Organisasjonsanalyse Evaluering av administrativ og politisk organisering av Longyearbyen lokalstyre KS-K rapport 01/2013
Innholdsfortegnelse Forord... 3 1. Sammendrag... 4 2. Bakgrunn og formål... 6 2.2 Metode... 6 3. Beskrivelse av dagens organisering av Longyearbyen lokalstyre... 9 4. Bakgrunn for dagens organisering... 11 5. Rammer for bruk av kommunale foretak... 14 5.1 Foretak og demokratiperspektiv... 15 5.2 Eierstyring... 16 5.3 Bestiller - utførermodell... 17 5.4 Strategi og strategiutvikling... 19 5.5 Foretaksmodell og økonomi... 19 5.6 Kommunens kontrollansvar... 19 6. Resultater og oppsummering av datainnsamling... 21 6.1 Opplevelse av styringseffektivitet... 21 6.2 Tilgjengelighet... 23 6.3 Brukerdemokrati... 23 6.4 Effektivitet... 24 6.5 Bestiller-utfører... 25 6.6 Longyearbyen lokalstyres bruk av styringsverktøy... 28 6.6.1 Styrenes rolle... 29 6.6.2 Øvrig eierstyringsverktøy... 33 6.7 Omkostninger ved foretaksmodell... 33 6.7.1 Administrasjonssjefens rammebetingelser... 33 6.7.2 Ledertetthet... 36 6.7.3 Organisasjonskultur og grensesnitt... 36 6.7.4 Fullført saksbehandling... 37 6.7.5 Rolleforståelse... 38 7. Vurderinger og anbefalinger... 39 7.1 Anbefalinger om videre arbeid... 40 2
Forord Lokalstyret har sammen med administrasjonssjefen bedt om å få en evaluering av sin organisering med fokus på demokratisk og administrativ ledelse og styring. Prosessen skulle lede frem til alternative forslag til organisering som er mer kostnadseffektiv og/eller vil gi bedre styring og ledelse av Longyearbyen lokalstyre. Denne rapporten belyser kun styringseffektivitet ut ifra foretaksmodellens juridiske og opplevde rammer. De ansatte og folkevalgtes tilfredshet med tjenesteproduksjon og økonomistyring er ikke gjenstand for analyse. Denne rapporten kan med fordel sees i sammenheng med KS-K rapport 10/2012: Analyse av ressursbruken i Longyearbyen Lokalstyre. Brit Eirin Bøe Olssøn har vært prosjektleder for oppdraget og skrevet rapporten. Håvard Moe har kvalitetssikret rapporten og er ansvarlig seniorrådgiver i KS-K. KS-K takker Longyearbyen lokalstyre for oppdraget og ønsker lykke til med den videre prosessen. Oslo, januar 2013. 3
1. Sammendrag Rapporten belyser Longyearbyen lokalstyres eksisterende politiske og administrative organisering med tanke på politisk og administrativ styringseffektivitet. Longyearbyen lokalstyre er en liten organisasjon sammenlignet med kommuner på Fastlands-Norge i den forstand at oppgaveporteføljen er begrenset. Organiseringen av Longyearbyen lokalstyre er unik fordi man har valgt å ta i bruk foretak etter kommuneloven kapittel 11 som hovedmodell for styring av lokalstyrets kjernevirksomhet. På fastlandet tas kommunale foretak i bruk som et supplement til ordinær administrativ organisering av en kommune, hvor drift av kjerneoppgavene er lagt til rådmannen/administrasjonssjefen. Det er vår oppfatning at den økonomiske og politiske styringen i Longyearbyen lokalstyre skjer innenfor et robust system som ivaretar kontroll og styring, men at den har i seg en rekke politiske og administrative omkostninger. Foretaksorganisering innebærer at lokalstyret påtar seg en eierrolle hvor langsiktig overordnet styring skjer gjennom kjente og vedtatte styringsprinsipper og strategier. Det er ikke funnet belegg for at lokalstyret opptrer som en slik eier. Det er også vår klare oppfatning at folkevalgte ønsker et større politisk handlingsrom enn det modellen selv gir et formelt rom for. Foretaksorganisering innebærer at lokalstyret opptrer som en bestiller av tjenester overfor foretakene og at administrasjonen i lokalstyret har en avklart rolle for å forberede og følge opp bestillingene. Dette forutsetter igjen at grensesnittet mellom strategi og drift er tydelig. Det er vår forståelse at det er et behov for å tydeliggjøre dette grensesnittet for de folkevalgte og i organisasjonen for øvrig å sikre en felles oppfatning av lokalstyrets rolle overfor foretakene. Resultatet av manglende rolleforståelse og uklart grensesnitt, er at foretakene oppleves som selvstendige beslutningsorganer på siden av - og i enkelte saker over - lokalstyret. Dette undergraver legitimiteten til lokalstyret. Modellen er i seg selv administrativ ressurskrevende fordi den krever en formalisering av administrativt samarbeid mellom administrasjonen i foretaket opp mot styret, og mellom foretaket og lokalstyrets administrasjon. Longyearbyen lokalstyre kan i motsetning til kommuner på fastlandet ikke hente ut stordriftsfordeler gjennom samarbeid med andre kommuner. Det er derfor vår 4
oppfatning at eventuelle effektiviseringsgevinster må hentes ut i egen organisasjon og at dagens organisasjonsmodell legger begrensinger på et slikt arbeid. Hovedkonklusjonen i denne rapporten er at foretaksorganiseringen som en helhetlig styringsmodell fragmenterer, formaliserer og byråkratiserer de politiske og administrative prosessene, snarere enn å sikre helhet, samarbeid og transparens. I dette ligger det at Longyearbyen lokalstyre har et betydelig potensial for å sikre en mer styringseffektiv organisasjon som henter sin legitimitet i lokalstyret og AU. Vi anbefaler derfor å forenkle og tydeliggjøre den politiske styringen innenfor lokalstyret og AU ved at foretakene legges ned. Det bør videre vurderes om det er fortsatt er behov for et miljø- og næringsutvalg, eller om denne myndigheten kan tillegges lokalstyret og AU. En reduksjon av antall politiske utvalg vil ytterligere bidra til å tydeliggjøre lokalstyrets legitimitet. Vi anbefaler derfor at ansvar for drift innenfor foretakenes eksisterende vedtekter legges til administrasjonssjef iht. et revidert delegasjonsreglement. Organisasjonens størrelse tilser en administrativ modell med maksimalt 2 kommunalsjefer. 5
