Nedenfor følger fortløpende spørsmål fra Sivilombudsmannen og departementets vurdering knyttet til spørsmålene.

Transkript

1 Sivilombudsmannen v/kari Bjella Unneberg Postboks 3 Sentrum Akersgata OSLO Deres ref Vår ref Dato 16/ Verdens Gang (VG) - informasjon ifb. klage på avslag på krav om innsyn i næringsministerens kalender sak 2016/2915 Vi viser til tidligere korrespondanse og brev fra Sivilombudsmannen datert Sivilombudsmannen har mottatt klage fra VG v/journalist Gunn Kari Hegvik over Næringsog fiskeridepartementets avslag på VGs anmodning om innsyn i deler av næringsminister Monica Mælands kalender. Etter gjennomgang av klagen og de tilsendte saksdokumentene, ber Sivilombudsmannen departementet redegjøre nærmere for enkelte sider i saken, herunder saksbehandlingstid, retten til innsyn etter offentleglova (offl.) 9, andre unntakshjemler for retten til innsyn og merinnsynsvurderingen. Nedenfor følger fortløpende spørsmål fra Sivilombudsmannen og departementets vurdering knyttet til spørsmålene. 1. Saksbehandlingstiden 1.1 Sivilombudsmannens spørsmål "Hva er årsaken til den lange saksbehandlingstiden, både ved første gangs behandling og ved den fornyede behandlingen? Er saksbehandlingstiden representativ for departementets behandling av innsynssaker?" Ved behandling av innsynskrav legger departementet til grunn offl. 29 første ledd om at: "Eit organ som mottek eit innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og sjølvstendig. Kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald". Postadresse Besøksadresse Telefon* Administrasjonsavdelingen Saksbehandler Postboks 8090 Dep Kongens gate Liv Minde 0032 Oslo Org.nr postmottak@nfd.dep.no

2 Departementet har merket seg at i særskilte meldinger til Stortinget, og i flere ombudsmannsuttalelser, er det understreket at de fleste begjæringer bør "kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av 1-3 virkedager, dersom det ikke skulle foreligge spesielle praktiske vanskeligheter", jf. blant annet SOMB Departementet har en streng intern praksis knyttet til innsynskrav. Krav om innsyn i NFDs saksdokumenter mottas i arkivet. Arkivpersonalet registrerer og sender fortløpende innsynskrav elektronisk i saksbehandlingssystemet Websak. Hovedregelen er at krav om innsyn skal behandles umiddelbart. Nær alle innsynskrav blir behandlet innen 1-3 virkedager. Saksbehandlingstiden i denne saken er derfor ikke representativ for behandling av innsynssaker. Departementet gir innsynskrav høy prioritet for å sikre at innsynsretten etter offentleglova blir effektiv og reell. Årsaken til den lengre saksbehandlingstiden i dette konkrete tilfellet er at saken har reist prinsipielle, rettslige og praktiske spørsmål, som det har vært nødvendig å ha en grundig vurdering av, før avgjørelse av innsynskravet. VG har stilt oppfølgingsspørsmål i flere runder. Departementet har således gjort en konkret og selvstendig vurdering av hver enkelt henvendelse fra VG og gitt flere foreløpige svar i den forbindelse. Vi registrerer at VG ikke har klaget på lang saksbehandlingstid, manglende svar eller oppfølging. 2. Retten til innsyn etter offentleglova Sivilombudsmannens spørsmål "Departementet bes om å redegjøre nærmere for hva som menes med at retten til sammenstilling etter offentleglova 9 "gjelder kun opplysninger som er omfattet av hovedreglene om innsyn i offl. 3 og 4". Det er lagt til grunn i juridisk litteratur at plikt til å etablere sammenstilling av opplysninger, forutsetter at opplysningene er omfattet av hovedreglene om innsynsrett i offl. 3 og 4. 