RAPPORT DE SYNTHESE DES ACTIVITES DE LA COMMUNAUTE EUROPENNE DANS LE CHAMP DES DROITS DE L HOMME, DE LA BONNE GOUVERNANCE ET DE LA DEMOCRATIE

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1 RAPPORT DE SYNTHESE DES ACTIVITES DE LA COMMUNAUTE EUROPENNE DANS LE CHAMP DES DROITS DE L HOMME, DE LA BONNE GOUVERNANCE ET DE LA DEMOCRATIE Consultants pour le développement et l'environnement

2 c:\temp\iecache\rapport de reference 03 particip.doc 3$57,&,3Ã*PE+Ã Ã&RQVXOWDQWVÃSRXUÃOHÃGpYHORSSHPHQWÃHWÃOHQYLURQQHPHQW Hildastr. 66 D Freiburg / Allemagne Téléphone: Téléfax: Directeur: Johannes G. Walter particip@particip.de

3 i 1. INTRODUCTION LE CADRE JURIDIQUE DE L ACTION DE L UNION EUROPENNE EN MATIÈRE DE DROITS DE L HOMME Les bases légales Les différents cadres et instruments de l action de l U.E La politique d élargissement de l Union Les relations extérieures de la Communauté européenne La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) SYNTHESE DES EVALUATIONS FAITES DANS LE DOMAINE DES DROITS DE L HOMME, DE LA DEMOCRATIE ET DE LA BONNE GOUVERNANCE DE 1990 À Descriptif de l action communautaire dans le domaine des droits de l homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance Les instruments spécifiques (lignes budgétaires) l aide extérieure régulière les autres instruments (lignes budgétaires non-spécialisées en DDH) Analyse de performance propre à chaque instrument les instruments spécifiques (lignes budgétaires) l aide extérieure régulière Les autres instruments (lignes budgétaires non-spécialisées en DDH) Performance générale de la CE Recommandations : Sur le rôle et les responsabilités de la CE Sur les budgets, les instruments, les procédures et la mise en œuvre Recommandations portant sur la coordination avec les autres bailleurs et les autres institutions communautaires Perspectives LE CADRE POLITIQUE DEFINI PAR LES DERNIERES COMMUNICATIONS DE LA COMMISSION RELATIVES AUX DROITS DE L HOMME Analyse des Communications Convergence des priorités Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

4 ii Annexes: I. Termes de Référence II. Etude comparée des clauses droits de l homme au sein des de coopération et d association ainsi que des règlements d assistance financière et technique. III. Carte administrative IV. Analyse commentée des évaluations Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

5 1 1. La présente évaluation a pour objectif de déterminer la cohérence des activités de la Commission européenne dans le domaine de la promotion des droits de l homme, de la démocratisation, et de la bonne gouvernance. Ce sujet recouvre une partie des activités de prévention des conflits quand l objectif est de contribuer à un environnement où droits et démocratie sont respectés. L étude est composée de deux rapports, un Rapport de référence, rédigé en français, de nature récapitulative, et une Note de synthèse, rédigée en anglais, plus évaluative. 2. Cette évaluation fait partie du calendrier d évaluations de synthèse établi par l Unité Evaluation de EuropeAid. Elle se fonde sur quatre sources : Une étude des documents écrits par la Commission dans ce domaine, en particulier les accords interservices, les documents de programmation, les documents d appel à proposition. Cette étude est complétée par des entrevues avec le personnel de cinq Directions Générales, du Parlement et du Conseil. L annexe du présent document, contenant un inventaire des capacités de la Commission dans le domaine, en a été tirée. Une sélection d évaluations (15) produites pendant la période dans le domaine des droits de l homme (lignes budgétaires et instruments spécifiques) ainsi que sur la coopération économique et financière régulière (programmes régionaux ou pays, documents de stratégie pays) ou particulière (autres instruments pertinents tels que l aide d urgence et l aide à la réhabilitation). Une analyse des cadres, bases juridiques et des instruments dont la Commission européenne a été dotée afin de fonder son action dans le domaine démocratie et droits de l homme. Un survol des six plus récentes Communications de la Commission au Conseil, qui dressent les cadres de l orientation politique choisie par la Commission 3. Le centre de gravité du présent rapport en est la synthèse des évaluations réalisées pour la Commission. Les principales conclusions et recommandations de ces évaluations qui sont encore pertinentes suite au processus de réforme de la gestion de l aide extérieure ont été consolidées dans ce rapport. Cette synthèse a été ensuite reprise dans la Note de Synthèse, elle-même nourrie d un travail additionnel de recherche à Bruxelles et de séminaires de validation avec les fonctionnaires responsables (structurés autour des principales hypothèses de l évaluation). Les cadres juridiques et politiques ont alors fourni les paramètres de l analyse finale et des recommandations. 4. La finalité de cette étude est donc de faire le point sur les analyses déjà disponibles à la Commission européenne dans le domaine des droits de l homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance, afin d assister celle-ci à établir ses perspectives pour l avenir. Ce Rapport de Référence devrait être lu conjointement à la Note de Synthèse, toutes deux conçues comme aides à la décision politique. 5. L évaluation a été rédigée par une équipe de trois personnes: M. Emery Brusset (coordinateur de l équipe), Dr Christine Tiberghien (questions juridiques) et Mme Emma Achilli (procédures et évaluations), ayant une expérience approfondie des politiques, programmes et méthodes de travail de la Commission européenne, ainsi que des domaines étudiés et des techniques d évaluation. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