2. Bakgrunn og formål Longyearbyen lokalstyre har i dag en politisk og administrativ organisering hvor sentrale politikkområder er organisert innenfor rammen av kommunale foretak etter kommuneloven kapittel 11. Lokalstyret har et kontinuerlig og selvstendig ansvar for å vurdere om organisasjonen har en forsvarlig organisering. KS-K har etter en anbudsprosess våren 2012, fått i oppdrag å foreta en evaluering av organisasjonsmodellen som grunnlag for et videre arbeid. Hovedspørsmålet er om dagens organisering av tjenester, herunder bruk av foretak, er en effektiv styringsmodell ut ifra politikernes behov og ønske om styring. Styringseffektivitet er definert innenfor lokaldemokratiets grunnprinsipp om folkevalgt styring, men må også vurderes i forhold til indirekte styring da dette er grunnprinsippene knyttet til foretaksstyring. Hovedfokuset i rapporten er den politiske styringsdimensjonen, men foretaksmodellen slik den praktiseres i Longyearbyen lokalstyre legger direkte rammer for hele den administrative organisasjonen og blir følgelig også en sentral del av evalueringen. Valg av politisk modell må hente sin legitimitet ut ifra at den som hovedmodell gir en tilstrekkelig og god styring av virksomhet som er av prinsipiell karakter i kommunelovens forstand. Det unike ved Longyearbyen lokalstyres organisering innebærer derfor også at modellen må sees i lys av det rasjonale og den virkelighet som lå til grunn da lokaldemokratiet ble innført. Longyearbyen lokalstyres unike situasjon knyttet til geografi, befolkningsstørrelse og ansvarsområde vil også være førende for valg av politisk og administrativ styringsmodell. På bakgrunn av analysen, skal rapporten også gi forslag til alternative organisasjonsmodeller som fremmer lokaldemokratier og styringseffektiviteten i Longyearbyen lokalstyre. 2.2 Metode KS-K har gjennomført evalueringen og analysen basert på en kvalitativ og en kvantitativ metode. Kvalitativ metode (intervjuer) 6
Den kvalitative metoden er basert på intervjuer av folkevalgte og administrative ledere, samt tillitsvalgte. Vi har snakket med åtte folkevalgte og åtte enhetsledere/avdelingsledere, daglige ledere av foretakene og administrasjonssjef, til sammen 16 intervjuer. I tillegg ble det gjennomført et gruppeintervju av tillitsvalgte. I rapporten blir disse omtalt som informanter. Prosjektleder har orientert og diskutert arbeidet i tre styringsgruppemøter (SNU) som prosjektleder har forholdt seg til. Kontaktperson har vært administrasjonssjef Ivar Undheim. Kvantitativ metode (spørreundersøkelse) Den kvantitative metoden har bestått av en elektronisk spørreundersøkelse til alle med et definert lederansvar, samt tillitsvalgte. Det innebærer at alle faste medlemmer av lokalstyret, administrative ledere og tre tillitsvalgte har mottatt undersøkelsen, til sammen 58 personer. Undersøkelsen har vært en blanding av faste svaralternativer og en mulighet til å gi skriftlig tilbakemelding. Undersøkelsen ble gjennomført ved hjelp av det elektroniske brukerundersøkelsesverktøyet QuestBack. 63 % av 58 respondenter benyttet anledningen til å svare, det vil si 37. Svaralternativene var helt enig, delvis enig, delvis uenig, helt uenig og vet ikke. Vurderinger av kvalitativ og kvantitative data Det er avdekket tekniske svakheter knyttet til selve svaralternativene i den skriftlige undersøkelsen som ble sendt ut. Det gjaldt én av i alt 19 spørsmåls-/påstandsbolker som omhandlet styringsverktøy som ledd i eierstyring. Svarene fra disse spørsmålene blir dermed ikke lagt til grunn for konklusjoner eller analyser som et selvstendig vurderingskriterium, men er tatt inn i rapporten og kommentert der det er hensiktsmessig. Svarprosent på 63 % i den kvantitative undersøkelsen er et godt nok utgangspunkt for å trekke konklusjoner. Samtidig er antallet respondenter i denne studien begrenset ved at undersøkelsen kun er foretatt blant faste medlemmer av Longyearbyen lokalstyre og deler av administrasjonen. Muligheten for feiltolkninger av svaralternativene ligger alltid til stede og vil kunne gi utslag ved en såpass lav respondentgruppe. Vi skal derfor tolke svarene herfra noe varsomt. Intervjuene som er gjennomført nyanserer og tydeliggjør imidlertid en rekke antagelser som vi kan trekke ut ifra det skriftlige materialet. 7
Dokumentstudier Dokumentstudier innebærer gjeldende lov- og regelverk, herunder forarbeidene til kommunelovens kapittel om foretak, samt lokalstyrets historiske og gjeldende styringsdokumenter. Det er foretatt en rekke evalueringer av kommuners omfang, politisk styringseffektivitet og kontroll av virksomhet lagt til selskaper og foretak i fastlandskommunene som er velkjente KS-K. Disse er publisert på www.ks.no/eierforum. Denne type analyser knytter seg imidlertid i stor grad til den politiske styringsrollen og styringsbehovet gitt en situasjon hvor et eller flere avgrensede og politisk ønskede virksomhetsområder er gitt en indirekte styringsform gjennom foretak eller selvstendige rettssubjekter. En direkte sammenligning av resultater er derfor av begrenset verdi. Dette innebærer at innhenting og bruk av sammenlignbare data fra andre studier av kommuner ikke er relevant for denne analysen. All analyse, drøfting og hovedkonklusjoner står dermed for oppdragstagers ansvar. Begrepsbruk I denne rapporten omtales lokalstyre og kommunestyre noe om hverandre og spesielt når det gjelder omtale og beskrivelse av lovverk og de formelle rammene for kommunale foretak. Daglig leder er benyttet ved omtale av de administrative ledere av foretakene. Administrasjonssjef omtales som den øverste administrativ leder av lokalstyrets administrasjon og er synonymt med rådmannsbegrepet som er benyttet i noen sammenhenger. Longyearbyen lokalstyre brukes for å omtale hele organisasjonen, inkludert foretakene. 8
