfolk. Det er også usikkert om et utenlandsk rederi vil kunne konkurrere med helt andre rammebetingelser fra sitt register. I NOR-registeret har nå offshore-rederiene fått nettoskatt som man har i de fleste EU-land. Også norske ferjerederier som går mellom norske og utenlandske havner, har nettolønnsordning. Det er usikkert om ferjerederier, f.eks. fra Sverige, som vil inn i Norge, vil nyte godt av en slik netto lønnsordning. Hvis det er riktig, vil vi ikke kunne hindre dem i å delta i anbudskonkurransen og dette vil neppe oppleves som rettferdig konkurranse. Det kan eventuelt føre til at norske rederier flagger ut eller truer

12 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 11 med dette for også å få nettolønnsordning for innenlandske rederier. Jo større andel samband vi legger ut på anbud, jo mer utenlandsk konkurranse eksponerer vi ferjerederiene for og jo lettere blir vi påtvunget utenlandske gunstige ordninger for rederiene som bryter med nøytralitetsprinsippet i skattesystemet. I Hervik m.fl.(2000) hadde vi også en tilråding (s. 19): I en eventuell videreføring bør man også spesifisere helt konkret kvantitativt hva som skal oppnås og hvordan slike gevinster skal måles. Vi vil også tilrå at man utvikler videre hvordan man kan måle de samfunnsøkonomiske gevinster i slike anbud, og samle data for i ettertid å kunne måle samfunnsøkonomiske gevinster. Dette har ikke vært fulgt opp så langt. Vi vet ikke hvilken samfunnsøkonomisk gevinst vi har oppnådd ved den forrige anbudskonkurransen. Det kan f.eks. være at anbudssambandene fikk en relativt sterk kvalitetsforbedring med nye ferjer, økt kapasitet, større frekvens samt nattavganger og prisreduksjoner som ikke var samfunnsøkonomisk lønnsomt. Følgelig kan ordningen ha gitt et samfunnsøkonomisk for godt tilbud i anbudsrelasjonene. Det kan også være at ferjefornyelsen på 8 ferjer til 740 mill. kr med fordel kunne ha vært rokert til andre samband som trenger dem mer enn anbudssambandene, men som avtalene ikke åpner for. I Hervik m.fl. (2000) konkluderte vi med at vi fikk en gevinst som ville kostet rundt 80 mill. kr pr. år til en tilskuddsøkning på 17 mill. kr. Vi vet imidlertid ikke hvilken nytte for trafikantene som ligger bak de 80 mill. kr. Vi vet imidlertid nå at selskapene har tapt betydelig på kontraktene slik at gevinsten er vesentlig lavere enn de 80 mill. kr. Vi vil opprettholde den samme tilrådingen som sist om at man er nøye med å spesifisere hva man skal oppnå med anbudskonkurransen, og at man legger opp til å følge prosessen både i forkant og i etterkant med nytte/kostnadsanalyser av gevinstene ved anbudskonkurransen. Dersom vi f.eks. tar sikte på å bruke anbudskonkurransen som middel til å fornye ferjeflåten, så kan vi oppleve at selskapene i konkurransen nedskriver sine nye ferjer over 30 år mot 15 år når de inngår i rammetilskuddsordningen. Dette gir ingen samfunnsøkonomisk besparelse, og dersom ferjerederiene har en høy restverdi på kapitalen ved utløpet av anbudsperioden, betyr det at de implisitt har tatt høy risiko på ferjens verdi ved neste anbudsrunde. Dette kan være å forutse konkurransefortrinn med relasjonsspesifikke investeringer som gir gevinsten i neste anbudsrunde (levetiden til ferjene er jo over 30 år). Den samfunnsøkonomiske besparelsen vil i denne sammenheng være knyttet til om anbudskonkurransen medfører at man oppnår mer effektive kontraheringer og følgelig lavere kapitalkostnader.

