Klage på kommunens vedtak om dispensasjon fra kommuneplan for utfylling av deler av Gilhusbukta i Lier kommune

Transkript

1 Vår dato: Vår referanse: 2011/3459 Arkivnr.: Deres referanse: ELHE/2011/ 1713/15/382 Saksbehandler: Lise Økland Lier kommune Postboks Lier Innvalgstelefon: Klage på kommunens vedtak om dispensasjon fra kommuneplan for utfylling av deler av Gilhusbukta i Lier kommune Lier kommune har gitt dispensasjon fra kommuneplanen for utfylling av deler av Gilhusbukta. Fylkesmannen anser at kommunens begrunnelse ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller kravene i plan- og bygningsloven om at fordelene skal være klart større enn ulempene. Tiltakets størrelse og irreversibilitet tilsier en gjennomføring på bakgrunn av plan og ikke dispensasjon. Tiltaket er innarbeidet både i kommuneplan og reguleringsplan som nå er i prosess for godkjenning. Fordelene med en dispensasjon er kun knyttet til en redusert massetransport langs vei fram til det foreligger en planavklaring. Til utformingen av fyllingen vil vi bemerke at helningsgraden under cote -4 ikke er i tråd med tidligere enighet mellom kommunen og miljøvernavdelingen for å løse innsigelsen til kommuneplanen. Fylkesmannen påklager vedtaket og ber om at klagen gis oppsettende virkning. Bakgrunn Tidligere saksgang Lier kommune oversendte den 13. mai 2011 en søknad om dispensasjon for utfylling av deler av Gilhusbukta på Lierstranda, gnr. 15 bnr. 382, i Lier kommune. Fylkesmannen ga en uttalelse til søknaden i brev av 9. juni Vi anbefalte at tiltaket ikke ble gjennomført før Miljøverndepartementet hadde tatt stilling til forslaget til ny kommuneplan og reguleringsplanprosessen ble avsluttet. Videre anså vi at beslutningsgrunnlaget var mangelfullt, blant annet når det gjaldt å belyse tiltakets samfunnsmessige fordeler. Vi pekte også på at en eventuell dispensasjon måtte tilfredsstille krav til utforming og avbøtende tiltak i tråd med tidligere enighet mellom kommunen og miljøvernavdelingen i forbindelse med arbeidet med ny kommuneplan. Planutvalget i Lier kommune vedtok den 23. august 2011, sak 86/2011, å gi dispensasjon for tiltaket. Vedtaket ble oversendt oss i brev av 30. august 2011, mottatt 5. september Planutvalget har i sitt vedtak fastsatt flere vilkår for å ivareta miljømessige forhold. Tiltaket Tiltaket omfatter en utfylling av vestlige del av Gilhusbukta. Bruken av det utfylte området skal bestemmes senere. Søknaden omfatter deponering av ca 1,1 mill. m 3 masser, mens reviderte tegninger gir rom for ca m 3. Telefon sentralbord: Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen Internett: fax: Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: E-post: Postmottak@fmbu.no