6 6. Cette étude à été lancée et appuyée à partir de l Unité Evaluation de EuropeAid (Aidco). Elle a eu une durée de 99 personne-jours. Les termes de référence ont été accordés avec les unités techniques spécialisées dans les différents services de la Commission (Europe Aid et Relex). De même ces unités ont fourni des commentaires sur les rapports provisoires. 7. Cependant, après le démarrage de cette étude, la Commission a publié la dernière Communication relative au rôle de l Union européenne dans la promotion des droits de l homme et de la démocratie dans les pays-tiers (COM (2001) 252 final du 8 mai 2001). La présente évaluation s est efforcée autant que possible de tenir en compte le contenu de ce document, et de mettre en lien son contenu avec les conclusions. 2 Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

7 3 8. Si la promotion des droits de l homme et de la démocratie ne fait pas l objet d un titre séparé au sein du traité sur l Union européenne, elle est cependant intrinsèquement liée à la construction européenne. En effet, l article 6 1 du traité sur l Union européenne, tel que révisé à Amsterdam (TUE/TA), dispose que : «L Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats membres» 9. Le paragraphe suivant ajoute que : «L Union respecte les droits fondamentaux, tels qu ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire». 10. Avec l adoption du traité d Amsterdam en 1997 (qui est entré en vigueur en mai 1999) est introduite une nouvelle disposition, renforçant le caractère péremptoire de cet engagement en faveur des droits de l homme. Désormais, en vertu de l article 7 TUE/TA, l attitude d un Etat membre enfreignant «de façon grave et persistante» les dispositions précédentes peut être sanctionnée par le Conseil, sanction qui peut aller jusqu à la suspension de ses droits au sein de l Union 1. Si l exclusion en tant que telle n est pas prévue, le maintien de cet Etat au sein de l Union permet en revanche aux autres Etats membres de conserver des moyens d action à son encontre, celui-ci restant tenu par les obligations qui lui incombent en vertu du traité. 11. Les évolutions juridiques récentes confirment cet élan des traités puisque, lors de la dernière révision à Nice 2, une modification de l article 7 1 TUE/TA vient désormais rendre possible la constatation du seul risque de violation grave des principes énoncés à l article 6 1. Dans ce cas, le Parlement européen est alors habilité, au même titre que la Commission ou 1/3 des Etats membres, à saisir le Conseil ; celui-ci statue alors à la majorité des 4/5 ème et non pas à l unanimité. Il peut demander à entendre l Etat concerné et, le cas échéant, demander à une personnalité indépendante la rédaction d un rapport sur la situation en cause. 12. Enfin, il convient de mentionner la toute nouvelle Charte des droits fondamentaux de l Union européenne, adoptée elle-aussi à Nice en décembre Bien qu ayant pour l instant uniquement valeur de déclaration solennelle, l ambition affichée à la fois par les institutions européennes et par le Conseil européen est, à terme, de l intégrer au sein du 1 Art.7 2 TA : «Lorsqu une telle constatation a été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains droits découlant de l application du présent traité à l Etat membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet Etat membre au sein du Conseil. ( )» 2 Le traité de Nice, signé en février 2001, est en cours de ratification par les Etats membres ; il n est donc pas encore en vigueur. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

8 traité. Ceci aurait pour conséquence de lui conférer un caractère juridiquement contraignant. Toutefois, dans l état actuel des choses, la Commission a elle-même souligné que ce texte déploiera nécessairement certains effets juridiques car le Conseil et la Commission «pourront difficilement ignorer dans le futur, lorsqu ils agiront comme législateur, un texte préparé à la demande du Conseil européen par toutes les sources de légitimité nationales et européennes réunies au sein d une même enceinte» 3. De même peut-on «vraisemblablement s attendre à ce que la Charte devienne en toute hypothèse contraignante par le biais de son interprétation par la cour de Justice en tant que principes généraux du droit communautaire» Ces différentes évolutions concernent il est vrai, en premier lieu, la protection des droits fondamentaux au sein de l Union ; il est néanmoins notable de constater l engagement croissant et visible des différentes institutions européennes en la matière, engagement qui vient souligner la communauté de valeurs ainsi exprimée par les Etats membres 5. L Union a ainsi toute légitimité à promouvoir, dans ses relations extérieures, le respect de ces normes qu elle estime fondamentales 6 ; il convient donc d examiner les différents cadres et instruments qu elle emploie à ce titre L action extérieure de l Union européenne en matière de droits de l homme se manifeste à trois niveaux : - dans le cadre de sa politique d élargissement, - dans le cadre des relations extérieures de la Communauté européenne, - dans le cadre de sa politique extérieure et de sécurité commune (PESC). 15. Le Conseil européen de Copenhague de 1993 a précisé l ensemble des critères auxquels doivent satisfaire les pays candidats à l adhésion à l Union européenne et, parmi ceux-ci, le respect d un système démocratique et des droits fondamentaux de la personne humaine 3 Communication de la Commission du 11 octobre 2000 sur la nature de la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne, COM(2000)644 final, La Commission a indiqué qu une ; Communication de la Commission sur la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne, COM(2000)559 final du 13 septembre 2000, 8. 6,, 12. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