3. Beskrivelse av dagens organisering av Longyearbyen lokalstyre Kapittel fem i Svalbardloven hjemler lokalstyret som den øverste politiske myndighet på lik linje med kommunestyret på Fastlands-Norge. Denne rollen er uomtvistelig. Longyearbyen skal ha et folkevalgt styre (lokalstyret), som er øverste organ i Longyearbyen lokalstyre og et administrasjonsutvalg (økonomiutvalg). Lokalstyret treffer vedtak på vegne av Longyearbyen lokalstyre så fremt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Lokalstyret har et begrenset ansvar for tjenester til sine 2195 innbyggere sett i forhold til en ordinær kommune. Det er spesielt fraværet av helse- og sosialtjenester, herunder pleie og omsorg, som utgjør den største forskjellen. Tjenesteområdene er i hovedsak delegert til tre foretak og lokalstyrets administrasjon. Disse har selvstendig økonomi, driftsansvar og styringslinjer til lokalstyret. Foretakenes virksomhet og myndighet er regulert i vedtektene og i delegasjonsreglementet. I tillegg har lokalstyret nedsatt et miljø- og næringsutvalg (planutvalg). Øvrig administrasjon som ikke er tillagt foretakene er lagt til administrasjonen, ledet av administrasjonssjef. I tabellen på neste side gis en kort oversikt over lokalstyrets politiske og administrative organisering: 9
Virksomhet/organisering Styret for Longyearbyen lokalstyre Oppvekstforetak KF. Styret for Longyearbyen lokalstyre Kultur- og fritidsforetak KF Styret for Longyearbyen lokalstyre Bydrift KF Miljø- og næringsutvalget Antall Ansvar adm. årsverk 1 85 Formål: Ivareta drift av oppvekstområder på vegne av LL: Skole (grunn- og videregående) og barnehager, kulturskole. 11,5 Formål: Ivareta kultur- og fritidsoppgaver på vegne av LL: Allmenne kulturarbeidet, bibliotek, idrettsanlegg, galleri og kunst, ungdomsklubb og kulturhus 43,5 Formål: Ivareta driften av tekniske tjenester for LL: Energiverket, brann, havn, tekniske infrastruktur og eiendom Avgjør eller innstiller i saker vedr. arealplan og delplaner, dispensasjoner, transportløyver, brannforebygging etc. Sammensetning 7 medlemmer: 4 valgt av lokalstyret, 2 foreldrerepresentanter, 1 ansattevalgt 7 medlemmer: 4 valgt av lokalstyret, 2 valgt av lag/foreninger, 1 ansattevalgt 6 medlemmer: 5 valgt av lokalstyret, 1 ansattevalgt. 5 medlemmer valgt av lokalstyret. Lokalstyret Øverste folkevalgte organ 4 politiske partier/lister: Arbeiderpartiet (7 medlemmer), Høyre (3 medlemmer), Konsekvenslista (2 medlemmer) og Tverrpolitisk liste (3 medlemmer). Administrasjonsutvalget Longyearbyen lokalstyres administrasjon Lovhjemlet økonomiutvalg. Ansvar for økonomiplan og årsbudsjett. Avgjøre eller innstiller til LL i øk tildelingssaker, er valgstyre og klagenemnd, ansvar for overordnet personalog organisasjonspolitikk- og retningslinjer mm 21 Ansvar for den felles personal- og organisasjonsutvikling, koordinere budsjett og økonomiplanprosess, regnskap og lønn, IKT, info-torg, plan og bygg, kart, barnevern, skjenkebevilling, oppfølging av kortpenger, transportløyver, næringsmiddeltilsyn, politisk sekretariat 5 medlemmer valgt av lokalstyret Det var i 2011 totalt 259 politiske saker til behandling i de seks politiske utvalgene. 1 Tall fra 2011/Årsberetning 2011 10
4. Bakgrunn for dagens organisering Denne rapporten analyserer ikke etableringen og utviklingen av lokaldemokratiet i Longyearbyen. Samtidig er historien interessant for å forstå de valgene som ble gjort med hensyn til organisering. Longyearbyen lokalstyre er lokalforvaltning i Longyearbyen på Svalbard. Det organisatoriske rammeverket for Longyearbyen lokalstyre er hjemlet i Svalbardloven kapittel fem 2, som regulerer Longyearbyen lokalstyre langt på vei slik som Kommuneloven regulerer fastlandskommunene. Ansvarsområdene og myndighetsområdene til lokalstyret er delegert gjennom særlovgivningen på samme måte som for fastlandskommunene, men i et mindre omfang og har skjedd gradvis 3. Blant annet gjelder mindre av helse- og sosiallovgivningen, og ansvaret for oppvekstområdet ble overført fra staten til lokalstyret først i 2006 og 2007. Videre er det et særtrekk at overføringene til lokalstyret skjer over Svalbardbudsjettet, som ligger under Justisdepartementet. I tillegg har lokalstyret inntekter fra korkpengene som er overskuddet fra Nordpolet AS. Disse går til allmennyttige formål etter søknad. Inntektene inngår i Longyearbyen lokalstyres regnskap. Longyearbyen lokalstyre er et ungt lokaldemokrati. Mens formannskapslovene fra 1837 gav kommunene selvstyre, var det først gjennom Svalbardmeldingen i 1999 at Regjeringen forslo å opprette et folkevalgt organ med reelt ansvar og myndighet 4. På bakgrunn av Svalbardmeldingen ble Longyearbyen lokalstyre formelt opprettet i 2002. Det tok sitt utspring i det daværende Svalbardrådet som var et rådgivende, dog folkevalgt organ. Utviklingen og institusjonaliseringen av Svalbard og Longyearbyen er beskrevet i boken Fra company town til folkestyre 5. I 1970-årene startet utviklingen i retning av å bygge opp et familiesamfunn i Longyearbyen, og åpningen av helårs flyplass i 1975 markerte et tidsskille. Lokal infrastruktur og tjenestetilbud ble utviklet som en konsekvens, og samfunnet ble bedre tilpasset et familiesamfunn på linje med fastlandet. Store Norske hadde vært et privat selskap som i stor grad kontrollerte og utviklet Longyearbyen og Svea. Som eiere av gruvedriften og som største arbeidsplass, tok selskapet gjennom sitt samfunnsansvar, ansvar for velferdstiltak for blant annet drift av skole, sykehus og infrastruktur. Selskapet daværende ledere blir beskrevet som en blanding av ordfører, lensmann, banksjef og kontorsjef. Lokaldemokrati var fraværende og i den 2 Lov om Svalbard (Svalbardloven), LOV 2009-06-19-88 fra 2009-08-01 3 I Svalbardmeldingen fra 2008-9 heter det at Longyearbyen har konsolidert seg som et moderne familiesamfunn med godt utbygd offentlig infrastruktur og et generelt godt tjenestetilbud. Regjeringen legger imidlertid til grunn at Longyearbyen ikke skal være et livsløpssamfunn. 4 Stortingsmelding nr 9 (1999-2000). 5 Fra company town til folkestyre, samfunnsbygging på 78 grader nord, SSD; 2001 11
