Notat. Bypakke Nord-Jæren. Bruk av bompenger til drift av kollektivtransport. Marte Bakken Resell. Mari Betanzo. Bård Norheim 76 / 2014

Transkript

1 Notat Marte Bakken Resell Mari Betanzo Bård Norheim 76 / 2014 Bypakke Nord-Jæren

2

3 Forord Rogaland fylkeskommune har engasjert Urbanet Analyse for å gjøre en analyse av hvordan måloppnåelsen og effekten av kollektivtransporttiltakene i bypakke Nord-Jæren oppfyller kravene i Odelstingsproposisjon nr. 15 ( ) Om bruk av bompenger til drift av kollektivtransport. Notatet og beregningene er utarbeidet av Mari Betanzo og Marte Bakken Resell, med sistnevnte som prosjektleder. Bård Norheim har kvalitetssikret oppdraget. Rogaland fylkeskommune, Kolumbus og Statens vegvesen Region vest har bidratt med dokumentasjon og inndata til modellberegningene. Kontaktperson hos oppdragsgiver har vært Gottfried Heinzerling. Prosjektet er gjennomført i perioden september til november Alle vurderinger i notatet er gjort av Urbanet Analyse, som også er ansvarlige for samtlige konklusjoner. Oslo Marte Bakken Resell Mari Fossheim Betanzo Bård Norheim Urbanet Analyse Notat 76/2014

4

5 Innhold 1 Innledning Det formelle grunnlaget Formål og metode Bypakke Nord-Jæren Målsettinger Tiltak for kollektivtransport Måloppnåelse Effekter av tiltak... 9 Endring i konkurranseflater... 9 Endring i reisetid Endring i reisemiddelfordeling Operasjonalisering av målsettingen Ytterligere virkemiddelbruk Samfunnsøkonomiske effekter Finansiering Endringer i driftstilskudd Finansieringsmodell Estimerte kostnader knyttet til 0-vekstmålet Strategi ved bortfall av og eventuell svikt i bompengeinntekter Helhetsvurdering Urbanet Analyse Notat 76/2014

6

7 1 Innledning Stavangerregionen er i gang med å sluttføre det faglige arbeidet for en ny bypakke Nord- Jæren. Bypakke Nord-Jæren er en bompengefinansiert tiltakspakke som skal gjelde i 15 år, fra 2017 til og med 2031, og skal finansiere konseptet som ble vedtatt av regjeringen Stoltenberg etter konseptvalgutredning med påfølgende kvalitetssikring (KVU/KS1) for transportsystemet på Jæren: Buss- og jernbanebasert videreutvikling av transportsystemet. Bypakke Nord-Jæren søker om å få bruke bompenger til drift av kollektivtransport. Vegloven åpner for dette, mens det knytter seg visse kriterier og føringer som må være oppfylt for at byområdene skal få lov til å benytte seg av denne praksisen. I den forbindelse har Rogaland fylkeskommune bedt Urbanet Analyse om å vurdere i hvilken grad bypakke Nord-Jæren oppfyller disse vilkårene. 1.1 Det formelle grunnlaget Odelstingsproposisjon nr.15 ( ) Om lov om endring i veglov 21. juni 1963 nr. 23 danner grunnlaget for den nye bestemmelsen av vegloven 27 om bruk av bompenger til drift av kollektivtransport, og inneholder følgende vilkår og kriterier: 1. er mest aktuelt for de største byområdene, men dette virkemiddelet er også aktuelt i andre byområder dersom vilkårene ellers er oppfylt. 2. Det kreves lokalpolitisk initiativ og vedtak om bruk av bompenger til drift av kollektivtransport. 3. Det kreves klart definerte mål for hva en bompengepakke skal oppnå i det berørte området og en dokumentert sammenheng mellom de trafikk- og miljøutfordringene som skal løses og de tiltakene pakken foreslår. Etablering av bompengepakke må skje på grunnlag av planer som ser transport og arealbruk i sammenheng. 4. Satsingen på kollektivtransport skal være en del av den helhetlige fremstillingen av bompengepakken. Bompenger til driftstiltak for kollektivtransport skal brukes på en slik måte at de etter avgrenset innsatsperiode har bidratt til at mål som er definert i bompengepakken er blitt nådd. 5. Bruk av inntekter fra bompengepakken skal sees i sammenheng med de transportoppgavene som skal løses i det berørte området. Det skal iverksettes tiltak og realiseres prosjekter som er mest fornuftige ut i fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. 6. Inntektene fra en bompengepakke kan brukes til driftstiltak for all rutegående transport i et byområde, inkludert jernbane. Dette omfatter investeringer i og vedlikehold av kollektivmateriell, vedlikehold av anlegg og installasjoner for kollektivtransport og tilskudd til kollektivtransport. Urbanet Analyse Notat 76/2014 1

8 7. Det understrekes at bruk av bompenger til driftstiltak for kollektivtransport skal være et supplement til ordinære offentlige tilskudd. Bruken av bompenger skal ikke føre til tilsvarende reduksjon av den offentlige innsatsen. 8. Det kreves en strategi for hvordan driftsoppgavene skal håndteres etter at bompengefinansieringen avsluttes og også ved eventuell svikt i bompengeinntektene. 1.2 Formål og metode Utredningen tar sikte på å vurdere i hvilken grad bypakke Nord-Jæren oppfyller vilkårene i Odelstingsproposisjonen (Ot.prp. nr ), gjennom en operasjonalisering av målsettingene, effektberegninger av tiltak, samt kvalitative vurderinger. Analysene er gjort på grunnlag av opplysninger/dokumentasjon fra oppdragsgiver Rogaland fylkeskommune, Statens vegvesen Region vest, Kolumbus og Sintef, samt dokumentene; KVU for transportsystemet på Jæren (2009) og vedlegget revidert busstilbud for systemoptimaliseringskonsept og 3A-konsept (2012), kvalitetssikring av KVU for transportsystemet på Jæren (2012), revidert busstilbud (2012), høringsutkast for nytt rutetilbud , trafikknotat bypakke Nord-Jæren (2014), samt beslutningsgrunnlag og forslag til saksframlegg for bypakke Nord-Jæren med vedlegg (2014). Ved bruk av den regionale transportmodellen (RTM) og Urbanet Analyse-modellen (UAmodellen) er det gjort kjøringer av transportbildet for 2010, for 2043 uten tiltak for transportutviklingen, og for 2043 med tiltakene som ligger inne i bypakke Nord-Jæren. Tiltakene i bypakken omfatter det valgte konseptet buss- og jernbanebasert videreutvikling av transportsystemet fra KVU Jæren. I tillegg er det kodet inn den planlagte bompengeordningen med fem tette bomsnitt og tidsdifferensierte bomtakster. I kodingen av de fem bomsnittene er det valgt en takst på 40 kr i rush og 25 kr utenfor rush. I bypakken legges det opp til en basistakst utenom rushtid, en noe høyere takst i rushtidens første og siste time, og en høyere takst i timene med størst rushtrafikk. I RTM er det kun mulig å legge inn to ulike takster, og vi har derfor valgt å legge inn 25 kr i basis og en gjennomsnittstakst på 40 kr i rushtiden, på samme måte som i trafikknotat bypakke Nord-Jæren (2014). Ellers er all input lik som i buss- og jernbanekonseptet fra KVU. Kollektivtiltakene i det valgte KVU-konseptet inkluderer også videre utbygging av dobbeltspor på Jærbanen. Dette skal ikke finansieres av bypakken, men vil ha en effekt på det totale transportbildet som det er viktig å ta hensyn til. Tidshorisonten er valgt med bakgrunn i KVU Jæren for å sikre konsistens i beregningene. I tolkningen av RTM-resultatene er det viktig å presisere at transportmodellen generelt er et verktøy som er god til å beregne utvikling i bilreiser. RTM er mindre egnet til å beregne sykkel og gange, og har en tendens til å undervurdere disse. 2 Urbanet Analyse Notat 76/2014