9 constitue un pré-requis 7. C est pourquoi lors de la révision des traités en 1997, l article 49 TUE/TA (ancien art.o) est modifié en conséquence et prévoit que «tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l Union. ( )». 16. L Union européenne a donc toute légitimité pour examiner de façon détaillée l évolution interne de chacun des pays candidats, tout particulièrement en matière de droits de l homme. Elle l exerce au moyen de divers instruments : - 8 : accords d association liant la Communauté, ses Etat membres et le pays candidat, ils définissent le cadre global de coopération entre les parties. Seuls les plus récents comprennent une clause «droits de l homme», définie comme étant un élément essentiel, et une clause de non-exécution9. Les autres se contentent de déclarer, au titre des objectifs, l intégration du pays candidat «dans la communauté des nations démocratiques». Compte tenu néanmoins des critères expressément définis à Copenhague, le respect des droits de l homme, au sens large, sera systématiquement examiné dans le cadre de la stratégie de préadhésion. - : est déterminée pour chaque pays candidat au regard de sa conformité plus ou moins importante aux critères de Copenhague ; les progrès accomplis sont appréciés par des rapports réguliers de la Commission au Conseil. Ces rapports s attachent ainsi à analyser la façon dont les principes de la démocratie et de l Etat de droit sont effectivement appliqués par les pays candidats, ce qui implique notamment un fonctionnement efficace des institutions, des services publics, du système judiciaire, de la police et des collectivités locales, ainsi que le respect des droits de l homme, notamment ceux des personnes appartenant à des minorités. - : constitue l axe essentiel de la stratégie de préadhésion renforcée, en mobilisant toutes les formes d assistance aux Etats candidats d Europe centrale et orientale dans un cadre unique. Il fixe les priorités et les moyens financiers notamment PHARE 10 disponibles à cet effet. Ce partenariat est décidé par le Conseil, à l unanimité. Il décide ensuite à la majorité qualifiée les principes, priorités, objectifs intermédiaires, adaptations significatives et les conditionnalités contenues dans chaque partenariat individuel Voir la liste et les références en Annexe I. 9 Il s agit des accords conclus en 1998 avec la Lettonie, la Lituanie, l Estonie et en 1999 avec la Slovénie (cf. Annexe I). 10 Le programme PHARE a ainsi été réorienté sur les priorités liées à l adhésion ; deux objectifs prioritaires : renforcement de la capacité administrative et judiciaire (environ 30% de l enveloppe) et investissements liées à la reprise de l application de l acquis (environ 70%) [Conclusions de Luxembourg de déc.1997, 18 ]. 11 communautaire Conclusions du conseil européen de Luxembourg du 12 décembre 1997, 15. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

10 à la majorité qualifiée La mise en œuvre des partenariats pour l adhésion et l état de reprise de l acquis communautaire sont ainsi examinés avec chaque Etat candidat dans le cadre des instances des Accords européens. «La transposition de l acquis de l Union sur le plan législatif est un élément nécessaire mais non suffisant, car il conviendra également d en assurer l application effective» (Luxembourg, 23). 18. Un exemple de cette influence bénéfique exercée par la stratégie de pré-adhésion, en faveur ici de la résolution de conflits/protection des minorités, est illustré par le cas de Chypre. Le Conseil déclare en effet que «les négociations d adhésion contribueront de manière positive à la recherche d une solution politique au problème chypriote à travers des pourparlers sous l égide des Nations Unies qui doivent se poursuivre en vue d une fédération bi-communautaire et bi-zonale. Dans ce contexte, le Conseil européen demande que la volonté du gouvernement de Chypre d inclure des représentants de la communauté chypriote turque dans la délégation pour les négociations d adhésion soit suivies d effet. Afin que cette demande soit suivie d effet, les contacts nécessaires seront entrepris par la Présidence et la Commission» (Luxembourg, 28). 19. De même, la Turquie constitue un cas particulièrement sensible à cet égard ; le Conseil européen de Santa Maria da Feira (juin 2000) a ainsi demandé à ce pays des progrès concrets, notamment dans le domaine des droits de l homme, de l Etat de droit et du système judiciaire. 20. La perspective d adhésion représente donc une incitation unique pour les pays candidats pour accélérer la mise en œuvre de politiques conformes à l acquis de l Union, dont les droits de l homme et l Etat de droit font intimement partie. Toutefois, il importe de veiller à la cohérence des exigences internes et externes de l UE, notamment à l égard des instruments internationaux assurant la protection des droits de l homme 13, et ce afin de renforcer sa légitimité dans ce domaine. Il n en demeure pas moins que la politique d élargissement de l Union européenne constitue, dans ce cadre, un instrument de promotion des droits de l homme et de l Etat de droit particulièrement efficient Le souci de promouvoir les droits de l homme et la démocratie transparaît également dans les trois principaux volets de l action extérieure de la CE : la coopération avec les pays tiers, la politique d aide communautaire et les relations économiques et commerciales. 22. La CE noue des relations avec les pays tiers soit par le biais d accords de coopération ou d association (art.300 et 310 CE/TA), soit par la biais d accords commerciaux (art CE/TA). Aucun de ces articles ne mentionne expressément la protection des droits de l homme, mais la Commission a toutefois coutume d inclure dans ces accords une clause s y rapportant Ainsi, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (1995) n a été signée ni par la France, ni par la Belgique, ce que ne manque pas de relever la Turquie lorsque lui est opposée l exigence du respect de ses minorités. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