2 Side 2 av 6 Utfyllingen skal skje med sprengstein fra Jernbaneverkets anlegg av nytt dobbeltspor på Vestfoldbanen mellom Holm og Nykirke. Massene skal fraktes på lekter direkte til Gilhusbukta, slik at en unngår tungtransport på veinettet og behov for mellomlagring. Planmessige forhold Kommuneplan I gjeldende kommuneplan er Gilhusbukta avsatt som et sjøområde. Det omsøkte tiltaket betinger dispensasjon fra kommuneplanens arealbruksformål, planbestemmelser om plankrav og plan- og bygningslovens generelle bestemmelse om byggeforbud langs sjøen. Forslag til ny kommuneplan viser en utfylling av hele bukta. Det foreligger innsigelser fra regionale myndigheter til forslag til ny arealbruk for Lierstranda i påvente av statlig arbeid med KVU/KS1 for godsterminal, arealbruk og tilknyttet transportsystem i Drammensområdet. Planforslaget er oversendt til Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse. Inntil det foreligger en avgjørelse i denne saken må den gjeldende kommuneplanen legges til grunn. Ved behandling av forslaget til kommuneplan fremmet miljøvernavdelingen også innsigelse til selve utfyllingen av Gilhusbukta ut fra mangelfull innarbeiding av krav om avbøtende tiltak i form av etablering av et nytt gruntvannsområde. I etterfølgende dialog med kommunen ble det enighet om bestemmelser som ivaretok dette og denne innsigelsen ble ansett som løst. Konsekvensutredning Det er tidligere gjennomført en konsekvensutredning for utfyllingen av hele Gilhusbukta. Denne viser at utfyllingen vil føre til tap av verdifulle leveområder for dyr og planter, og at det biologiske mangfoldet best ivaretas ved å beskytte artenes leveområder. De negative konsekvensene er først og fremst knyttet til tap av gruntvannsområder, redusert kontinuitet for ferskvannskorridoren og konsekvenser for fuglelivet. En utforming av motfyllingen som en erstatning for gruntvannsområder som går tapt, ble nevnt som et viktig avbøtende tiltak. Igangsatt reguleringsplanarbeid Fylkesmannen har i brev av 26. april 2011 uttalt seg til varsel om oppstart av reguleringsplanarbeid for utfylling av hele Gilhusbukta. Vi anbefalte at planarbeidet ikke ble igangsatt før Miljøverndepartementet hadde tatt stilling til forslaget til ny kommuneplan. Dersom planarbeidet ble videreført, forutsatte vi at hensynet til landskap og naturmangfold ble ivaretatt og at krav til utforming og avbøtende tiltak ble innarbeidet i tråd med tidligere enighet mellom kommunen og miljøvernavdelingen. Videre viste vi til at søknad om tillatelse til dumping av masser skal behandles av Fylkesmannen. Naturmangfold Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) av 19. juni 2009 fastsetter mål for ivaretakelse av naturtyper og arter. Videre omhandler loven sentrale miljørettslige prinsipper for offentlig beslutningstaking i 8-12 som skal legges til grunn også for arealplanlegging etter annet lovverk. Utfyllingsområdet omfatter en habitatstype, estuarie, som er under sterkt press nasjonalt og som er beskrevet som særlig truet. Gruntvannsområdene, lagdelingen med ferskvann over et lag med saltvann og ferskvannskorridoren i randsonen mot land, gir grunnlag for et særegent økosystem med et rikt biologisk mangfold. Tiltaket ligger også nær Linnesstranda natur-

3 Side 3 av 6 reservat som er vernet ved kgl. Res av 28. juni Formålet med fredningen er å bevare et særegent og verdifullt våtmarksområde med tilhørende vegetasjon, fugleliv og annet dyreliv. Nasjonale føringer for strandsone og sjøområder I ny plan- og bygningslov er bestemmelsen om forbud mot bygging og andre tiltak i 100- metersbeltet langs sjøen strammet inn. I 1-8 framgår det at det i 100-metersbeltet skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, fastsatt ved kgl.res. av 25. mars 2011, må også legges til grunn. Av andre statlige føringer viser vi til St. meld. nr 26 ( ) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand, hvor det er en arealpolitisk målsetting å sikre sjøområdene gjennom en helhetlig politikk som ivaretar sjøen og strandområdene. Vi viser også til Den europeiske landskapskonvensjonen som trådte i kraft i Forurensning I miljøprosjektet Ren Drammensfjord 2015 er Gilhus et av seks prioriterte tiltaksområder som krever opprydding i forurenset sediment, og det er gjennomført en større opprydning av tjæreog kreosotforurensing både på land og i sjø. Det er mistanke om fortsatt utlekking av forurensing øst i bukta. En eventuell oppfylling av bukta må ikke hindre at det oppnås full kontroll med alle kilder til forurensning både på land og i sjø. Søknad om dumping av masser i bukta krever tillatelse etter forurensingsforskriften kapittel 22. Fylkesmannens vurdering Planprosess og dispensasjon Fylkesmannen viser til nasjonale føringer for strandsonen og naturmangfoldloven. Etter vår oppfatning bør det ikke foretas utfylling i sjøen med mindre dette er nødvendig på grunn av tungtveiende samfunnsinteresser. Hvilke interesser som skal prioriteres på Lierstranda, vil bli avgjort ved Miljøverndepartementets behandling av forslaget til kommuneplan. Sluttbehandling av det igangsatte reguleringsplanarbeidet bør utstå til det foreligger en avgjørelse om kommuneplanen. Foreliggende søknad om dispensasjon omfatter et stort og irreversibelt inngrep. Vi kan ikke anbefale at tiltaket gjennomføres på grunnlag av en dispensasjon og mener fortsatt at det først må foreligge en planmessig avklaring av arealbruken. Bestemmelsene i plan- og bygningsloven har en høy terskel for at det skal kunne gis dispensasjon. Etter 19-2 kan en dispensasjon bare gis dersom hensynene bak forbudet eller hensynene i lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Lovgiver har strammet inn dispensasjonsadgangen i forhold til tidligere lov, og det må kunne påvises en klart større fordel ved å innvilge dispensasjon fremfor å avslå. I kommunens saksutredning er det vist til at den vesentligste fordelen ved å benytte Gilhusbukta som deponi er store besparelser i transportarbeidet og store reduksjoner i behovet for tungtransport gjennom tettbygd strøk. Transport av 1,1 mill m 3 steinmasser slik opprinnelig søknad omfatter, ville gitt lastebillass tur-retur. Transport via sjøveien vil spare det lokale veinettet for unødig slitasje og økt CO 2 forurensning. Videre vil befolkningen langs veiene skånes for miljøbelastninger.