9 Figur 1.1: Oversikt over de fem planlagte bomsnittene som er kodet inn i kjøringene (kilde: Bypakke Nord-Jæren). Basert på RTM-resultatene er det gjort beregninger i UA-modellen for å se hvordan kollektivtiltakene i bypakke Nord-Jæren vil påvirke reisetid og konkurranseflater mellom bil og buss. Notatet opererer med en referansesituasjon i 2010 (BASIS 2010 i KVU), en trendutvikling i 2043 (SAM 2043 i KVU), og etter gjennomføringen av bypakke Nord-Jæren i 2043 (B&J 2043 fra KVU samt ny bompengeordning). I tillegg vises det til et eksempel på nødvendig transportmiddelfordeling for å nå 0-vekst i biltrafikken, kalt rolledelingseksempelet. Notatets første del tar for seg vilkårene i Ot.prp. nr. 15 som går på de formelle sidene ved søkeren. Videre er det vilkårene som går på måloppnåelse som undersøkes, før vilkårene som angår finansiering blir vurdert. Avslutningsvis gjøres det en oppsummerende helhetsvurdering av i hvilken grad bypakke Nord-Jæren oppfyller vilkårene om bruk av bompenger til drift av kollektivtransport. Urbanet Analyse Notat 76/2014 3

10 2 Bypakke Nord-Jæren er mest aktuelt for de største byområdene, men dette virkemiddelet er også aktuelt i andre byområder dersom vilkårene ellers er oppfylt. Byområdet Nord-Jæren er per i dag det tredje største i landet, etter Oslo- og Bergensområdet. Prognosene for fremtidig befolkningsvekst forsterker dette bildet ytterligere, og Nord-Jæren må kunne sies å oppfylle vilkåret om å være av de «største byområdene» i landet. De formelle søkerne bak bypakke Nord-Jæren er kommunene Stavanger, Sandnes, Sola og Randaberg, og Rogaland fylkeskommune. Stavangerregionen vil oppleve sterk vekst både i befolkning og i antall reiser i tiden framover. Fra 2010 til 2043 antas det at befolkningen vil øke med i overkant av 50 prosent, mens antall reiser er estimert til å øke med 46 prosent i samme periode. Om utviklingen skjer med den forventede befolkningsveksten og uten noen form for tiltak for transportutviklingen, vil bilandelen øke fra 54 til 61 prosent mens andelen til de andre transportmidlene vil reduseres fra 46 til 40 prosent. Figur 2.1: Forventet utvikling i transportomfang (tall i tusen) fordelt på reisemidler (i %) fra 2010 til 2043, gitt forventet befolkningsvekst og uten tiltak for transportutviklingen (kilde: RTM-kjøringer gjort i forbindelse med KVU Jæren (Sintef), BASIS 2010 og SAM 2043). 4 Urbanet Analyse Notat 76/2014

11 Av de nye reisene i trend 2043 ligger det an til at om lag 75 prosent av reisene vil bli tatt av bil, mens de andre transportmidlene vil stå for omtrent 25 prosent. Dette illustrerer utgangspunktet og nødvendigheten av å gjennomføre tiltak for å bedre de andre transportmidlenes konkurranseforhold på bekostning av bilens, gitt målsettingen som bypakke Nord-Jæren legger opp til. Figur 2.2: Forventet antall nye reiser (tall i tusen) i trend 2043 uten tiltak for transportutviklingen fordelt på de ulike transportmidlene (i %) (kilde: RTM-kjøringer gjort i forbindelse med KVU Jæren (Sintef), BASIS 2010 og SAM 2043). Det kreves lokalpolitisk initiativ og vedtak om bruk av bompenger til drift av kollektivtransport. Dagens bompengepakke på Jæren avsluttes i 2016, og det søkes om å etablere en ny pakke fra og med Pakken er det finansielle grepet for å gjennomføre investeringene som er lagt til grunn i det valgte konseptet fra KVU Jæren; buss- og jernbanebasert videreutvikling av transportsystemet, og etablere den nødvendige infrastrukturen som skal bygge opp under arealscenarioet som er valgt for utviklingen på Nord-Jæren; konsentrert byvekst. Beslutningsgrunnlaget for bypakke Nord-Jæren er utarbeidet på initiativ fra de lokale aktørene. Det er fra 1.desember 2014 etablert en styringsstruktur med en referansegruppe og en styringsgruppe som skal ha hovedansvaret for koordinering av prosjektporteføljen. Deltakere i styringsgruppen er representanter for kommunene Stavanger, Sandnes, Sola, Randaberg, fylkeskommunen og Staten, representert ved Statens vegvesen og Jernbaneverket. Et administrativt omforent forslag til saksframlegg for bypakke Nord-Jæren har vært sendt på høring av fylkestinget og skal behandles i fylkestinget i desember Urbanet Analyse Notat 76/2014 5

12 2.1 Målsettinger I etterkant av KVU-arbeidet på Jæren har Nasjonal transportplan og regionalplan Jæren nedfelt mål som skal styrke en mer miljøvennlig og bærekraftig persontransport. For å oppfylle målet i Klimaforliket om at all vekst i storbyområdene skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange, er tilrettelegging for miljøvennlig transport og arealplanlegging som reduserer transportbehovet nødvendig. Dette er også lagt til grunn for utformingen av bypakke Nord- Jæren, der hovedmålene er 0-vekst i personbiltrafikken på Nord-Jæren God framkommelighet for alle trafikantgrupper, med hovedvekt på kollektivtransport, sykkel og gange, samt næringslivets transporter I tillegg er det satt ytterligere mål om Et sikkert og universelt utformet transportsystem Et attraktivt kollektivtilbud Å bidra til bedre miljø og by- og tettstedskvalitet 2.2 Tiltak for kollektivtransport Kollektivtilbudet i Stavangerregionen i dag kjennetegnes av en høy ruteproduksjon, med en forholdsvis lav kollektivandel på 6 prosent (tall fra fylkeskommunen). I 2003 ble det gjennomført en større ruteomlegging, som førte til passasjervekst i årene som fulgte. I 2013 var passasjerveksten på 2,1 prosent. Det sentrale elementet i kollektivtransportsatsingen i bypakke Nord-Jæren er Bussvei2020. Dette er i praksis to linjer med 8 avganger hver i timen, som vil kreve mellom busser. Samlet traselengde vil være på ca. 40 km, med en separat kjøreveg for bussene på omtrent 90 prosent av strekningen. Det er bosatt om lag mennesker og det er omtrent arbeidsplasser lokalisert langs linjene. I tillegg til den fremtidige veksten, samt betydelige utbyggingsområder som er ventet å åpne seg i disse områdene. Rutestrukturen og traseene for Bussvei2020 er i hovedsak slik de var lagt i KVU. Bussvei2020 innebærer også en styrket innsats for en miljøvennlig ruteproduksjon (biogass og el-mobilitet), samt eget dedikert BRT-materiell. Det vil være et spesifikt utformet bussmateriell, holdeplasser og profilering, som skal kjennetegne busstilbudet og synliggjøre det i bybildet. Det nye tilbudet vil medføre at en del øvrige ruter på Nord-Jæren må endres og effektiviseres. Ruteomleggingen planlegges gjennomført fra og med 2016, mens Bussvei2020 skal stå klart i juni Bussveilinjene skal driftes midlertidig som to ordinære byruter i perioden Infrastrukturen vil tas i bruk etappevis frem mot 2021, med de gevinster for framkommeligheten som det gir. Bussvei2020 vil være det største bussinfrastrukturprosjektet i bypakkeperioden, men også andre viktige kollektivtraséer vil ha behov for framkommelighetstiltak. I tillegg til de to bussveilinjene vil det etableres en ny busstrase mellom Sandnes Forus Sola Tananger, kalt 6 Urbanet Analyse Notat 76/2014

13 Sola-link, som vil være en light-versjon av bussveien. Det legges også opp til etablering av kollektivfelt langs enkelte utvalgte strekninger. I tillegg kommer tiltak for en fullstendig takstsamordning mellom tog og buss, og introduksjon av ny teknologi som blant annet sanntidsinformasjon, billettautomater m.m. Totalt i bypakke Nord-Jæren er det lagt opp til å bruke 17,85 mrd. kroner av bompengeinntektene til investeringer i infrastruktur. Av disse er investeringskostnadene for Bussvei2020 og Sola-link estimert til ca. 7 mrd. kroner. I tillegg er det lagt opp til å bruke 3 mrd. kroner av bompengeinntektene til drift av kollektivtilbudet. Samlet sett vil om lag 70 prosent av bompengeinntektene brukes til kollektivtransport-, sykkel- og gangtiltak og om lag 30 prosent til veibygging. Kollektivtransporttiltakene vil samtidig være en del av den samlede virkemiddelpakken som bypakke Nord-Jæren skal utgjøre, og vil gjensidig påvirkes av tiltak innenfor de andre satsingsområdene vei, sykkel, gange og miljøtiltak. Urbanet Analyse Notat 76/2014 7

