Temanotat 7/2011. Finansiering av barnehagene. politiske utfordringer.

Transkript

1 Temanotat 7/2011 Finansiering av barnehagene politiske utfordringer

2 Temanotat 7/2011 Finansiering av barnehagene politiske utfordringer Utarbeidet august 2011 Saksansvarlige: Hege Hagevik Bogen og Einar Juell, seksjon for samfunnsspørsmål, utredninger og internasjonale saker Foto omslag: Ole Walter Jacobsen Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunnsspørsmål, utredninger og internasjonale saker i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf post@utdanningsforbundet.no

3

4

5 Alle undersøkelser om kvalitet i barnehagene konkluderer med at de ansatte er den viktigste kvalitetsfaktoren. Barnehagene må sikres både nok personale og et personale med høy kompetanse dersom barnehagens mandat skal følges opp. I en rammefinansiert barnehagesektor må alle barnehager sikres likeverdige økonomiske vilkår som gjør dem i stand til å oppfylle samfunnsansvaret. Dette temanotatet redegjør for noen konsekvenser av at kommunene fra 1. januar 2011 har fått et helhetlig ansvar for barnehagene. Blant annet er ikke barnehagene lenger skjermet, men konkurrerer nå med kommunenes øvrige velferdstjenester om tilstrekkelige midler til et kvalitetsmessig godt barnehagetilbud. Temanotatet er faktaorientert, men belyser samtidig utfordringer knyttet til overgangen fra en øremerket til en rammefinansiert barnehagesektor. Notatet er et bidrag i Utdanningsforbundets arbeid med å følge opp politiske vedtak fra landsmøtet i 2009 om en tydelig profesjonsretting, samt fagpolitiske strategier forbindelse med kommunevalget høsten På bakgrunn av dette vil vi drøfte endringer og utvalgte forutsetninger for kvalitet i barnehagen, og på den måten bidra i den utdanningspolitiske debatten. Vi ønsker å styrke mulighetene for et faglig engasjement og å øke bevisstheten om hva utfallet av årets kommunevalg kan bety for kvaliteten. Kunnskapsminister Kristin Halvorsen har ved flere anledninger påpekt at vi nå har gjennomført hundreårets dugnad for full barnehagedekning, og at vi er inne i en gigantisk velferdsreform når det gjelder barnehagen. Trinn to i denne reformen dreier seg om å sikre og å videreutvikle kvaliteten. Det skal satses på barnehager som en arena for tidlig innsats og sosial utjevning. Leder av Private Barnehagers Landsforening (PBL), Arild Olsen, spør om det er mulig å opprettholde kvaliteten i dagens situasjon med store barnegrupper, og med bemanning gjennom utstrakt bruk av dispensasjoner i stillinger som styrer og pedagogisk leder. Som vi ser av figur 1 har antall dispensasjoner økt betydelig på få år.

6 Figur 1: Ansatte i alt med dispensasjon fra kravet om førskolelærerutdanning Antall dispensasjoner - hele landet Kilde: KOSTRA Spørsmålet er hvilke konsekvenser den nye finansieringsordningen har for barna, foreldrene, de ansatte, barnehagen som institusjon og for samfunnet i sin helhet. På PBL-konferansen "Barnehagefinansiering fra A til Å" 24. mai i år, kalte Arild Olsen den nye barnehagefinansieringen det største eksperimentet i sektoren, og sa videre at PBL skal etterforske hver eneste krone for å sikre kvaliteten i tråd med formålet 1 for PBL. Kommunene som barnehagemyndighet har ansvar for godkjenning av og tilsyn med barnehagene i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale. Alle barnehager skal være godkjent før virksomheten settes i gang. Kommunen skal følge med på at virksomheten drives innenfor rammene av godkjenningen, at barnehagens vedtekter ikke er i strid med loven og at innholdet er i samsvar med lov og rammeplan. Tilsynet innebærer også et aktivt veiledningsansvar. Kommunen skal sørge for at alle godkjente barnehager mottar offentlig tilskudd på en samlet sett likeverdig måte. I forbindelse med et tilsyn vil man eksempelvis kunne avdekke om barnegruppene blir for store, om arealet er stort nok i forhold til antall barn, om det er gjort nok for å skaffe førskolelærer dersom en har dispensasjoner, om den totale bemanningen sikrer et godt nok pedagogisk tilbud, og om praktiseringen av pedagognormen er i henhold til lovens bokstav. Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager er helt sentral for å forstå barnehagens spesielle situasjon i en bredere kontekst, forskriften vil bli 1 PBL og PBL-A skal bidra til å øke kvaliteten og verdiskapningen i medlemsbarnehagene, til beste for barn, foreldre/foresatte, ansatte, eiere og samfunnet for øvrig, jf.

7 presentert i kapittel 2. For å forstå sammenhengen mellom elementene i sektoren er det naturlig å vende blikket mot historiske forutsetninger for dagens situasjon i barnehagesektoren. I det følgende kapitlet vil vi gjøre rede for utviklingen og bakgrunnen for det systemet som styrer sektoren i dag. Videre vil vi plassere barnehagesektoren inn i kommunenes inntekter, utgifter og prioriteringer. Til slutt vil vi se på noen utfordringer knyttet til rammefinansiering av barnehagesektoren. Temanotatet har i tillegg tre vedlegg. Vedlegg 1 presenterer den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene, vedlegg 2 presenterer hovedpunktene fra Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager, mens vedlegg 3 utdyper og forklarer noen av begrepene som brukes i temanotatet.