grad det eksisterte, ble det ivaretatt gjennom selskapets velferdsforeninger og fagforening 6. I 1976 kjøpte staten ut de private aksjonærene i Store Norske. Den statlige administrasjonen ble bygget ut og overdro blant annet ansvar for skole til en statlig etat. Store Norske utskilte to døtre: Svalbard Samfunnsdrift AS (SSD) januar 1989. SSD overtok samfunnsinvesteringer og overtok samfunnsutviklingen drevet av Store Norske, blant annet byggetjenester, arealplanlegging, energiforsyning, vann, avløp, veier, havn, renovasjon, fellesbygg, kino, bakeri og meieri. Staten kjøpte 1.jan.1993 ved Næringsdepartementet samtlige av aksjene i Svalbard Samfunnsdrift av Store Norske, og overdratt til Longyearbyen lokalstyre med virkning fra 1.januar 2002. SSD ble videreført som aksjeselskap frem til 2005. AS Næringsutvikling (SNU). Datterselskapet overtok all annen næringsutvikling enn kulldrift som Store Norske fortsatt driver. Målsettingen var å forsøke å etablere nye virksomheter og hadde et finansielt formål. Lokalstyret ba i 2004 om en utredning for å få vurdert alternative modeller for å ivareta en tydeligere og mer hensiktsmessig politisk organisasjon innenfor lokalstyrets ansvarsområde 7. Høy organisatorisk effektivitet, politisk styring, mindre byråkrati, samt tydeliggjøring av bestiller-utførerrollen og brukertilfredshet er utdrag fra bestillingen daværende lokalstyre la til grunn for valg av styringsmodell. Utredningen anbefaler å ta i bruk foretaksmodellen (se illustrasjon) innenfor oppvekst og kultur/fritid og samle teknisk drift under aksjeselskapet Teknisk AS (TAS) som en videreføring av SSD men med fokus på driftsoppgaver. Parallelt ble også avdelingsmodellen utredet som et alternativ hvor oppvekst og kultur legges som avdelinger under rådmann, mens teknisk sektor organiseres som et aksjeselskap. Utreder anbefaler foretaksmodellen, men understreker i sin anbefaling at denne modellen vil kreve økt kompetanse hos politikerne som må ivareta to roller; den overordnede strategiske rollen i lokalstyret og administrasjonsutvalget (AU), samt rollen med å håndtere planer og beslutninger for operativ drift i foretaks- og selskapsstrukturen. 6 Side 19, Store Norskes By, Longyearbyen 1916-1976 7 LL 07.02.05 12
Longyearbyen lokalstyre valgte en foretaksmodell i tråd med anbefalingene fra utreder, men har foretaksorganisert også TAS som utførende driftsenhet gjennom etableringen Longyearbyen lokalstyre Bydrift KF fra 01.01.09. Bakgrunnen for valget om å foretaksorganisere teknisk drift lå i behovet for en tydeligere lokalpolitisk styring som foretaksmodellen åpner for sammenlignet med aksjeselskapsmodellen. Det er ingen kommuner på fastlandet som har tatt i bruk foretaksmodellen som en hovedmodell slik Longyearbyen lokalstyre har gjort. Denne analysen må derfor også ta utgangspunkt i lokalstyrets historie. Samtidig er den politiske verktøykassen for styring og det juridiske rammeverket tilsvarende for hvilken som helst norsk kommune. Hovedspørsmålet er selvfølgelig om modellen fortsatt har sin legitimitet. 13
5. Rammer for bruk av kommunale foretak Kommunale og fylkeskommunale foretak ble lovhjemlet i 2000 og har sin begrunnelse fra lovgiver om å tilby en mulighet for organisering av kommunenes mer forretningspregede virksomhet, uten å skille disse ut som selvstendige rettssubjekter.8 Foretakene som del av Longyearbyen lokalstyre som rettssubjekt følger kommuneloven med tilhørende forskrifter, men også øvrige lovgivning som offentlighetsloven, forvaltningsloven, arbeidsmiljøloven og de særlover og forskrifter som regulerer selve virksomhetsområdet. Eksempler på særlovgivning er havneloven og opplæringsloven. Styret er foretakets øverste organ og rapporterer direkte til det øverste folkevalgte organ. Administrasjonssjefen har ingen direkte instruksjonsmyndighet overfor kommunale foretak, men ved uenighet mellom foretakets styre og administrasjonssjef, utsettes ikrafttredelse av vedtak til sak er behandlet i lokalstyret i henhold til kommunelovens 72, jf. illustrasjon. Styring av et foretak defineres innenfor det som ofte kalles eierstyring, dvs. at lokalstyret gis en annen rolle overfor virksomheten enn den tradisjonelle forvaltingsstyringen. Overordnet strategi og politiske bestillinger ivaretas gjennom eierrollen, mens den daglige driften ivaretas av foretaket. Lokalstyret som foretakets øverste organ fastsetter rammene for styrets virksomhet, som et minstekrav gjennom vedtektene, økonomiplan, budsjett og godkjenning av foretakets regnskap. Formen er i varierende grad tatt i bruk i norske kommuner, men har sitt utspring i behovet for å skille en type virksomhet ut fra den øvrige kommunale forvaltningen. Modellen gir mulighet for å tydeliggjøre og skille oppdraget virksomheten har fra den øvrige forvaltningen ved å tillegge driftsansvaret til et eget styre etter modell fra selskapslovgivningen. Eksempler på begrunnelser for å skille ut virksomhet kan være at det er behov for bedre kostnadskontroll, at virksomheten har større behov for selvstendighet, at det er politisk enighet om at virksomheten har mindre behov for politisk styring og/eller av konkurransemessige/markedsmessige hensyn. 8 Kommuneloven, kap 11 14
Modellen må i politisk forstand sier å være en hybrid mellom det å være et selvstendig rettssubjekt med vedtektsfestet ansvar og det å være en del av kommuneorganisasjonen. Det er registrert 224 foretak i Brønnøysundregistrene (2012-tall), og i alt 139 kommuner har etablert ett eller flere kommunale foretak. Flest foretak finnes i kommuner med mer enn 3000 innbyggere, og som oftest i bykommunene som har et betydelig større antall innbyggere 5.1 Foretak og demokratiperspektiv Det representative demokratiet innebærer at de folkevalgte gjennom lokalstyret, oppfattes å være det viktigste organet for retningen og utvikling av ansvarsområder lagt til Longyearbyen lokalstyre. I en foretaksmodell, skal lokalstyret ivareta to ulike roller. Rollen som lokalstyre innebærer å være en arena for politisk debatt og votering om bl. a lokalstyrets strategier for foretakene med mer. Deretter har også lokalstyret en rolle som eier hvor en utøver styring i tråd med de vedtatte strategier overfor foretakene. Et selvstendig rettssubjekt som aksjeselskap eller selskap etter lov om interkommunale selskap skiller seg fra foretak ved at kommunestyret velger et eierorgan (generalforsamling eller representantskap) som har som oppgave å utøve eierstyringen på vegne av kommunestyret. For disse organisasjonsmodellene vil skillet mellom politikk og eierskapsutøvelse dermed tydeliggjøres. I foretaksmodellen hvor lokalstyret selv er eierorgan stilles det store krav til å håndtere og formidle disse rollene på en tydelig og god måte overfor sine innbyggere og innad i organisasjonen. Eierstyring krever tilstrekkelig kunnskap både om foretakenes virksomhet og status, så vel som den juridiske og politiske verktøykassen og saksgangen ved bruk av disse verktøyene. I en situasjon hvor eier bruker mange verktøy overfor foretaket, vil styringen oppleves som mer direkte, mens omvendt vil liten grad av eierstyring utover lovens minimum om vedtekter, oppfattes som indirekte eller ad hoc preget. Legitimiteten til et politisk styre og det representative demokratiet påvirkes også av hvor tilgjengelig og effektivt systemet er og ikke minst oppfattes. Dette innebærer at systemet må være transparent og forutsigbart for ansatte og politikere, men også for innbyggerne og omverden for øvrig. Foretaksmodellen må også vurderes i 15
