Oppdretters dilemma: Fiskevelferd eller lusebekjempelse. Når overholdelse av luseregelverket er utforende med hensyn til fiskehelse- og velferd

Transkript

1 Oppdretters dilemma: Fiskevelferd eller lusebekjempelse Når overholdelse av luseregelverket er utforende med hensyn til fiskehelse- og velferd #Oppdatert Tromsø 29. august 2018

2 Temaet Etter lakselusforskriften plikter oppdretter å overholde grenser for lakselus og gjennomføre tiltak for å sikre luseoverskridelser. Etter dyrevelferdsloven plikter oppdretter å sikre at fisken beskyttes mot skade, sykdom og andre farer samt begrense smittespredning. I noen tilfeller kan det by på utfordringer å overholde begge regelverkene samtidig, fordi tiltakene i seg selv kan utfordre velferden og gi skade på fisken

3 Forts: Temaet Vi skal se nærmere på: Den vanskelige situasjonen og avveiningen der oppdretters plikt til å overholde lusegrensen er utfordrende ut fra hensynet til fiskehelsen Hvordan bedømmer og eventuelt sanksjonerer Mattilsynet slike situasjoner? Hvordan løses situasjonen der overholdelse av frist satt i Mattilsynets pålegg ikke er mulig å etterkomme uten å skade fisken?

4 Noen ganger er vi uenige.. Og det er bra!

5 Lakselusforskriften oversikt over sentrale bestemmelser Formål ( 1) «Formålet med forskriften er å redusere forekomsten av lakselus slik at skadevirkningene på fisk i akvakulturanlegg og i viltlevende bestander av laksefisk minimaliseres, samt redusere og bekjempe resistensutvikling hos lakselus.» Krav til plan for kontroll og bekjempelse av lakselus ( 4) Innholdskrav til planen (rutiner og tiltak både for kontroll og bekjempelse Skal være samordnet med andre anlegg i området Krav til jevnlig måling av sjøtemperatur og telling av lus ( 6) Temperaturmåling hver uke Telling hver 7./14. dag avhengig av temperatur (nærmere regulert i vedlegg til forskriften)

6 Grenser for lakselus ( 8) 0,5 / 0,2 Regler om behandling, evaluering og følsomhetsundersøkelser ( 9) Gjennomføring av følsomhetsanalyse før bruk av medikamentell behandling Etterfølgende evaluering, utredning og undersøkelse av behandlingseffekt ved autorisert dyrehelsepersonell Tiltak for å bekjempe resistente lakseluspopulasjoner Rapporteringsplikt ( 10) Ukentlig rapportering av sjøtemperatur, behandlinger, resultater av følsomhetsundersøkelser, mistanke om resistens og antall lakselus

7 Tilsyn og vedtak ( 11) «Mattilsynet fører tilsyn og kan fatte nødvendige vedtak, jf. matloven 19 og 23, for å oppnå etterlevelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne forskriften. Mattilsynet kan også fatte enkeltvedtak i henhold til matloven 24 til 26» Hva kan et vedtak gå ut på? Sanksjoner: Tvangsmulkt (lakselusforskriften 12) «Dersom virksomhetene unnlater å etterkomme enkeltvedtak innen fastsatt frist, kan Mattilsynet for hver påbegynte fisk i akvakulturanlegget fastsette løpende dagmulkt til folketrygdens grunnbeløp dividert med 36,5. Tvangsmulkten kan fastsettes i forbindelse med pålegget. Tvangsmulkten løper fra den dagen fristen løper ut og inntil det forhold som er i strid med forskriften er rettet.» Midlertidig reduksjon av MTB (etableringsforskriften 8) For vesentlige overtredelser av luseregelverket kan Mattilsynet benytte denne inngripende sanksjonen.