8 Norge er som sagt på god vei mot full barnehagedekning. Men det er regionale variasjoner i dekningsgraden og derfor vil vi se en fortsatt vekst for barnehagene. Tendensene viser at det fortsatt er økning i etterspørselen etter nye barnehageplasser, spesielt for de minste barna. Spørsmålet er hvilke konsekvenser dette vil få for barnehagenes økonomi. Dette vil vi komme tilbake til når vi redegjør for noen av de utfordringene vi allerede nå ser i sektoren. Allerede i 1996 foreslo Rattsøutvalget (NOU 1996:1) at det øremerkede driftstilskuddet til barnehager burde innlemmes i inntektssystemet. Forslaget ble ikke fulgt opp av Stortinget. Argumentene for dette var at sektoren ikke var fullt utbygd, at øremerkede tilskudd bidro til utbygging og at en ny finansieringsmodell måtte sikre og ivareta de private barnehagene. I denne sammenhengen er historien knyttet til barnehageforliket og barnehagereformen fra 2003, der det ble lagt stor vekt på utbygging av antall barnehageplasser for å sikre reell og full barnehagedekning. Barnehageforliket ble behandlet i Stortinget i juni 2003 gjennom Ot.prp. nr. 76 om endringer i barnehageloven og i St.meld. nr. 24 ( ) om barnehagetilbud til alle. Det var Sosialistisk Venstreparti, Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet som fremmet forsalget om et barnehageforlik. Partiene inngikk en avtale om barnehagepolitikken. Den er beskrevet i Innst. S. Nr. 255 ( ). Hovedformålet med barnehageavtalen var å sikre full barnehagedekning, lav og regulert foreldrebetaling og en reell likebehandling av kommunale og private barnehager. Det ble besluttet at foreldrebetalingen skulle maksimalprisreguleres og at prisen skulle holdes nominelt stabil på 2330 kroner inntil maksimalprisen ble nådd i Justert for forventet deflator tilsvarer dette nivået 1750 i 2005-kroner. I etterkant av barnehageforliket ble det ble satt i verk et forsøk med rammefinansiering i 20 kommuner i tidsrommet Telemarksforskings evaluering av forsøket (Rapport nr. 220, Telemarksforsking 2005) viser at barnehageutbyggingen ble lavere her enn for de kommunene som mottok øremerkede midler. Kommunene brukte sin frihet til å prioritere pleie- og omsorgssektoren, som fikk en høyere uttelling enn hva de øremerkede midlene ville ha tillatt. En mulig forklaring er de forutsetningene kommuneøkonomien setter for forventet aktivitetsvekst. Dette er en naturlig konsekvens i kommuner som i utgangspunktet er underfinansierte samtidig som konkurransen mellom aktivitetene er sterk. Evalueringsrapporten fra Telemarksforsking (2005) viser at forsøkskommunene hadde lavere vekst i barnehagedekningen enn andre kommuner, og at de private barnehagene fikk lavere tilskudd. I tillegg viste forskningen at forsøket endte med en halvert vekst i utgiftene til

9 barnehager, i forhold til landsgjennomsnittet. Man kan spørre om kommunene tilpasset seg det faktum at rammefinansieringen var midlertidig. I sin behandling av Statsbudsjettet 2005 stadfestet Stortinget sitt syn på at barnehagesektoren skulle innlemmes i inntektssystemet fra Stortinget ba regjeringen om å fremme forslag om nødvendige endringer i inntektssystemet, og det ble lagt til rette for dette i kommuneproposisjonen for Inntektssystemutvalget (jf. kap. 2.1) fikk da i oppdrag å legge fram en delinnstilling med forslag til kostnadsnøkkel for barnehager. Stortinget uttalte samtidig at det må sikres et opplegg som gir likeverdige lønns- og arbeidsforhold i de private barnehagene, sammenliknet med de offentlige. Stortinget vedtok 16. juni 2009 forslag til nytt finansieringssystem for ikke-kommunale barnehager. I forbindelse med kommuneproposisjonen for 2011 ble det bestemt at hovedtyngden av de statlige tilskuddene til barnehager skulle innlemmes i rammetilskuddet til kommunene. Kommunene får hovedparten av sine inntekter via rammetilskudd fra staten og via skatter, såkalte frie inntekter. Intensjonen er at rammetilskuddet skal ta hensyn til ulike utgiftsbehov og delvis utjevne forskjeller mellom kommunene. Når systemet for barnehagefinansiering nå er forandret blir utfordringen å tilpasse dagens barnehageutgifter til en overordnet økonomisk situasjon ute i kommunene. Dette har også medført en endret fordeling av økonomiske midler mellom kommunene og mellom kommunale og ikke- kommunale barnehager. Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager er fastsatt ved kongelig resolusjon 29. oktober 2010 med hjemmel i LOV nr 64: Lov om barnehager (barnehageloven), 14 tredje ledd. Vi benevner denne heretter som Forskriften, og vil redegjøre for de ulike paragrafene i vedlegg 2 bakerst. Forskriften skal regulere finansieringen til private barnehager og sikre at kommunene kan styre med klare kvalitetskrav for alle som mottar offentlige tilskudd. Telemarksforsking (2010) viser at det er store forskjeller i kostnadene mellom barnehager. I gjennomsnitt er kostnadene i kommunale barnehager høyere enn i private barnehager, men det er også store forskjeller i kostnadsnivået til de private barnehagene. Kostnadsforskjellene skyldes både at tilskuddet til de private barnehagene er lavere enn tilskuddet til de kommunale barnehagene og at det ikke stilles tilstrekkelig strenge krav til barnehagene med hensyn til rett bemanning, lønns- og arbeidsvilkår og så videre. Dette er utfordringer som må løses og reguleres i praksis i tråd med et sentralt og juridisk bindende regelverk. Finansieringen av barnehagen kan sies å være et eksempel på at det eksisterer en tydelig sammenheng mellom strukturkvalitet i form av forutsigbare økonomiske rammer, lønns- og avtalevilkår, bemanning og tidsressurser og de målene som personalet i barnehagene skal arbeide med og mot. I mandatet fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD 2004) ble inntektssystemutvalget bedt om å komme med forslag til kostnadsnøkkel for innlemming av driftstilskuddet til barnehager i