14 3 Måloppnåelse Det kreves klart definerte mål for hva en bompengepakke skal oppnå i det berørte området og en dokumentert sammenheng mellom de trafikk- og miljøutfordringene som skal løses og de tiltakene pakken foreslår. Etablering av en bompengepakke må skje på grunnlag av planer som ser transport og arealbruk i sammenheng. Det overordnede målet for bypakke Nord-Jæren er 0-vekst i biltrafikken. Tiltakene som skal bidra til måloppnåelse ligger i det valgte KVU-konseptet og i arealbruksstrategien i regionalplan Jæren. Bypakken skal med andre ord finansiere det valgte konseptet fra KVU, samt den nødvendige infrastrukturen til å bygge opp under arealbruksstrategien i gjeldende regionalplan. KVU/KS1-prosessen har tidligere dokumentert sammenhengen mellom transportutfordringene i området, tiltakene i det valgte konseptet som skulle løse disse, og den daværende målsettingen. Regionalplan Jæren legger opp til samme arealbruksstrategi som KVU Jæren, der en konsentrert byvekst skal lokalisere 42 % av befolkningsveksten og 50 % av arbeidsplassveksten som fortetting og transformasjon i bybåndet mellom Stavanger og Sandnes. Videre skal 10 % av befolkningsveksten lokaliseres i områder for langsiktig byutvikling øst i Sandnes. Dokumentasjonen fra KVU/KS1 omfatter dermed begge de to grunnlagsdokumentene som bypakke Nord-Jæren bygger på. I etterkant av KVU-prosessen er målsettingen som nevnt endret, mens utfordringene og tiltakene i hovedsak er de samme. Vurderingen i dette notatet gjøres med utgangspunkt i den nye målsettingen og beregner effekter av de valgte kollektivtiltakene fra KVU, inkludert den nye bompengeordningen fra bypakken. 8 Urbanet Analyse Notat 76/2014

15 3.1 Effekter av tiltak Satsingen på kollektivtransport skal være en del av den helhetlige framstillingen av bompengepakken. Bompenger til driftstiltak for kollektivtransport skal brukes på en slik måte at de etter avgrenset innsatsperiode har bidratt til at mål som er definert i bompengepakken er blitt nådd. For å kunne vurdere i hvilken grad de planlagte tiltakene vil bidra til å nå 0-vekstmålet er det nødvendig å stykke opp måloppnåelsen i delprosesser. Den totale effekten av bypakke Nord- Jæren vil komme til syne i reisemiddelfordelingen av veksten i antall nye reiser, der bilandelen som kjent skal være lik null. Kollektivtransporttiltakene alene vil ikke kunne nå dette målet, men vil kunne bidra til å trekke utviklingen i riktig retning gjennom å øke kollektivtransportens konkurransekraft og på den måten føre til økt etterspørsel etter kollektivtransportreiser, som igjen vil føre til passasjervekst og økte kollektivandeler. For å beregne effektene av de planlagte kollektivtiltakene i bypakke Nord-Jæren er det sett på endringer i reisetid som følge av framkommelighetstiltakene, samt endringer i konkurranseforholdet mellom bil og kollektivtransport som følge av den totale tiltakspakken. Framkommelighetstiltakene er en forutsetning for at driftstiltakene skal kunne fungere effektivt og optimalt ved å gjøre det mulig å øke omløpshastigheten. Endring i konkurranseflater Utgangspunktet for beregning av konkurranseforholdene for kollektivtransporten er den totale reisebelastningen for bil og kollektivtransport, også kalt generaliserte reisekostnader (GK). Disse kostnadene tar utgangspunkt i hvordan trafikantene verdsetter ulike elementer ved en reise, slik som takst, forsinkelser, ventetid o.l. En bedring i konkurranseforhold mellom kollektivtransport og bil er et viktig element for å kunne øke kollektivandelen, som igjen vil være med på å bidra til måloppnåelse. Figuren på neste side viser generaliserte kostnader for en gjennomsnittlig kollektivtransportreise (buss + tog) på Nord-Jæren i referansesituasjonen (2010), og utviklingen etter gjennomføring av bypakke Nord-Jæren med kollektivtransporttiltak og ny bompengeordning. De generaliserte kostnadene for kollektivtransport reduseres som følge av tilbudsforbedringene, og det vil oppleves som 26 prosent mindre belastende å reise med kollektivtransport. Spesielt vil ventetid ved holdeplass og ventetid ved bytte reduseres relativt mye, noe som tyder på at kollektivtiltakene med økt frekvens vil ha en betydelig effekt. Urbanet Analyse Notat 76/2014 9

16 Figur 3.1: Elementer ved generaliserte kostnader for en gjennomsnittlig kollektivreise (buss + tog) i 2010 og etter bypakken i Konkurranseindeksen gir uttrykk for hvor belastende det er å reise med kollektivtransport sammenlignet med bil på en konkret strekning. Mer konkret er det de generaliserte reisekostnadene for kollektivtransport sammenlignet med de generaliserte reisekostnadene for bil på en gitt strekning. Hvis indeksen er større enn én er det mindre belastende å reise med bil sammenlignet med kollektivtransport, er indeksen derimot under én er det relativt mindre belastende å reise med kollektivtransport enn med bil. Dersom indeksen er lik én er det i teorien like belastende å reise med de to transportmidlene. De generaliserte reisekostnadene for bil inkluderer økt kø som følge av trafikkvekst. Det vil dermed bli relativt mer belastende å kjøre bil, både på grunn av de økte bomtakstene, men også som følge av mer trafikk på veiene. På den andre siden vil det nye kollektivtilbudet føre til redusert GK for kollektivtrafikken. Det er derfor rimelig å forvente en bedring i det relative konkurranseforholdet til fordel for kollektivtransport. Under vises konkurranseflatene for en gjennomsnittlig reise til Forus og Stavanger sentrum, i tillegg til gjennomsnittlig konkurranseflate per sone. Konkurranseflate for reiser til Forus Figurene på neste side illustrerer konkurranseindeksen for reiser til Forus fra alle soner. I dagens situasjon konkurrerer kollektivtransport relativt dårlig med bil i mange soner flere sentrale soner har konkurranseflater på mellom 2 og 3. Det vil si at det er 2-3 ganger mer belastende å reise med kollektivtransport på strekningene enn med bil. For de litt lengre reisene bedres konkurranseflaten, noe som henger sammen med mulighet for høyere hastighet for kollektivtransporten i tillegg til at bil ofte har køproblemer på de lengre reisene. Videre er det tydelig at konkurranseforholdene for kollektivtransport bedres som følge av tiltakene i bypakken de aller fleste sonene har nå konkurranseflater på under 1,5 for reiser til Forus. 10 Urbanet Analyse Notat 76/2014

17 Figur 3.2: Endring i konkurranseflater per sone for reiser til Forus. Andelen av befolkningen som bor i soner med gode konkurranseforhold (0 1) bedres fra 0 prosent til 32 prosent med bypakken. En vektet gjennomsnittlig indeks for hele området viser at konkurranseindeksen reduseres fra 2,9 til 1,2 det vil si at konkurranseforholdene for kollektivtransport bedres med 59 prosent. Tiltakene i bypakken vil altså ha stor positivt effekt på kollektivreiser til Forus. Figur 3.3: Endring i andel av befolkningen bosatt innenfor områder med ulike konkurranseforhold for reiser til Forus. Konkurranseflate for reiser til Stavanger sentrum Figurene på neste side illustrerer konkurranseindeksen for reiser til Stavanger sentrum fra alle soner. I dagens situasjon konkurrerer kollektivtransport relativt dårlig med bil i mange soner flere sentrale soner har konkurranseflater på over 1,5. Samtidig er det tydelig at Urbanet Analyse Notat 76/

18 kollektivtransport konkurrerer relativt bedre med bil på denne strekningen enn til Forus. Også i dette tilfellet bedres konkurranseflaten for de litt lengre reisene, noe som henger sammen med høyere hastighet i tillegg til at bil ofte har køproblemer på de lengre strekningene. Sonene rundt Jærbanen har også relativt gode konkurranseflater for reiser til sentrum. Det er tydelig også her at konkurranseforholdene for kollektivtransport bedres som følge av tiltakene i bypakken. Figur 3.4: Endring i konkurranseflater per sone for reiser til Stavanger sentrum. Andelen av befolkningen som bor i soner med gode konkurranseforhold (0 1) bedres fra 18 prosent til 55 prosent med bypakken. En vektet gjennomsnittlig indeks for hele området viser at konkurranseindeksen reduseres fra 1,4 til 0,9 det vil si at konkurranseforholdene for kollektivtransport bedres med 36 prosent. Tiltakene i bypakken vil altså ha stor positivt effekt på kollektivreiser til Stavanger sentrum, men i noe mindre grad enn for reiser til Forus. Merk at kollektivtiltakene i buss- og jernbanekonseptet fra KVU inkluderer videre utbygging av dobbeltspor på Jærbanen, som ikke skal finansieres av bypakken. 12 Urbanet Analyse Notat 76/2014