8 Nærmere om lusegrensene Lusegrensene (lakselusforskriften 8) «I Nordland, Troms og Finnmark skal det fra og med mandag i uke 21 til og med søndag i uke 26 til en hver tid være færre enn 0,2 voksen hunnlus av lakselus i gjennomsnitt per fisk i akvakulturanlegget. Fra og med mandag i uke 27 til og med søndag i uke 20 skal det til en hver tid være færre enn 0,5 voksen hunnlus av lakselus i gjennomsnitt per fisk i akvakulturanlegget. Vedlegg til forskriften Krav til rutinemessig telling Den nærmere metode og fremgangsmåte for lusetelling er særskilt regulert

9 Hva med lusegrensen for grønne konsesjoner? Kan Mattilsynet sanksjonere overfor den særlige lusegrensen for grønne konsesjoner? Etter forskrift om grønne konsesjoner skal oppdretter overholde en lusegrense på 0,25, og ikke 0,5 som vanlig. Lakselusforskriften gir Mattilsynet hjemmel for sanksjoner (ikke forskrift om grønne konsesjoner) I en sak i 2016 traff Mattilsynet vedtak om utslakting og tvangsmulkt basert på luseoverskridelser, der Mattilsynet la til grunn at lusegrensen oppdretter måtte overholde var 0,25 for en grønn konsesjon. Spørsmålet ble avklart av Departementet etter klage i vedtak : «Departementet bemerker at vilkåret om 0,25 hunnlus, i den grad dette skulle gjelde for [oppdretter] sin utnyttelse av grønne tillatelser, ikke følger av forskrift om bekjempelse av lakselus i akvakulturanlegg. Det kan derfor ikke ilegges tvangsmulkt og vedtak om utslakting i medhold av denne forskriften for dette forholdet. Ev. sanksjoner og reaksjoner ved brudd på et slike vilkår må hjemles i forskrift om tildeling av løyve til havbruk med matfisk av laks, aure og regnbogeaure i sjøvatn i 2013.»

10

11 Tiltaksplikten ved luseoverskridelser Oppdretters tiltaksplikter ( 8 tredje ledd) «Det skal gjennomføres tiltak for å sikre at mengden lakselus ikke overskrider grensene i første og andre ledd, herunder om nødvendig utslakting av fisk.» Klar hovedregel: plikten skal overholdes Mattilsynet håndhever bestemmelsen strengt, eksempelvis: «Et snitt på 0,5 voksne hunnlus i anlegget er altså en maksimal grense som aldri skal overskrides. Denne grensen er satt for å minimalisere skadevirkninger fra lakselus på oppdrettsfisk og viltlevende bestander av laksefisk. Virksomheten har ansvar for at tiltakene for å få ned lusenivået er effektive. Det er viktig å holde lusenivået under kontroll. Overskridelser får konsekvenser for eget anlegg, og for smittesituasjonen til andre anlegg og området rundt.» «I situasjoner hvor intensjonen om å følge luseregelverket kan medføre utfordringer mellom andre viktige hensyn, for eksempel fiskehelse, så er det selskapet sitt ansvar å finne løsninger som på best mulig måte ivaretar alle formål regelverket krever.» Kan det tenkes unntak?

12 Plikten innebærer krav til planlegging og utførelsen av daglige gjøremål, rutiner og interne systemer, kompetanse, rapportering mv. Oppdretter plikter å nedfelle dette i en egen plan i sitt internkontrollsystem som skal samordnes med andre anlegg i geografisk nærhet, i tråd med Lakselusforskriften 4 som oppstiller innholdskrav til planen: Forebyggende tiltak for å begrense forekomsten av lakselus og utviklingen av resistens Rutiner for samordnet utsett i og brakklegging av akvakulturanlegg Rutiner for samordning av behandlinger gjennom året Rutiner for utveksling av informasjon med «naboer» Planen skal til enhver tid være oppdatert, og tiltak skal gjennomføres i samsvar med planen.