4 Side 4 av 6 I brev av 10. juni 2011 redegjør Jernbaneverket for at det er lagt ned et stort arbeid med å utrede ulike massedeponier for sprengstein fra jernbaneanlegget. Jernbaneverket har imidlertid muligheter for å kjøre de aktuelle steinmassene til Hanekleiva pukkverk, men peker på at dette medfører frakt på bil og transportavstander som gir store miljøbelastninger i form av utslipp, støy, støv og trafikkrisiko. Gjennomsnittlig transportavstand vil bli ca 50 km tur/retur, noe som er ugunstig ut fra et samfunnsmessig, økonomisk og miljømessig perspektiv. Fylkesmannen ser det som positivt at det er stilt en rekke vilkår for dispensasjonen med sikte på å redusere ulempene for naturmiljøet. Disse vilkårene ivaretar flere av de forholdene som vi har pekt på i vår tidligere uttalelse til søknaden. Videre er det utarbeidet et nytt notat med tilleggsmomenter knyttet til ulike miljømessige forhold. Ut fra fugleobservasjoner våren 2011 er det konkludert med at det så langt ikke er noe som tyder på at fuglelivet i Gilhusbukta innehar unike arter eller økologiske funksjoner knyttet til fugl som ikke dekkes av naturreservatet. Etablering av varierte strand- og gruntvannsområder på motfyllingen gir grunn til å forvente flere og bedre leveområder for fugler enn det som er tilfellet i dag. Fylkesmannen vil framholde at disse fordelene også vil gjelde selv om det avventes en planavklaring i området. Fordelene knyttet til dispensasjonen er basert på at sprengstein fra jernbaneanlegget skal kunne fraktes sjøveien og dumpes direkte i bukta uten mellomlagring og uten å belaste lokalt veinett. Vi har tidligere vist til at sprengstein kan inneholde rester av dynamitt som har giftvirking på vannorganismer og at det derfor er ønskelig med en mellomlagring av massene. I tilleggsnotatet er det nå gjort nærmere rede for denne problemstillingen. Det er også tatt med i utkast til overvåkingsprogram et krav til ph-overvåking før massene legges ut slik at utfyllingen kan stanses dersom det viser seg å være akutt fare for giftvirkning. Fylkesmannen ser med dette at det er gjort nye utredninger og stilt vilkår til vedtaket som vil redusere usikkerheten og ulempene knyttet til natur- og miljømessige forhold. Vi ser også at det er samfunnsmessige fordeler ved å unngå tungtransport langs veinettet. Vi kan likevel ikke se at det i denne saken foreligger en kvalifisert overvekt av relevante fordeler i forhold til ulemper slik loven krever. Fordelene er kun knyttet til en redusert massetransport langs veinettet inntil det foreligger en planmessig avklaring på arealbruken for området. Vi viser i denne forbindelse til at også Buskerud fylkeskommune og Kystverket i sine uttalelser i saken har anbefalt en planmessig avklaring før utfyllingen igangsettes. Konkret utforming Ved behandlingen av forslaget til ny kommuneplan fremmet miljøvernavdelingen innsigelse til selve utfyllingen av Gilhusbukta ut fra mangelfulle krav om avbøtende tiltak. For å løse innsigelsen ble det gjennom dialog med kommunen enighet om å innarbeide planbestemmelser som sikrer en erstatning av hele gruntvannsområdet som går tapt og med konkrete krav til utformingen av motfyllingen. Gruntvannsområdene er allerede betydelig begrenset i området som følge av tidligere utfyllinger. Vi har derfor i vår uttalelse til søknaden om dispensasjon presisert at en utforming i tråd med tidligere enighet var en forutsetning for at utfylling skulle kunne aksepteres miljøfaglig sett. I kommunens vedtak om dispensasjon er det stilt vilkår om at utformingen av tiltaket skal være i tråd med Teknisk Notat-NGI, datert 27. juni Dette notatet omhandler imidlertid