10 inntektssystemet for kommunene. Inntektssystemutvalget avga sin utredning "Kostnadsnøkler for barnehager" høsten En helhetlig vurdering av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene skulle foreligge i utvalgets hovedutredning (KRD 2005). Det er først i den at spørsmål som likebehandling av private og kommunale aktører og om hvordan nasjonale reformer kan gjennomføres innenfor et rammefinansieringssystem belyses. Utvalget hevder at det gjennom barnehageforliket er innført kommunal utbyggingsplikt og større krav til likebehandling mellom kommunale og private barnehager. Større vekt på juridiske virkemidler svekker de tidligere argumentene mot rammefinansiering av barnehagene, heter det. Kort gjengitt foreslår utvalget tre kostnadsnøkler for å beregne hvordan utgiftsbehovet for barnehagesektoren varierer kommunene imellom; andel innbyggere 1 5 år andel yrkesaktive kvinner i alderen år (heltid) andel innbyggere 0 5 år med grunn- og hjelpestønad Utvalget har ikke vurdert hvilke endringer som må gjøres i kostnadsnøkkelen, dersom det øremerkede tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skulle innlemmes. Utvalget har altså valgt en nøkkel som tar utgangspunkt i forventet etterspørsel ut fra kvinners yrkesaktivitet og deres behov for tilsynsordning. Barnehagen som pedagogisk institusjon og hvilke ressursmessige behov det utløser blir så vidt nevnt en gang. Utvalget presenterer beregninger over hvor mye dekningsgraden i den enkelte kommune kan øke ved overgang til rammefinansiering. Spørsmål om pengestørrelsen som skal innlemmes og fordeles, og hvordan sektoren som helhet skal vektes i forhold til øvrig kommunal tjenesteyting, er ikke berørt i denne innstillingen. Dette må tolkes som at utvalget oppfatter dette dels som en teknisk sak som departementet må ta stilling til når de framlegger kommuneproposisjonen (basert på eksisterende utgiftsandeler), og dels som en politisk sak ut fra hvor mye midler en vil bruke på fortsatt utbygging av sektoren. I tillegg kommer spørsmålet om regjeringen vil kompensere for det gapet som har oppstått på grunn av at reformen tok utgangspunkt i det historiske kostnadsnivået der utgiftene i de ikke- kommunale barnehagene var vesentlig lavere enn i de kommunale. Det blir også påpekt at oppdatering av analyser må foretas jevnlig. Senter for økonomisk forskning (SØF 2010) fikk i oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) å utrede Barnehager i inntektssystemet for kommunene. Bakgrunnen var blant annet at det skulle etableres en delkostnadsnøkkel for barnehager. Formålet var å identifisere ufrivillige kostnads-

11 og etterspørselsfaktorer og variasjoner i utgiftsbehov kommunene i mellom. Dette er forhold som påvirker kriteriene (delkostnadsnøklene) og derved burde inngå i en slik nøkkel. Kriteriene beskriver trekk som i statistiske analyser har effekt på kommunenes utgifter til barnehagene. Siden målgruppen for barnehagesektoren er barn i alderen 1 5 år, vil alder være den viktigste etterspørselsfaktoren. I den endelige modellen bestemmer antall barn til sammen 88,6 prosent av overføringene beregnet på barnehagesektoren. Med utgangspunkt i dette ble barnehagene 1. januar 2011 innlemmet i rammefinansieringen med følgende kriterier: Barn 1 til 2 år uten kontantstøtte i kommunen Barn 3 til 5 år i kommunen Utdanningsnivået i kommunen I vedlegg 1 presenteres den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene, hvor nøklene er ment å fange opp variasjoner i utgiftsnivå mellom kommuner. Dette skal sikre utgiftsutjevning hvor summen av alle kriteriene utgjør en indeks for beregnet utgiftsbehov. Fra 2011 har følgende tilskudd til barnehagesektoren gått fra øremerking til rammefinansiering: Driftstilskudd til barnehager Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne Skjønnsmidler Tilskudd til samisk barnehagedrift, investeringstilskudd, tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder samt tilskudd til midlertidige lokaler, tildeles fortsatt som øremerkede midler. I et system der barnehagene rammefinansieres må vi rette et spesielt fokus mot den strukturelle kvaliteten i sektoren. I en tidligere rapport fra Barne- og familiedepartementet fra 2005, Klar, ferdig, gå. Tyngre satsing på de små, blir det understreket at forståelsen av kvalitetsbegrepet er verdiavhengig og politisk betinget. Alle ønsker god kvalitet. Kvalitetsbegrepet defineres ulikt, men i dette temanotatet legger vi spesielt vekt på strukturelle dimensjoner som avgjørende for den innholdsmessige kvaliteten. Strukturkvalitet handler om forutsetninger, vilkår og ikke minst rammevilkår for de tjenestene og det innholdet som skal prege barnehagen, basert på sektorens lov- og regelverk.

12 Utdanningsforbundets grunnholdning er at finansieringsmodellen skal ivareta kvaliteten i barnehagene, og samtidig sikre gode og likeverdige lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte i private og kommunale barnehager. Den strukturelle kvalitetsdimensjonen må ses i lys av inntekstsystemet og pedagogtettheten i barnehagen. Vi kan fastslå at kvaliteten i barnehagesektoren er under press og at forståelsen av kvalitetsbegrepet varierer. Strukturer er en nødvendig, men ikke en tilstrekkelig betingelse for god kvalitet i barnehagene. Barnehagesektoren vil fortsatt være under utbygging, men det er i tråd med Stortingets forutsetninger å innarbeide driftstilskuddet for barnehagene i kommunenes rammetilskudd. Rammefinansiering innebærer at kommunene selv skal kunne beslutte hvor de vil bruke midlene, ut fra sin lokale prioritering. Uansett hvordan midlene er beregnet (ut fra forutsetninger om variasjoner i utgiftsbehov for enkeltsektorer), skal kommunen selv kunne velge sin egen prioritering, flytte midler mellom sektorene, så lenge de oppfyller lovbestemte krav til aktivitetsnivå. Sektorer som er underlagt strenge kvalitetskrav i regelverket, vil vinne i konkurransen om midlene. Det er fare for at en bemanningsnorm som overlater stor grad av skjønnsutøvelse til barnehageeierne vil lede til ytterligere redusert kvalitet.