11 7 23. La Communauté européenne définit le cadre général de ses relations avec un pays tiers ou une région donnée par la voie d Accords dits d Association (art.300 CE/TA 14 ) ou de Coopération (art.310 CE/TA). 24. Depuis une décision du Conseil de mai 1995, une clause-type «droits de l homme» a été systématiquement incluse dans tous les accords bilatéraux ou multilatéraux de portée générale 15. Elle indique que le respect des droits fondamentaux et des principes démocratiques guide la politique intérieure et extérieure des parties et constitue un élément essentiel de l accord. Une disposition finale précise parfois qu en cas d atteinte grave à un élément essentiel, des «mesures appropriées» pourront être prises par les parties. 25. Cette décision résulte d un souci louable de la Communauté d assurer une plus grande cohérence dans ses relations extérieures au regard de l exigence du respect des droits de l homme Elle présente par ailleurs l intérêt évident de faciliter, le cas échéant, la suspension temporaire ou définitive dudit accord en cas de violation grave des droits de l homme par le pays tiers Une vingtaine d accords ont ainsi été conclus depuis lors, en conformité avec ces dispositions. L Accord de Cotonou liant l UE aux 77 Etats ACP est très certainement, à cet égard, l accord le plus abouti en la matière. Ceci ne signifie pourtant pas que les accords antérieurs soient dépourvus de toute clause relative aux droits de l homme, mais leur contenu est alors variable (clause «balte» / clause «bulgare»). Une étude comparée de ces différents accords et des clauses qu ils comprennent en matière de droits de l homme - ou soulignant l inexistence de telles clauses est présentée en annexe La Communauté européenne s est ainsi dotée d instruments juridiquement contraignants qui constituent une avancée indéniable dans l engagement communautaire en faveur de la protection des droits de l homme sur la scène internationale. Mais ces mécanismes demandent toutefois quelques éclaircissements: Sur les droits couverts : droits civils et politiques? droits économiques et sociaux? Sur les modalités selon lesquelles les «mesures appropriées» seront mises en œuvre et sur leur contenu ; Sur l utilité et efficacité de cette clause. 28. S agissant d abord de l étendue des droits protégés, la clause contenue à l article 9 de l Accord de Cotonou rappelle l indivisibilité des droits de l homme et précise que sont couverts à la fois les droits civils et politiques et les droits économiques et sociaux. Il y a donc tout lieu de croire, même si l énoncé des clauses droits de l homme dans les autres accords est nettement plus succinct, que la Communauté s en tienne à une interprétation uniforme des droits qu elle entend ainsi protéger. 14 Traité de la Communauté européenne (CE) tel que remanié par la traité d Amsterdam (TA), ce qui explique le changement de numérotation. Ainsi, l article 300 CE/TA était anciennement l article Sont exclus les accords sectoriels sur le textile, les produits agricoles, etc.). 16 En réalité, toutes les parties sont susceptibles de mettre en œuvre cette clause de non-exécution d un élément essentiel de l accord ; il est toutefois peu probable que la Communauté soit mise en cause pour violation grave des droits fondamentaux et des principes démocratiques, bien que cela reste juridiquement possible. 17 Cf. Annexe I. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

12 29. Cette clause est donc d autant plus importante qu elle ouvre la voie, «nonobstant le dialogue politique mené de façon régulière entre les parties», à une procédure de consultation qui, au terme d un délai maximal de 60 jours, autorise l adoption de «mesures appropriées» si aucune solution acceptable par les parties n est trouvée. Ceci signifie donc que la Communauté comme les Etats membres possèdent un droit de regard sur le respect par les Etats ACP signataires des obligations découlant de l article 9 2 de l Accord 18. On suppose que la violation doit être suffisamment sérieuse, mais pas nécessairement grave - puisqu une atteinte grave est qualifiée en cas d extrême urgence 19 et entraîne alors l adoption immédiate de mesures appropriées. 30. Ces dispositions de l Accord de Cotonou se montrent par conséquent ambitieuses et constituent une avancée en termes de protection des droits de l homme ; il conviendra toutefois de préciser un certain nombre de points afin de les rendre effectives. Ainsi, l Accord ne précise pas les modalités selon lesquelles les consultations sont menées 20, ce qui suppose une décision au cas par cas, ni les modalités suivant lesquelles les mesures appropriées sont adoptées (qui décide et selon quelle procédure?). Ces imprécisions laissent à penser que, le cas échéant, des retards importants pourront en résulter au sein même de la Communauté, alors que les tergiversations administratives ne sont pas de mise dans ce genre de situation. 31. Cette remarque est applicable à l identique pour les autres accords d association ou de coopération comprenant une clause de non-exécution (cf. annexe I). Ceux-ci indiquent en effet que si une partie considère que l autre partie n a pas rempli ses obligations (de façon générale) au titre de l accord, elle peut prendre des mesures appropriées21. Il est seulement précisé que le conseil d association (créé par l accord) se voit notifier les mesures adoptées d urgence ou constitue une enceinte permettant la recherche d une solution acceptable par les parties. 32. Adoption d un règlement d application : il est important, sous peine de laisser ces dispositions lettre-morte ou partiellement inefficaces, que la Communauté européenne, pour ce qui la concerne, prévoit l adoption d un règlement d application précisant les mécanismes pouvant être mis en œuvre en cas de violation d un élément essentiel Art.96 1b) : 20 Il se contente de préciser qu elles sont menées Art.96 1a), al.2). 21 Ceci concerne notamment la Lettonie, la Lituanie, l Estonie et la Slovénie dans le cadre de l élargissement, mais aussi pour le Maroc ou la Jordanie. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