19 Figur 3.5: Endring i andel av befolkningen bosatt innenfor områder med ulike konkurranseforhold for reiser til Stavanger sentrum. Gjennomsnittlig konkurranseflate per sone Til slutt vises gjennomsnittlig konkurranseflate per sone for reiser til alle andre soner. Figuren under viser at konkurranseforholdene generelt er dårligere sammenlignet med reiser til Stavanger sentrum, men også med reiser til Forus. Dette skyldes at det ofte er relativt gode forhold for kollektivtransport til sentrum, mens det på reiser fra en sone til alle mulige soner vil være en rekke sonepar hvor kollektivtilbudet er dårligere. Likevel er den samme effekten av tiltakene tydelig også her konkurranseflatene for kollektivtransport bedres etter tiltakene i bypakken. Figur 3.6: Endring i konkurranseflater per sone for reiser til alle øvrige soner. Urbanet Analyse Notat 76/

20 Andelen av befolkningen som bor i soner med gode konkurranseforhold for kollektivtransporten (0-1) endres marginalt, mens andelen som bor i soner der kollektivtransport og bil konkurrerer relativt likt (1-1,5) øker fra 5 prosent til 52 prosent. I tillegg vil andelen som bor i soner med relativt dårlige konkurranseflater reduseres. Andelen som bor i soner med oransje/røde konkurranseflater (dvs. større enn 2) reduseres fra 84 prosent til 23 prosent. Videre viser beregningene at den vektede gjennomsnittsindeksen for hele området reduseres fra 2,4 til 1,7 det vil si at konkurranseforholdene for kollektivtransporten i snitt bedres med omtrent 31 prosent. Figur 3.7: Endring i andel av befolkningen bosatt innenfor områder med ulike konkurranseforhold for reiser til alle soner. Endring i reisetid I tillegg til mål om å øke de øvrige transportmidlenes andel av det totale antall reiser på bekostning av bil, har bypakken også et mål om bedre framkommelighet for kollektivtransport, sykkel og gange, i tillegg til næringstransport. Framkommelighet for kollektivtransporten er en forutsetning for å kunne øke omløpshastigheten, og på den måten både effektivisere og få mer ut av driftstiltakene som går på frekvensøkning. Med andre ord er det altså en sterk sammenheng mellom infrastruktur- og driftstiltak. Som et mål på dette kan man sammenligne reisetiden for kollektivtransport i 2010 med reisetiden etter at tiltakene i bypakken er gjennomført. Reisetid for kollektivtransport inkluderer ombordtid, gangtid til holdeplass, gangtid ved bytte og ventetid ved bytte. Reisetid med bil inkluderer den tiden som tilbringes i bilen, inklusivt kø. På samme måte som for konkurranseflatene over gjennomgås det her reisetid for en gjennomsnittlig reise til Forus og Stavanger sentrum, samt gjennomsnittlig reisetid per sone. 14 Urbanet Analyse Notat 76/2014

21 Gjennomsnittlig reisetid til Forus Figuren under viser hvor lang tid det i gjennomsnittet tar å reise til Forus fra alle øvrige soner. Reisetid per sone er vektet for antall reiser til Forus for å få et vektet gjennomsnitt. I referansen tar det i snitt 13 minutter med bil og 52 minutter med kollektivtransport. Tiltakene i bypakke Nord-Jæren fører imidlertid til at reisetiden for kollektivtransport reduseres med nesten 50 prosent til 27 minutter, mens reisetid for bil øker til 14 minutter (blant annet på grunn av økt kø). Dette tyder på at framkommeligheten for kollektivtransport bedres betydelig som følge av tiltakene som ligger i bypakken. Dette vil også være en viktig del av de bedrede konkurranseflatene for kollektivtransporten som vist over. Figur 3.8: Endring i gjennomsnittlig reisetid med kollektivtransport sammenliknet med bil for reiser til Forus. Gjennomsnittlig reisetid til Stavanger sentrum Figuren på neste side viser hvor lang tid det i gjennomsnittet tar å reise til Stavanger sentrum fra alle øvrige soner. Reisetid per sone er vektet for antall reiser til sentrum for å få et vektet gjennomsnitt. I referansen tar det i snitt 12,5 minutter med bil og 25 minutter med kollektivtransport. Tiltakene i bypakke Nord-Jæren fører imidlertid til at reisetid for kollektivtransport reduseres med omtrent 17 prosent, mens reisetid for bil øker marginalt (blant annet på grunn av økt kø). Dette tyder på at framkommeligheten for kollektivtransport bedres betydelig som følge av tiltakene i bypakken, samtidig er reduksjonen i reisetid på reiser til sentrum relativt lavere enn for reiser til Forus. Dette henger også sammen med den relativt sterkere bedringen i konkurranseflater for reiser til Forus, som vist i analysene over. Urbanet Analyse Notat 76/

22 Figur 3.9: Endring i gjennomsnittlig reisetid med kollektivtransport sammenliknet med bil for reiser til Stavanger sentrum. Gjennomsnittlig reisetid per sone Til slutt vises gjennomsnittlig reisetid for reiser fra en sone til alle øvrige soner. Reisetid per sone er vektet for antall reiser til sentrum for å få et vektet gjennomsnitt. Reisetid for bil er i snitt på 13 minutter i referansen, mens en kollektivreise tar 37 minutter. Tiltakene i bypakken vil imidlertid føre til en forbedring i reisetiden for kollektivtransport på 21 prosent, mens reisetiden for bil øker marginalt. Kollektivtransporten forbedrer altså sin reisetid sammenliknet med reisetiden for bil. Figur 3.10: Gjennomsnittlig reisetid med kollektivtransport sammenliknet med bil for reiser til alle soner. 16 Urbanet Analyse Notat 76/2014

23 3.2 Endring i reisemiddelfordeling Tiltakene i bypakke Nord-Jæren vil påvirke transportmiddelfordelingen i retning mot en større andel til de øvrige transportmidlene sammenlignet med en trendutvikling. Figuren under viser totalt antall reiser og reisemiddelfordeling i referansesituasjonen i 2010, ved trendutviklingen i 2043 og etter bypakken i Figur 3.11: Forventet utvikling i det totale transportomfang fordelt på reisemidler fra 2010 til 2043 trend og med bypakke Nord-Jæren (tall i tusen, fordeling i %). Den forventede utviklingen i antall reiser vil med bypakke Nord-Jæren føre til at bilandelen totalt for området vil ligge på 60 prosent, mens andelen som tas av andre transportformer vil ligge på 40 prosent. Sammenliknet med referansesituasjonen i 2010 forsterker dermed bilen sin posisjon fra en reiseandel på 54 prosent. En del av denne veksten vil komme på bekostning av sykkel og gange, som begge får en nedgang i reiseandelen sammenlignet med referansesituasjonen. Samtidig vil det være andre positive effekter som følge av framkommelighetstiltak for kollektivtransporten (eksempelvis mindre kø og mindre trengsel), som ikke fanges opp i transportmodellen og som vil kunne øke kollektivandelen ytterligere. Sammenliknet med trendutviklingen for 2043 gir bypakken en reduksjon i bilandelen på ett prosentpoeng, fra 61 til 60 prosent, mens andelen til øvrige transportformer øker tilsvarende, fra 39 til 40 prosent. Kollektivtransporten vil styrkes som følge av bypakke Nord-Jæren, både sammenlignet med referansen og trendalternativet. Samtidig opprettholdes en høy bilandel. Det kan være flere årsaker til dette. I bypakken nevnes det at det i forbindelse med det nye bompengesystemet Urbanet Analyse Notat 76/