lys av deltakerdemokratiet ved at foretaksstyrene kan suppleres med brukere og tillitsvalgte og på den måten operasjonaliserer deltakerdemokratiaspektet. I et demokratiperspektiv er det i hovedsak to fallgruver som knytter seg til foretaksorganisering. På den ene siden kan modellen føre til at foretakene over tid gis for stor autonomi og opptrer i utakt eller utenfor det mandatet eierne har lagt. Dette kan føre til at foretakene utad fremstår som autonome enheter på siden av, eller i verste fall, over eierorganet. På den andre siden er det en fare for overstyring og detaljstyring ved at folkevalgte intervenerer i både små og store saker, og på den måten pulveriserer ansvaret så vel som effekten av driftsenheten. Det optimistiske styringsperspektivet for foretaksmodellen ligger i at den har i seg muligheten for en tydelig avveining mellom tilstrekkelig frihet for foretaket som dermed oppnår en effektivitetsgevinst, samtidig som den styres av tydelige og strategiske overordnede føringer. Valg av foretak som en hovedmodell kan være utfordrende for politikkens natur i den forstand at den krever overordnet styring. «Djevelen sitter i detaljene heter det, og i politikken handler det om å ta synlige grep både i store og små saker som kan komme i konflikt med styringsmodellens intensjon 9. Krav om overordnet styring innebærer at modellen har i seg demokratiske så vel som administrative omkostninger som må veie opp mot de antatte fordelene den kan gi. 5.2 Eierstyring Eierstyring er et begrep som benyttes for å tydeliggjøre den politiske rollen lokalstyret som organ gis overfor utskilt virksomhet som selskap og foretak. Lokalstyret fastsetter rammene for styrets virksomhet, først og fremst gjennom vedtektene, økonomiplan, budsjett og godkjennelse av foretakets regnskap. Lokalstyret kan på ulike måter innskrenke eller utvide styrets myndighet. For eksempel er det regulert i 69 i kommuneloven at det i vedtektene kan fastsettes at styrets vedtak i nærmere angitte saker må være godkjent av kommunestyret selv for å være bindende for kommunen. Et kommunestyre kan også innskrenke myndighet gjennom instrukser, og styret har ansvaret for at slike instrukser blir fulgt opp. Styret har også et ansvar for at foretaket holder seg innenfor vedtatte budsjettrammer. 9 Friedrich Wilhelm Nietzsche (1844-1900). Originalen lyder "Der Teufel steckt im Detail." Utsagnet tolkes gjerne slik at det er enkelt å bli enig om prinsipper og hovedlinjer, men når enkelthetene skal hamres ut, blir det gjerne verre. 16
Siden midten av 2000-tallet har det vært avdekket manglende kontroll og styring av virksomhet lagt til selskap og foretak i kommunene på Fastlands-Norge, og som et resultat av dette har kommunene blitt presentert med en rekke styringsverktøy for å bidra til å forankre og sikre tilstrekkelig styring med virksomheten, uten at dette skjer på bekostning av styringslinjen mellom kommunen som organisasjon og selskapet. Dette gir et kommunestyre et ansvar for å gi langsiktige og forutsigbare strategier for foretak. Etablering av eiermøte, som er en uformell møteplass mellom eierorgan og styret, er et verktøy en kan ta i bruk hvor formålet er å sikre dialog og informasjon som grunnlag for den formelle eierskapsutøvelsen. Øvrige eierstyringsverktøy vil være: øremerking av budsjettmidler, mål og resultatstyring, oppnevning av styre, delegasjonsgrad av myndighet til styret, instruksjon av styret, intervensjon i enkeltsaker (dvs. omgjøring av vedtak) og styring gjennom uformelle kontakter. KS har utarbeidet en anbefaling om god eierstyring, og svært mange kommuner har utarbeidet generelle eierskapsmeldinger og eierstrategier for enkeltselskap og foretak for å tydeliggjøre formål, politisk styringsgrad og effekt. www.ks.no/eierforum (KS Eierforums anbefaling om god eierstyring og selskapsledelse i kommunene). Verktøykassen for eierskapsutøvelse er stor, og innebærer at en foretar et bevisst valg omkring behovet for politisk styring. En tydeliggjøring av begrunnelsen, forventet måloppnåelse og styringsprinsipper, vil også sikre nødvendige evalueringskriterier for å revidere eierskapet i den lovpålagte selskaps- og forvaltningskontrollen. 5.3 Bestiller - utførermodell En tydelig og avklart bestiller-utførermodell (BU) er grunnleggende for at foretaksmodellen skal fungerer. Tankegodset bak BU-organisering i norske kommuner stammer fra New Public Management trenden fra slutten av 1990-tallet og frem til midten av 2000-tallet. Fra NOU 2005:3 heter det om modellen: Disse (bestiller-utførermodeller) brukes som en del av moderniseringsarbeidet for den offentlige sektor i store deler av Europa. Dels er dette motivert av behov for mer hensiktsmessige arbeidsdelinger mellom offentlig og privat sektor, dels er det et utrykk for en søken etter tiltak for en mer effektiv og brukerorientert offentlig virksomhet. Bestiller-utførermodellen representerer i prinsippet en overgang fra hierarkisk styring til kontraktsstyring. I stedet for å styre gjennom myndighet skal styringen skje gjennom forhandlinger og kontrakter mellom 17