13 33. Définition indicative et application graduée des mesures appropriées : la notion de «mesure appropriée» demeure suffisamment large 22 pour permettre un usage flexible des instruments dont dispose la Communauté ; mais des mesures indicatives et une certaine gradation, pourraient également y être précisés afin d unifier la pratique communautaire sur ce point. En effet, l article 96 1c) de l Accord de Cotonou, comme les clauses de nonexécution des autres accords d association, précisent que les mesures adoptées doivent perturber le moins possible le fonctionnement de l accord. La suspension étant considérée comme un dernier recours, elle laisse dès lors le champ ouvert à de multiples possibilités d action qu il conviendrait d orienter. 34. A ce jour, la question de l efficacité de ces clauses peut encore se poser, et ce à deux égards : - l inexistence préalable de telles clauses n a pas empêché le gel de facto d accords pertinents lorsque la situation l exigeait, et ce conformément aux dispositions plus restrictives il est vrai de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969), dont la version coutumière est applicable à la Communauté ; - la mise en œuvre formelle de la procédure de consultation prévue par l accord de Cotonou - n a eu lieu jusqu à présent qu à l égard de «petits pays» africains (ex. Togo, Niger), malgré l existence d entorses évidentes dans d autres pays signataires 23. Ceci illustre donc une timidité ou une autolimitation de la Communauté européenne, qui pourrait notamment résulter de l absence de signal politique clair quant à leur mise en œuvre. 35. On assiste donc à une recherche timide des modalités d application de cette clause, avant d en étendre la mise en œuvre à des acteurs plus politiquement significatifs Dans le cadre de sa coopération avec les pays tiers, la Communauté met en œuvre une très importante assistance financière et technique. Celle-ci est basée sur différents règlements fondés soit sur l ancien article 130 W (aujourd hui article 179 CE/TA) relatif aux actions de coopération au développement, soit sur l article 235 (aujourd hui 308 CE/TA) qui permet d adopter toute action nécessaire à la réalisation de l un des objets de la Communauté européenne, sans que cela soit expressément prévu par le traité. 37. Or, dans le cadre de la coopération au développement, l article 179 renvoie à l article CE/TA qui dispose que «La politique de la Communauté dans ce domaine contribue à l objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l Etat de droit, ainsi qu à l objectif du respect des droits de l homme et des libertés fondamentales». 38. Nulle mention de ce genre n est faite dans le cadre de l article 308 CE/TA puisque celuici demeure un fondement générique pour toute action nécessaire à la mise en œuvre des objectifs communautaires. Par conséquent, en l absence de disposition expresse au sein des règlements concernés, la protection des droits de l homme et de l Etat de droit ne sera pas assurée avec la même intensité. Par ailleurs, d aucuns ont pu arguer que les dispositions de l article CE/TA ne couvrent que les pays «en développement», 22 L article 96 1c) précise uniquement que ces mesures appropriées sont des mesures. 23 On compte en effet parmi ceux-ci des Etats tels que le Nigeria, l Angola ou l Afrique du Sud. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

14 laissant un vide juridique pour les pays industrialisés - d où le recours à l article 308 CE. Ceci est tout particulièrement illustré par les règlements (CE) n 975/1999 et 976/1999 relatifs aux actions contribuant au développement et à la consolidation de la démocratie et de l Etat de droit ainsi qu au respect des droits de l homme et de libertés fondamentales : leur contenu étant absolument identique, ils ne se distinguent que par le champ géographique qu ils couvrent (respectivement, pays en développement et pays industrialisés). Cette distinction artificielle 24 ne facilite certainement pas la lisibilité des actions communautaires. 39. C est la raison pour laquelle il convient désormais de noter l introduction de l article 181 A par le traité de Nice au nouveau Titre XXI, relatif à la coopération économique, financière et technique avec les pays tiers, dont le paragraphe 1er, alinéa 2, reprend à l identique la disposition de l article CE/TA relative aux droits de l homme. 40. Cohérence accrue des bases juridiques : sous réserve de ratification du traité de Nice et, sur cette base, du renouvellement progressif des règlements concernés, l ensemble de l assistance financière et technique accordée aux pays-tiers pourrait donc désormais être régie par des dispositions identiques, faisant de la protection des droits de l homme un élément central. En outre, cette nouvelle disposition viendra unifier les procédures d adoption des règlements, indépendamment des pays concernés (en développement ou industrialisés) : alors que l article 308 CE/TA imposait la procédure de l unanimité, le nouvel article 181A repose sur la majorité qualifiée, comme l article 179 CE/TA. 41. L analyse de quelques règlements pertinents en matière d assistance technique et financière (cf. Annexe I) 25 appelle par ailleurs un certain nombre de remarques : 42. S agissant d abord des règlements à portée géographique : - Le règlement PHARE, dont l objet initialement affirmé est uniquement la restructuration économique, ne contient aucune disposition relative aux droits de l homme ; cette lacune réglementaire originelle est cependant compensée par le processus d élargissement qui fait du respect des droits de l homme et des principes démocratiques une condition d adhésion. - Les règlements TACIS et MEDA ont également la particularité d être appuyés par des accords d association comprenant, pour les plus récents, une «clause droits de l homme» (cf. Annexe I). Il est toutefois remarquable que ces règlements qui datent de l année 2000 reprennent expressément ces dispositions en faisant des droits de l homme et des principes démocratiques un «élément essentiel», dont la violation est susceptible d entraîner l adoption de «mesures appropriées». Or, si le règlement TACIS précise que ces mesures seront adoptées par le Conseil, sur proposition de la Commission, à la, le règlement MEDA laisse quant à lui deviner l émergence de contestations puisqu il se contente de renvoyer à un règlement d application postérieur Si cette distinction se traduit, lors de l adoption des règlements, par des procédures différentes (majorité qualifiée pour le premier, unanimité pour le second), elle ne se retrouve pas par la suite dans la gestion des aides puisque les processus décisionnels sont les mêmes. Or, il convient de souligner que, par le passé, le règlement relatif à l aide humanitaire, dont la portée géographique est plus étendue que les pays en développement, a été adopté sur la seule base de l article 130 w / 179 CE/TA. 25 Les règlements étudiés sont ceux concernant les zones FED, PHARE, TACIS, ALA, CARDS et MEDA ainsi que les règlements relatifs à l initiative droits de l homme, à l aide humanitaire et à la réhabilitation/reconstruction. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