24 skal stenges en rekke veier for å hindre lekkasjetrafikk til veier uten bomsnitt. Dette er ikke lagt inn i modellberegningene da det ikke foreligger tilgjengelig dokumentasjon på hvilke veier som eventuelt skal stenges. Sannsynligvis vil det derfor være en del biltrafikk som finner alternative veier som følge av de nye bomringene i modellberegningene. Antall bilreiser vil dermed reduseres i mindre grad enn det som kanskje er reelt, og i realiteten kan det forventes en ytterligere forskyvning av reisemiddelfordelingen i retning av øvrige transportmidler enn det som kommer frem i figuren over. Under vises et eksempel som av at trafikken på alternative veistrekninger øker som følge av de nye bomsnittene. De gule linjene viser trafikken i 2043 med tiltakene som ligger inne i KVU og med dagens bomsnitt, mens de grønne linjene viser trafikken i 2043 med tiltakene i bypakke Nord-Jæren inkludert den nye bompengeordningen. De røde strekene viser de nye bomsnittene i bypakken. Når de grønne linjene er bredere enn de gule betyr dette at trafikken på disse veistrekningene har økt som følge av de nye bomsnittene. Dette illustrerer problemet nevnt over; med lekkasjetrafikk til alternative ruter som følge av den nye bompengeordningen. Dersom veier stenges, eller det gjøres andre avbøtende tiltak, kan bomringene gjøres tettere og lekkasjetrafikken hindres. Figur 3.12: Illustrasjon av biltrafikk før og etter de nye bomsnittene. Selv om effekten på totalnivå er relativt liten vil det likevel være en vesentlig effekt på biltrafikken over bomsnittene. Ved å vurdere reiser mellom soner hvor det betales bompenger viser RTM-kjøringen for bypakke 2043 en 20 prosents reduksjon i bilreiser, sammenlignet med den samme RTM-kjøringen gjennomført med dagens bomsystem. For å beregne dette er det tatt utgangspunkt i bompengebetaling for reiser mellom ulike sonepar fra UA-modellen, og aggregert bilreiser mellom soneparene som har positiv bompengebetaling. Disse reisene utgjør omtrent 20 prosent av det totale antall bilreiser. Ved å sammenligne reiser mellom de aktuelle sonene før og etter den nye bompengeordningen er det mulig å estimere avvisningseffekt over 18 Urbanet Analyse Notat 76/2014

25 bomsnittene. Denne forenklede metoden gjør imidlertid at all trafikk mellom to soner inkluderes, og ikke kun den isolerte trafikken som går over hvert enkelt bomsnitt. Likevel gir det et bilde av at avvisningseffekten er større i de områdene som får nye bomsnitt enn for analyseområdet som helhet. Med bypakke Nord-Jæren vil veksten i antall nye bilreiser ligge på om lag mot nye reiser i trendutviklingen, som er en reduksjon på om lag reiser. Sammenlignet med den forventede trendutviklingen uten tiltak, vil andelen som tas av bil reduseres fra 75 prosent til 72 prosent. Andelen reiser som vil tas av kollektivtransport øker fra 6 prosent i trend 2043 til 12 prosent i bypakke Bypakken vil altså bidra til å trekke utviklingen i riktig retning, men det er fortsatt et godt stykke fra 0-vekstmålet. Figur 3.13: Vekst i antall nye reiser (tall i tusen) fra referanse 2010 til bypakke 2043 fordelt på de ulike transportmidlene (i %) (trafikkberegninger fra RTM). Operasjonalisering av målsettingen Ved å operasjonalisere målsettingen er det mulig å synliggjøre hva 0-vekst i biltrafikken vil innebære for Stavangerregionen, og gi en størrelsesorden på hva som må til for å nå målet. Operasjonaliseringen er en form for konkretisering av utfordringen, og ment som et eksempel på hvordan 0-vekstmålet kan nås. Urbanet Analyse har tidligere gjort beregninger av hvordan nullvekstmålet for persontransporten kan operasjonaliseres i de ni største byområdene i Norge. Den relative reisemiddelfordelingen er beregnet ut fra dagens fordeling, med utgangspunkt på sonenivå med hensyn til de enkelte byområdenes reisemønster, transportmiddelfordeling og bystruktur, samt hvor den planlagte befolkningsveksten er forventet å komme. Tilnærmingen fanger dermed opp byområdenes ulike forutsetninger. For Nord-Jæren gir operasjonaliseringen av 0-vekstmålet en reisemiddelfordeling der 41 prosent av reisene må tas av bil, mens 59 prosent må tas av de øvrige transportmidlene. I operasjonaliseringen ble det funnet at en 15 prosents kollektivandel kan være et realistisk mål Urbanet Analyse Notat 76/

26 for Stavangerregionen å jobbe etter. Dette samsvarer også med effektmålet som ble satt i forbindelse med KVU Jæren. Figur 3.14: Eksempel på reisemiddelfordeling gitt 0-vekstmålet for Nord-Jæren (reiser i tusen og fordeling i %). Reisemiddelfordelingen for bypakke Nord-Jæren viser et motsatt bilde, med en fordeling der bilandelen er på 60 prosent mens de resterende transportformene vil stå for 40 prosent. Dette viser at de planlagte bypakketiltakene alene ikke vil nå målet om 0-vekst i antall bilreiser. Merk her at modellkjøringen for bypakke 2043 og rolledelingseksempelet er basert på to separate RTM-kjøringer, som skiller seg fra hverandre både når det gjelder referanseår (2010 i bypakke og 2014 i rolledelingseksempelet) og hvilke inputfiler som er brukt. I tillegg er reisemiddelfordelingen i rolledelingseksempelet justert til å samsvare med resultatene i reisevaneundersøkelsen fra Selv om de to reisemiddelfordelingene ikke er direkte sammenlignbare gir de likevel en pekepinn på hvor langt man er fra 0-vekstmålet etter tiltakene som ligger i bypakken. Figuren på neste side viser veksten i antall nye reiser fra referansesituasjonen i 2010 til bypakke Nord-Jæren 2043 fordelt på de ulike reisemidlene, sammenlignet med transportmiddelfordelingen av veksten i antall nye reiser estimert ved eksempelet på operasjonaliseringen av 0-vekstmålet der veksten i bilreiser skal være lik 0 og viser en vesentlig forskjell i hvordan veksten i antall nye reiser fordeler seg. 20 Urbanet Analyse Notat 76/2014

27 Figur 3.15: Vekst i antall nye reiser (tall i tusen) fordelt på de ulike transportmidlene (i %), fra referanse 2010 til bypakke 2043 og fra 2014 til rolledelingseksempelet i Som figuren under illustrerer er det i bypakke Nord-Jæren estimert omtrent bilreiser totalt i Dersom det totale antall bilreiser skal komme på samme nivå som i rolledelingsestimatet, altså oppnåelse av 0-vekstmålet, må det totale antall bilreiser reduseres med ytterligere 31 prosent til omtrent bilreiser. Tilsvarende er det totale antall kollektivreiser estimert til omtrent i bypakken, som utgjør 11 prosent av alle reiser. Dersom reisemiddelfordelingen skal komme opp på 15 prosent slik som rolledelingseksempelet viser, må det totale antall kollektivreiser øke fra til i underkant av Det vil si en ytterligere økning i det totale antall kollektivreiser fra bypakke Nord- Jæren på omtrent 37 prosent. Figur 3.16: Antall kollektivreiser og bilreiser i bypakke 2043 sammenlignet med nødvendig antall reiser for å oppnå 0-vekstmålet i rolledelingseksempelet. Urbanet Analyse Notat 76/

28 3.3 Ytterligere virkemiddelbruk Bypakke Nord-Jæren har nedfelt et premiss om at kommunene og fylkeskommunen vil iverksette de tiltak som er nødvendig for å oppnå målet om 0-vekst i perioden bypakke Nord- Jæren er gjeldende. Virkemidlene som kan benyttes for å oppnå dette er blant annet parkeringsrestriksjoner, endring i arealbruk, økt kollektivtilbud og eventuelt støtteordninger til kollektivreisende. Selv om bypakken vil bidra til å trekke utviklingen i riktig retning, ligger det fortsatt an til at 72 prosent av de nye reisene vil tas av bil. Avviket betyr at det må ytterligere virkemiddelbruk til for å sikre måloppnåelse. Slike virkemidler er forbundet med synergigevinster og en forsterkning av effekten av kollektivtiltak og vil også i bypakke Nord-Jæren være med på å øke disse effektene og det generelle konkurranseforholdet for blant annet kollektivtransport. I dette avsnittet vises det til et anslag på hvor sterke tiltak som er nødvendig for å sikre reduksjonen i bilreiser, som vist i figur 3.16 må være på -31 prosent for å nå 0-vekstmålet. Beregningene er basert på etterspørselselastisiteter med utgangspunkt i en analyse av 32 byer i Europa, hvor det er kartlagt egenskaper ved byområdene i tillegg til kvaliteten på kollektivtilbudet og rammebetingelser for bilbruk 1. For bypakke Nord-Jæren er det tatt utgangspunkt i endret parkeringsdekning, økte kostnader for bilbruk og endret bystruktur. Elastisitetene er oppsummert i tabellen under: Tabell 3.1: Etterspørselseffekter av endrede rammebetingelser (kilde: Norheim 2006). Kollektivreise r Bilreiser Befolkningstetthet Kostnader for bilbruk Parkeringsdekning i sentrale områder Plassering av arbeidsplasser i områder med gode konkurranseforhold for kollektivtransport 0.11 Økt befolkningstetthet vil gi flere kollektivreiser og færre bilturer. For to like store byer (i folketall) vil en by som har 10 prosent mer tettbygd bystruktur isolert sett ha nesten 4 prosent flere kollektivreiser per innbygger og 2 prosent færre bilturer. Kostnader for bruk av bil vil gi klare utslag på både bruk av bil og kollektivtransport. 10 prosent økte kostnader for bilbruk vil gi 2,2 prosent flere kollektivreiser og 1,8 prosent færre bilturer. Denne kostnadsøkningen kan skje gjennom vegprising eller ulike former for avgifter på bilbruk. Flere parkeringsplasser i sentrale områder gir redusert bruk av kollektivtransport og økt bilbruk. 10 prosent flere plasser vil gi ca. 1,3 prosent færre kollektivreiser og 0,9 prosent flere bilturer. Grunnen til at utslagene ikke er større er at en stor del av 1 Grunnlaget for analysene er UITP s «Millennium Cities Database» som er samlet inn i 1995 og De nordiske byene som er med i databasen er Helsingfors, Stockholm, København og Oslo/Akershus. 22 Urbanet Analyse Notat 76/2014

