Klagesak - kapasitetsøkning Midt-Norsk Havbruk AS og Bjørøya AS - lokalitet Kråkholmen

Transkript

1 MIDT-NORSK HAVBRUK AS Postboks 104 Sentrum 7901 RØRVIK Deres ref: Vår ref: 2018/ Dato: 31. mai 2018 Org.nr: Klagesak - kapasitetsøkning Midt-Norsk Havbruk AS og Bjørøya AS - lokalitet Kråkholmen Vi viser til søknad om kapasitetsøkning på lokaliteten Kråkholmen etter Forskrift nr om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur (kapasitetsøkningsforskriften) 12, første ledd alternativ b. Saken behandles på Mattilsynets hovedkontor etter klage fra dere på vedtak fra Mattilsynets region Midt. Mattilsynets hovedkontor er klageinstans og kan prøve alle sider ved saken, jf. forvaltningsloven 34, 2. ledd. Hovedkontoret har kompetanse til å endre vedtaket, men kan også oppheve vedtaket og returnere saken for ny behandling i førsteinstans, jf. 34, 4. ledd. I klagesaker kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VI Om klage og omgjøring til anvendelse. Vi har vurdert at vilkårene for å ta klagen til behandling er oppfylt. Mattilsynets hovedkontor har fattet følgende vedtak: Mattilsynets hovedkontor stadfester vedtaket fra Mattilsynets region Midt datert 19. mars 2018, jf. klageoversendelse datert 7. mai Klagen har ikke ført frem. Vedtaket er fattet med hjemmel i forvaltningslovens 34 jf kapasitetsøkningsforskriften 12 og 21. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf forvaltningslovens 28. Sakens bakgrunn Lokaliteten Kråkholmen ligger i produksjonsområde 7, like ved innløpet til Namsenfjorden. Produksjonsområdet har grønn status. Det ble satt ut fisk på lokaliteten i august, september og oktober i Lokaliteten hadde ingen uker med over 0,1 kjønnsmoden hunnlus i de ukene det sto fisk på lokaliteten i perioden Det sto fisk på lokaliteten i hele I perioden ble det registrert 5 uker med over 0,1 kjønnsmodne lus (ukene 27, 29, 30, 38, og 39). I to av de nevnte ukene hadde fisken mer enn 0,2 lus i snitt (uke 23 og 39). Lokaliteten ble behandlet med Slice vet. i perioden Mattilsynet Hovedkontoret Saksbehandler: Rune Tjøsvoll Tlf: / E-post: postmottak@mattilsynet.no (Husk mottakers navn) Postadresse: Felles postmottak, Postboks Brumunddal Telefaks:

