Klagesak - kapasitetsøkning - Salmar - lokalitet Ruggstein

Transkript

1 SALMAR FARMING AS AVD FRØYA Nordskaget 7266 KVERVA Deres ref: Vår ref: 2018/ Dato: 31. mai 2018 Org.nr: Klagesak - kapasitetsøkning - Salmar - lokalitet Ruggstein Vi viser til søknad om kapasitetsøkning på lokalitet Ruggstein etter forskrift nr om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur (kapasitetsøkningsforskriften) 12, første ledd, alternativ b. Saken behandles på Mattilsynets hovedkontor etter klage fra dere på vedtak fra Mattilsynets region Midt. Mattilsynets hovedkontor er klageinstans og kan prøve alle sider ved saken, jf. forvaltningsloven 34, 2. ledd. Hovedkontoret har kompetanse til å endre vedtaket, men kan også oppheve vedtaket og returnere saken for ny behandling i førsteinstans, jf. 34, 4. ledd. I klagesaker kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VI Om klage og omgjøring til anvendelse. Vi har vurdert at vilkårene for å ta klagen til behandling er oppfylt. Mattilsynets hovedkontor har fattet følgende vedtak: Mattilsynets region Midt sitt vedtak om at kriteriene for kapasitetsøkning etter kapasitetsøkningsforskriften 12 lokalitet Ruggstein ikke er oppfylt, stadfestes. Vedtaket er fattet med hjemmel i forvaltningslovens 34, jf kapasitetsøkningsforskriften 12 og 21. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf forvaltningslovens 28. Sakens bakgrunn Lokaliteten Ruggstein er en ny lokalitet som ble tatt i bruk for første gang våren I 2016 var det ikke drift ved denne lokaliteten. Vedlagt søknaden var det luseregistreringer fra drift på lokaliteten i perioden april til september Det har ikke vært behandlet medikamentelt mot lakselus siden fisken ble satt ut våren Mattilsynets regionkontor avslo søknaden begrunnet med at lokaliteten hadde vært i drift i for kort tid, og at det derfor ikke var tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om lokaliteten fyller vilkårene i kapasitetsøkningsforskriften. Det er lagt til grunn i vedtaket at søker må kunne vise miljøvennlig drift gjennom en periode tilsvarende en produksjonssyklus. Mattilsynet Hovedkontoret Saksbehandler: Rune Tjøsvoll Tlf: / E-post: postmottak@mattilsynet.no (Husk mottakers navn) Postadresse: Felles postmottak, Postboks Brumunddal Telefaks:

2 Klagers anførsler SalMar har i klagen gjort gjeldende at forskriften må tolkes slik at det ikke er diskvalifiserende om lokaliteten ikke har produksjonshistorikk helt tilbake til De mener den foreliggende produksjonshistorikk gir et tilstrekkelig grunnlag for vurdering, og at denne ligger innenfor grenseverdien fastsatt i forskriften. Salmar mener det vil kunne føre til en utilsiktet og usaklig forskjellsbehandling dersom alle lokaliteter som ikke har lusedata både for 2016 og 2017 skulle være ekskludert fra å søke. Formålet med unntaksbestemmelsen er at oppdrettere som i liten grad påvirker miljøet skal kunne vokse uavhengig av trafikklysklassifisering. Dette formålet vil ikke realiseres etter hensikten dersom lokaliteter som ikke har data både fra 2016 og 2017 skal ekskluderes. Salmar mener de har støtte i departementets uttalelser, forutsetninger og prosessen i forkant av vedtakelsen. I klagen kommenteres også forståelsen lagt til grunn av Mattilsynet vedrørende vilkåret i kapasitetsøkningsforskriften 12, bokstav b, pkt 3 om redusert MTB. Salmar presiserer at de fyller dette vilkåret, og at Mattilsynet uten støtte i ordlyden har innfortolket et kriterium om at det må ha vært fisk på lokaliteten både i 2016 og 2017 også på dette punktet. Regionens vurdering Mattilsynet region Midt har i førsteinstansvurdering og klagebehandlingen vurdert det slik at driften ved lokaliteten har vært for kort til å kunne komme i betraktning for kapasitetsøkning. Det er vist til at det er en ny lokalitet og at den først ble tatt i bruk i uke 17 i Regionen har vurdert det slik at produksjonsperioden er for kort til å vurdere kravet til lave lusenivåer. Når det gjelder legemiddelbehandling er det heller ikke mulig å vurdere behandlinger i en full produksjonssyklus etter som det ikke har vært gjennomført tidligere. Aktuelt regelverk Saken vurderes etter Forskrift 20. desember 2017 nr 2397 om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2017/2018 (kapasitetsøkningsforskriften) 12. Til hjelp for tolkningen av kapasitetsøkningsforskriften har Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet Veileder til forskrift om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2017/2018. Siste versjon er datert Kapasitetsøkningsforskriften er hjemlet i forskrift 16. januar 2017-nr 61 om produksjonsområder for akvakultur av matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret (produksjonsområdeforskriften). Kapasitetsøkningsforskriften går inn i operasjonaliseringen av det nye produksjonsområdesystemet i norsk havbruk. Systemet baserer seg bl.a. på Stortingsmelding 16 ( ) om Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Dette er første gang myndighetene vurderer kapasitetsøkning etter denne ordningen. Hovedkontorets vurdering Saken gjelder kapasitetsøkning ved Salmars lokalitet Ruggstein basert på søknad forankret i kapasitetsøkningsforskriften 12, bokstav b. Bestemmelsen åpner for å gi kapasitetsøkning på inntil 6 % uavhengig av miljøstatus i produksjonsområdet, men forutsetter at visse miljøkriterier er oppfylt på lokaliteten tillatelsen er knyttet til. Det avgjørende og sentrale spørsmålet i saken er om lokaliteten Ruggstein ved drift bare gjennom sommerhalvåret 2017 fyller vilkårene som forutsettes oppfylt i forskriften. Mattilsynets region har Side 2 av 6