29 turene foretas utenfor sentrale områder og derfor ikke vil bli påvirket av denne parkeringsdekningen. For å vise hvordan nullvekstmålet kan oppnås vises det her til en illustrativ tiltakspakke. Konkret er det sett på følgende kombinasjon av tiltak: Omtrent 50 prosent av befolkningsveksten tas som fortetting, og parkeringsdekningen i sentrale områder reduseres tilsvarende. Lokalisering av arbeidsplasser i sentrale områder hvor kollektivtransport har gode konkurranseforhold bedres med 50 prosent. Full framkommelighet for kollektivtransporten, det vil si ingen forsinkelser. Effekten av bedre framkommelighet er beregnet ut ifra en stated preference-undersøkelse gjennomført av Urbanet Analyse ( ) hvor generaliserte reisekostnader for Stavangerområdet er beregnet. Dersom alle forsinkelser fjernes gir dette en reduksjon i GK på 12 prosent. Det er beregnet GK-elastisitet basert på en priselastisitet på -0,35, og takstens andel av total GK (23 prosent). Den estimerte GK-elastisiteten på -1,55 gir en etterspørselseffekt for kollektivtransport på 22 prosent. Både når det gjelder lokalisering av arbeidsplasser og bedre framkommelighet for kollektivtransport antas det at 44 prosent av økningen i kollektivreiser kommer fra bilreiser. Som tabellen viser vil disse tiltakene samlet føre til at bilreiser reduseres med 18 prosent. For å nå målet om en reduksjon på 31 prosent må det eksempelvis til en ytterligere økning i bilkostnadene på 72 prosent. En sterkere grad av fortettingstiltakene vil redusere behovet for ytterligere økning i bilkostnadene. Tabell 3.2: Illustrativt eksempel på tiltakspakke for å nå 0-vekstmålet. Virkemiddel Grad av tiltak Effekt på bilreiser Effekt på kollektivreiser Befolkningsvekst tas som fortetting 50 % -10 % +20 % Parkeringsdekning reduseres med befolkningsveksten 50 % -5 % +7 % Andel arbeidsplasser lokalisert i sentrale områder 50 % -0,4 % +6 % Full framkommelighet for kollektivtransporten -4 % 22 % Samlet effekt av tiltakspakke -18 % +54 % Ytterligere økning i bilkostnader nødvendig for å nå mål 72 % -13 % +16 % 3.4 Samfunnsøkonomiske effekter Bruk av inntekter fra bompengepakken skal sees i sammenheng med de transportoppgavene som skal løses i det berørte området. Det skal iverksettes tiltak og realiseres prosjekter som er mest fornuftige ut i fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. 2 UA-notat 59/2014 «Trafikantene i Stavangerområdet. Klimaeffektiv kollektivsatsing». Urbanet Analyse Notat 76/

30 I tillegg til å bidra direkte mot de fastsatte målene i bypakken (0-vekst i biltransporten og bedre framkommelighet for miljøvennlige transportmidler og næringstransport), vil tiltakene for kollektivtransporten indirekte bidra til en rekke andre positive effekter for samfunnet. Et mer attraktivt kollektivtilbud, som har høyere kapasitet og når flere potensielle brukere, vil føre til en økt kollektivandel på bekostning av bilandelen. Denne endringen i transportmiddelfordelingen vil også påvirke klimagassutslippene i positiv forstand. I KVU Jæren er det estimert at et høykvalitets transporttilbud, sammen med en konsentrert arealbruk, bompenger og parkeringsrestriksjoner, kan føre til en reduksjon i klimagassutslippene på 20 prosent sammenlignet med referansesituasjonen uten tiltak for transportutviklingen. I tillegg vil restriktive tiltak, som økte bompengesatser og færre parkeringsplasser, gi redusert reiseomfang og økt belegg i bilene. Reduksjonen i bilandelen sammenlignet med referansen vil videre gi bedre framkommelighet for de gjenværende bilene, som igjen gir lavere utslipp fra biltrafikken. Det valgte konseptet er også forenelig med ambisjonen om en større grad av fortetting og konsentrert arealbruk, ettersom tilgjengelighet til sentrale knutepunkt bedres og attraktiviteten til områdene rundt bussveien økes. En tettere bystruktur har videre ringvirkninger i form av redusert reiseomfang og relativt høyere kollektivandel, som igjen vil gi fordeler som redusert støy og mindre forurensing. I KVU Jæren ble det gjort samfunnsøkonomiske analyser av tre ulike kollektivtransportkonsepter (busway, kombibane og bybane), og det ble konkludert med at de alle gir relativt lik positiv effekt. Styringsgruppen anbefalte å gå videre med planlegging av bybanekonseptet, mens Statens vegvesen mente at forskjellen mellom busway og bybane ikke var stor nok til å trekke en entydig konklusjon. I kvalitetssikringen av KVU-arbeidet ble det påpekt at drøftingen av den samfunnsøkonomiske kostnaden er underrepresentert i KVU. KS1s egne samfunnsøkonomiske analyser konkluderte imidlertid med at bybanen kom dårligst ut, og det valgte buss- og jernbanekonseptet ble trukket fram som det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme kollektivalternativet. 24 Urbanet Analyse Notat 76/2014

31 4 Finansiering 4.1 Endringer i driftstilskudd Inntektene fra en bompengepakke kan brukes til driftstiltak for all rutegående transport i et byområde, inkludert jernbane. Dette omfatter investeringer i og vedlikehold av kollektivmateriell, vedlikehold av anlegg og installasjoner for kollektivtransport og tilskudd til kollektivtransport. Bypakke Nord-Jæren søker om å få bruke 3 mrd. kroner til drift av kollektivtransport, som i gjennomsnitt vil utgjøre 200 mill. kroner årlig i bompengeperioden. Ønsket om å få bruke bompenger til drift av kollektivtransport kommer som følge av tiltak i bypakken som vil føre til økte driftskostnader for kollektivtransporten. Av bypakkens tiltak for kollektivtransport er det økte driftstilskuddet konkret knyttet til: Økt rutetilbud på Nord-Jæren med Bussvei2020, Solalink og oppgraderte bybussnettverk i Stavanger og Sandnes som sentrale element. Kostnader er estimert til maks 130 mill. kroner årlig. Styrket innsats for en miljøvennlig ruteproduksjon (biogass og el-mobilitet). Kostnader er estimert til maks 50 mill. kroner årlig. Fullstendig billettsamordning tog/buss. Kostnader er estimert til maks 20 mill. kroner årlig. Økt satsing på nyintroduserte teknologier (sanntidsinformasjon, billettautomater m.m.). Kostnader er estimert til maks 20 mill. kroner årlig. Kostnadene er satt som maksimumskostnader, og det er naturlig å anta at for flere av tiltakene vil det være snakk om enkeltkostnader i forbindelse med oppstart og/eller oppgraderinger i starten av bompengeperioden. Utover dette vil det sannsynligvis være snakk om kostnader knyttet til vedlikehold. Med andre ord vil det ikke nødvendigvis være behov for å bruke maksbeløpene fullt ut hvert år. 4.2 Finansieringsmodell Det understrekes at bruk av bompenger til driftstiltak for kollektivtransport skal være et supplement til ordinære offentlige tilskudd. Bruken av bompenger skal ikke føre til tilsvarende reduksjon av den offentlige innsatsen. I forslaget til vedtakstekst i saksframlegget for bypakke Nord-Jæren stadfestes det at: Bompengeinntekter kan benyttes til drift av kollektivtransport når det kan dokumenteres at disse midlene kommer ut over dagens nivå på fylkeskommunale bevilgninger. Urbanet Analyse Notat 76/