15 Il est par ailleurs étonnant que les décisions prises dans le cadre MEDA nécessitent l approbation d un comité de réglementation (l avis conforme du comité est alors nécessaire), alors que l aide attribuée dans le cadre TACIS se contente d un comité de gestion (de même d ailleurs que dans le cadre PHARE). - Enfin, le règlement CARDS mériterait un supplément de cohérence quant à sa politique de droits de l homme : s il affirme en effet en préambule (dépourvu de valeur juridique contraignante) que les droits de l homme, l Etat de droit, les principes démocratiques, le respect des minorités et des libertés fondamentales constituent un à l attribution de tout aide, l article 2 2 b) en fait quant à lui l de l aide 26. Par ailleurs, dans la mesure où cette assistance s inscrit dans la perspective de l attribution potentielle à ces pays 27 de la qualité de «candidat à l adhésion à l UE» (conformément au Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin 2000), l application des mêmes critères que ceux appliqués aux futurs candidats devrait être recherchée. 43. Plus grande cohérence des relations extérieures : Le souci des droits de l homme (au sens large) transparaît dans quasiment tous les règlements à portée géographique ; ils constituent le plus souvent l objet même de l assistance, voire un élément essentiel. La Communauté fait montre ici d une plus grande cohérence dans ses relations extérieures, soulignant ses préoccupations en matière de droits de l homme aussi bien dans ses accords internationaux que dans ses règlements communautaires. Elle va jusqu à préciser la procédure applicable pour l adoption, le cas échéant, de mesures appropriées, mais il demeure néanmoins des divergences quant au recours à la majorité qualifiée. Quoi qu il en soit, les clauses de non-exécution incluses dans les accords d association avec ces pays prennent ici, s agissant de l assistance communautaire, une forme plus concrète. L évaluation en déduit une cohérence croissante de la Communauté si elle poursuit en ce sens, en précisant pourtant le contenu et la portée des «mesures appropriées». 44. Concernant les règlements à portée thématique, il convient bien évidemment de distinguer les règlements «droits de l homme» des autres (populations réfugiées, aide humanitaire, etc.) : - Outre les remarques sur les bases juridiques (cf. supra), on ne peut que constater l étendue extrême des actions entrant dans le champ des règlements sur l initiative européenne pour la démocratie et les droits de l homme. S agissant du premier (975/1999), il est clairement indiqué que ces actions contribuent à l objectif général de développement et de consolidation de la démocratie,. Par conséquent, les actions financées sur la base de ce règlement viennent en appui de projets de développement menés à plus grande échelle. Dans la mesure où des actions en faveur des droits de l homme et de la démocratie peuvent déjà être financées sur la base des divers accords de coopération ou d association, on peut avancer que les règlements 975 et 976/1999 trouvent leur raison d être dans une plus grande flexibilité d usage, notamment par le choix des partenaires opérationnels. En effet, «L assistance communautaire vise notamment : ( ) à la création d un cadre institutionnel et législatif en soutien de la démocratie, de l Etat de droit, des droits de l Homme et des minorités, à la réconciliation et la consolidation de la société civile, à l indépendance des médias ainsi qu au renforcement de la légalité et de la lutte contre le crime organisé». 27 Les pays concernés par ce règlement sont l Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la Yougoslavie et la Macédoine. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