13 Unntak fra tiltaksplikten ved luseoverskridelser? Aktuelle situasjoner Lusebehandling er uforsvarlig, unødvendig eller ikke ønskelig av hensyn til fiskehelse- og velferd Lusebehandling er ikke ønskelig på grunn av kommende utslakt Lusebehandling er umulig eller uforholdsmessig p.g.a. f. eks. brønnbåtkapasitet, værmessige forhold, tidsaspekt eller andre forhold Loven eller forskriften nevner uttrykkelige unntak fra tiltaksplikten

14 Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Luseforskriften 8: lusegrense (0,5 / 0,2) skal overholdes. Dyrevelferdsloven 24 oppstiller plikter med hensyn til tilsyn og stell av dyr: «Dyreholder skal sikre at dyr får godt tilsyn og stell, herunder sikre at... b) dyr beskyttes mot skade, sykdom, parasitter og andre farer. Syke og skadde dyr skal gis forsvarlig behandling og avlives om nødvendig, c) spredning av smitte begrenses» I et tilfelle der en lusebehandling, som er nødvendig for å overholde lusegrensene, er uforsvarlig, unødvendig eller ikke ønskelig av hensyn til fiskehelse- og velferd får oppdretter et dilemma: Hvilket regelverk skal overholdes og hvilket skal brytes?

15 Forts: Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Av lovforarbeidene til dyrevelferdsloven (Ot. Prp. Nr 15 ( ) s. 111) fremgår det nærmere hva som ligger i plikte om dyrebeskyttelse: «Kravet om beskyttelse er ikke absolutt. Det er for eksempel akseptert at en del påkjenninger og belastninger som dyr kan utsettes for på beite, veies opp av fordeler ved beitebruk. Når det gjelder utmarksbeite, er det naturlig å ta utgangspunkt i påkjenningens og belastningens karakter og omfang. Det kan videre være naturlig å se hen til hva som anses som normale tapstall i beiteområdet, i større områder eller landsgjennomsnittet. Den enkelte besetning må vurderes konkret, og tapstall blir kun en av flere indikatorer når en vurderer om det foreligger et forsvarlig dyrehold. ( ) Kjernen i vurderingen er påkjenningenes art og omfang. Både fysiske og mentale påkjenninger, eksempelvis frykt og stress, inngår i vurderingen. Det går likevel en grense for hvor store påkjenninger og belastninger, eller fare for slike, som kan aksepteres. ( ) Bokstav c) fastsetter krav om at dyreholder skal sikre at spredning av smitte begrenses. Med spredning av smitte forstås overføring av potensielt sykdomsfremkallende agens. Med begrense forstås å treffe nødvendige tiltak for å redusere spredning av smitte. Plikten til å begrense smittespredning gjelder både i eget dyrehold, til eller fra dyr i andre dyrehold og til eller fra dyr i viltlevende bestander. Matloven og forskrifter fastsatt i medhold av denne er hovedregelverk for tiltak mot smittsomme dyresykdommer. Hvilke tiltak dyreholder kan eller må iverksette, kan påvirkes eller begrenses av matlovgivningen.»

16 Hovedregel: Ved oppdrett skal både matlovgivningen og dyrevelferdslovgivningen følges. I ytterste fall må oppdretteren være forberedt på å avslutte produksjonssyklusen om ikke begge regelsettene kan etterleves. Unntak: Unntaksvis kan det være uforholdsmessig byrdefullt for en oppdretter å tømme anlegget for fisk for å etterleve lusegrensen, ettersom Mattilsynet bare skal fatte «nødvendige» enkeltvedtak jf. matloven 23.

17 Forts: Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Mattilsynets treffer typisk vedtak om pålegg/tvangsmulkt med frist Hva ligger i vilkåret om at Mattilsynets vedtak må være «nødvendige» og når kan tvangsmulkt benyttes? Lovforarbeidene til matloven (Ot prp nr. 100 ( ) «Formålet med tvangsmulkten er å tvinge virksomheten til å etterleve gitte pålegg eller vilkår som eksempelvis gis i forbindelse med godkjenning, som en del av vedtaket. Tvangsmulkten virker etter sin hensikt dersom pålegg oppfylles innen fastsatt frist, og tvangsmulkt således ikke effektueres.» Tvangsmulktens funksjon og formål tilsier at der det ikke er mulig å etterleve et pålegg innen den frist som er fastsatt, eller det er annen saklig grunnlag for at etterlevelse ikke kan finne sted, så vil vedtak om tvangsmulkt være ugyldig.