32 Videre i vedlegget «bruk av bominntekter til drift av kollektivtrafikk» til saksframlegget for bypakke Nord-Jæren står det: Bominntektene brukt til drift av kollektivtrafikk på Nord-Jæren vil komme i tillegg til de beløpene fylkeskommunen og staten bruker til kollektivtrafikken i Stavangerregionen. Disse midlene skal dermed ikke brukes til å redusere fylkeskommunens engasjement i driften av kollektivtilbudet i bompengeperioden. Driftskostnadene for buss på Nord-Jæren beløper seg til 500 mill. kroner i Rogaland fylkeskommune bruker i dag om lag 360 mill. kroner årlig på tilskudd (kostnader minus inntekter) til den samlede kollektivtransporten med buss, båt, ferge og tog. Tilskuddet for buss isolert er i 2014 på 260 mill. kroner, mens dekningsbidraget er på 240 mill. kroner, eller om lag 48 prosent. Kollektivtiltakene i bypakke Nord-Jæren vil ifølge fylkeskommunens tall innebære en økning i de totale driftskostnadene for buss til 590 mill. kroner i året fra og med 2016 og til 670 mill. kroner i året fra om med Det legges opp til å håndtere 50 prosent av veksten i kollektivtransportetterspørselen uten økte tilskudd i perioden , forutsatt at rammebetingelser som framkommelighet, parkeringspolitikk og arealbruk legges mer til rette for kollektivtransport. Per i dag melder fylkeskommunen at kollektivtransporttilbudet har kapasitetsreserver og et potensial for effektivisering. I figuren på neste side illustreres det resterende finansieringsbehovet som er tenkt dekket opp med bompenger, vist i grått. Fra og med utgjør dette 60 mill. kroner årlig, mens det fra og med 2021 utgjør 120 mill. kroner årlig. Bidragsprosenten er estimert til 46 prosent fra 2016 og 43 prosent fra Det er et uttalt mål om å øke denne prosentandelen underveis i bompengeperioden, gjennom at økt kollektivandel vil føre til økte billettinntekter og økt betalingsvillighet Finansiering av kollektivtilbud i bypakke Nord-Jæren Fylkeskommunalt tilskudd Dekningsbidrag Finansieringsbehov bompenger Figur 4.1: Finansiering av det planlagte kollektivtilbudet i bypakke Nord-Jæren (kilde: Rogaland fylkeskommune). 26 Urbanet Analyse Notat 76/2014

33 Finansieringsmodellen gir med andre ord et maksimumsbilde av hvor stort det resterende finansieringsbehovet er, etter at tilskudd fra fylkeskommunen og dekningsbidraget er tatt inn. Det er her ikke tatt hensyn til eventuelle økninger i den generelle kostnadsveksten for kollektivtransport. Som nevnt er det samtidig sannsynlig at ikke det er behov for å hente ut maksimumsbeløpene for hvert driftstiltaksområde hvert år. Det tidligere omtalte premisset om at kommunene og fylkeskommunen vil iverksette de tiltak som er nødvendig for å oppnå målet om 0-vekst i bypakkeperioden er i tillegg gjeldende. I beregningene over er det sett på hvor kraftig denne iverksettelsen av ytterligere virkemiddelbruk må være for å bidra til måloppnåelse. Sannsynligvis vil flere av virkemidlene iverksettes parallelt, slik at virkemidlene kan hente ut synergigevinster av og spille på hverandre. Som rolledelingseksempelet viser (figur 3.16) må antall kollektivreiser øke med ytterligere 37 prosent, eller om lag reiser fra bypakke Nord-Jæren, for å nå 0-vekstmålet. Hva denne økningen i antall kollektivreiser vil koste avhenger av hvilke virkemidler som iverksettes. Tilskuddsbehovet vil påvirkes av hva man gjør med rammebetingelsene og hvordan pakken av virkemidler settes sammen. Bypakke Nord-Jæren tar sikte på å avgjøre ytterligere virkemiddelbruk underveis i bompengeperioden ut ifra graden av måloppnåelse, og har ikke konkretisert hvilke eller i hvilket omfang disse skal iverksettes. Det er derfor ikke mulig å beregne tilskuddsbehovet nøyaktig, ettersom rammebetingelsene ikke er satt. I det videre vises det imidlertid til en estimering av utviklingen i tilskuddsbehovet for kollektivtransporten, basert på det tidligere nevnte rolledelingseksempelet for oppnåelse av 0-vekstmålet. Estimerte kostnader knyttet til 0-vekstmålet De ulike kostnadseksemplene er estimert ved hjelp av en normert kostnadsmodell, som beregner kostnadene ved et gitt kollektivtilbud basert på blant annet rutehastighet, vognstørrelse og driftsart basert på tall fra RTM og SSB. Det er sett på tre alternative former for virkemiddelbruk for å oppnå den nødvendige økningen i antall kollektivreiser for å nå 0- vekstmålet, og estimert utviklingen i tilskuddsbehov som følge av disse. Oppnåelse av 0-vekstmålet kun ved parkeringsrestriksjoner Alternativet baserer seg på at parkeringsrestriksjoner mer eller mindre «tvinger» reiser over på kollektivtransport, sykkel og gange. Samtidig antas det at nye reiser til en viss grad kan fanges opp i eksisterende tilbud. I rush antas det at kapasiteten er maksimert, og tilbudet økes derfor i takt med veksten i kollektivreiser. I basistilbudet derimot antas det at nye reiser kan absorberes innen eksisterende tilbud helt til belegget overstiger rushbelegget. Først da øker tilbudet og driftskostnadene i takt med reiseveksten. Oppnåelse av 0-vekstmålet kun ved tilbudsforbedringer for kollektivtransport For at målet om 54 prosent flere kollektivreiser i 2030 og 109 prosent i 2050 skal nås må frekvensen økes med henholdsvis 131 og 268 prosent sammenlignet med alternativet basert på restriktiv bilpolitikk. Urbanet Analyse Notat 76/

34 Oppnåelse av 0-vekstmålet ved tilbudsforbedring i kombinasjon med endret areal- og parkeringsstrategi Økt fortetting og redusert parkeringsdekning med befolkningsveksten (20 prosent i 2030 og 43 prosent i 2050) gir en samlet etterspørselseffekt på 11 prosent økning i kollektivreiser i 2030 og 22 prosent i Resten av den nødvendige veksten i reiser for å nå 0-vekstmålet tas av tilbudsforbedring i form av frekvensøkning på 95 prosent i 2030 og 174 prosent i 2050 sammenlignet med alternativet basert på restriktiv bilpolitikk. Beregningene for de ulike virkemidlene baseres på etterspørselselastisiteter som vist i tabellen under. Eksempelvis vil en 10 prosent økning i frekvensen øke antallet kollektivreiser med 4,1 prosent. Tabell 4.1: Etterspørselseffekter av endrede rammebetingelser (kilde: Norheim 2006). Kollektivreiser Frekvens (vogn-km./innbygger) 0.41 Befolkningstetthet 0.39 Parkeringsdekning i sentrale områder Figuren viser de estimerte årlige tilskuddsbehovene ved oppnåelse av 0-vekstmålet for bruk av de ulike virkemidlene, og illustrerer tydelig at økningen i tilskuddsnivået knyttet til 0- vekstmålet avhenger av hvilke tiltak som igangsettes. Figur 4.2: Sammenligning av årlig tilskuddsbehov (mill. kr) ved ulik bruk av virkemidler for realisering av 0- vekstmålet i 2030 og Urbanet Analyse Notat 76/2014