5 Side 5 av 6 flere ulike løsninger, blant annet løsninger der motfyllingene kun erstatter deler av de gruntvannsområdene som går tapt. Ut fra saksutredningen forstår likevel Fylkesmannen det slik at den anbefalte løsningen innebærer en delvis utfylling av bukta der hele gruntvannsområdet ned til cote -4 blir erstattet. Vi legger derfor til grunn for vår vurdering av saken at vedtaket henviser til en utforming i tråd med tegning nummer 15 og 16 i notatet. I enigheten mellom kommunen og miljøvernavdelingen for å løse innsigelsen ble det også fastsatt at skråningen på motfyllingen under kote -4 skulle være på maksimalt 10 o. Dette var en forutsetning for å kunne akseptere kompromisset om at det kun var gruntvannsområdene ned til cote 4 som skulle erstattes. Foreliggende dispensasjonsvedtak innebærer en løsning med en langt brattere skråningsgradient. Vi kan ikke se at det er gitt noen begrunnelse for dette. I vår uttalelse til søknaden forutsatte vi en utforming i tråd med tidligere enighet også på dette punktet. Vi minner om at enigheten om utformingen av motfyllingen dannet grunnlaget for at vår innsigelse til utfyllingen av Gilhusbukta ble ansett å være løst. Konklusjon Fylkesmannen anser at kommunen gjennom sin saksutredning har foretatt en grundig gjennomgang av saken og redegjort for relevante og viktige tema. Vi ser at det er stilt vilkår for dispensasjonen som ivaretar en rekke av de forholdene som vi har pekt på i vår tidigere uttalelse til søknaden. Videre er det positivt at det er utarbeidet et notat med tilleggsmomenter knyttet til ulike miljømessige forhold og at det i større grad er redegjort for hvordan prinsippene i naturmangfoldloven er fulgt opp. Kommunen har imidlertid ikke fulgt opp enigheten med Fylkesmannen fra kommuneplanprosessen når det gjelder teknisk utforming av utfyllingen for å gjenskape gode gruntvannsområder. Fylkesmannen vil likevel legge avgjørende vekt på den uavklarte plansituasjonen for området, og tiltakets betydelige omfang som tilsier at gjennomføringen bør skje med utgangspunkt i en godkjent plan og ikke ved dispensasjon. Vi kan fortsatt ikke anbefale at tiltaket blir igangsatt før Miljøverndepartementet har tatt stilling til forslaget til ny kommuneplan og reguleringsplanprosessen er avsluttet. Fylkesmannen ser at det er samfunnsmessige fordeler ved å unngå tungtransport langs veinettet, men kan ikke se at det i tilstrekkelig grad foreligger en klar overvekt av relevante fordeler i saken slik loven krever. Fordelene er kun relatert til en reduksjon av tungtransport langs veinettet i perioden frem til det foreligger en planmessig avklaring. Vi vil også presisere at den konkrete utformingen av tiltaket delvis bryter med tidligere enighet for å løse innsigelsen til kommuneplanens forslag til utfylling. Fylkesmannen finner på denne bakgrunnen å måtte klage på kommunens vedtak. Klage I medhold av plan- og bygningsloven 1-9 påklager Fylkesmannen kommunens vedtak av 23. august 2011, sak 86/2011, om dispensasjon for utfylling av del av Gilhusbukta. Vi ber om at vedtaket blir omgjort. Vi mener at tiltakets omfang og karakter tilsier en gjennomføring på bakgrunn av plan og ikke dispensasjon. Vi anser at kommunens begrunnelse ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller kravene i plan- og bygningsloven. Til den konkrete utformingen av tiltaket vil peke på at

6 Side 6 av 6 helningsgraden under cote -4 ikke er i tråd med tidligere forutsetninger for å kunne trekke innsigelsen til utfyllingen i forslaget til ny kommuneplan. Dersom klagen ikke blir tatt til følge, ber vi om at vedtaket og eventuelle nye opplysninger i saken blir oversendt Fylkesmannen for videre ekspedisjon til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Dette departementet vil oppnevne en settefylkesmann for behandling av klagesaken. Fylkesmannen ber i henhold til forvaltningsloven 42 om at klagen gis oppsettende virkning når det gjelder gjennomføring av tiltaket. Vi ber om at tiltakshavere og grunneiere blir orientert om dette. Med hilsen Øivind Holm avdelingsdirektør Lise Økland Kopi til: Buskerud Fylkeskommune Postboks Drammen Statens vegvesen region sør Serviceboks Arendal Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep OSLO Jernbaneverket Region Øst pb HAMAR Rambøll pb 427 Skøyen 0213 OSLO Norges vassdrags- og energidirektorat Region Sør Postboks Tønsberg Gilhusbukta Sjlgrunn AS pb 2394 Strømsø 3003 DRAMMEN Kystverket Serviveboks ÅLESUND