Settefylkesmann - Asker kommune - gnr 27/34 - Fekjan 3 - bruksendring fra hotelldrift til boligformål - klage på dispensasjon

Transkript

1 Vår dato: Vår referanse: 2016/4464 Arkivnr.: Deres referanse: Saksbehandler: Tone Hau Steinnes Asker kommune Postboks ASKER Innvalgstelefon: Settefylkesmann - Asker kommune - gnr 27/34 - Fekjan 3 - bruksendring fra hotelldrift til boligformål - klage på dispensasjon VEDTAK Klagen tas til følge. Fylkesmannen i Buskerud omgjør Asker kommunes vedtak av 2. mars 2016 og avslår søknad om dispensasjon fra reguleringsplan Bellevue, Fekjan Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Fylkesmannen i Buskerud viser til oversendelse mottatt 29. juni Sakens bakgrunn Saken gjelder søknad om dispensasjon fra reguleringsplanbestemmelse med støykrav for bruksendring fra hotell til boliger på eiendommen gbnr. 27/34. Opprinnelig var det søkt om dispensasjon både fra krav om balansert ventilasjon og fra krav om at alle boenheter skal ha minst halvparten av oppholdsrommene og minst to av soverommene mot en stille fasade (under Lden 55 db utenfor fasade). Dispensasjonssøknaden ble sendt på høring til Statens vegvesen og Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen. Sistnevnte har i uttalelse av 28. juli 2015 frarådet sterkt at det gis dispensasjon og varslet at de vil vurdere å klage på en eventuell dispensasjon. Etter uttalelsen er prosjektet noe endret, slik at det skal etablerer balansert ventilasjon i boenhetene. Det er dermed kun behov for dispensasjon fra kravet om stille fasade. Asker kommune v/bygningsrådet innvilget dispensasjonssøknaden i vedtak av 2. mars Vedtaket er påklaget av Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen i brev av 21. mars Telefon sentralbord: Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen Internett: Fax: Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: E-post: fmbupost@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 6 I klagen er det vist til at den gjeldende reguleringsplanen er blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess. Bakteppet for planen er kommunedelplanen for området, som ble vedtatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet etter en innsigelsesprosess. Departementet skriver i sin avgjørelse at krav som stilles til støy i bestemmelse i kommunedelplanen må følges opp i etterfølgende plan- og byggesaker. Klager anfører at en dispensasjon fra nettopp støykrav i reguleringsplanen vil være å undergrave reguleringsplanen og kommunedelplanen som beslutnings- og informasjonsgrunnlag. Klager bemerker at statlige mål skal tillegges særlig vekt når det vurderes å gi dispensasjon fra planer. Det er derfor viktig å ta hensyn til det nasjonale resultatmålet om å redusere støyplager med 10 % innen 2020 i forhold til Klager skriver at en dispensasjon ikke vil bidra til dette, tvert imot. Videre skriver klager at selv om vinduene i bygget er skiftet og det nå er planlagt balansert ventilasjon, er det viktig at det ikke opprettes nye boenheter som er i strid med reguleringsplanens krav. Klager viser til at støyproblematikken har vært en faktor hele tiden. I planprosessen kom det tydelig frem hvilke begrensninger støyen i området ga. Selv om det nå skal etableres balansert ventilasjon, er en dispensasjon fra kravet om stille fasade likevel en vesentlig tilsidesettelse av hensynene som ligger til grunn for planbestemmelsen. Klager viser også til mulig presedens for liknende saker. Klager skriver at ulempene ved en dispensasjon vil kunne være større enn fordelene, spesielt når det tas i betraktning at det ofte er ressurssvake grupper som er særlig utsatt for støy. Boenheter i støybelastede områder er ofte mindre attraktive og dermed også rimeligere. Fylkesmannen viser for øvrig til klagen i sin helhet. Klagen ble 26. mai 2016 behandlet av Asker kommune, som ikke fant grunnlag for å endre sitt tidligere vedtak. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har erklært seg inhabil og sendt saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for oppnevning av settefylkesmann. Departementet har oppnevnt Fylkesmannen i Buskerud som settefylkesmann. Fylkesmannen har tatt saken opp til behandling i medhold av plan- og bygningsloven 1-9 jf. delegasjonsfullmakt i rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet. Fylkesmannens merknader Bruksendring er et søknadspliktig tiltak etter plan- og bygningsloven 20-1 bokstav d. Klagerett og klagefrist Klager har rettslig klageinteresse i saken fordi de er fagmyndighet på området. Klager har dermed adgang til å klage på vedtaket, jf. plan- og bygningsloven 1-9 tredje ledd og forvaltningsloven 28. Klagen er fremsatt innen klagefristen etter forvaltningsloven 29.