13 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 12 Dagens rammetilskuddsordning med årlige forhandlinger vil ha elementer av en vanlig kost pluss kontrakt. Selv om man binder opp det årlige tilskuddet i forkant som gir incentiver til å holde kontrakten gjennom året, så vil man ha incentiver til å posisjonere seg foran neste års forhandlinger for å få dekket opp de fulle kostnader pluss en viss avkastning. Kompensasjon for lønnsoppgjøret fra i fjor vil f.eks. være en drakamp for årets rammetilskuddsordning, mens anbudsrelasjonene må bære alt utover inflasjonen selv. Langsiktige avtaler med innebygde produktivitetsgevinster og ulike incentiver for effektivisering og markedstilpassing kan være en videreutvikling av dagens avtaler. Denne typen langsiktige relasjonsavtaler, som også må bygge på det å utvikle tillit på begge sider, kan generelt være fornuftig når man står overfor betydelig innslag av relasjonsspesifikke investeringer og hvor det samtidig er innslag av stordriftsfordeler både på driftssiden og på brukersiden. Dette siste betyr at dersom man bedrer kapasitet, frekvens og kvalitet når man stort sett har ledig kapasitet, så bedres tilbudet for alle uten at det forringes for noen. Da er det samfunnsøkonomisk riktig at tilbudet prises slik at man får mange brukere (liten avvisningseffekt). Utvikling av stadig flere anbudssamband innenfor et system med forhandlinger og utvikling av langsiktige relasjonskontrakter, kan gi grobunn for to typer problemer på lang sikt. Det første er problemet med kryssubsidiering når et selskap innenfor samme region har både rammefinansiering og anbudssamband. Dette behøver ikke være noe stort problem i dag fordi vi har begrensede innslag av anbud, men vil kunne bli det når det blir relativt flere anbudsrelasjoner og derved sterkere incentiver til å utvikle spill rundt rammefinansiering i anbudskonkurransen. Det andre problemet kan være at vi stykker opp ferjenettet med å slippe til andre aktører innenfor et område hvor man fra før har områdemonopol. Det kan være at vi har stordriftsfordeler med drift utover ett samband/én ferje som kan ha med havari- og reserveferjeproblematikk å gjøre, planlagt vedlikehold i et stort ferjesystem med store lokale serviceinnkjøp, skiftplaner samt administrative stordriftsfordeler. Dersom det er slike stordriftsfordeler, så vil det bli synlig gjennom anbudskonkurransen hvor den med områdemonopol vil kunne by lavest pris. Dette blir en grunn for at man ikke bør velge en strategi der områdemonopolisten ikke får by innenfor sitt område (som man enkelte steder i Europa har praktisert for å bryte telemonopol). Det man derved synes å velge er en kombinasjon av tradisjonelle kost pluss -kontrakter (årlig rammefinansiering), langsiktige relasjonskontrakter samt et utvalg av anbudskontrakter. Dette behøver ikke å være noe dårlig reguleringsregime gitt at man vet å utnytte den informasjon man får fra anbudene til utvikling av normtall ved hjelp av benchmarking og målestokkonkurranse. Dette krever at man hele tiden har et begrenset antall samband på anbud som tilsier at man har muligheten for å signalisere

14 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 13 innføring av anbud dersom det utvikler seg opportunistisk adferd eller lavere effektivitet i visse regioner. Dersom man skulle ønske å få hele ferjesektoren ut på anbud på sikt, så vil dette kun være mulig dersom man utvikler den institusjonen at man har driftsanbud og at anbudsmyndigheten eier flåten. Sannsynligvis må vinneren i tillegg overta mannskapsforpliktelsene til den som taper. Det er vanskelig å se at dette er en institusjon man kan vinne frem med på kort sikt, og det er ikke sikkert at det vil være ønskelig at staten skal sitte som eieren av hele ferjeflåten. Parallellen til regulering av tele- og kraftsektoren