bestiller og utfører. En slik bestillerfunksjon omfatter gjerne ansvar for behovsvurderinger i forhold til befolkningen, i tillegg til å balansere ulike behov mot behandlingsmessige muligheter, vurdere handlingsprogrammer for fremtiden og innarbeide disse hensyn i kontrakter, oppfølgingssystemer etc. Den direkte styrings- og informasjonslinjen i en BU-modell går mellom lokalstyret og foretaket og har et klart innhold knyttet til overordnede rammebetingelser og strategiutforming. Dette innebærer at politikerne selv har en viss kunnskap om foretakets virksomhetsområde, status og utvikling. Eierne skal fortløpende sikre at tjenesten ivaretar sitt formål og levere i tråd med de gitte forutsetninger. Det faller inn under bestillerrollen å ivareta myndighetsoppgaver, definere tjenestekrav, avgjøre hvem som skal motta tjenester og føre tilsyn med gjennomføringen. Bestillinger utformes av rådmannen, behandles politisk og oversendes deretter foretaket. Dette kan være bestillinger til å fremskaffe oversikt over status og fremtidige utfordringer, planer og prosjekter og utføring av de oppgaver som ligger i driften. En generell utfordring som er knyttet til det å ivareta bestillerrollen i mindre organisasjoner, er at kompetansen er outsourcet nettopp til utførerenheten. Svakheten ved modellen som mange opplever er at kontroll med drift ikke følges opp tilstrekkelig, og at dette blir ressurskrevende nettopp fordi kompetansen er lagt til utførerleddet. Selve leveranselinjen går mellom foretaket og kunden. Utførerenhetens rolle er å produsere tjenestene. Kunden vil være brukerne av tjenesten, men også andre deler av den kommunale organisasjonen. Dialogen mellom foretaket og brukerne bygger ideelt sett på kontraktsstyring (se illustrasjon). Et foretak med ansvar for eiendom og vedlikehold leier ut formålsbygg, som for eksempel skole. Dersom skolen eller rådmannen ønsker å endre på denne tjenesten er dette en typisk kunde-leverandør-relasjon. Rådmannen har ikke instruksjonsrett som tidligere nevnt. Men rådmannen kan saksbehandle saker for kommunestyret, som gjennom vedtak kan instruere styret, som i sin tur vil instruere daglig leder. 18
Ettersom denne styringslinjen består av mange ledd og kan være tidkrevende, er det viktig at dialogen med brukerne vektlegges i vedtekter og øvrige føringer kommunestyret vedtar. En foretaksmodell egner seg derfor best der det er tilstrekkelig med mer overordnet og langsiktig politisk styring og der det i liten grad er behov for rådmannsstyring. En åpenbar styrke ved BU er at man rendyrker roller og skiller forvaltning og drift, og BU er en absolutt forutsetning for bruk av foretaksorganisering, men ikke omvendt. 5.4 Strategi og strategiutvikling Utgangspunktet for å kunne ivareta bestillerrollen på en god måte er at lokalpolitikerne er godt nok orientert om virksomhetenes drift og utvikling, og at det foreligger et tilstrekkelig godt nok beslutningsgrunnlag. Strategi og strategiutvikling er et område som er tillagt bestiller og skal tydeliggjøre oppgavefordelingen men også samarbeidet mellom bestiller og utfører. Strategisk samfunnsplanlegging og foretaksorganisering av tekniske tjenester som vei, vann og bygg er eksempler på oppgaver som har i seg behov for en tydelig avklaring og samarbeidskrav opp mot planmyndighet. 5.5 Foretaksmodell og økonomi Det ligger som en forutsetning at foretaksmodellen skal gi en mer ressurseffektiv drift. En antagelse er at desentralisering er lønnsom og at delegering til et styre og ledelse med ansvar for både over- og underskudd, sikrer høy effektivitet. Foretakene kan imidlertid være finansiert ulikt og ha ulike finansielle krav. En rekke foretak er selvfinansierende gjennom avgifter som for eksempel havneavgift, brukerbetaling og eventuelle inntekter fra næringslivet. Der dette er tilfelle, vil et kommunestyres innsats være avgrenset til å fastsette priser eller satser og godkjenne eventuelle låneopptak. I andre tilfeller vil foretakene være finansiert gjennom rammeoverføring etter budsjettvedtak. Som oftest er også avlønning og rekruttering innenfor et foretaks ansvar. Vedtektene skal tydeliggjøre myndighetsoverføringen mellom foretak og det øverste folkevalgte organet. 5.6 Kommunens kontrollansvar Administrasjonssjefen har det operative bestilleransvaret mot foretaket på vegne av lokalstyret, og skal også føre tilsyn. Lovgrunnlaget for foretakene er utformet for å sikre at også foretakets beslutninger skal kunne vurderes og sees i en sammenheng med øvrig drift i organisasjonen. Administrasjonssjefen har ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet overfor daglig leder, da denne svarer direkte til sitt styre. Unntaket i kommunelovens 72 1. og 2. punktum gir allikevel administrasjonssjefen myndighet til å instruere foretakets ledelse om at 19
iverksettelsen av en sak skal utsettes til kommunestyret har behandlet saken. 2. punktum gir administrasjonssjefen anledning til å uttale seg om saken. Administrasjonssjefens uttalelse skal legges frem for styret ved behandling av saken. Det er ingen begrensninger i forhold til type saker. 7 i vedtektene for foretakene i Longyearbyen lokalstyre regulerer dette gjennom ordlyden: Før styret treffer sin beslutning i en sak som skal behandles av eller annet folkevalgt organ som Longyearbyen lokalstyre har delegert myndighet til, skal administrasjonssjefen ha fått saken til uttalelse. Administrasjonssjefens uttalelse skal legges frem for styret ved behandling av saken. Administrasjonssjefens uttalelse kan skrives eksplisitt inn i selve saksutredningen utformet av daglig leder eller bakes inn i teksten dersom det ikke er avvik, men det bør presiseres. Jo større virksomhetsområder en velger å legge til et styre, desto viktigere er det at sakene kan vurderes i en helhet. Uttalelsen fra administrasjonssjefen vil også være nyttig for styret i sin behandling og vurdering av saken, og gir administrasjonssjefen mulighet til å ivareta kontrollansvaret uten å komme i konflikt med styringslinjene. Kontrollutvalget har ansvaret for forvaltingsrevisjon. En slik revisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut ifra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Forvaltingsrevisjon er hjemlet i kommunelovens 77 nr 4: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut ifra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forutsetningen for at revisjonen også skal kunne omfatte mål og virkninger, er at kommunestyret har definert og tydeliggjort formål og forventinger til foretakene. En eierskapsmelding er et verktøy som anbefales å ta i bruk som grunnlag for en forvaltingsrevisjon (www.ks.no/eierforum). 20