2 Lokaliteten har ikke fått vedtak om reduksjon av maksimal biomasse p.g.a. lakselusproblemer. Mattilsynets regionkontor avslo søknaden vedrørende lokalitet Kråkholmen begrunnet med at lokaliteten ikke oppfylte kravene til lavelusenivåer, jf. kapasitetsforskriften 12, bokstav b, pkt 1. Selskapene Bjørøya AS og Midt Norsk Havbruk AS har samdrift på lokaliteten. Klagers anførsler Selskapene har sendt inn felles klage datert I klagen vises det generelt til at selskapene driver med lave lusetall, har få medikamentelle behandlinger, har gode resultater med ikke medikamentelle behandlinger og har lave dødelighetstall. Det hevdes fra klager at lokaliteten bare har vært over aktuelle lusegrenser en gang i de aktuelle periodene i 2016 og 2017 (uke 39). Med telleusikkerhet mener de lusetallet reelt sett godt kan ha vært under 0,17 og enda lavere. Videre stilles det spørsmål ved hvorfor lusesituasjonen i 2015 er nevnt. Selskapene mener de er innenfor formålet med ordningen og at avslaget ikke er i tråd med intensjonen. De mener det var små marginer som gjorde at de ikke innfridde kravene fullt ut, til tross for at Kråkholmen er en stor lokalitet i et område med stort lusepress. Det fremheves at selskapene jobber hardt for å drive miljømessig bærekraftig med god fiskevelferd. De peker også på at biomasseøkningen uansett skal fordeles på auksjon og at økningen da kan komme til selskaper som ikke har tilsvarende gode resultater mht lakselus og dødelighet. Regionens vurdering Mattilsynets regionkontor har fastholdt sin vurdering og oversendt saken til hovedkontoret for klagebehandling. Det vises til at det ikke er riktig som klager hevder at lokalitet Kråkholmen bare hadde en registrering med lusetall over 0,17 i Det er i tillegg til uke 39 også registrert over 0,17 i uke 29. Videre viser regionen til klagers kommentar med telleusikkerhet og minner om at denne regelen nettopp er myntet på å unngå statistiske tellefeil. Regionen fastholder at det ikke er dokumentert at lokalitetene overholder de strenge kravene som er satt for tildeling etter denne forskriften. Aktuelt regelverk Sakene behandles etter Forskrift 20. desember 2017 nr 2397 om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2017/2018 (forskrift om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur, ) 12. Til hjelp for tolkningen av kapasitetsøkningsforskriften har Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet Veileder til forskrift om kapasitetsøkning for tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2017/2018. Siste versjon er datert Kapasitetsøkningsforskriften er hjemlet i forskrift 16. januar 2017-nr 61 om produksjonsområder for akvakultur av matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret (produksjonsområdeforskriften). Kapasitetsøkningsforskriften går inn i operasjonaliseringen av det nye produksjonsområdesystemet i norsk havbruk. Systemet baserer seg bl a på Stortingsmelding 16 ( ) om Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Dette er første gang en vurderer kapasitetsøkning etter denne ordningen. Side 2 av 7

3 Hovedkontorets vurdering Saken gjelder kapasitetsøkning ved lokalitetene Kråkholmen basert på søknad forankret i kapasitetsøkningsforskriften 12, bokstav b. Bestemmelsen åpner for å gi kapasitetsøkning på inntil 6 % uavhengig av miljøstatus i produksjonsområdet, men forutsetter at visse miljøkriterier er oppfylt på lokaliteten tillatelsen er knyttet til. Forskriften stiller tre vilkår for å innvilge kapasitetsøkning på innehaverens tillatelse. Driften og miljøstatus ved lokaliteten tillatelsen er knyttet til må ha vært slik at det : 1. var færre enn 0,1 voksne hunnlus per fisk ved alle tellinger i perioden 1. april til 30. september i årene 2016 og 2017, eller at utslippet av egg og frittsvømmende stadier av lakselus til miljøet ikke er større enn det utslippet ville ha vært fra et tilsvarende antall fisk med et lusenivå på 0,1 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk, 2. ikke er behandlet medikamentelt mot lakselus mer enn 1 gang under den siste produksjonssyklusen. Dersom produksjonssyklusen er kortere enn 12 måneder, forlenges perioden bakover i tid til 12 måneder, men samtidig slik at hele produksjonssyklusen omfattes, 3. ikke er truffet vedtak om reduksjon av maksimalt tillatt biomasse, og dette vedtaket har hatt effekt innenfor kalenderårene 2016 og Kravet til lusenivå som fremgår av vilkårene i første ledd gjengitt ovenfor ovenfor er modifisert i bestemmelsens andre ledd. Her fremgår det at økning likevel kan gis «så fremt den observerte verdien: a) oversteg 0,17 kun ved en telling per periode per kalenderår nevnt i første ledd, og b) et lusenivå høyere enn 0,1 voksne hunnlus ikke ble påvist i mer enn tre påfølgende tellinger i løpet av perioden per kalenderår. Formålet med kapasitetsøkningsforskriften er beskrevet i 1: Forskriften skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en miljømessig bærekraftig utvikling og bidra til verdiskaping på kysten. Veilederen til forskriften viser i kommentarene til 12 første ledd bokstav b (s 9-10) sammenhengen mellom bestemmelsens nr 1 og 2: «Her stilles det altså krav til svært lave nivåer av lus samtidig med at disse nivåene skal være oppnådd med et minimum av medikamentell behandling» Videre defineres produksjonssyklus: «Med siste gjennomførte produksjonssyklus menes siste produksjonsperiode regnet fra ordinært utsett av fisk på lokaliteten til ordinær slakting av den samme fisken fra lokaliteten.» Begrepet behandlet medikamentelt defineres også: «Med behandlet medikamentelt menes i denne sammenheng enhver medikamentell behandling, uavhengig av om det er enkeltmerd(er) eller hele anlegget som er behandlet» Veilederens avklaringer blir lagt til grunn i den videre drøftelsen. 1.) Vurdering av lusetall, jf 12, bokstav b, pkt 1 Når det gjelder 12, bokstav b, punkt 1, er det avgjørende i disse tilfellene. Det må ha vært færre enn 0,1 voksne hunnlus på alle tellinger mellom 1. april og 30. september i årene 2016 og Side 3 av 7