1 Rett til sammenstilling gjelder dermed kun opplysninger som omfattes av innsynsrett i offl. 3 og 4. Departementet har lagt til grunn at kalenderopplysningene ikke omfattes av innsynsretten. Ut fra dette har departementet heller ingen plikt til sammenstilling av opplysningene. Departementet kan heller ikke se at en Outlook-kalender er en "database", se nærmere pkt Sivilombudsmannen spørsmål "Hvilken betydning mener departementet det har for vurderingen av innsynsspørsmålet at kalenderen er "et dynamisk planleggingsverktøy", at det ikke er noen "sikker praksis for bruk av en Outlook-kalender", at kalenderen kan gi et ufullstendig og feilaktig bilde av virkeligheten og at deler av kalenderen blir publisert på regjeringen.no?" Ved vurdering av om kalenderen skal anses som et saksdokument, mener departementet det er av betydning hva kalenderen er, hva den brukes til og hvilken informasjon man finner i den. 1 Fridthjof Bernt, Offentleglova med kommentarer på side 122 om bruken av 9 og Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova side 45 Side 2

3 Saksdokumenter, journaler og lignende register for organet er omfattet av innsynsretten, jf. offl. 3. Journal er den journalen som skal føres etter arkivlov- og forskrift. 2 Lignende register er registre som trer i stedet for journal eller andre former for sak- og dokumentoversikter. Outlook-kalender er verken journal eller lignende register. 3 For at kalenderen skal omfattes av innsynsretten må den da anses som et saksdokument, jf. offl. 4 annet ledd. Saksdokumentbegrepet inneholder flere komponenter som alle må være oppfylte for at et dokument skal kunne regnes som et saksdokument for forvaltningen 4 : Innsyn må gjelde et dokument Dokumentet må ha et innhold som gjør det til et saksdokument for forvaltningsorganet, både innholds- og tidsmessig Dokument Det kan trekkes i tvil om dokumentbegrepet er oppfylt. Lovens forarbeider 5 legger opp til at dokumentbegrepet må tolkes vidt. Imidlertid kan det stilles spørsmål ved hvor langt innsynsretten rekker. Forarbeidene til offentleglova har ikke uttømmende fastsatt hva som er rekkevidden av innsynsretten. Det kan derfor problematiseres om lovgiver ved utarbeidelse av loven fullt og helt tok høyde for den digitale utviklingen. Dersom ethvert verktøy på elektroniske plattformer skal kunne omfattes av innsynsretten, kan dette bli en hemsko for forvaltningen når det gjelder å ta i bruk slike digitale hjelpemidler. Den teknologiske utviklingen kan ikke automatisk speiles i offentlighetsprinsippet. Offentlighetsprinsippet kan med andre ord ikke gå så langt, som den til enhver tid gjeldende teknologien. Man kan tenke seg skjæringspunkter mellom personvern, overvåkning og offentlighet, dersom det kan bes om innsyn i alle verktøy ansatte i forvaltningen til enhver tid benytter (f.eks. innsyn i loggede internettsider, innsyn i dokumenter som kun finnes på intranett og hjemmeområde på PC o.l). Innsyn i en form for sammenstilling over alle statsansattes elektroniske spor anses ikke i tråd med offentlighetsprinsippet. I den forbindelse kan også det nevnes at Stortinget ikke har gått inn for at det skal innføres lobbyregister på Stortinget. Innholdsmessig avgrensning For at et dokument skal anses som et saksdokument, må det gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til organet. 6 Dette betyr at rent private avtaler klart faller utenom. For at opplysningene skal anses å gjelde virksomheten, må de være av en slik art at de kan tenkes brukt i virksomheten. 7 Det har ikke noe å si at dokumentet ikke har vært gjenstand for noe saksbehandling i organet. 