13 Norge har per juni barnehager, 55 prosent av dem er private. 46 prosent av barna går i private barnehager. Kommunene har plikt til å gi de private barnehagene minimum 88 prosent av hva de kommunale barnehagene i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering, denne satsen økes til 91 prosent fra august 2011 og trappes gradvis opp mot fullstendig likeverdig behandling i Forskriften konkretiserer ikke krav om lønns- og arbeidsvilkår, arealutnyttelse, bemanning og styrerressurs. Midlene som tidligere var øremerket til barnehagedrift er utsatt for konkurranse fra de øvrige velferdssektorene, og barnehagene er ikke lenger skjermet. Det nye inntektssystemet har "omfordelt" midler mellom ulike tjenester som følge av nye og oppdaterte kriterier for beregning av utgiftsbehovet. Intensjonen med rammefinansiering er at kommunene selv skal stå fritt til å fordele den samlede summen av midler til sine velferdstjenester. Det er den enkelte kommune som må prioritere sin barnehagesektor ut fra egne behov og forutsetninger. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å oppnå en fordeling av de frie inntektene som bidrar til at alle kommuner skal kunne yte et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Inntektssystemet skal tilføre kommunesektoren inntekter, utjevne forskjeller og virke som et regionalpolitisk virkemiddel. Inntektssystemet innebærer en inntektsutjevning hvor midler overføres fra skattesterke til skattesvake kommuner, og en fordeling etter utgiftsbehov hvor midler overføres fra kommuner med lavt til kommuner med høyt utgiftsbehov per innbygger. Omfordelingen etter utgiftsbehov følger de kostnadsnøkler som ligger til grunn for fordelingen. Det lages en delkostnadsnøkkel for hver sektor. Barnehagen er en av sektorene. Omfordelingen etter utgiftsbehov skjer ved at kostnadsnøklene brukes på de samlede frie inntektene. Nøklene skal i prinsippet vise hvordan befolkningssammensetning, geografi etc. skaper ulikheter mellom kommunene, og hvor mye frie inntekter som kreves for å få et likeverdig tjenestetilbud i kommunene. Slik nøklene i inntektssystemet er bygget opp, kan man derfor få fram hvor mye staten har anslått at den enkelte kommune har behov for av frie midler for å betjene de ulike sektorene, som blant annet barnehage og grunnskole. De sektorer som ikke finansieres av øremerkede tilskudd eller brukerbetalinger, er derfor avhengige av overføringene fra staten i form av frie inntekter. Stortinget styrer kommuneøkonomien ved at rammetilskuddene fastlegges ut fra ønsket vekst og utvikling i kommuneøkonomien. Frie inntekter utgjør i 2011 cirka 76 prosent av kommunesektorens samlede driftsinntekter. Rammetilskuddet til den enkelte kommune gis i hovedsak som innbyggertilskudd, som i

14 utgangspunktet fordeles likt per innbygger. I tillegg blir det gitt distriktstilskudd, småkommunetilskudd, storbytilskudd, skjønnstilskudd og veksttilskudd. Innbyggertilskuddet utgjør 95 prosent av samlet rammetilskudd. Etter intensjonen skal rammefinansiering gi lokalt finansieringsansvar, lokaldemokrati, effektivitet og gode mekanismer for utjevning. Inntektssystemet har en inntektsgarantiordning som sikrer at rammeoverføringene til kommunene ikke reduseres dramatisk. Vi har imidlertid fått nye kostnadsnøkler for de ulike sektorene i kommunen, og i mange tilfeller en omfordeling innad i kommunen. Kommunene står fritt til å disponere rammeoverføringene som de vil uten andre føringer enn gjeldende lover og regelverk. Sektornøklene vektes inn i den samlede kostnadsnøkkelen ut fra hver sektors andel av netto driftsutgifter for landet samlet. Kostnadsnøklenes andel av netto driftsutgifter er som følger: Grunnskole 29,47 % Pleie og omsorg 32,91 % Barnehager 16,11 % Sosialhjelpstjenester 4,27 % Helsetjenester 4,17 % Barnevern 3,21 % Administrasjon 9,85 % Størrelsen på den sektorvise overføringen til barnehage blir også betegnet som beregnet utgiftsbehov til barnehage. Dette er midler som staten gjennom overføring mener kommunene skal bruke på barnehage. Som nevnt står imidlertid kommunene relativt fritt til å bestemme hvordan de bruker rammeoverføringen fra staten. De kan bruke mer, men de kan også bruke mindre så lenge de holder seg innenfor barnehageloven.

15 Vi står overfor en rekke utfordringer i barnehagesektoren. Blant annet er barnehagene ikke lenger skjermet, men konkurrerer med kommunenes øvrige velferdstjenester om tilstrekkelige midler til et kvalitetsmessig godt barnehagetilbud. Nedenfor kommer vi inn på noen av utfordringene. Intensjonen er at modellen skal være enkel, forståelig og ikke for detaljert. Den skal ivareta rettsikkerheten og være påregnelig og treffe rett når det gjelder kommunenes utfordringer i barnehagesektoren. Den nye modellen skal sikre et variert og kvalitativt godt tilbud. Erfaringene så langt viser at det kan oppstå konflikter mellom enkelhet på den ene siden og god kvalitet og variasjon i barnehagetilbudet på den andre siden. Det er et uttalt behov for en mer gjennomsiktig beregningsmodell, det vil si en modell der det både er lettere å forutsi de økonomiske konsekvensene, og som lettere lar seg etterprøve. Det tar imidlertid tid å innarbeide nye modeller og det viser seg i en oppstartsfase at nye regimer innebærer at mange av kommunene må legge om sine rutiner og i mange tilfeller ikke har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta oppgavene sine på en god måte. På sikt vil antakelig modellen være enklere å håndtere for kommunene, og den kan bidra til færre klagesaksbehandlinger av tilmålt tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Men inntil videre sliter mange kommuner med å håndtere overgangen fra et øremerket og regnskapsbasert regime til en budsjettorientert praksis basert på delkostnadsnøkler juridisk regulert gjennom forskriften. Finansieringen er todelt og innebærer en oppsplitting av drift- og kapitalkostnader. I kostnadsanalysene vil det være viktig å følge opp økonomiske konsekvenser ved både drift- og kapitaltilskuddet. Alle inntekter og utgifter må på bordet. Under PBLs konferanse 24. mai i år om "Barnehagefinansiering fra A til Å, ble det dokumentert at det er enorme forskjeller på bevilgninger i de ulike kommunene, og dette fører til store kvalitetsforskjeller. PBL har startet opp prosjektet "Likebehandling", som skal kartlegge hvilke konsekvenser overgangen fra statlig til kommunal finansiering får for barnehagesektoren. PBL skal innhente detaljerte regnskapstall fra kommunal barnehagedrift (fra samtlige kommuner i Norge). Formålet er blant annet å undersøke om systemet for dokumentasjon av kostnadene i kommunale barnehager faktisk sikrer tilskudd til private barnehager i tråd med lov og forskrift. Prosjektet er viktig for å undersøke strukturelle forutsetninger for kvalitet i barnehagen. Undersøkelsen vil kunne dokumentere hvorvidt lovverket og de juridiske formuleringene sikrer intensjonen i århundrets barnehagereform.