4 Ordlyden i pkt 1 kunne tyde på at det må ha vært talt lus i begge årene «2016 og 2017» i den aktuelle perioden for å komme i betraktning. Det har neppe vært meningen. Av veilederen fra departementet fremgår det at det er lus talt hver uke i den perioden det faktisk har stått fisk i anlegget som er relevant. Har anlegget f.eks. gjennomført en produksjonssyklus med utsett i perioden høst 16 og med slakt vår 18, vil anlegget kunne ha hatt produksjon bare i sommerhalvåret De vil fortsatt kunne komme i betraktning og utelukkes ikke av regelen i pkt.1. På den annen side kan man, slik vi vurderer det, ikke uten videre si at alle som har hatt fisk i sjøen i en kortere periode i ett av sommerhalvårene 16/17 fyller vilkårene. Eksempelvis kan man tenke seg et utsett i september 2017, der oppdretter har bare har talt lus noen få uker. Vedkommende vil etter vår vurdering falle utenfor ordningen da grunnlaget for å vurdere mulig miljøpåvirkning ved lokaliteten er for tynt. Mattilsynet tolker bestemmelsen i lys av formålet ordningen. Formålet er tydeligst beskrevet i høringsnotatet til forskriften hvor det står: «Formålet med unntaksreglene er å opprettholde grunnlaget for det nye systemet, nemlig at det er oppdrettsnæringens påvirkning på det ytre miljøet som skal styre produksjonskapasiteten. En oppdretter som ikke påvirker eller bare i liten grad påvirker miljøet, skal få kunne vokse uavhengig av hvordan miljøsituasjonen ellers er i et produksjonsområde. Reglene bidrar også til å styrke incentivene til å redusere miljøpåvirkningen vesentlig økonomisk sett vil det være stor forskjell på å måtte eks. redusere produksjonen med 6 pst. og øke den med 6 pst.» Departementet viser videre til behovet for å ha sterke incentiver til å opprettholde en god miljømessig produksjon, i alle produksjonsområder uavhengig av miljøstatus. I forvaltningen av vilkårene i unntaksbestemmelsen i 12, bokstav b, pkt 1 vil Mattilsynet se etter holdepunkter for god miljømessig drift på anlegget. Spørsmålet er om oppdretter «ikke påvirker eller bare i liten grad påvirker miljøet». Tallene fra lusetellinger uke for uke i sommerhalvårene gir et klart utgangspunkt for denne vurderingen, men dette må samtidig vurderes i en kontekst. Eksempelet nevnt over med nyutsatt smolt som har stått i sjøen noen få uker, gir tilnærmet ingen holdepunkter for hvor god miljømessig drift det er ved anlegget, og vil derfor falle utenfor ordningen. Dersom man f.eks. tildeler vekst i miljøutsatte «gule» og «røde» områder på et slikt grunnlag, vil ordningen faktisk virke mot sin hensikt. Man risikerer da å øke lusepresset vesentlig i utsatte områder med de konsekvenser det får for miljøet. Lokaliteten Kråkholmen hadde fisk i sjøen deler av sommerhalvåret 2016 (utsett i perioden august til oktober), og hele sommerhalvåret Hovedkontoret mener dette er tilstrekkelig til å vurdere om miljøet påvirkes i liten grad av lakselus fra lokaliteten. Det vektlegges da at anlegget har hatt fisk i en lengre periode, også med noe større fisk på lokaliteten. I 2016 hadde lokaliteten Kråkholmen ingen tellinger over 0,1 lus på fisken. I 2017 er det for uke 14 til og med uke 39 registrert totalt fem tellinger med lus over 0, 1 i gjennomsnitt. Uke 27, 28, 30, 38 og 39 hadde alle blitt talt med mer enn 0,1 lus i gjennomsnitt per fisk. Lokaliteten fyller dermed ikke vilkåret i 12, bokstav b, pkt 1. Spørsmålet er dermed om 12, andre ledd, som altså modifiserer utgangspunktet noe basert på telleusikkerheten, kan medføre at kravene til lusetallene likevel må anses oppfylt. Det er to vilkår i bestemmelsen som begge må være oppfylt. For det første at man i samme kalenderår ikke skal ha Side 4 av 7