vil være at i kraftsektoren, så er infrastrukturen skilt ut i et eget selskap, Statnett, som er et statlig eid regulert monopol, mens vi har deregulert og skapt konkurranse på produksjon av kraft. På telesektoren er ikke infrastrukturen skilt ut som et eget regulert statsmonopol, men er fortsatt en del av Telenor med den begrunnelse at effektiv drift oppnåes best fordi man så langt har vunnet frem med å kunne påvise store synergieffekter ved å beholde dette som ett selskap. Parallellen til ferjer kunne være å definere ferjeinfrastrukturen inklusive selve ferjene som en del av veien og så la driften underlegges anbudskonkurranse med jevne mellomrom. Innen ferjesektoren vil det imidlertid sannsynligvis være gode argumenter for synergi på eierskap av ferjene og drift, i tillegg til at mye av konkurransen og innovasjonen her gjerne vil være kontrahering av nye ferjer og effektivitet med moderne driftsformer. Det betyr at det neppe vil være hensiktsmessig å utvikle et statlig eierskap til ferjene. Konklusjonen med det regimet vi her står overfor, synes å være at det er viktig å ha anbudsmulighetene for å kunne utvikle gode incentivsystem i et samlet system med kombinasjoner av ulike kontraktsformer. Dimensjoneringen av anbud bør da være i forhold til hva som på ethvert tidspunkt er nødvendig for å utvise troverdige trusler. Det kan synes litt negativt å trekke frem så mange motforestillinger til anbudskonkurranse som vi gjorde i Hervik m.fl. (2000) og som vi viderefører her. Det er viktig å minne om at dette er forankret i det gryende erfaringsgrunnlaget vi har fra anbudskonkurransen på stadig nye områder. Internasjonalt innenfor transport er dette oppsummert i Transport Review nr. 3/2002 hvor man spesielt har fokusert monopoliseringstilbøyeligheter og problemer med å utvikle transportnæringens rolle som kollektivt gode. Innenfor telesektoren er litteraturen knyttet til erfaringene med UMTSanbudene (Klemperer 2002). Her fikk vi winners curse -spill som rammet Deutsche Telecom i Tyskland og British Telecom i England. Begge ligger nå med brukket rygg etter skyhøye bud på ny teknologi som ikke er moden ennå. I Italia fikk man 6 anbydere som skulle by om fem kontrakter og plutselig

15 2 - Sammendrag: Utviklingstrekk og konklusjoner 14 trakk den ene seg og de resterende fem delte en til hver til lave priser. Her er det nå anklager om korrupsjon og man forsøker å bevise hva man bestakk den med som trakk seg. I Østerrike og Sveits fikk man lovlige kartellspill som ga lave priser. I Norge hadde vi skjønnhetskonkurranse på fire telekonsesjoner hvorav en har gått konkurs i ettertid og en har trukket seg slik at man nå skal lyse ut på nytt. Det har også blitt forhandlet frem løsninger om at man ikke bygger ut parallelt i utkantsområdene og at man har fått utsettelse på ferdigstillelsen fordi man ikke har moden teknologi klar. For det regionale flyrutenettet fikk vi en situasjon med tapsanbud i første runde, med Widerøe som operatør av alle relasjoner. I andre runde tapte Widerøe noen kontrakter til to selskap (som begge falt ut i tredje runde) med vant rundt 90 % og tjente godt i perioden. I tredje runde fikk man inn noen flere nye aktører, men fortsatt er Widerøe den overlegent største aktøren som nå ser ut til å gjøre det godt økonomisk i tredje periode (som betyr at staten nok har betalt for godt). Også for nye områder innenfor kommunesektorens tjenester er det blandede erfaringer med anbudskonkurranse. Hensikten her er ikke å argumentere for at vi skal slutte med anbud, men påpeke at dette også er et svært krevende reguleringsregime som stiller store krav faglig både for principalen og agentene som deltar. Det må derfor utøves stor kløkt fra begge parter for å kunne etablere og benytte reguleringsformer for å oppnå forventede langsiktige gevinster.