16 Kommunene skal selv føre tilsyn med barnehagesektoren, kommunale så vel som ikke-kommunale barnehager. Det er dokumentert at kommuner som mangler barnehagefaglig kompetanse og ressurser til å føre slikt tilsyn enten har begrenset tilsynsvirksomhet med barnehagesektoren eller bruker ansatte i egne barnehager til å gjennomføre tilsynet (PwC 2010). Sanksjonsmulighetene i tilsynsvirksomheten er også begrensede. Dersom kommunene oppdager feil eller mangler i barnehagedriften kan de velge å stenge barnehagen inntil mangelen er utbedret. Kommunene har samtidig plikt til å tilby barnehageplasser til alle, og stenging vil innebære et brudd på denne plikten. Kommunene har således et insentiv til å opprettholde driften av barnehagene til tross for feil og mangler. Slike feil og mangler kan eksempelvis være av bygningsmessig art, overdreven utnyttelse av areal eller mangel på (kvalifisert) personale. Kommunene representerer både bukken og havresekken i driften av og tilsynet med barnehagesektoren. Problemet er ytterligere forsterket ved overgangen til rammefinansiering, der kommunene har fått enda en hatt, nemlig som bevilgende myndighet. Styring av barnehagesektoren er en problematikk som er løftet inn i barnehagelovutvalget. Utvalget skal levere sin sluttrapport høsten Kunnskapsdepartementet har i forbindelse med omleggingen av finansieringssystemet for barnehagene fra 1. januar 2011 gjort endringer i barnehageloven 8 og 14 med tilhørende forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (se vedlegg 2). Forskriften bestemmer i stor grad grunnlaget for driften av de ikke-kommunale barnehagene, men påvirker også de kommunale barnehagenes inntektsgrunnlag. Formålet med forskriften er å sørge for likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd. Utdanningsforbundet har stilt seg kritisk til at barnehagene innlemmes i rammefinansieringen i 2011 all den tid nødvendige krav ikke er på plass for å sikre kvaliteten i sektoren. Vi mener at kvalitetskravene i regelverket fortsatt er for svake, og at likeverdigheten først og fremst er ivaretatt for eierne, og ikke for brukerne. Tilskuddene til ikke-kommunale barnehager skal utgjøre minimum 88 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering. I en overgangsfase fram til 2015 skal prosentandelen gradvis trappes opp til 100. Den enkelte ikke-kommunale barnehage har krav på den samme prosentandelen som året før. Dette innebærer at kommunen ikke kan redusere prosentandelen tilskudd til ikke-kommunale barnehager, selv om andelen var høyere enn minimumssatsen på 88 prosent året før. Beregningsgrunnlaget kan imidlertid endre seg dersom

17 ressursbruken reduseres i kommunens egne barnehager. Sistnevnte reiser noen problemstillinger og innebærer noen insentiver som er svært uheldige for kommunale så vel som ikke-kommunale barnehager og for barnehagesektoren som sådan. Vi mener at finansieringssystemet motiverer kommunene til å kutte kostnader og effektivisere i barnehagesektoren framfor i andre sektorer. Insentivene er sterkere jo større andel private barnehager som har sin virksomhet i kommunen. Problemstillingen kan illustreres med noen enkle eksempler. Eksempel 1: En kommune har stram økonomi og er tvunget til å finne innsparingsposter på budsjettet. Valget står mellom å kutte stillinger i kommunens barnehager eller å kutte stillinger i øvrige sektorer. Dersom kommunene velger å kutte stillingene i øvrige sektorer, vil kommunen spare det beløpet stillingene faktisk koster. Dersom kommunene velger å kutte tilsvarende antall stillinger i kommunale barnehager, vil kommunen derimot spare det dobbelte av det stillingene koster, ved at overføringene til de private barnehagene reduseres. Eventuelt kan kommunen kutte halvparten så mange stillinger i egne barnehager og påføre de ikke-kommunale barnehagene det resterende innsparingskravet. Dette forutsetter at halvparten av barnehagene i kommunen er private og at kommunene finansierer disse med driftstilskudd lik gjennomsnittlig driftstilskudd i de kommunale barnehagene. Eksempel 2: Tilsvarende vil insentivene til å bedre kvaliteten i form av flere førskolelærere i kommunal barnehager være begrenset. En ekstra førskolelærer i en kommunal barnehage øker kommunens overføring til de private barnehagene uten at det kan stilles krav om tilsvarende kvalitetsløft i hele sektoren. Kommunenes muligheter for innsparing i barnehagesektoren er ytterligere forsterket av at regelverket ikke ivaretar helt nødvendige kvalitetskrav. Det er mulig for kommuner å kutte driftsutgifter i kommunale barnehager uten at de bryter direkte med gjeldende lover og regelverk. Dette kan de gjøre til tross for at kvaliteten ikke er tilfredsstillende for brukerne, og uten at det påløper sanksjoner eller andre reaksjoner. En annen problemstilling som reiser seg i lys av kommunale og ikke-kommunale aktører i barnehagesektoren og finansieringen av disse, er muligheten de ikke-kommunale barnehagene har til fritt å organisere sin virksomhet. Det påligger ingen begrensninger i forhold til hvorvidt barnehageeiere også kan ha eierskap i andre virksomheter, slik det for eksempel gjør for eiere av private skoler. Ei heller stilles det tilstrekkelige krav til at kommunale tilskudd kommer barna til gode i sin helhet. Som en konsekvens av dette kan eierne flytte penger fra den barnehagen som har mottatt driftstilskuddet til ulike andre virksomheter i vedkommendes eie. Vi har sett eksempler på såkalte