18 Forts: Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Dette er fulgt opp i domstolene. Lagmannsrettens dom fra 2011 som gjaldt lakselus, RG , oppsummeres rettstilstanden for tvangsmulkt slik: «Tvangsmulkt kan ikke anvendes til å fremtvinge pålegg som objektivt sett er umulig å oppfylle. Umulighet som skyldes forhold hos virksomheten selv (lakseoppdretteren) kan ikke påberopes som grunnlag for ugyldighet. Lagmannsretten kan slutte seg til statens anførsel om at det avgjørende er om virksomheten (lakseoppdretteren) har foretatt seg det som med rimelighet kan forventes med hensyn til å forsøke å oppfylle pålegget. Det foreligger gode grunner for at terskelen for å kunne påberope seg umulighet som grunnlag for ugyldighet i forhold til vedtak om tvangsmulkt på dette området er relativt høy.»(vår uth.)

19 Forts: Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Ny dom fra Vesterålen tingrett, (ikke rettskraftig) følger opp denne rettstilstand. Saken gjaldt gyldigheten av vedtak om tvangsmulkt med bakgrunn i luseoverskridelser. «[Oppdretter] har anført umulighet som grunn for at vedtaket om tvangsmulkt skal kjennes ugyldig. Mattilsynets retningslinjer for vedtak om etterlevelse av lusegrensen, forutsetter at fristen for gjennomføring av tiltak skal vurderes og eventuelt justeres etter innspill til forhåndsvarslet. Det er videre forutsatt at fristen skal settes ut fra de reelle mulighetene virksomheten har for å oppnå regeletterlevelse i den konkrete situasjonen. Det forhold at regelbrudd kunne vært unngått eller at beredskapen kunne vært bedre ved tidligere handling er irrelevant. Det er virksomhetens reelle mulighet til regeletterlevelse på vedtakstidspunktet som må vurderes når fristen settes.» «Retten konkluderer med at [Oppdretter] ikke hadde mulighet til å etterkomme pålegget om å etterleve luseforskriften for [Lokalitet] innen den fastsatte frist. Vedtaket blir av den grunn ugyldig.»

20 Forts: Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Mattilsynets vedtak 4. oktober 2017: Oppdretter ble pålagt å gjennomføre tiltak for å bringe antall lakselus ned under 0,5 med under 2 ukers frist. Fra oppdretters ståsted var situasjonen vanskelig på grunn av flere faktorer: Luseoverskridelsene skjedde i en periode det var uvanlig varmt i sjøen. Fisken hadde tidligere hatt gjelleproblemer og PD, og var dermed noe svekket fisk, høy temp, Overskridelsene var moderate, og oppdretter satte ut rensefisk som tiltak Fiskehelsetjenesten vurderte det som for risikofylt å foreta mekanisk avlusning (10- tusenvis av fisk ville død), som var det relevante tiltak som kunne bringe antall lakselus under grensen. Utslaktning det andre alternativ. Fiskehelsetjenesten frarådet de relevante tiltak mekanisk avlusning eller utslakting.