6. Resultater og oppsummering av datainnsamling I dette kapittelet redegjør vi for resultatene fra den kvantitative og kvalitative kartleggingen som gjennomført. Innledningsvis vil vi peke på at resultatene i den skriftlige og intervjubaserte kartleggingen i seg selv ikke grunnlag for å trekke bastante konklusjoner om foretakmodellens hensiktsmessighet som styringsmodell. Den gir imidlertid grunnlag for å trekke konklusjoner i retning av at de folkevalgte i stor grad ønsker en tydeligere styring av virksomhet lagt til foretak. Den skriftlige kartleggingen som ble foretatt kan systematiseres langs to hovedspor: Den ene handler om respondentene og informantenes opplevelse av styringseffektivitet mens den andre delen ser på den faktiske praktiseringen og styringsrutinene. Sist ser vi på modellens innebygde omkostninger. 6.1 Opplevelse av styringseffektivitet Vi har tidligere beskrevet foretaksmodellens to ytterste fallgruver: faren for overstyring og faren for foretaksautonomi. Innenfor dette spennet finnes den gylne middelvei som balanserer hensynet til foretakets behov for autonomi opp mot lokalstyrets politiske styringsbehov. Den skriftlige undersøkelsen viser at halvparten av respondentene mener at modellen sikrer en effektiv balanse mellom politisk styring og nødvendig frihet for foretaket (se figur 1). 21
Når vi ser nærmere på respondentenes oppfatning av behovet for politisk styring av virksomheten lagt til foretakene, mener imidlertid 66,7 % at modellen i seg selv begrenser handlingsrommet for politikerne (jf. figur 2). Et uttrekk av resultatene basert på folkevalgt-gruppen, viser at til sammen 75 % er helt eller delvis enig i at modellen begrenser lokalstyrets handlingsrom. Denne tendensen underbygges også i svarene vist i figur 3, hvor utsagnet virksomhet organisert i foretak har ikke behov for politisk styring ble lagt frem. Her svarer 44,1 % av alle respondentene at de er helt eller delvis uenig i et slikt utsagn. Svarene korrigert for folkevalgte, viser at andelen som er helt eller delvis uenig i utsagnet er 67 %. 22
En foreløpig oppsummering er at de folkevalgte ønsker et større politisk handlingsrom og tettere styring av virksomhet som per i dag er lagt til foretak, og at foretaksmodellen legger begrensninger på de folkevalgtes behov for styring. Flere av informantene var svært opptatt av dilemmaet knyttet til lokalstyrets rolle overfor foretakene ved at man i søken etter å styre foretakene mister en del av den politiske diskusjonen omkring retning og prioriteringer. 6.2 Tilgjengelighet Det representative demokratiet er avhengig av åpenhet og gjennomsiktighet i de politiske beslutningsprosessene. Det innebærer at modellen må fremstå med tydelige styrings- og beslutningslinjer, både for ansatte, folkevalgte og innbyggerne. Vi har ikke data som kan gi oss indikasjon på hvordan innbyggerne oppfatter det politiske systemets tilgjengelighet. Intervjuene bekrefter imidlertid at organisasjonsmodellens beslutningslinjer og saksgang oppfattes å være komplisert å sette seg inn. Spesielt gjelder dette for nye folkevalgte og ansatte, og for varamedlemmer. 6.3 Brukerdemokrati Vi har tidligere referert til brukerdemokratiet som en begrunnelse for foretaksmodellens legitimitet. Foretaksorganisering bygger på at tjenestene og ansvar for drift delegeres til styre og foretaksledelse, som skal tilpasse og utvikle virksomheten i tråd med brukeres behov. Veien mellom tjenesten, tjenestens utforming og brukeren blir dermed kortere. Dersom brukermedvirkning institusjonalisert i et formelt styre skal ha en funksjon, forutsettes at det eksisterer en organisatorisk/formell linje mellom disse representantene og de lag/foreninger/brukergrupper de representerer. I Longyearbyen lokalstyres foretak, er brukermedvirkning vedtektsfestet i to av tre foretak. I undersøkelsen ba vi om tilbakemelding på om foretaksmodellen er egnet til å skape engasjement og interesse blant brukerne (se figur 4). 23
Her svarer 52,7 % av respondentene at de er helt eller delvis uenig i påstanden, og andelen vet ikke er relativt høy. Korrigert for folkevalgte, viser resultatene at 67 % av de folkevalgte, at er helt eller delvis uenig i påstanden. Svarene kan tolkes som et resultat av at kun to av tre foretak har brukerrepresentanter, men det kan også bety at til tross for brukermedvirkning representerer disse ikke brukergruppene de er ment å ivareta på en tilstrekkelig måte. 6.4 Effektivitet Styringseffektivitet handler også om økonomi og mulighetene til å sikre effektive og gode tjenester. Når det gjelder oppfatningen av om modellen bidrar til en kostnadseffektiv tjenesteproduksjon, svarer 77,8 av alle respondentene at de er helt eller delvis uenig i dette (se figur 5). Resultatene korrigert for folkevalgtgruppen, viser at andelen som er helt og delvis uenig er 84 %. 24
Videre mener 71,5 % av respondentene at modellen bidrar til unødig byråkrati (figur 6). Det er ingen forskjell mellom folkevalgte og administrasjon. Det er altså et en klar oppfatning av at modellen i seg selv legger hindringer for effektiv ressursbruk i Longyearbyen lokalstyre. 6.5 Bestiller-utfører Et grunnprinsipp ved foretaksmodellen er at lokalstyret opptrer som en tydelig bestiller av tjenester overfor foretakene som utfører de. Lokalstyrets legitimitet kan utfordres dersom det sås tvil om hvilke organer som har beslutningsmyndighet. Rollen som bestiller fordrer et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. I den skriftlige undersøkelsen ba vi respondentene vurdere utsagnet: Lokalstyret har tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å sikre gode bestillinger overfor foretakene (se figur 7). 25