3 lagt til grunn at det kreves en lengre driftsperiode for å kunne vurderes for kapasitetsøkning, mens Salmar mener produksjonen i 2017 er tilstrekkelig. De faktiske forholdene ved lokaliteten synes rimelig klare og uomtvistet. I korte trekk kan det oppsummeres slik: Lokaliteten er ny og det var ikke fisk på lokaliteten i 2016 eller tidligere år Det ble satt ut smolt på lokaliteten i uke 18 i april 2017 Fisken har ikke hatt lus over 0,1 i perioden april - september 2017 Fisken har ikke vært behandlet med legemidler i perioden april - september 2017 Lokaliteten har ikke hatt vedtak om redusert MTB i noen del av perioden Forskriften stiller tre vilkår for å innvilge kapasitetsøkning på innehaverens tillatelse. Driften og miljøstatus ved lokaliteten tillatelsen er knyttet til må ha vært slik at det: 1. var færre enn 0,1 voksne hunnlus per fisk ved alle tellinger i perioden 1. april til 30. september i årene 2016 og 2017, eller at utslippet av egg og frittsvømmende stadier av lakselus til miljøet ikke er større enn det utslippet ville ha vært fra et tilsvarende antall fisk med et lusenivå på 0,1 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk, 2. ikke er behandlet medikamentelt mot lakselus mer enn 1 gang under den siste produksjonssyklusen. Dersom produksjonssyklusen er kortere enn 12 måneder, forlenges perioden bakover i tid til 12 måneder, men samtidig slik at hele produksjonssyklusen omfattes, 3. ikke er truffet vedtak om reduksjon av maksimalt tillatt biomasse, og dette vedtaket har hatt effekt innenfor kalenderårene 2016 og Formålet med kapasitetsøkningsforskriften er beskrevet i 1: Forskriften skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en miljømessig bærekraftig utvikling og bidra til verdiskaping på kysten. Veilederen til forskriften viser i kommentarene til 12 første ledd bokstav b (s 9-10) sammenhengen mellom bestemmelsens nr 1 og 2: «Her stilles det altså krav til svært lave nivåer av lus samtidig med at disse nivåene skal være oppnådd med et minimum av medikamentell behandling» Videre defineres produksjonssyklus: «Med siste gjennomførte produksjonssyklus menes siste produksjonsperiode regnet fra ordinært utsett av fisk på lokaliteten til ordinær slakting av den samme fisken fra lokaliteten.» Begrepet behandlet medikamentelt defineres også: «Med behandlet medikamentelt menes i denne sammenheng enhver medikamentell behandling, uavhengig av om det er enkeltmerd(er) eller hele anlegget som er behandlet» Veilederens avklaringer blir lagt til grunn i den videre drøftelsen. 1.)Vurdering av lusetall, jf 12, bokstav b, pkt 1 Når det gjelder punkt 1, er det i forskriften beskrevet to alternative varianter som kan oppfylle vilkåret, men det er bare det ene av dem som er aktuelt i denne saken. Det skal ha vært færre enn 0,1 voksne hunnlus på alle tellinger mellom 1. april og 30. september i årene 2016 og Side 3 av 6