21 Forts: Forholdet mellom lusegrensen og plikten til å beskytte fisken mot skade Vedtaket ble påklaget, og omgjort av Mattilsynets hovedkontor i et vedtak fra Mattilsynet uttaler bl.a.: «Unntaksvis kan det være uforholdsmessig byrdefullt for en oppdretter å tømme anlegget for fisk for å etterleve lusegrensen, ettersom Mattilsynet bare skal fatte «nødvendige» enkeltvedtak jf. matloven 23. Både utslakt før planlagt og destruksjon kan være svært tapsbringende for oppdretteren. I de aller fleste tilfeller vil det likevel være nødvendig og forholdsmessig at et akvakulturanlegg tømmes når velferdshensyn tilsier at lusegrensen ikke kan etterleves på annen måte. Det kommer av at hensynet til å begrense spredning av lakselus veier svært tungt. Spredningen av lakselus må begrenses og kontrolleres for at dagens produksjonsmengde av laksefisk skal kunne opprettholdes og eventuelt økes. Konsekvensen er at tømming av akvakulturanlegg over lusegrensen bare kan være uforholdsmessig dersom de smittemessige konsekvensene av fortsatt drift er svært beskjedne. Dette vil typisk være i situasjoner der lusegrenseoverskridelsen er lav, kortvarig og forbigående.»

22 Forts: Mulig unntak - forholdet til dyrevelferd Mattilsynet vurderte deretter den konkrete saken etter følgende mønster: (1) Ville behandling av fisken (med håndtering) før fristen satt i vedtaket ha vært i strid med plikten til å beskytte fisken mot skade? (2) Hadde oppdretter handlingsalternativer som gjorde at lusegrensen kunne etterleves? (2.1) Ville det ha vært uforholdsmessig byrdefullt for oppdretter å tømme anlegget for fisk for å etterleve lusegrensen? (2.2) Var annen form for lusebehandling en mulig løsning?

23 Den nærmere vurdering (1) (1) Ville behandling av fisken (med håndtering) før fristen satt i vedtaket ha vært i strid med plikten til å beskytte fisken mot skade? Mattilsynets vurdering: Spørsmål om konsekvenser av håndtering innen vedtaksfristen Nærmere (bevisvurdering av tilsynsrapport og Fiskehelsetjenestens oppfølging): «I denne rapporten fremgår det helt tydelig at fiskehelsetjenesten vurderer fisk fra alle merder i anlegget som for svekket til å tåle håndtering. Vurderingen er helthetlig og baserer seg på visuell inspeksjon, samtaler med røktere og prøvesvar som påviser diverse agens.» Konklusjon på (1): «Mattilsynets hovedkontor mener at behandling av fisken (med håndtering) før [vedtaksdato] ville ha hatt alvorlige konsekvenser, og ville ha vært i strid med [oppdretter] sin plikt til å beskytte fisken mot skade, jf. dyrevelferdsloven 24 bokstav b. Det gjør at dersom lusegrensen ikke skal komme i konflikt med [oppdretter] sin plikt til å beskytte fisken mot skade, så må det finnes andre handlingsalternativer.»

24 Den nærmere vurdering (2) (2.1) (2) Hadde oppdretter handlingsalternativer som gjorde at lusegrensen kunne etterleves? (2.1) ville tømming være uforholdsmessig byrdefullt? Mattilsynet vurdering: Spørsmålet om tømming er uforholdsmessig? «Konflikt mellom lusegrensen og dyrevelferdsloven kan vanligvis unngås ved å tømme anlegget for fisk. Tømming av akvakulturanlegget kan bare være uforholdsmessig dersom de smittemessige konsekvensene av fortsatt drift er svært beskjedne.» Nærmere (bevis)vurdering av lusestatusen/lusepresset i nærområdet/omkringliggende lokaliteter, og hvor lang tid oppdretter ville bruke på å komme på lovlig smittenivå. Konklusjon på (2 / 2.1): «Sett i lys av at lusepresset i nærområdet var håndterlig, at luseoverskridelsene på [lokalitet] var relativt beskjedne, at det bare var nødvendig med tolv dager «ekstra» med lusenivå over forskriftsgrensen, og at overskridelsene ikke skjedde under utvandringen til vill laksesmolt, mener vi at konsekvensene av den smittespredningen som vil følge av manglende etterlevelse av lusegrensen frem til [vedtaksfrist], er svært beskjedne. Det ville derfor ha vært uforholdsmessig byrdefullt for Langøylaks å tømme anlegget. Tømming av anlegget ville ha gått lenger enn hva som er «nødvendig» etter matloven 23.»