8 Det kan stilles spørsmål om hva en Outlook-kalender er. En kalender er et verktøy for den enkelte for å organisere sin hverdag. Departementet har vist til at det ikke foreligger noen sikker praksis for bruk, ingen formelle retningslinjer eller rutiner for f.eks. lagring, korrigering eller sletting, og ingen journalførings- eller arkiveringsplikt. En Outlook-kalender er et hjelpemiddel som kan benyttes av alle statsansatte, og bruken av en slik kalender varierer. Den enkelte ansatte velger om, og hvordan, den vil benytte en Outlook- 2 Ot.prp. nr. 102 ( ), kapittel 3 (merknad til 3) 3 d.s. 4 Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova 34 5 NOU 2003:30 og Ot.prp. nr.120 ( ) 6 Ot. prp. nr. 102 ( ), kapittel 16 (merknad til 4) 7 Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova side 36 8 Justis- og beredskapsdepartementet Rettleiar til offentleglova side 37 Side 3

4 kalender som planleggingsverktøy. Den enkelte kan imidlertid velge andre, f.eks. analoge hjelpemidler, slik som en papirkalender. En Outlook-kalender er ikke et saksbehandlingsverktøy, og benyttes heller ikke av departementet til behandling av saker. En kalender kan bli oppdatert fortløpende, men gir ikke nødvendigvis oppdatert informasjon til enhver tid. Kalenderen gir med andre ord uverifisert informasjon, og vil dermed kunne gi et unøyaktig og/eller feilaktig bilde av hvilke avtaler o.l. som er gjennomført i praksis. Tidsmessig avgrensning Dokumenter som organet selv har opprettet regnes som saksdokumenter når de er sendt ut av organet, eller hvis dette ikke skjer, når de er ferdigstilt. 9 Et dokument anses som ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i det. 10 Statsrådens kalender blir ikke sendt ut av departementet. Kalenderen er et dynamisk planleggingsverktøy, som aldri blir ferdigstilt. Tidspunktet for innsyn vil ikke oppstå for de upubliserte kalenderoppføringene. Kort om offentlighetsprinsippet Innsynsretten skal gjennomføre offentlighetsprinsippet i forvaltningen og vil gi veiledning i tolkingen av bestemmelsene i offentleglova. Grunnleggende hensyn bak offentlighetsprinsippet er demokratihensyn, kontrollhensyn og rettssikkerhetshensyn. Demokratihensynet er hensynet til at allmennheten ved tilgang til informasjon kan få innsikt i samfunnsspørsmål, få bedre grunnlag til delta i samfunnsdebatten og bli aktive deltakere i samfunnet. Kontrollhensynet er hensynet til at allmennheten og media gjennom innsyn skal gis anledning til å kontrollere styresmaktene og ved dette kunne avsløre kritikkverdige hendelser. Rettssikkerhetshensynet er hensynet til at ulike aktører kan skaffe seg kjennskap til forvaltningspraksis og grunnlaget for dette, noe som kan motvirke usaklig forskjellsbehandling og andre former for kritikkverdig bruk av makt og kompetanse. Kort oppsummert mener vi at hensyn bak offentlighetsprinsippet tilsier at en Outlookkalender ikke er omfattet av hovedregelen om innsyn. Kalenderoppføringene i seg selv gir ingen annen informasjon enn planlagt møte/avtale e.l. Oppføringene vil også kunne gi feil informasjon om faktisk gjennomførte møter/avtaler. Innsyn vil et stykke på vei innføre en form for lobbyregister som Stortinget eksplisitt har bestemt at ikke skal innføres. Oppføringene er kun en måte for den enkelte å organisere sin arbeidshverdag. Innsyn i oppføringer gir anledning til å kartlegge elektroniske spor, og personvernhensyn for statsansatte tilsier at det ikke bør gis innsyn. Innsyn kan også ha sikkerhetsmessige konsekvenser, idet kartlegging av bevegelsesmønster til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger. Demokrati- og kontrollhensyn ivaretas ved at deler av statsrådens program offentliggjøres på regjeringen.no. Departementet har på denne bakgrunn lagt til grunn en Outlook-kalender ikke omfattes av innsynsretten, idet den ikke oppfyller vilkårene for å anses som et saksdokument, jf. offl. 3 og Sivilombudsmannens spørsmål "Kan det gjøres en sammenstilling av de etterspurte opplysningene "med enkle fremgangsmåter", jf. offentleglova 9?" 9 Ot.prp. nr. 102 ( ), kapittel 16 (merknad til 3) 10 d.s. Side 4