5 vært over 0,17 mer enn en gang. Samtidig skal man ikke ha hatt fire eller flere påfølgende tellinger med mer enn 0,10 lus i samme sommerhalvår. Kråkholmen hadde i sommerhalvåret 2017 registrert mer enn 0,17 lus i uke 28 og uke 39, og fyller derfor heller ikke vilkåret i 12, andre ledd. 2.) Vurdering av medikamentell behandling, jf 12, bokstav b, pkt 2 Det andre vilkåret som må være oppfylt er at fisken ikke skal være behandlet medikamentelt mot lakselus mer enn 1 gang under den siste produksjonssyklusen. Hva som menes med den siste produksjonssyklusen er delvis definert i forskriften og delvis i andre dokumenter. I veilederen fra departementet fremgår det at man med produksjonssyklus mener en periode regnet fra ordinært utsett til ordinær utslakting av den samme fisken. Det fremgår både av forskriften og veilederen at produksjonssyklusen man vurderes på skal ha hatt en varighet på minimum 12 måneder. Kan man ikke vise til en fullført produksjonssyklus med minste varighet på 12 mnd, er det anledning til å gå lenger bak i tid, men da slik at en hel produksjonssyklus omfattes. Dette er også presisert i uttalelse fra Nærings- og fiskeridepartementet datert 29. januar Slik vi forstår det er poenget å kunne vise at man evner å drive miljømessig bærekraftig med minimal legemiddelbruk over en hel produksjonsperiode fra fisken settes ut og til den slaktes på en rimelig ordinær størrelse. Har oppdretter av en eller annen grunn hatt en tidsbegrenset produksjon kortere enn 12 mnd må vi i tråd med føringene fra departementet se hen til tidligere produksjon på lokaliteten, i den grad det har vært gjennomført. Det er gjennomført en medikamentell behandling på Kråkholmen i siste produksjon. Det er lagt fram opplysninger fra fiskehelsetjenesten som viser at det ble benyttet Slice i perioden 12. juli 23. juli Utover dette er det ikke brukt legemidler på denne lokaliteten. Vilkåret om bare en gjennomført behandling anses dermed oppfylt. Selv om det ikke har vært avgjørende i denne saken vil hovedkontoret peke på at behandlingen som er gjennomført på Kråkholmen er «off label», d.v.s. at den går utover anbefalingene i pakningsvedlegget. Det er ikke en kurativ behandling som er gjennomført, men en såkalt «påslagshemmende» behandling. Ordinær «on label» behandling foregår med utforing over 7 dager, ikke dager som i dette tilfellet. «Off label» bruk av legemidler anses i utgangspunktet som mer miljømessig krevende enn den ordinære som hviler på grundig miljødokumentasjon. I legemiddelkampanjen Mattilsynet har gjennomført de siste årene er fiskehelsepersonell utfordret bl.a. på den miljømessige forsvarligheten ved slik legemiddelbehandling. Mattilsynet vil ta opp denne problemstillingen for departementet i tilknytning til kapasitetsøkningssakene. Ettersom de aktuelle lokalitetene også ved seinere runder med kapasitetsøkning kan søke, mener vi det er ryddig å informere om at «off label» legemiddelbruk kan være et miljøproblem det kan bli lagt vekt på ved en seinere anledning. I denne omgang avgjøres sakene på et annet grunnlag. 3.) Vurdering av redusert MTB, jf. 12, bokstav b, pkt 3 Hovedkontoret er enig med klager i at pkt. 3 i forskriften om redusert MTB er oppfylt fra deres side. Det er derfor tilstrekkelig å kunne konstatere at det ikke er fattet vedtak om redusert MTB. Klager har reagert på at det på dette punktet er nevnt at det var luseproblemer i 2015 som ble håndtert før biomassereduksjon ble aktuelt å vurdere. Hovedkontoret har en viss forståelse for Side 5 av 7