18 barnehage-millionærer som har tatt ut betydelige midler fra barnehagedriften gjennom kreative måter å føre sine regnskaper på (For velferdsstaten 2010). Regulering av uttak av verdier når det gjelder drift, salg eller opphør av ikke-kommunale barnehager er satt på vent: saken var varslet, men er komplisert og politisk vanskelig å håndtere. La oss understreke at problemet ikke er at sektoren består av både kommunale og ikke-kommunale barnehager. Uten de privates innsats hadde barnehagetilbudet vært vesentlig begrenset. Mange private aktører gjør en solid innsats når det gjelder å skape et godt barnehagetilbud. Det er imidlertid et problem at regelverket i barnehagesektoren ikke er utformet på en slik måte at det stenger muligheten for å tilby lavkvalitetstilbud. Vi må derfor først og fremst rette fokuset mot regelverket, og sikre at vi får på plass et regelverk som ivaretar de nødvendige kvalitetsindikatorene. Investeringstilskuddet til nye barnehageplasser er fortsatt øremerket, mens driftstilskuddet til nye plasser er innlemmet i kommunenes rammetilskudd. I 2010 ble det opprettet flere plasser enn planlagt, og flere barn enn beregnet fikk plass i barnehage. Som følge av at utbyggingen ble høyere enn forventet, legges det opp til en ekstra bevilgning på 23,5 mill. kroner i kommuneproposisjonen De ekstra midlene kommer som en økning i det generelle rammetilskuddet til kommunene. Vi kan derfor ikke ta det for gitt at pengene kommer barnehagesektoren til gode, da kommunene som nevnt står fritt til å bruke de ekstra midlene på andre tiltak eller prosjekter. Kunnskapsdepartementet varsler i kommuneproposisjonen 2012 en ny vurdering av delkostnadsnøkkelen for barnehagesektoren. Eventuelle endringer kan bli foreslått allerede i Kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel er som tidligere omtalt: Barn 1-2 år uten kontantstøtte Innbyggere 3-5 år Innbyggere med høy utdanning Utdanningskriteriet har fått særlig uheldige virkninger i typiske industrikommuner. Slike kommuner har ofte høy sysselsetting med tilhørende stort behov for barnehageplasser, til tross for mange innbyggere med lav eller ingen utdanning. I praksis har utdanningskriteriet medført en kraftig reduksjon i det statlig beregnede utgiftsbehovet til barnehage sammenlignet med 2010.

19 Situasjonen i barnehagesektoren er preget av de siste årenes reformer og endringer, som har ledet til at nær alle som ønsker det har tilbud om plass i barnehage, og som har rettet fokus bort fra barnepass og over mot barnehagen som et velferdsgode med kompetent personale som viktigste innsatsfaktor. For å få til den raske utbyggingen, inviterte myndighetene private aktører inn i sektoren, med det som resultat at halvparten av landets barnehager i dag har private eiere, noen med kommersielle interesser, andre mer ideelle. Slik barnehagesektoren i dag er organisert, sammensatt og regulert, er kvaliteten under sterkt press. Det er heldigvis et uttalt politisk mål at kvaliteten skal settes i høysete fremover. Desto viktigere er det å sikre at de politiske målene følges opp med virkemidler som gjør barnehagene rustet til å ansette førskolelærere, tilby gode lønns- og arbeidsvilkår, vedlikeholde bygningene og ellers å foreta seg nødvendige grep for å bedre kvaliteten i tilbudet. Et hovedproblem er kommunenes insentiver til innsparing i barnehagene. Disse forsterkes av at kvalitetskravene i regelverket ikke er tilstrekkelig strenge. Det følger ingen sanksjoner med reduksjon i viktige kvalitetsindikatorer, som for eksempel pedagogtetthet. Det er behov for å utforme et strengere regelverk som i større grad forplikter kommunene og sikrer kvaliteten i sektoren. Regelverket må bidra til å øke pedagogtettheten i barnehagene, noe som igjen krever økt rekruttering til førskolelærerutdanningen. For å få til dette må førskolelærernes lønns- og arbeidsvilkår bedres. Utdanningsforbundet krever et juridisk forpliktende regelverk som setter klare kvalitetskrav for barnehagesektoren. Dette er særlig viktig i et kommunalt finansieringssystem som gir uheldige insentiver til innsparing og effektivisering i kommunale så vel som ikke-kommunale barnehager. Endringene og forutsetningene for finansieringen av barnehagene må føre til likeverdighet både når det gjelder utgifter og inntekter. De ansatte må sikres likeverdige lønns- og arbeidsforhold, og vi må sikre at offentlige midler uavkortet blir brukt til barnehageformål.

20 Barne- og familiedepartementet: St.meld. nr. 24 ( ) Barnehagetilbud til alle økonomi, mangfold og valgfrihet. Barne- og familiedepartementet (2005): Klar, ferdig, gå Tyngre satsing på de små. Rapport fra arbeidsgruppe om kvalitet i barnehagesektoren. For velferdsstaten (2010): Private sugerør i fellesskapets kasser. Hefte nr. 9 i For velferdsstatens skriftserie. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD 2004): Kostnadsnøkler for barnehager. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD 2005): Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi april Kunnskapsdepartementet (KD 2011): Barnehagenes organisering og strukturelle faktorers betydning for kvalitet. International Research Institute of Stavanger (IRIS), i samarbeid med Universitetet i Stavanger (UiS). PricewaterhouseCoopers (PwC 2010): Tilsyn til besvær? Undersøkelse av kommunene som barnehagemyndighet, herunder kommunenes tilsyn med barnehagene. Rapport på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Telemarksforsking (2010): Utgifter i barnehager. Nasjonale gjennomsnittsatser for tilskudd til private barnehager. TF-rapport nr Telemarksforsking (2005): Evaluering av forsøk med øremerkede tilskudd. TF-rapport nr Senter for økonomisk forskning (2010): Barnehager i inntektssystemet for kommunene. SØF-rapport nr. 2/10. Trondheim. Utdanningsforbundet (2011): Foreløpige nøkkeltall for barnehagen Faktaark 5/2011. Oslo. Andre kilder:

21 Formålet med kostnadsnøklene er å sikre en rettferdig fordeling av inntektene mellom kommunene. De objektive kriteriene forteller noe om hvor dyrt det er å drive en kommune sammenliknet med andre kommuner, slik at kommunene får inntekter etter de utfordringene de faktisk har. Samlet Barne Grunn Pleie og Helse Barne Sosial Admin nøkkel hager skole omsorg vern hjelp Sektorvekt 0,1611 0,2947 0,3291 0,0417 0,0321 0,0427 0,0985 Innb. 0-2 år 0,0084 0,0049 0,0437 0,0568 0,0317 Innb. 3-5 år 0,0935 0,5286 0,0049 0,0432 0,0562 0,0314 Innb år 0,2944 0,8988 0,0172 0,1532 0,1992 0,1114 Innb år 0,0212 0,0118 0,1048 0,1363 0,0237 0,0762 Innb år 0,0952 0,0758 0,3658 0,1523 0,4907 Innb år 0,0455 0,1102 0,0530 0,0710 Innb år 0,0692 0,1971 0,0248 0,0333 Innb. 90 år + 0,0463 0,1383 0,0045 0,0060 Basis 0,0233 0,0184 0,0120 0,0568 0,1172 Sone 0,0133 0,0254 0,0116 0,0478 Nabo 0,0133 0,0254 0,0116 0,0478 Landbruk 0,0031 0,0310 Innvandr 6-15 år 0,0085 0,0288 Norsk 6-15 år m/innvforeldr 0,0009 0,0032 Flyktninger u/integr.tilsk 0,0040 0,0948 Dødelighet 0,0458 0,1323 0,0546 Innb 0-15 år m/ensl forsørg 0,0115 0,3590 Fattige 0,0062 0,1926 Uføre år 0,0039 0,0924 Opphopning 0,0119 0,2793 Urbanitet 0,0153 0,3575 PU 16 år + 0,0460 0,1400 Ikke-gift 67 år + 0,0435 0,1323 Barn 1-2 år uten KS 0,0575 0,3572 Innb med høy utdanning 0,0184 0,1142 Sum 1,0001 1,0000 1,0000 1,0000 1,0000 1,0001 1,0000 1,0000

22 I dette vedlegget presenteres hovedpunktene fra Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager ( Forskriftens 1 omhandler formålet og virkeområdet og skal sørge for at godkjente ikkekommunale barnehager behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd. Forskriften gjelder ved kommunens tildeling av tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven 14 første og andre ledd. Kommunen skal ifølge 2 sørge for at godkjente ikke-kommunale barnehager i kommunen behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd til ordinær drift etter denne forskriften. Kommunen skal dokumentere at tildelingen skjer i samsvar med denne forskriften. Paragraf 3 regulerer det kommunale tilskuddet til ordinær drift. Tilskuddet skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagen som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kostnader til ordinær drift omfatter driftskostnader, kapitalkostnader og administrasjonskostnader. Det samlede offentlige tilskuddet til ikke-kommunale barnehager skal utgjøre samme andel av den gjennomsnittlige offentlige finansieringen av tilsvarende kommunale barnehager som året før. Tilskuddet skal utgjøre minimum 88 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering. Kommunen har ikke plikt til å gi tilskudd slik at det samlede offentlige tilskuddet til den ikke-kommunale barnehagen overstiger det tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering. Der den ikke-kommunale barnehagen har lavere foreldrebetaling enn i tilsvarende kommunale barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke differansen. Tilskuddet skal begrenses oppad til at den ikke-kommunale barnehagen ikke får tilskudd for flere barn enn det er plass til innenfor barnehagens godkjenning. Store aktivitetsendringer i den ikke-kommunale barnehagen medfører at kommunen må beregne tilskuddet til barnehagen på nytt. 4 Tilskudd til driftskostnader Kommunen skal gi tilskudd til driftskostnader i godkjente ikke-kommunale barnehager. Tilskuddet skal beregnes ut i fra gjennomsnittlige budsjetterte driftskostnader per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager. Kommunale barnehager med budsjetterte driftskostnader som er minimum 25 prosent høyere enn gjennomsnittlige budsjetterte driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager kan holdes utenfor grunnlaget for beregningen. Kommunen skal gi et påslag for administrasjonskostnader på fire prosent av tilskuddet til driftskostnader.

23 Kommunen skal fastsette tilskuddssatser til driftskostnader per heltidsplass. Satsene skal beregnes i samsvar med forholdstall for finansiering av plasser for barn over og under tre år fastsatt av departementet. Det skal være egne satser per heltidsplass for ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. For ordinære barnehager og familiebarnehager skal det settes én sats for barn over tre år, og én sats for barn under tre år. For åpne barnehager skal det settes én felles sats gjeldende for barn over og under tre år. Kommunen skal dokumentere hvordan tilskuddssatsene er beregnet. Kommunen skal kunngjøre forslag til tilskuddssatser i forbindelse med at årsbudsjettet legges ut til alminnelig ettersyn, og skal før 1. februar i budsjettåret underrette de ikke-kommunale barnehagene om fastsatte tilskuddssatser for driftskostnader. Kommuner som ikke har kommunale ordinære barnehager, familiebarnehager eller åpne barnehager, skal benytte nasjonale gjennomsnittssatser for tilskudd til driftskostnader fastsatt av departementet ved beregningen av tilskudd til driftskostnader til ikke-kommunale barnehager. 5 Tilskudd til kapitalkostnader Kommunen skal gi tilskudd til kapitalkostnader i godkjente ikke-kommunale barnehager per heltidsplass. Kommunen velger om den vil gi tilskuddet ut i fra gjennomsnittlige kapitalkostnader per heltidsplass i egne tilsvarende kommunale barnehager, eller om den vil benytte nasjonale gjennomsnittssatser for kapitaltilskudd fastsatt av departementet. Der kommunen gir tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i egne tilsvarende kommunale barnehager skal det være én sats for ordinære barnehager, én for familiebarnehager og én sats for åpne barnehager. Kommunen skal dokumentere hvordan tilskuddssatsene er beregnet. Kommunen skal kunngjøre forslag til tilskuddssatser i forbindelse med at årsbudsjettet legges ut til alminnelig ettersyn, og skal før 1. februar budsjettåret underrette de ikke-kommunale barnehagene om fastsatte tilskuddssatser for kapitalkostnader. Kommunen kan gi ekstra tilskudd til kapitalkostnader til ikke-kommunale barnehager med høye kapitalkostnader. 6 Reduksjon av kommunalt tilskudd Kommunen kan redusere det kommunale tilskuddet dersom barnehagen foregående regnskapsår hadde vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager og eier av barnehagen hadde avsatt urimelig utbytte eller tatt ut urimelig godtgjørelse for egen eller nærståendes arbeidsinnsats i barnehagen. Med urimelig utbytte og arbeidsgodtgjørelse menes at normal kompensasjon for arbeid og kapitalinnsats i barnehagen overstiges. Reduksjonen i det kommunale tilskuddet skal stå i forhold til den kostnadsbesparelsen barnehagen har, jf. første ledd.