16 la Commission choisit les partenaires suivant des procédures spécifiques mais sans nécessairement obtenir l aval des pays concernés, ce qui n est pas le cas dans les accords d association, dont le principe même est le partenariat 28. On comprendra que sur des sujets aussi sensibles que les droits de l homme et le respect des principes démocratiques, la possibilité d apporter un soutien à la société civile peut revêtir un intérêt stratégique. Ceci expliquerait par ailleurs qu aucune «conditionnalité» ou «mesure appropriée» ne soit prévue par ces règlements, puisqu ils ne s adressent pas, en priorité, aux gouvernements des Etats concernés, mais plutôt à leurs organisations non gouvernementales. - En dehors de ces règlements spécifiques aux droits de l homme, on peut découvrir au sein d autres règlements «thématiques» des allusions plus ou moins appuyées aux droits de l homme (cf. Annexe I). Si ces derniers n en sont jamais une composante spécifique, ils s inscrivent, ici aussi, dans une démarche plus globale visant par exemple à apporter une assistance humanitaire ou à assurer la reconstruction du pays en situation de post-crise. 45. Fragmentation des bases légales : si l on excepte l initiative européenne pour la démocratie et les droits de l homme, ces différents règlements thématiques concernent des situations de crise (réfugiés, aide humanitaire) ou de post-crise (réhabilitation) dans le cadre desquelles les actions en faveur des droits de l homme sont une des composantes de l aide. Or, si ceci s inscrit précisément dans la volonté de «mainstreaming» établie par la communication de mai 2001, il est particulièrement difficile dans ces circonstances d identifier précisément quels sont les projets et donc les budgets 29 mis en œuvre en faveur des droits de l homme La politique commerciale est l un des domaines majeurs des relations extérieures de la Communauté, et ce d autant plus qu elle possède en la matière, vis-à-vis des Etats membres, une compétence exclusive. Or, cet instrument est de plus en plus utilisé pour promouvoir le respect des droits de l homme et des droits sociaux fondamentaux, à la fois : - à l égard des Etats, via le Système de Préférence Généralisé (SPG) - à l égard des entreprises européenne opérant à l étranger, par la promotion de la responsabilité sociale des entreprises. 47. Depuis 1971, la Communauté européenne met en œuvre un système de préférence généralisée, qui est conçu comme un instrument autonome de politique commerciale, accordant des préférences orientées vers le développement 30. Aujourd hui 31, le souci 28 Dans le cadre de Cotonou, par exemple, l accord du gouvernement concerné sera toujours requise, au moins via le Conseil des Ministres (comprenant un représentant de chacun des Etats ACP). 29 A chacun de ces règlements étant associée une ligne budgétaire particulière (cf. infra). 30 Ce système dérogeant au droit du commerce international qui consacre la clause de la nation la plus favorisée, une habilitation doit être demandée à l OMC. 31 Ce système de préférence généralisé est accordé pour des périodes de dix ans - l actuel couvre la période et mis en œuvre via des règlements communautaires renouvelés tous les 3 ou 4 ans. Le Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

17 affirmé est de promouvoir un développement économique et social durable, prenant en compte à la fois les préoccupations environnementales et le respect des droits sociaux fondamentaux. 48. En effet, le règlement précise que les préférences accordées peuvent être retirées temporairement ou en totalité, notamment en cas de pratique de toute forme d esclavage ou d exportation de produits fabriqués dans les prisons (art. 9 1 du règlement n 1256/96 du 20 juin 1996). Dans ce cas, le retrait des préférences est proposé par la Commission au Conseil, qui statue à la majorité qualifiée (art.12 3 op.cit). 49. Telle a été précisément la procédure suivie à l égard de la Birmanie en pour avoir contraint les populations locales à travailler à la construction d infrastructures touristiques, militaires et civiles. C est d ailleurs le seul cas d application de cette procédure. 50. En effet, dans un cas similaire au Pakistan, cette même procédure a été engagée suite à une dénonciation du travail des enfants (contraire à la Convention n 138 (1973) de l Organisation Internationale du Travail), mais elle n a pas abouti 33. A la demande du Pakistan, la Commission a décidé au lieu de mesures de rétorsion de soutenir activement un programme d éradication du travail des enfants, mis en place par l OIT en collaboration avec l UNICEF. 51. Pourquoi avoir agi différemment? D après certains auteurs, cette décision pourrait se justifier par le constat de l inadéquation d une mesure d embargo sur les produits en provenance du Pakistan pour résoudre ce problème interne. Mais pourquoi davantage pour le Pakistan que pour la Birmanie? 52. Absence de critères clairs d appréciation : cet exemple illustre une évolution de la politique suivie par la Commission en la matière, passant de mesures coercitives (sanction) à des mesures incitatives visant à assurer le respect des standards sociaux internationaux. Toutefois, la Communauté continue par ailleurs, dans certains cas, à promouvoir des mesures d embargo. Il importe donc de déterminer de façon claire les critères d appréciation du Conseil. 53. En dehors de ces dispositions générales, la Communauté a récemment introduit au sein du SPG des régimes spéciaux d encouragement, prenant la forme de préférences additionnelles, visant à promouvoir l application des principes d organisation et de négociation collective (conventions n 87 et 98 de l OIT) ainsi que le respect de la convention n 138 de l OIT concernant l âge minimal d admission à l emploi. La Commission vérifie notamment l intégration desdites conventions au sein de la législation nationale du pays qui en fait la demande, ainsi que les mesures prises pour en assurer l application et le contrôle effectifs, puis décide d accorder ou non le bénéfice de ces préférences. Il s agit ici uniquement de mesures incitatives. 13 règlement aujourd hui en vigueur est le règlement du Conseil n 2820/98 du 21 décembre 1998 (JO L 357 du , p.1). 32 Règlement du Conseil n 552/97 du 24 mars 1997 retirant temporairement le bénéfice des préférences tarifaires généralisées à l Union du Myanmar ; JO L 85 du , pp Malgré le dépôt d une plainte par les mêmes confédérations syndicales concernées par la Birmanie, la procédure n a jamais dépassé la première étape, consistant en une appréciation de la Commission, faisant suite à une consultation du comité du SPG, sur l opportunité de mener une enquête approfondie sur le terrain. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