35 Den mest kostnadseffektive satsingen vil være gjennom en restriktiv bilpolitikk. Ved en slik strategi vil de årlige kostnadene øke med 125 mill. kroner frem til 2030 og 396 mill. kroner frem til Den minst kostnadseffektive satsingen vil være en strategi som utelukkende satser på positive virkemidler gjennom en offensiv kollektivsatsing, med økt satsing på kollektivtransport uten å kombinere dette med arealbruk eller andre tiltak som kan bygge opp under trafikkgrunnlaget. Ved en slik strategi vil de årlige kostnadene øke med 802 mill. kroner frem til 2030 og 1,8 mrd. kroner frem til En kombinasjon av disse ytterpunktene vil være en målrettet arealstrategi, med tilbudsforbedringer i kombinasjon med all ny boligbygging som fortetting og redusert parkeringsdekning. Ved en slik strategi kan de årlige kostnadene reduseres sammenlignet med alternativet med offensiv kollektivsatsing, til 549 mill. kroner i 2030 og 1,1 mrd. kroner i Eksempelet gir estimater på det totale tilskuddsbehovet ved oppnåelse av 0-vekstmålet gitt de ulike innretningene av rammebetingelsene. Svært forenklet og uten sammenlikning for øvrig gir figuren en pekepinn på hva den ytterligere økningen i antall kollektivreiser for å nå 0- vekstmålet kan komme til å koste ved ulike rammebetingelser. Som figur 4.1 viser er det fylkeskommunale tilskuddet i bypakkeperioden satt til minimum 260 mill. kroner årlig, mens en oppnåelse av 0-vekstmålet basert på kun bilrestriktive tiltak kan gi et totalt tilskuddsbehov på 337 mill. kroner. Estimatene viser hvordan iverksettelsen og kombinasjonen av den ytterligere virkemiddelbruken vil ha en stor innvirkning på størrelsen av tilskuddsbehovet til kollektivtransporten. Om kollektivandelen skal økes til 15 prosent og kostnadene for denne økningen skal tas innenfor de 3 mrd. kronene som er satt av til drift av kollektivtransport i bompengeperioden, vil det sannsynligvis bli nødvendig med en omprioritering av tiltakene i porteføljestyringen som det også ligger muligheter for å gjøre innenfor bypakke Nord-Jæren. 4.3 Strategi ved bortfall av og eventuell svikt i bompengeinntekter Det kreves en strategi for hvordan driftsoppgavene skal håndteres etter at bompengefinansieringen avsluttes og også ved eventuell svikt i bompengeinntektene. Bompengeinnkreving er både en finansieringskilde og et restriktivt virkemiddel for bil, der effekten av den restriktive delen kan føre til at inntektene blir mindre enn forventet. En eventuell svikt i bompengeinntektene vil kunne føre til at ikke alle tiltak kan gjennomføres, eller at driftsmidler til kollektivtransporten må overføres fra andre budsjettposter. Samtidig kan en svikt i bompengeinntekter tyde på at reduksjonen i biltrafikken er større enn forventet, og at målene i bypakken dermed oppfylles raskere enn antatt. Dette vil trolig samtidig føre til at økningen i kollektivandelen er større enn antatt, og det vil gi økte inntekter til kollektivtransporten (men ikke nødvendigvis full kostnadsdekning). Bypakke Nord-Jæren legger opp til å styre kollektivtransportsatsingens omfang i relasjon til bompengeinntektene. Det ligger som en føring i bypakke Nord-Jæren at tiltaksområdene Urbanet Analyse Notat 76/

36 innenfor drift av kollektivtransport kan introduseres uavhengig av hverandre og i forskjellig omfang. Ved en eventuell svikt i bompengeinntektene vil denne føringen kunne benyttes. Ved bompengeperiodens slutt vil alle infrastrukturtiltakene for kollektivtransporten være gjennomført, og det vil være økte billettinntekter som følge av økt passasjergrunnlag. Samtidig vil opphør av bompengefinansieringen påvirke markedet for kollektivtransportreiser, ved at konkurranseforholdet mellom bil og kollektivtransport sannsynligvis vil endres i bilens favør. Samtidig vil det i bypakkeperioden ha blitt gjennomført tiltak som forbedrer kollektivtilbudet vesentlig. I tillegg er det nærliggende å tro at iverksettelsen av ytterligere virkemiddelbruk vil medføre flere restriktive tiltak for bilbruk, som igjen vil føre til at konkurranseforholdet mellom kollektivtransport og bil endres i favør av kollektivtransporten. Punkt IV i vedlegget «bruk av bominntekter til drift av kollektivtrafikk» til saksframlegg for bypakke Nord-Jæren lister opp tre ulike strategier for håndtering av de delvis bompengefinansierte driftsoppgavene ved bypakkens slutt: a. Bedre rammebetingelser, effektivisering av tilbudet og økt betalingsvillighet har resultert i sterkt økte driftsinntekter og økt dekningsbidrag. I det tilfelle vil en delvis finansiering av kollektivtrafikkens drift fungert som en effektiviseringsstøtte i en begrenset overgangsperiode. Kollektivtilbudet vil kunne opprettholdes i omfang og kvalitet. Sammenlignbare strategier for å over tid få realisert et økt dekningsbidrag er gjennomført eller under gjennomføring i en rekke nord-europeiske byer, oftest på grunn av restriksjoner i offentlige budsjetter (Hamburg, Berlin, Stockholm, Oslo med mer). b. Trass i bedre rammebetingelser, effektivisering av tilbudet og økt betalingsvillighet har driftsinntekter og dekningsbidrag ikke økt i tilstrekkelig grad. Gitt at kollektivtilbudet skal opprettholdes i omfang og kvalitet, vil en fortsatt delvis finansiering av kollektivtrafikkens drift via bommidler være påkrevd. Alternativt vil staten måtte øke overføringene knyttet til drift av kollektivtrafikken til det regionale nivået. c. Trass i bedre rammebetingelser, effektivisering av tilbudet og økt betalingsvillighet har driftsinntekter og dekningsbidrag ikke økt i tilstrekkelig grad. Hvis bruken av bommidler til drift av kollektivtilbudet termineres, og staten alternativt ikke øker overføringene knyttet til drift av kollektivtrafikken til det regionale nivået, så må kollektivtilbudet reduseres i omfang og kvalitet. 30 Urbanet Analyse Notat 76/2014

37 5 Helhetsvurdering Basert på beregningene i denne analysen er det tydelig at tiltakene i bypakken vil være bidrag til å oppnå de målene som er satt for å løse trafikk- og miljøutfordringene på Nord-Jæren. Samlet sett synes kollektivtransporttiltakene i bypakke Nord-Jæren å være gode med tanke på å oppnå vekst i kollektivtransporten. Analysen viser at kollektivtransportsatsingen i bypakken bidrar til å øke kollektivandelen på bekostning av bilandelen. Beregningene viser også at framkommeligheten til de miljøvennlige transportmidlene vil bedres som følge av tiltakene, som eksempelvis ved redusert reisetid for kollektivtransporten og et generelt bedre konkurranseforhold. I tillegg vil det være andre positive effekter som følge av framkommelighetstiltak for kollektivtransporten (eksempelvis mindre kø og trengsel), som ikke fanges opp i transportmodellen og som vil øke kollektivandelen ytterligere. Videre vil de valgte tiltakene ha øvrige positive ringvirkninger for samfunnet, som reduserte klimagassutslipp og en tettere bystruktur. Avbøtende tiltak for å hindre lekkasjetrafikk i bomsnittene som ikke er tatt med i analysen her, vil sannsynligvis også bidra til en større overgang fra bilreiser til andre transportmidler. Bypakke Nord-Jæren er en samlet virkemiddelpakke, der det ligger en forutsetning om bruk av ytterligere virkemidler som parkeringsrestriksjoner og endringer i arealbruk i det omfanget som er nødvendig for å sikre måloppnåelse. Som beregningene av den totale måloppnåelsen viser vil det være behov for slik ytterligere virkemiddelbruk, for å oppnå det overordnede målet om at trafikkveksten i sin helhet skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange. Disse virkemidlene vil virke sammen med det forbedrede kollektivtilbudet, og styrke effektene denne analysen allerede har funnet vil skje. Graden og kombinasjonen av virkemidlene vil også påvirke størrelsen på tilskuddsbehovet, og være avgjørende for om dette kan dekkes innenfor rammen av bypakken. Ut fra de faglige vurderingene som er gjort i dette notatet, i tillegg til den øvrige dokumentasjonen fra bypakke Nord-Jæren, vurderes det som sannsynliggjort at bypakken oppfyller vilkårene i Ot.prp. nr. 15 ( ) Om bruk av bompenger til drift av kollektivtransport. Vurderingen gjøres med en forutsetning om at den politiske behandlingen av bypakke Nord-Jæren fører til vedtak som inkluderer punktene som berører de nevnte vilkårene, slik de står oppført i forslaget til saksframlegg. Urbanet Analyse Notat 76/

38 Urbanet Analyse AS Kongensgate 1, 0153 Oslo Tlf: [ +47 ] urbanet@urbanet.no