25 Den nærmere vurdering (2.2) (2) Hadde oppdretter handlingsalternativer som gjorde at lusegrensen kunne etterleves? (2.2) Var annen form for lusebehandling en mulig løsning? Mattilsynets vurdering: Spørsmålet er om oppdretter kunne foretatt annen behandling Nærmere vurdering av aktuelle mulige alternativer, Fôrbehandling ble vurdert, men ikke funnet å være en mulig løsning p.g.a. nærhet til tidligere behandling, resistenssituasjon (emamektin), nærhet til et rekefelt. Konklusjon på 2.1: «En del av matlovens formål er å «ivareta miljøvennlig produksjon». En del av luseforskriftens formål er å «bekjempe resistensutvikling hos lakselus». Dette taler for å velge andre behandlingsalternativ i denne situasjonen, der det er kryssende hensyn mellom resistens, miljø, lusegrense, velferd og smitterisiko. På denne bakgrunn mener vi at fôrbehandling ikke var en mulig løsning i dette tilfellet.»

26 Oppsummering En utfordrende avveining mellom lusebekjempelse og fiskevelferd Ved pålegg/tvangsmulkt på grunn av luseoverskridelser, må oppdretter iverksette tiltak, i verste fall ved utslakt. Høy terskel for unntak, men åpnet for det hvis: umulig å overholde pålegget og fristen satt der ikke «nødvendig» etter Matloven 23, herunder bl.a.: Lusebehandling av fisken innen fristen satt i vedtaket vil være i strid med plikten til å beskytte fisken mot skade, Utslakt før planlagt og destruksjon er uforholdsmessig byrdefullt, De smittemessige konsekvenser av fortsatt drift er beskjedne, typisk i situasjoner der lusegrenseoverskridelsen er lav, kortvarig og forbigående.

27 Midlertidig reduksjon av MTB pga luseoverskridelser Etableringsforskriften 8 om endring og tilbaketrekking av godkjenning: «Mattilsynet kan endre eller trekke tilbake godkjenningen som nevnt i 5 dersom a) Det foreligger vesentlige brudd på vilkår i godkjenningen eller bestemmelser gitt i eller i medhold av matloven eller dyrevelferdsloven b) Det viser seg at sykdomstilstand eller kunnskap om sykdomsmessige eller velferdsmessige forhold er vesentlig endret i forhold til da godkjenning ble gitt.» Mattilsynet benytter 8 a) som grunnlag for å redusere MTB i en tidsperiode som følge av lusegrenseoverskridelser

28 Mattilsynets «svarteliste» Relativt mange tilfeller fra våren 2018

29 Mattilsynets vurderingsmønster 1. Ble lusegrensen overtrådt på lokaliteten forrige produksjonssyklus? 2. Er overtredelsene av lusegrensen samlet sett vesentlige? 3. Skal Mattilsynet redusere tillatt biomasse på lokaliteten? 3.1 Vil lusegrensen mest sannsynlig overskrides dersom godkjent biomasse ikke reduseres? Har det skjedd endringer i driften eller i smittepresset som mest sannsynlig vil avverge fremtidige overtredelser? Det må forventes at grenser for lakselus skal overholdes uten videre forvaltningsmessig oppfølging fra Mattilsynet. 3.2 Vil den samfunnsmessige gevinsten ved biomassereduksjon veie tyngre enn ulempene det vil medføre for oppdretteren? Hva er ulempene for oppdretteren? Hva er den samfunnsmessige gevinsten? Den økte sannsynligheten for at smittepresset reduseres til det lovlige er hovedgevinsten, men også gevinster som redusert sannsynlighet for brudd på dyrevelferdsloven og redusert sannsynlighet for brudd på andre regler i lakselusforskriften, kan virke inn.

30 Takk for oppmerksomheten Ole-Martin L. Andreassen Partner Dr. Juris Bjørn-Ivar Bendiksen Advokat Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA Postboks 1088, 9261 Tromsø fiskejuss.no