16 3 ET NYTTE/KOSTNADS-PERSPEKTIV PÅ ANBUD I et overordnet perspektiv må gevinstene i en anbudskonkurranse på kort og lang sikt måles innenfor en nytte/kostnads-analyse. Det er her viktig å skille ut følgende overordnede effekter: Statsfinansielle hensyn som tilsier reduserte tilskudd ved mer kostnadseffektiv drift og derved billigere tilbud for samme kvalitet. Dette kan oppnås ved effektiv anbudskonkurranse. Gevinsten til brukerne, både næringslivet og private reisende, som må måles som lavere priser, sparte tidskostnader ved bedret frekvens, økt kapasitet og nattåpne samband. Bedret regularitet/pålitelighet hører også hjemme på nyttesiden. Gevinst eller tap for rederiene slik disse måles som bedriftens overskudd eller tap. Overveltningseffekter enten til lønnstakerne gjennom dårligere pensjonsrettigheter eller dårligere arbeidsmiljø, eller overveltning til rammetilskuddsordningen (kryssubsidiering). Bedret sikkerhet ved fornyelse av ferjeflåten. Høyere standard på nye ferjer som kan gi en kvalitetsgevinst for brukerne. Mer treffsikker regionalpolitikk der ferjetilbudet kan bety mye for utviklingen i samfunn som er helt avhengig av et slikt tilbud. Det er ikke noen enkel faglig oppgave å kunne verdsette alle disse effektene i en nytte/kostnads-analyse, men vi kan ikke noe annet enn å gå denne faglige veien dersom vi har ambisjoner om å forstå hva vi oppnår i anbudskonkurransen Vi vet ikke hvilken samfunnsøkonomisk gevinst vi har oppnådd ved den forrige anbudskonkurransen. Det kan f.eks. være at anbudssambandene fikk en relativt sterk kvalitetsforbedring med nye ferjer, økt kapasitet, bedret frekvens samt nattilbud og prisreduksjoner som ikke var samfunnsøkonomisk lønnsomt. Derved kan den kvalitetsforbedring vi fikk inn her, ha gitt et samfunns-

17 3 - Et nytte-/kostnads-perspektiv på anbud 16 økonomisk for godt tilbud i anbudsrelasjonene. Det kan også være at ferjefornyelsen på 8 ferjer til 740 mill. kr med fordel kunne ha vært rokert til andre samband som trenger dem mer enn anbudssambandene, men som avtalene ikke åpner for. I Hervik m.fl. (2000) konkluderte vi med at vi fikk en gevinst som ville kostet rundt 80 mill. kr pr. år til en tilskuddsøkning på 17 mill. kr. Vi vet imidlertid ikke hvilken nytte for trafikantene som ligger bak de 80 mill. kr. Vi vet imidlertid nå at selskapene har tapt betydelig på kontraktene slik at gevinsten er mye lavere enn de 80 mill. kr. Vi vil opprettholde den samme tilrådingen som sist om at man er nøye med å spesifisere hva man skal oppnå med anbudskonkurransen og at man videre legger opp til å følge prosessen i forkant og i etterkant med nytte/kostnadsanalyser av gevinstene ved anbudskonkurransen. Dersom vi f.eks. tar sikte på å bruke anbudskonkurransen som middel til å fornye ferjeflåten, så kan vi oppleve at selskapene i konkurransen nedskriver sine nye ferjer over 30 år mot 15 år når de inngår i rammetilskuddsordningen. Dette gir ingen samfunnsøkonomisk besparelse, og dersom ferjerederiene har en høy restverdi på kapitalen ved utløpet av anbudsperioden betyr det at de implisitt har tatt høy risiko på ferjens verdi ved neste anbudsrunde. Dette kan være å forutse konkurransefortrinn med relasjonsspesifikke investeringer som gir gevinsten i neste anbudsrunde (leve tiden til ferjene er jo over 30 år). Den samfunnsøkonomiske besparelsen vil i denne sammenheng være knyttet til om anbudskonkurransen medfører at man oppnår mer effektive kontraheringer som gir lavere kapitalkostnader.