3 Side 3 av 6 Planstatus Den aktuelle delen av eiendommen ligger innenfor et område som er avsatt til bolig/forretning/kontor/uteområde/servering i reguleringsplan for Bellevue, Fekjan 3, vedtatt av Asker kommunestyre 12. juni Planen er sist revidert 18. juni Reguleringsplanen 3.2 inneholder blant annet følgende krav: «Alle boenheter skal ha minst halvparten av oppholdsrommene og minst to soverom (ved to eller flere) mot en stille fasade (støynivå under Lden 55 db utenfor fasade).» Det fremgår av sakens dokumenter at deler av eiendommen ligger innenfor rød støysone i kommunens støysonekart. Støyutredning viser at støynivået foran boligenes fasader ligger i områder Lden = db og L5AF = db. Av 21 leiligheter vil 15 i sin helhet ligge mot en støyutsatt fasade. Omsøkt tiltak tilfredsstiller dermed ikke ovennevnte støykrav i 3.2, og tiltaket er avhengig av dispensasjon fra bestemmelsen for å kunne gjennomføres. Dispensasjonsvurderingen Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen gi dispensasjon fra reguleringsplanen 3.2 dersom hensynene bak bestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Dette innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Det skjønn kommunen skal utøve når den vurderer om dispensasjon skal gis, er underlagt omfattende begrensninger. Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal derfor ikke være kurant å fravike gjeldende plan. Utgangspunktet for en dispensasjon er at denne må være til fordel for allmennheten, og ikke private interesser. Sivilombudsmannen har uttrykt at det må foreligge spesifiserte, klare grunner av en slik karakter og en slik tyngde at de kan slå igjennom overfor de hensyn den aktuelle plan eller bestemmelse skal ivareta. Kun de grunner som ligger innenfor de rammene plan- og bygningsloven angir, er relevante i vurderingen. I vedtaket av 2. mars 2016 skriver kommunen at eiendommen ligger mellom E18 og Fekjan og er meget utsatt for støy og luftforurensning. Støyen langs fasaden er helt opp til db. Det gjennomføres tiltak som gjør at det oppnås tilfredsstillende støynivå inne i boenhetene. Videre skriver kommunen: «Etter støyretningslinjene skal halvparten av oppholdsrommene i den enkelte leilighet vende mot en stille side som gjør det mulig å åpne vinduene. Fylkesmannen anmoder om at man ser på en annen leilighetsinndeling for å få det til. Når det bare er en liten del av fasaden som vender mot stille side, er det imidlertid ikke mulig å få dette til. Slik sett er bestemmelsene i reguleringsplanen som både forutsetter en bevaring av fasaden og krav om stille side ikke mulig å oppfylle.