18 Le souci de la responsabilité des entreprises en matière des droits sociaux est affirmé depuis le milieu des années 70 mais a acquis un regain de vigueur ces dernières années. Ainsi, l OCDE avait-elle adopté des principes directeurs à l égard des entreprises multinationales dès 1976, mais ces derniers n ont véritablement été réactivés qu en juin A cette occasion, la Commission européenne a activement participé à l élaboration de cette nouvelle mouture et semble montrer un intérêt accru à ces questions. Un Livre vert sur le sujet vient d ailleurs d être adopté en juillet, afin de susciter une réflexion approfondie en la matière et de chercher à associer toutes les parties prenantes (entreprises, syndicats, ONG, etc.) pour identifier les moyens les plus pertinents pour assurer leur effectivité Si la perspective d une réglementation européenne en la matière a été abordée, il semble peu probable qu une solution législative donc contraignante à l égard des entreprises européennes soit la plus pertinente, ni même ait des chances d aboutir. En la matière, la recherche d un consensus et d un accompagnement des entreprises dans leurs opérations commerciales à l étranger (par le biais d informations sur les réglementations locales ainsi que par l incitation des Etats tiers à accroître la protection légale accordée à leurs citoyens) semble plus réaliste et certainement plus efficace pour une protection concrète des droits visés. C est suivant ces deux axes que la Commission, compte tenu de son poids économique et politique, est susceptible d apporter une réelle valeur ajoutée. 56. Il est certain que l on s écarte ici de la protection générique et indivisible des droits humains, pour n aborder que la question des droits sociaux. Mais lorsque l on traite de travail forcé ou de la liberté d association, on traite d un petit noyau de droits fondamentaux de la personne humaine. Il n est donc pas blâmable en l espèce que la Commission promeuve les seuls principes directeurs de l OCDE, puisqu ils sont directement liés à ses compétences commerciales. 57. Il reste toutefois à clarifier les relations qui, en la matière, unissent les DG Commerce, Entreprise et Emploi L article 11 1 TUE/TA dispose que «L Union définit et met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune couvrant tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité, dont les objectifs sont : ( ) le développement de la démocratie et de l Etat de 34 Voir le site internet de l OCDE : Cette information est toutefois moins visible sur le site de la Commission. 35 Il convient de préciser que ces principes directeurs n ont aucune force juridique obligatoire. Impliquant les 30 Etats membres de l OCDE, il appartient à ces derniers de veiller à leur mise en œuvre. Il est important de noter que ces principes ont été déclarés applicables à toute zone géographique, que l Etat concerné par les activités de l entreprise soit membre ou non de l OCDE. 36 Si la première a participé aux renégociations de ces principes directeurs, ceux-ci concernent en revanche les entreprises européennes et donc, à ce titre, la DG Entreprise. Quant à la DG Emploi, elle n est concernée que pour ce qui concerne l application de ces principes au sein de l Union européenne. 37 Il ne sera pas traité ici du troisème pilier (justice et affaires intérieures) : même si la politique européenne d immigration n est pas dépourvue d effets sur les pays tiers en termes de promotion des droits de l homme (cf. notamment la decision du Conseil Affaires générales du 13 juin 2000 sur les ; doc.7653/00 JAI 35), cette composante est aujourd hui encore relativement peu développée. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001

19 droit, ainsi que le respect des droits de l homme et des libertés fondamentales». Or, cette définition concorde exactement avec ceux de la politique de coopération au développement de la Communauté (art.177 CE/TA). Se pose alors inévitablement la question de la cohérence des actions entreprises en la matière dans le cadre du 1 er et du 2 ème pilier : comment s articulent-elles? 59. Dans le cadre de la PESC, l Union dispose de trois instruments ayant des portées distinctes : les stratégies communes, les actions communes et les positions communes 38. Les sont adoptées par le (donc au niveau des chefs d Etat et de gouvernement) ; elles précisent les objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l Union et les Etats membres. Trois stratégies communes ont à ce jour été adoptées pour la Russie, l Ukraine et les pays méditerranéens. Cet instrument vient poser le cadre général d action de l Union, vis-à-vis d un thème ou d une région géographique donnés. Il est donc indispensable, lorsqu elles existent, que l ensemble des instruments des 1 er et 2 ème piliers s intègrent dans ce cadre global 39 Elles permettent l adoption ultérieure, par le Conseil, d actions ou de positions communes à la seule majorité qualifiée. Les communes sont arrêtées par le ; elles concernent les situations où une action opérationnelle de l Union est jugée nécessaire. Elles fixent leurs objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l Union, les conditions relatives à leur mise en œuvre et leur durée. Les communes sont également arrêtées par le mais définissent la position de l Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les Etats membres doivent ensuite veiller. 60. A cela s ajoute le dialogue politique 61. Les grandes orientations de la politique extérieure de l Union européenne sont donc déterminées dans le cadre du 2 ème pilier et, le plus souvent, mises en œuvre par le biais des instruments communautaires précédemment décrits (1 er pilier). La question est alors de savoir dans quelle mesure ces stratégies, actions et positions communes sont prises, ou non, en considération pour l élaboration des stratégies et priorités communautaires vis-àvis d un pays ou d un thème donné, et vice-versa. 62. En premier lieu, comment la Commission prend elle en considération les différents actes adoptés dans le cadre PESC? Il convient tout d abord de noter qu aucun d entre eux ne concerne spécifiquement la politique de doits de l homme. La lisibilité des décisions de l UE en la matière s en trouve dès lors réduite : il est nécessaire, au cas par cas, d entrer dans le détail de chacune d elles pour en apprécier la portée et les conséquences éventuelles sur les actions entreprises en matière de droits de l homme, à la fois au niveau communautaire et au niveau des Etats membres. Certaines décisions ont un titre plus Respectivement articles 13, 14 et 15 TUE/TA. 39 Ainsi, la stratégie commune à l égard de la région méditerranéenne (2000/458/PESC) précise en son point 28 que ; JO L 183 du , p.9. Rapport de référence du rapport de synthèse des activités de la Communauté Européenne dans le champ des droits de l'homme, de la bonne gouvernance et de la démocratie PARTICIP GmbH, août 2001