18 4 VIKTIGE FORUTSETNINGER FOR Å FÅ TIL VIRKSOM KONKURRANSE En viktig oppsummering fra Hervik m.fl.(2000) er (s. 11): Det aller viktigste for å få til effektive anbud er å sikre at man har mange nok aktører til at det faktisk blir konkurranse. Fremtidige anbudsopplegg bør utformes slik at man sikrer at de enkelte anbud har et omfang som gjør at mange selskaper er store nok eller har tilstrekkelig finansielt grunnlag til å delta i anbudskonkurransen. Erfaringene i anbudskonkurransen så langt er at man for hvert samband har hatt mellom 6 og 9 anbud, og mer enn fire selskap. Dette har gitt effektiv anbudskonkurranse i denne første prøverunden. Det viktigste problemet vi er stilt overfor i dag, er om vi fortsatt kan forvente at vi har mange nok deltakere til at vi vil få effektiv anbudskonkurranse. Det må drøftes ut fra hvor mange aktører vi har fått i dag i tillegg til å se på mulighetene for at vi kan få inn nye aktører. Vi skal først se på dagens struktur i næringen slik den har utviklet seg de siste tre årene. I Hervik m.fl. (2000) ble strukturutviklingen drøftet ut fra følgende perspektiv (s. 12): Den viktigste endringen i betingelsene for en fungerende anbuds konkurranse, vil være en utvikling mot større selskap. Jo viktigere anbud blir, desto større eierkonstellasjoner kan man forvente. Vi ser nå konturene av at det utvikler seg 4 6 større selskap, noe som vil være et tilstrekkelig antall til å få til effektive anbud også på lang sikt. Den første anbudsrunden har synliggjort den risikoen selskapene utsetter seg for både på driftssiden og ved innkjøp av nye ferjer. Denne erfaringen vil helt sikkert påskynde prosessen mot større selskap med finansiell styrke, dersom markedet forventer fremveksten av mer anbud. Jo større selskaper man har, desto lettere vil man kunne komme opp med ferjemateriell som kan benyttes i anbuds konkurransen (eventuelt i kombinasjon med risikotaking ved nyinvesteringer). "Vinnerens forbannelse" er en situasjon som lett oppstår i anbud med høy risiko og hard konkurranse og dette synes å være en realitet i prøveperioden som vil medføre at selskapene vil lære risikoprising og skape større eierkonstellasjoner for mer profesjonell fremtidig risikoprising. Utlysning av store anbudspakker kan medføre konsentrasjon på eiersiden som på sikt kan svekke anbudskonkurransen. Denne strukturutviklingen har gått enda lenger enn uttrykt i sitatet ovenfor. Vi har nå fått to store dominerende strategiske allianser. Rogaland og Horda-

19 18 land utgjør nå en stor ferjeenhet hvor Stavangerske har kjøpt seg opp i HSD slik at vi i denne regionen har ett stort regionalt ferjemonopol. Den andre store konstellasjonen er Sogn og Fjordane Fylkesrederi som har gått sammen med MRF og dannet Fjord 1. Det er i tillegg utviklet en strategisk allianse med Torghatten som går gjennom eierskapet. Torghatten eier i tillegg 77 % i Fosen, og selskapet utvikler sitt eierskap i Helgeland Trafikkselskap slik at dette regionale monopol strekker seg helt opp til Helgeland. Helgeland Trafikkselskap er i tillegg største eier i Namsos Trafikkselskap med 34 %. Lenger nord har man ikke lykkes med å nå frem i fusjonsbestrebelsene hvor TFDS og OVDS mislyktes med sine fusjonsforhandlinger. Finnmark Fylkesrederi mislyktes med å få inn nye eiere, slik at vi her fortsatt har tre rederier. Av disse tre er det TFDS som synes å kunne utvikle kraft nok til å bli aktiv aktør i anbudskonkurransen. De har kjøpt opp Fjord Line og er derved i posisjon i Bergen med et ferjerederi som går på England og Danmark. Dette oppkjøpet gir dem i tillegg innpass på børsen. I tillegg vant de sambandet Hareid Sulesund i forrige anbudsrunde slik at de også er tilstede i Møre og Romsdal. Børsintroduksjon betyr også at de har et redskap for å få frem mer egenkapital om nødvendig. Vi har i tillegg til disse tre selskapene nordpå et lite selskap i Flekkefjord lengst sør og et lite på Østlandet. Vi har altså nå to store aktører i sør som begge har finansielle muskler og som har lang erfaring og kompetanse på ferjedrift. De rår dessuten over en ferjeflåte som er stor nok til å kunne gå tungt inn i anbudskonkurransen. I tillegg til disse to har vi altså tre aktører i Nord-Norge. Ingen av disse tre har en spesielt god finansiell situasjon til å gå inn i mange større anbud samtidig som hver for seg vil kreve bankgaranti. Vi har også nå kommet inn i en periode hvor bankene har mye tap og hvor de vil utvise stor forsiktighet med å gå inn i usikre prosjekter. Det er også mye vanskeligere å skaffe til veie egenkapital. Dersom man skal konkurrere om et samband med to nye ferjer, vil det bare på kapitalsiden kreve rundt 200 mill. kr i garanti og årlige driftskostnader på mill. kr. Det sier seg selv at skal man gå inn i mange slike, så vil det kreve høy egenkapital for at man skal få med seg bankgarantiene. Konklusjonen på dette første punktet er derved at vi kun vil ha to selskaper som pr. i dag vil være store nok til å konkurrere om alle samband, om man f.eks. valgte å lyse ut seks samband som i prøverunden. Det er grunn til å tro at vi over tid vil se at svak økonomi vil tvinge frem nye fusjonsforhandlinger nordpå og at vi her over tid vil se bare ett selskap. Dette selskapet vil ikke ha den samme finansielle styrken som de to andre. Vi kan derved forvente å se tre større aktører i anbudskonkurransen. Dette er en noe større konsentrasjon enn vi forutså i Hervik m.fl. (2000).