4 Side 4 av 6 I denne saken legger rådmannen avgjørende vekt på at en av hovedhensiktene bak reguleringsplanen er å legge til rette for små leiligheter i et område med kollektivtrafikk og at de tekniske krav er i varetatt så langt dette er praktisk mulig uten uforholdsmessige store kostnader.» Kommunen konkluderer med at når det gjelder støy, er det gjennomført de tiltak som er praktisk mulige. Ettersom reguleringsplanen fra 2014 legger til rette for bruksendring til bolig, anbefaler rådmannen at søknaden godkjennes. I klagesaksbehandlingen av 26. mai 2016 skriver kommunen blant annet: «Det er ved vurderingen lagt vekt på at bruksendring fra hotelldrift til boligformål for del av tidligere Bellevue hotell er i samsvar med reguleringsplanens formål, som bl.a. er å legge til rette for små leiligheter i kort avstand fra kollektivaksen Fekjan og arbeidsplassene på Billingstadsletta, jf. reguleringsbestemmelsen 1. Å legge til rette for små leiligheter er således en sentral del av formålet med hele reguleringsplanen for Bellevue hotell. Den omsøkte bruksendringen er videre i samsvar med formålet i kommunedelplanen for Holmen-Slependen om å utvikle Holmen/Nesbru som et lokalsenter for befolkningen i de nordøstre deler av Asker. Videre vil dispensasjon fra kravet om oppholdsrom mot stille fasade være i samsvar med reguleringsplanens formål om å bevare Bellevues fasader. Selv om en dispensasjon vil være i strid med de hensyn som ligger bak reguleringsplanens bestemmelser om krav til andel oppholdsrom og soverom mot stille fasade, jf. også kommunedelplanen, kan likevel ikke de sentrale hensyn slik disse fremgår av reguleringsplanens 1 anses satt vesentlig til side. Det må ved anvendelsen av planen også legges noe vekt på at reguleringsplanens planens bestemmelser 4.8 om at eksteriøret skal beholdes uendret, og kravet om andel oppholdsrom og soverom mot stille fasade 3.2 tredje ledd, ikke har vist seg mulig å forene. Ved en slik disharmoni mellom planens bestemmelser har rådmannen valgt å legge avgjørende vekt på reguleringsplanens formål om å legge til rette for små leiligheter i kort avstand fra Fekjan og Billingstadsletta. Om ikke dette hensynet skulle bli tillagt avgjørende vekt ville ikke det helt sentrale formålet i reguleringsplanen om å legge til rette for leiligheter kunne realiseres.» Fylkesmannen vil påpeke at det følger av plan- og bygningsloven 19-2 annet ledd at dispensasjon ikke kan gis dersom denne fører til en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra. Den aktuelle saken gjelder dispensasjon fra reguleringsplanen 3.2 med krav om stille fasade ved oppholdsrom og soverom. Det er dermed hensynene bak denne bestemmelsen som er de sentrale i saken. Hensynene bak denne type bestemmelse er å forebygge og redusere støyplager og dermed sikre gode bokvaliteter. Støy er et miljøproblem som rammer svært mange mennesker. Støy bidrar til redusert velvære og mistrivsel, og påvirker derfor folks helsetilstand. Det er fastsatt i planbestemmelsen at støynivå utenfor fasade skal være under Lden 55 db. Dette kravet er i tråd med veileder T-1442, som gir klare anbefalinger om støygrenser ved etablering av boliger mv.