5 Rett til sammenstilling gjelder kun opplysninger som omfattes av hovedreglene om innsynsrett i offl. 3 og Ovenfor har vi lagt til grunn at kalenderen ikke omfattes av innsynsretten. Dersom det allikevel legges til grunn at kalenderen er omfattet av innsynsretten, er spørsmålet om vilkårene i 9 er oppfylt. Det fremgår av offentleglova 9 at: "Alle kan krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar." Rett til sammenstilling er begrenset til opplysninger som er lagret i organets "databaser", jf. ordlyden. Departementet mener at en Outlook-kalender ikke er en database. En database er en strukturert samling av relevant data. Et databasesystem skal kunne behandle store mengder data effektivt, motsetningsfritt og sikkert. En Outlook-kalender er et planleggingsverktøy for å organisere sin hverdag, som nevnt ovenfor i pkt Kalenderen er tilfeldige elektroniske data, som verken er strukturert eller konsekvent samlet. Det er ingen mekanismer som sikrer at endringer og tilføyelser ikke fører til motsetninger eller feil. Det er heller ingen godkjenningsordning eller verifisering av data. Vi mener derfor at 9 ikke kan anvendes som subsidiært grunnlag for innsyn i kalenderen. Sivilombudsmannen spør om det kan gjøres en sammenstilling av opplysningene "med enkle fremgangsmåter". Enkle fremgangsmåter vil si når organet har dataverktøy som kan etablere sammenstillinger, og det eneste organet må gjøre er å gi enkle kommandoer. 12 Forutsatt at kalenderen allikevel omfattes av innsynsretten, og at kalenderen kan anses som en database, bekrefter departementet at det kan gjøres en sammenstilling av opplysningene som fremgår av en Outlook-kalender på en enkel måte, f.eks. ved å skrive ut på papir for den perioden det er bedt om innsyn i. Men da likevel med de begrensninger som følger av at den enkelte selv avgjør hva som legges i kalenderen, når informasjonen slettes osv., som nevnt i pkt Andre unntakshjemler 3.1 Spørsmål fra Sivilombudsmannen "Har departementet foretatt en sammenstilling eller uttrekk av de aktuelle kalenderoppføringene før denne vurderingen ble foretatt? Dersom en slik sammenstilling/uttrekk foreligger, bes dette oversendt sammen med svaret hit." Hver uke blir elementer fra næringsministerens kalender/program publisert i en modifisert utgave på regjeringen.no. Ved en inkurie var dette ikke gjort for denne konkrete perioden, før vurderingen ble foretatt. Etter forespørsel ble aktuelle kalenderelementer sendt til VG. Disse er tidligere også sendt Sivilombudsmannen. 3.2 Spørsmål fra Sivilombudsmannen "Departementet bes om å redegjøre nærmere for hvilke "andre forhold bl.a. knyttet til sikkerhet som vanskeliggjør innsyn" i de etterspurte opplysningene. Mener departementet at 11 Fridthjof Bernt, "Offentlova med kommentarer" på side 122 om bruken av 9 12 Justis- og beredskapsdepartementets "Rettleiar til offentleglova" side 43 flg. Side 5

6 disse forholdene utgjør et grunnlag for å unnta de etterspurte opplysningene? Hva er i tilfelle hjemmelen for et slikt unntak?" Grunnlag Sivilombudsmannen spør om forholdene "utgjør et grunnlag for å unnta de etterspurte opplysningene." Som nevnt mener vi at Outlook-kalenderen ikke omfattes av innsynsretten. Grunnlaget er at opplysningene ikke kan anses som et saksdokument, jf. offl. 3 og 4. I tillegg mener vi at hensyn bak offentlighetsprinsippet tilsier at en Outlook-kalender ikke er omfattet av hovedregelen om innsyn. Unntak Sivilombudsmannen spør om "hjemmelen" for å eventuelt å unnta etterspurte opplysninger. Dersom det likevel legges