20 19 Vi kan imidlertid ikke se bort fra at vi får nyetableringer eller at de tre selskapene nordpå kan få inn nye eiere med større finansielle muskler. La oss se litt nærmere på hvordan dette ferjemarkedet er og hva som kan være hindringer for at vi kan forvente nye inntrengere i markedet. Det vanlige teoretiske poenget vil da være å se på etableringskostnader og i hvilken grad vi har høye irreversible etableringskostnader eller høye såkalte relasjonsspesifikke investeringer som også vil gjøre det vanskelig for nye rederier å komme til. Dette ble også drøftet i Hervik m.fl (s. 12): I all anbudskonkurranse vil relasjonsspesifikke investeringer (investeringer i fysisk realkapital tilpasset sambandet som har lav alternativverdi når investeringen først er gjort) være en viktig begrensende faktor for effektiv anbudskonkurranse. For ferjeanbud er det i dag ikke noe internasjonalt marked for omsetning av denne typen ferjer, og investering i nye ferjer kan derved være risikabelt for selskapene fordi man låser investeringen til det norske ferjesystemet. I tillegg vil det selskapet som i utgangspunktet disponerer den eller de ferjene som er tilpasset anbudssambandet (og som kan være mer og mindre nedskrevet), ha et konkurransefortrinn ved lave kapitalkostnader. Erfaringene så langt peker mot at man har priset risikoen ved å investere i nye ferjer lavt, i påvente av at man kan høste en gevinst som eier av ferjer etter anbudsperioden. Anbudskonkurransen viser også at selskapene som hadde konsesjon før anbud har benyttet sitt fortrinn med relasjonsspesifik ke investeringer (nedskrevne ferjer) til å bruke lave kapitalkostnader som konkurransefortrinn. Selv der man krevde nye ferjer, har lave kapitalkostnader vært en konkurransefaktor som konsesjonshaver har benyttet for å sikre videreføringen. Av seks anbud er det kun ett som er vunnet av et selskap som ikke hadde konsesjon fra før. Ved en eventuell videreføring av anbud er det viktig å vurdere betydningen av relasjonsspesifikke investeringer som begrensende faktor for effektiv anbudskonkurranse. Vegdirektoratet har de siste årene brukt mye ressurser på å utvikle en standardferje i samarbeid med rederier og verft. En av hensiktene med dette vil være å komme frem til en ferjestandard som blir kostnadseffektiv for norske farvann, men også sikre seg en type som kan omsettes internasjonalt og derved ha høy alternativanvendelse innenfor EU. Dette ville gjøre det enklere for utenlandske aktører å etablere seg i Norge. Det er vanskelig å se at vi vinner frem med dette siste punktet foruten en tilpasning til også å kunne anvendes i det svenske systemet. Dette systemet er imidlertid så vidt mye mindre enn det norske at det neppe i stor grad bidrar til å redusere risikoen for en utenlands aktør med å investere i norske ferjer. Det er derfor grunn til å konkludere med at vi står overfor et system med høy grad av relasjonsspesifikke investeringer som gir alvorlige hindre for å få til potensiell konkurranse fra nyetablerere som grunnlag for effektiv konkurranse mellom få aktører med områdemonopol.