5 Side 5 av 6 Det fremgår av saken at det gis dispensasjon fra dette kravet for å etablere boliger som vil få støynivå på db utenfor fasadene. 15 av 21 leiligheter vil ligge i sin helhet mot støyutsatte fasader. Etter Fylkesmannens syn vil en slik dispensasjon medføre at hensynene bak reguleringsplanen 3.2 blir vesentlig tilsidesatt. Støyplager vil verken bli forebygget eller redusert. Bokvalitetene vil heller ikke være gode i boliger hvor beboerne får så høye støynivåer utenfor oppholdsrom og soverom. Dispensasjonen vil etter vårt syn også være i strid med T Fylkesmannen kan ikke se at det kan legges vekt på at dispensasjonen medfører at det kan etableres boliger eller at fasaden på gamle Bellevue hotell ikke vil bli berørt, når hensynene bak den aktuelle bestemmelsen blir tilsidesatt i så stor grad som i denne saken. Selv om hensynene bak reguleringsplanen 1 og 4.8 ikke blir tilsidesatt, medfører dette ikke noen endring i tilsidesettelsen av de relevante hensynene i saken. Støyproblematikken har hele tiden vært kjent for kommunen. Det burde dermed også ha vært klart for kommunen ved vedtakelsen av planen at 4.8 om å ivareta Bellevues eksteriør og støykravene i 3.2 ville bli svært vanskelig å forene. Vi kan ikke se at hensynet til å bevare en fasade skal slå igjennom ovenfor bestemmelse om ivaretakelse av et så sentralt hensyn som støy. Vi vil også påpeke at uansett hvilke endringer som gjøres på den aktuelle fasaden, vil dette ikke endre det utvendige støynivået. Vi kan for øvrig heller ikke se at en oppnåelse av formålet om å etablere flere boliger kan anses som en fordel som er klart større enn de ulempene en dispensasjon vil medføre i form av støyplager. Fylkesmannen vil påpeke at det følger av plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd at det skal legges særlig vekt på statlige og regionale rammer og mål ved dispensasjon fra planer. I St.meld. nr. 26 ( ) står følgende i punkt 9.5.2: «Støy er et miljøproblem som rammer svært mange mennesker i Norge i dag. Om lag 1,7 millioner mennesker er utsatt for et gjennomsnittlig støynivå over 50 db ved boligen sin, og bortimot en halv million av disse er plaget eller sterkt plaget av støyen.» Det fremgår deretter klart at det er et nasjonalt resultatmål at støyplagen skal reduseres med 10 prosent innen 2020 i forhold til Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har lagt vekt på dette nasjonale resultatmålet i sin vurdering av dispensasjon. Dispensasjonen bidrar heller ikke til å oppnå dette målet, men vil tvert imot kunne medføre en økning i støyplagene. Etter vårt syn er det klart at det nasjonale resultatmålet tilsier at dispensasjon ikke bør gis i denne saken. Videre følger det av 19-2 fjerde ledd at kommunen ikke bør gi dispensasjon fra plan dersom en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om søknaden. Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen frarådet sterkt dispensasjon i sin uttalelse av 28. juli Dette tilsier også at kommunen ikke burde ha gitt dispensasjon. Fylkesmannen er kommet til at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, reguleringsplanen 3.2, vil bli vesentlig tilsidesatt. Vilkårene for å gi dispensasjon er dermed ikke oppfylt. Vi kan heller ikke se at fordelene ved en dispensasjon ville være klart større enn

6 Side 6 av 6 ulempene. I tillegg må det tas hensyn til både nasjonalt resultatmål om reduksjon av støyplager innen 2020 og at berørt nasjonal fagmyndighet har uttalt seg negativt til søknaden. Fylkesmannen tar klagen til følge. Asker kommunes vedtak av 2. mars 2016 omgjøres og søknad om dispensasjon fra reguleringsplanen 3.2 avslås. Konklusjon Fylkesmannen omgjør Asker kommunes vedtak av 2. mars 2016 om dispensasjon, jf. forvaltningsloven 34, 4.ledd. Søknad om dispensasjon fra reguleringsplan for Bellevue, Fekjan avslås Adgang til å kreve dekning av saksomkostninger Fylkesmannen gjør oppmerksom på retten til å kreve dekning av vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket til en parts gunst, jf. forvaltningsloven 36. Kravet må sendes til Fylkesmannen innen 3 uker. Etter fullmakt Bente Nyegaard Fjell avdelingsdirektør Rune Fredriksen Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift Kopi til: Fylkesmannen i Oslo og Akershus Postboks 8111 Dep 0032 OSLO Jarmund/Vigsnæs AS Arkitekter MNAL Hausmannsgt OSLO