4 Ordlyden i pkt 1 kunne tyde på at det må ha vært talt lus i begge årene «2016 og 2017» i den aktuelle perioden for å komme i betraktning. Det har neppe vært meningen. Av veilederen fra departementet fremgår det at det er lus talt hver uke i den perioden det faktisk har stått fisk i anlegget som er relevant. Har anlegget f.eks. gjennomført en produksjonssyklus med utsett i perioden høst 16 og med slakt vår 18, vil anlegget kunne ha hatt produksjon bare i sommerhalvåret De vil fortsatt kunne komme i betraktning og utelukkes ikke av regelen i pkt.1. På den annen side kan man, slik vi vurderer det, ikke uten videre si at alle som har hatt fisk i sjøen i en kortere periode i ett av sommerhalvårene 16/17 fyller vilkårene. Eksempelvis kan man tenke seg et utsett i september 2017, der oppdretter har talt lus noen få uker, og da høyst sannsynlig med lite lus. Vedkommende vil etter vår vurdering falle utenfor ordningen da grunnlaget for å vurdere mulig miljøpåvirkning er for tynt. Mattilsynet tolker bestemmelsen i lys av formålet ordningen. Formålet er tydeligst beskrevet i høringsnotatet til forskriften hvor det står: «Formålet med unntaksreglene er å opprettholde grunnlaget for det nye systemet, nemlig at det er oppdrettsnæringens påvirkning på det ytre miljøet som skal styre produksjonskapasiteten. En oppdretter som ikke påvirker eller bare i liten grad påvirker miljøet, skal få kunne vokse uavhengig av hvordan miljøsituasjonen ellers er i et produksjonsområde. Reglene bidrar også til å styrke incentivene til å redusere miljøpåvirkningen vesentlig økonomisk sett vil det være stor forskjell på å måtte eks. redusere produksjonen med 6 pst. og øke den med 6 pst.» Departementet viser videre til behovet for å ha sterke incentiver til å opprettholde en god miljømessig produksjon, i alle produksjonsområder uavhengig av miljøstatus. I forvaltningen av vilkårene i unntaksbestemmelsen i 12, bokstav b, pkt 1 vil Mattilsynet se etter holdepunkter for god miljømessig drift på anlegget. Spørsmålet er om oppdretter «ikke påvirker eller bare i liten grad påvirker miljøet». Tallene fra lusetellingen uke for uke i sommerhalvårene gir et klart utgangspunkt for denne vurderingen, men dette må samtidig vurderes i en kontekst. Eksempelet over med nyutsatt smolt, som har stått i sjøen noen få uker, gir tilnærmet ingen holdepunkter for hvor god miljømessig drift det er ved anlegget og vil falle utenfor ordningen. Dersom man tildeler vekst på et slikt grunnlag, vil ordningen kunne virke mot sin hensikt. Man risikerer da å øke lusepresset vesentlig i alle områder med de konsekvenser det får for miljøet. I denne konkrete saken er smolt satt ut i uke 18 i april Det har aldri vært drift på lokaliteten før. Det innebærer at fisken har ett tilnærmet fullt sommerhalvår i perioden 2017 i sjøen. Det er på det rene at fisken ikke har hatt voksne hunnlus over 0,1 i denne avgrensede perioden. Bruk av rensefisk synes å være en viktig strategi i kampen for å forebygge lus på lokaliteten. Spørsmålet er om dette er et tilstrekkelig godt holdepunkt for at lokaliteten bare i liten grad påvirker miljøet i området. Mattilsynets hovedkontor vil peke på at det er helt normalt at liten nyutsatt fisk har lite lusepåslag, selv i områder med tradisjonelt stor produksjon og større utfordringer med lakselus. Denne lokaliteten utenfor Frøya ligger i et av landets mest oppdrettstette områder og selv her ser vi at det er ikke er uvanlig med lave nivåer av lakselus første året i sjø. Dette er noe Salmar har god erfaring med fra sine øvrige lokaliteter i samme område, både i inneværende og tidligere produksjonssykluser. Side 4 av 6