til grunn at næringsministerens kalender er omfattet av innsynsretten, vil det måtte bero på en konkret og selvstendig vurdering om det skal gis innsyn i kalenderelementene, jf. offl. 29. Under redegjøres det kort for aktuelle unntak fra innsyn. Opplistingen er ikke uttømmende. Private og personlige avtaler anses fullt og helt å falle utenfor innsynsretten. Det kan gjøres unntak fra innsyn for dokumenter organet har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse, jf. offl. 14 første ledd. Kalenderoppføringene er organinterne dokumenter. Som nevnt ovenfor blir elementer fra statsråden kalender/publisert på regjeringen.no. frem til de eventuelt blir publisert på regjeringen.no. Når de er publisert, er de offentlige og ikke unntatt innsyn. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra innsyn, jf. offl. 13. Bestemmelsen innebærer en plikt for organet til å nekte innsyn i slike opplysninger, og det er ikke anledning til å vurdere merinnsyn. Utlevering av taushetsbelagte opplysninger kan være straffbart etter straffeloven 209. Enkelte kalenderelementer vil være taushetsbelagte etter denne bestemmelsen. Eksempler på opplysninger underlagt taushetsplikt kan være møter knyttet til oppfølging av statens eierskap. Næringsministerens bevegelser bør kunne skjermes av hensyn til statsrådens sikkerhet og i kraft av hennes funksjon, nasjonens sikkerhet. 13 Unntak fra offentlighet av nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvar av landet er hjemlet i offl. 21. Innsyn i alle oppføringer i næringsministerens kalender kan være egnet til å kartlegge hvor nøkkelpersoner i samfunnet befinner seg ut fra bevegelsesmønster, adresser etc. 14 Også offentleglova 24 tredje ledd, som åpner for unntak fordi innsyn kan lette gjennomføringen av kriminelle handlinger, kan anvendes av samme grunn. Unntak av hensyn til statens forhandlingsposisjon, jf. offl. 23 første ledd, er aktuelt. Hvor staten befinner seg i, eller kan havne i, en forhandlingsposisjon, i forhold til andre aktører, vil innsyn i kalenderelementene kunne påvirke statens forhandlingsposisjon. 13 F.eks. fremgår at: "Fremmede lands etterretningstjenester vil også forsøke å innhente informasjon om og påvirke sentrale politiske beslutningsprosesser. Av den grunn vil departementer, etater og andre organisasjoner være utsatt.", jf. offentlig Trusselvurdering fra PST 2016 under "Aktuelle etterretningsmål" side 6 14 Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova side 43 flg. Side 6

7 4. Merinnsynsvurderingen 4.1 Sivilombudsmannens spørsmål "Forutsatt at det er mulig å foreta en sammenstilling med enkle fremgangsmåter, og at det foreligger hjemmel for å kunne unnta sammenstillingen, bes departementet om å utdype hvilke hensyn som taler for unntak, hvilke hensyn som taler for offentlighet og den nærmere avveiningen av disse hensynene for den aktuelle sammenstillingen." Innsynsretten skal gjennomføre offentlighetsprinsippet i forvaltningen og vil gi veiledning i tolkingen av bestemmelsene i offentleglova. Alle unntakshjemler i offentleglova, unntatt 13 om taushetsbelagte opplysninger, viser til 11 om merinnsyn som fastsetter en plikt til å vurdere om det skal gis innsyn i større grad enn det er plikt til etter loven. Departementet vurderer at innsyn i upubliserte kalenderelementene ikke ivaretar hensynene bak offentlighetsprinsippet, jf. pkt. 3.2 ovenfor, og at innsyn tvert imot kan gi alvorlige skadevirkninger. Vi mener at sterke grunner taler mot å gi merinnsyn i de upubliserte kalenderelementene i tråd med nevnte unntak i pkt. 3.2 ovenfor. Med hilsen Ane Stray-Pedersen (e.f.) avdelingsdirektør Liv Minde seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer. Side 7