6 reaksjonen på dette, men påpeker likevel at regionen tydelig har lagt til grunn at vilkåret i pkt 3 er oppfylt. Samlet vurdering Det er påpekt fra klager at det var små marginer som gjorde at de ikke fylte vilkårene fullt ut, samtidig som det vises til at selskapet utmerker seg med god miljømessig drift i området. Mattilsynets hovedkontor påpeker at vi ikke har det skjønnsmessige rommet til å gi kapasitetsøkning som selskapet synes å forutsette. Departementet har satt klare grenser for hva som skal til for å fylle kriteriene og de er ikke oppfylt i dette tilfellet. Det vil trolig være noen som er nær å oppfylle kriteriene uansett hvor grensen settes, og Mattilsynet kan ikke stadig skyve på grensene departementet har satt i forskriften. Oppsummering og konklusjon Kapasitetsøkningsforskriften åpner for at man uavhengig av produksjonsområdets status kan få kapasitetsøkning basert på at søker eventuelt kan vise at lokaliteten driftes på en måte som ikke eller bare i liten grad påvirker miljøet. Ordningen tjener også som incentiv til miljøvennlig drift for de som driver i miljømessig utsatte områder. Det er oppstilt strenge miljøkrav for å få kapasitetsøkning på dette grunnlaget. Vilkårene er knyttet til å vise drift over tid med lave lusetall og samtidig lite legemiddelbruk. Mattilsynets hovedkontor er enig i det meste av vurderingene fra Mattilsynets regionkontor midt. Lokaliteten Kråkholmen har ikke oppfylt de strenge vilkårene om lave lusenivå. Vi stadfester derfor regionens vedtak med en delvis endret begrunnelse. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre. Søksmål Søksmål om gyldigheten av dette vedtaket eller krav om erstatning som følge av vedtaket må tas ut innen seks måneder fra det dette vedtaket er mottatt. Det kan gis oppfriskning for oversittelse av fristen etter reglene i tvisteloven til Med hilsen Friede Andersen seksjonssjef Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. Dokumenter som må ha signatur blir i tillegg sendt i papirversjon. Kopi til: BJØRØYA AS, Havbruksparken, Storlavika 7, 7770 FLATANGER FISKERIDIREKTORATET, Postboks 185 Sentrum, 5804 BERGEN Side 6 av 7

7 REGIONKONTORET TRONDHEIM, Postboks 185 Sentrum, 5804 BERGEN TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE ADMINISTRASJON STEINKJER, 7735 STEINKJER Side 7 av 7

8