24 7 Opplysningsplikt Eiere av ikke-kommunale barnehager skal 15. desember hvert år rapportere om antall barn, barnas alder og oppholdstid i barnehagen på skjema fastsatt av departementet. Rapporteringen danner grunnlag for utmålingen av kommunalt tilskudd året etter. Kommunen kan bestemme at slik rapportering skal gjøres ved flere tidspunkter i året, og hva som skal til for at tilskuddet skal endres i løpet av året. Dette skal fastsettes i lokale retningslinjer. Ikke-kommunale barnehager som i løpet av året har store aktivitetsendringer, blant annet opprettelse eller nedleggelse av avdeling eller større gruppe, skal melde fra til kommunen. 8 Endringer i grunnlaget for de kommunale tilskuddssatsene Kommunen skal én gang per år fatte vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager i samsvar med 4 og 5. Kommuner som i løpet av året endrer bevilgningene til ordinær drift i kommunale barnehager, skal samme året fatte vedtak om etterjustering av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Dersom kommunens regnskap viser at forbruket i de kommunale barnehagene avviker fra det som lå til grunn for fastsettelsen av tilskuddssatsene etter 4 og 5, skal kommunen i forbindelse med kommunestyrets årlige fastsettelse av årsregnskapet fatte vedtak om etterjustering av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Etterjustering av tilskudd det er fattet vedtak om i samsvar med andre ledd skal hensyntas. 9 Vilkår for kommunalt tilskudd Kommunen kan sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd. 10 Tilbakebetaling Barnehager som i løpet av året mottar høyere tilskudd enn den har krav på, skal etter vedtak fra kommunen enten tilbakebetale et tilsvarende beløp eller få trukket fra beløpet ved senere eller neste års utbetaling av tilskudd. 11 Refusjon av kostnader knyttet til barn fra andre kommuner Kommuner som har ikke-kommunale barnehager med barn som er bosatt i en annen kommune, har rett til refusjon for kostnader til ordinær drift som ikke dekkes av foreldrebetalingen og andre offentlige tilskudd fra kommunen der barnet er bosatt. Refusjonen skal baseres på nasjonale gjennomsnittssatser for tilskudd til driftskostnader og kapitalkostnader fastsatt av departementet. 12 Klage til fylkesmannen Eier av ikke-kommunal barnehage kan påklage kommunens vedtak om tildeling av tilskudd etter denne forskriften til fylkesmannen. 13 Endringer i forskriften Departementet kan øke minimumsforpliktelsen i 3 andre ledd i samsvar med gjeldende års budsjettvedtak. 14 Ikraftsetting Forskriften trer i kraft 1. januar Fra samme tidspunkt oppheves forskrift 19. mars 2004 nr. 539 om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd.

25 I dette vedlegget utdypes og forklares noen av begrepene som er brukt i teksten. Listen over definisjoner er ikke uttømmende. Deflator = Veid samlet prisendring i kommunesektoren i prosent fra året før. I deflatoren inngår endringer i lønnskostnader, produktinnsats og bruttoinvesteringer. Deflatoren benyttes av Finansdepartementet og TBU ved beregning av realvekst i kommunesektorens inntekter. Driftsutgifter = Driftsutgiftene er summen av lønnsutgifter inkl. sosiale utgifter, inventar og utstyr til driftsformål, andre kostnader til driftsformål, stønader, subsidier og overføringer til stat/andre kommuner/andre fylkeskommuner. Frie inntekter = Frie inntekter er inntekter som kommunene kan disponere uten andre bindinger enn gjeldende lover og forskrifter. Summen av ordinære skatter på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt) og rammetilskudd inkluderes i inntektsbegrepet. Frie inntekter for ett år kan korrigeres for variasjoner i utgiftsbehov. Utvikling i frie inntekter over flere år kan korrigeres for oppgaveendringer, prisutvikling og befolkningsutvikling. Kapitalutgifter = Kapitalutgiftene omfatter kjøp av fast eiendom og anskaffelse av fast realkapital (bygninger og anlegg, utstyr og inventar). Rammetilskudd = Overføring i form av frie inntekter fra staten til kommunene. Sammen med skatteinntektene kan kommunene benytte rammetilskuddet fritt uten andre føringer enn gjeldende lover og regelverk.

26

27 Publikasjoner fra seksjon for samfunnsspørsmål, utredninger og internasjonale saker hittil i 2011: Rapporter 1/2011 Dusinet fullt tolv grep for en framtidig yrkesfaglærerutdanning 1/2011 Tid til forskning og utviklingsarbeid. Rapport fra medlemsundersøkelse høsten /2011 De beste intensjoner om innføring av veiledningsordning for nyutdannede lærere Temanotat 1/2011 Statsbudsjettet for 2011: Utdanningsforbundets høringsnotater og resultatet av stortingsbehandlingen 2/2011 Lærertetthet i grunnskolen 3/2011 Klassestørrelse og læringsutbytte hva viser forskningen? 4/2011 Førskolelærerutdanningen i en brytningstid 5/2011 Et blikk på lærerorganisasjoners profesjonsetikk 6/2011 Revidert budsjett 2011 og kommuneproposisjonen 2012: Utdanningsforbundets høringsnotat og utfallet av stortingsbehandlingen Faktaark 1:2011 Medlemsundersøkelsen :2011 Nøkkeltall for grunnskolen t.o.m. skoleåret 2010/11 3:2011 Spesialundervisning i ordinære kommunale og interkommunale grunnskoler 4:2011 Jenter og kvinners rett til utdanning 5:2011 Foreløpige nøkkeltall for barnehagen 2010 Annet Ressurshefte 2011 Building the Future through Quality Education. Om EIs 6. verdenskongress Alle publikasjoner er tilgjengelige på

28 Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, N-0134 Oslo Telefon Faks utdanningsforbundet.no