5 Erfaringene er likevel at lakselusutfordringene og miljøpåvirkningene er større andre år i sjø og at det først og fremst er i denne fasen driftsansvarlige får vist evne og vilje til å redusere miljøpåvirkning til et minimalt nivå. Mattilsynets hovedkontor har heller ikke registrert at det er andre omstendigheter ved driften eller denne lokaliteten som tilsier at det er grunn til å tro at de vil gjøre det spesielt mye bedre enn omgivelsene med hensyn til lus. En kapasitetsøkning basert på et så tynt grunnlag som lave lusetall på nyutsatt smolt de første 6 månedene i sjø, vil etter vår vurdering ligge utenfor hensikten med ordningen. Det er grunn til å tro at en eventuell slik praksis for kapasitetsøkning ville kunne få store konsekvenser for miljøet også på sikt, ettersom en rekke lokaliteter i samme område vil ha tilsvarende lave lusetall på nyutsatt fisk. Det har neppe vært meningen fra lovgivende myndighet å ha en slik lav terskel for tildeling av kapasitetsøkning i produksjonsområder. Vi kan selvsagt ikke utelukke at Salmars drift ved lokalitet Ruggstein over tid kan vise seg å kvalifisere til kapasitetsøkninger på lengre sikt, men dette gjenstår å se. 2.) Vurdering av medikamentell behandling, jf 12, bokstav b, pkt 2 Det andre vilkåret som må være oppfylt er at fisken ikke skal være behandlet medikamentelt mot lakselus mer enn 1 gang under den siste produksjonssyklusen. Hva som menes med den siste produksjonssyklusen er delvis definert i forskriften og delvis i andre dokumenter. I veilederen fra departementet fremgår det at man med produksjonssyklus mener en periode regnet fra ordinært utsett til ordinær utslakting av den samme fisken. Det fremgår både av forskriften og veilederen at produksjonssyklusen man vurderes på skal ha hatt en varighet på minimum 12 måneder. Kan man ikke vise til en fullført produksjonssyklus med varighet på 12 mnd, er det anledning til å gå lenger bak i tid, men da slik at en hel produksjonssyklus omfattes. Dette er også presisert i uttalelsene fra Nærings- og fiskeridepartementet datert 29. januar Slik vi forstår det er poenget å kunne vise at man evner å drive miljømessig bærekraftig med minimal legemiddelbruk over en hel produksjonsperiode fra fisken settes ut og til den slaktes på en rimelig ordinær størrelse. F.eks. vil det ikke være relevant å vurdere dette punktet alene på en produksjon som har gått over 11 måneder og som må slaktes pga sykdom. Heller ikke vil det være relevant å vurdere lokaliteten som får tilflyttet større fisk og har en tidsbegrenset produksjon kortere enn 12 mnd. I slike tilfeller må man i tråd med føringene fra departementet se hen til tidligere produksjon på lokaliteten, i den grad det har vært gjennomført. Salmar har aldri gjennomført en full produksjonssyklus på denne lokaliteten og kan dermed ikke vise at dette vilkåret er oppfylt. Mattilsynets hovedkontor er ikke enig med Salmars standpunkt på dette og legger til grunn at heller ikke 12, bokstav b, pkt. 2 er oppfylt. 3.) Vurdering av redusert MTB, jf. 12, bokstav b, pkt 3 Hovedkontoret er enig med klager i at pkt. 3 i forskriften om redusert MTB er oppfylt fra deres side, og at det ikke uten videre kan innfortolkes tilleggskriterium med krav om lengre produksjonstid på dette punktet. Dette vilkåret er dermed oppfylt. Oppsummering og konklusjon Kapasitetsøkningsforskriften åpner for at virksomheter uavhengig av produksjonsområdets status kan få kapasitetsøkning basert på at søker eventuelt kan vise at lokaliteten driftes på en måte som ikke eller bare i liten grad påvirker miljøet. Ordningen tjener også som incentiv til miljøvennlig drift for de Side 5 av 6

6 som driver i miljømessig utsatte områder. Det er oppstilt strenge miljøkrav for å få kapasitetsøkning på dette grunnlaget. Vilkårene er knyttet til å vise drift over tid med lave lusetall og samtidig svært begrenset legemiddelbruk. Mattilsynets hovedkontor er enig i det meste av vurderingene fra Mattilsynets regionkontor Midt. Det er enda ikke gjennomført en tilstrekkelig produksjon ved lokaliteten til å vurdere om kriteriene for miljømessig bærekraftig drift er oppfylt. Vi stadfester derfor regionens vedtak med en delvis endret begrunnelse. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre. Søksmål Søksmål om gyldigheten av dette vedtaket eller krav om erstatning som følge av vedtaket må tas ut innen seks måneder fra det dette vedtaket er mottatt. Det kan gis oppfriskning for oversittelse av fristen etter reglene i tvisteloven til Med hilsen Friede Andersen seksjonssjef Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. Dokumenter som må ha signatur blir i tillegg sendt i papirversjon. Kopi til: REGIONKONTORET TRONDHEIM, Postboks 185 Sentrum, 5804 BERGEN TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE REGIONAL UTVIKLING TRONDHEIM, 7004 TRONDHEIM FISKERIDIREKTORATET, Postboks 185 Sentrum, 5804 BERGEN Side 6 av 6