41,7 % av respondentene er delvis enig i utsagnet, mens 50 % er helt eller delvis uenig. Tallene korrigert for folkevalgte viser imidlertid at andelen som er helt eller delvis uenig er 60 %. Videre spurte vi om lokalstyret gir enhetlige politiske styringssignaler til foretakene (se figur 8). Svarene viser at 60 % er helt eller delvis uenig, mens andelen vet ikke er høy. Denne trenden underbygges videre i figurene 9 og 10, hvor respondentene ble bedt om å ta stilling til om lokalstyrets og AUs rolle og myndighet overfor foretakene er avklart. Svarene viser at under halvparten er enig i dette utsagnet. 26
Intervjuene bekrefter at svært mange oppfatter at det er uklar myndighet mellom foretakene, lokalstyret selv og AU,. Dette handler om behovet for å tydeliggjøre og konkretisere skillet og myndigheten mellom drift og strategi, men også i forhold til myndigheten som ligger mellom AU og lokalstyret selv opp mot foretakene. Konsekvensene av et uklart skille kan føre til at for mange saker går i en unødig og ressurskrevende saksgang mellom foretak og lokalstyret/au. Flere informantene opplevde også at vedtektene la til rette for at strategisaker ble kamuflert som økonomi innenfor styrets formelle ansvar, eller som budsjettjustering. Lokalstyret sammen med administrasjonen fremsto i så måte kun som sandpåstrøingsorgan for styrenes vedtak i denne type saker. Denne problemstillingen knytter seg også til styrene rolle og ansvar for å etterspørre et tydeligere grensesnitt i saker der en er i tvil eller ser selv at det kreves en avgjørelse som tilsier politiske behandling. I spørsmål om styrene er flinke til å be om politiske avklaringer i de riktige sakene, svarte kun 30,6 % at de var helt eller delvis enig (se figur 11). 27
Administrasjonssjefens rolle overfor foretakene er regulert av kommunelovens bestemmelse og vedtektene. I spørsmålet om administrasjonssjefens rolle overfor foretakene er avklart, svarer nesten halvparten at de er enig eller delvis enig (se figur 12). 6.6 Longyearbyen lokalstyres bruk av styringsverktøy Det er lokalstyret selv som fastsetter rammene for styrets virksomhet, først og fremst gjennom vedtektene, valg av styre, økonomiplan, budsjett og godkjennelse av foretakets regnskap. Denne rollen skal utøves overfor hvert foretak i henhold til lov- og forskriftsverk som regulerer kommunale foretak. Det er opp til lokalstyret selv å innskrenke eller utvide styrets myndighet gjennom 28
vedtektene så frem ikke kommuneloven legger begrensninger. For eksempel er det regulert i 69 i kommuneloven at det i vedtektene kan fastsettes at styrets vedtak i nærmere angitte saker må være godkjent av kommunestyret eller fylkestinget selv for å være bindende for kommunen. Et kommunestyre kan også innskrenke myndighet gjennom instrukser, og styret har ansvar for at slike instrukser blir fulgt opp. Dokumentstudier viser at lokalstyret tar i bruk en rekke styringsverktøy overfor hvert av foretakene og som del av lokalstyrets samlede virksomhet. Lokalstyret stiller tydelige budsjettkrav til sine foretak og i henhold til lov og forskrift. Videre viser vedtektene at disse er utformet på en måte som regulerer forholdet mellom lokalstyret og foretaket utover lovens minstekrav: Vedtektene begrenser foretakets myndighet på flere områder. Det gjelder i forhold til erverv, lønns- og personalpolitikk og ansettelser. Styrets fullmakt i Oppvekstforetaket KF og Kulturog fritidsforetak KF er dermed avgrenset til ren drift. Longyearbyen lokalstyre Bydrift KF har imidlertid utvidede fullmakter til å initiere og fremme forslag av strategisk karakter i tilknytning til styrets utarbeidelse av årsbudsjett, økonomiplan og handlingsprogram. Dette styret er i tillegg havnestyre i Longyearbyen lokalstyre. Det er spesielt dette foretakets myndighet og grensesnitt som ble løftet frem som uklart av flere respondenter, en uklarhet som vedtektene også åpner for. Videre er det i vedtektene for de tre foretakene en formulering som gir styret ansvar for å ivareta kommunikasjonen mellom daglig leder og administrasjonssjef i saker vedrørende strategisk utvikling. Lokalstyret bruker mål- og resultatstyring i sin virksomhetsstyring, herunder også foretakene. Longyearbyen lokalstyres bruk av formelle og lovfestede rammer for foretak og styringen av disse, vurderes som aktiv, tydelig og integrert i en helhet. 6.6.1 Styrenes rolle Innenfor styreteori sier man gjerne at det aller viktigste grepet en eier tar, er valg av styre. Styrene er svært synlig og sentrale organer i Longyearbyen lokalstyre. Som styrer har de selv også et ansvar for å sørge for å sikre en felles rolleforståelse innad i styret og sitt ansvar opp mot sine eiere. 29
Figur 13 viser at et stort flertall av respondentene mener at styrene er lokalstyrets verktøy for politisk styring av virksomheten lagt til foretak. Styrene er sammensatt av folkevalgte, ansattevalgte og i to av foretakene, også brukere. Dette blir videre understøttet av resultatene (se figur 16), som ser på om det eksisterer skillelinjene innad i styret som knytter seg til styrets sammensetning som folkevalgte, brukerrepresentanter og ansattevalgte. Vi har kartlagt hvordan styret selv oppfatter seg som et organ og sin rolle opp mot hhv lokalstyre og AU. Et flertall av styremedlemmene svarer i kartleggingen at styret fungerer som et kollegialt organ (se figur 14) og at det i liten er grad er interessemotsetninger (se figur 15). 30
Videre oppfatter 66,6 % av styremedlemmene selv at de folkevalgte styremedlemmene har en særskilt rolle i styret mht. å ivareta lokalstyrets samlede 31
interesser (se figur 17). Et annet aspekt ved styrene knytter seg til kompetanse og tidsbruk. Noen av informantene trakk frem et velkjent dilemma knyttet til styrearbeid, nemlig mangel på tid/ressurser og tilstrekkelig kunnskap om virksomhetens drift. For å kunne gå inn i rollen som et driftsstyre og ivareta en god nok kontroll og styring, vil det kreve svært mye av styrets medlemmer som til daglig ikke har lokalstyret som arbeidsgiver. Ansattevalgte vil følgelig ha en svært sentral faglig funksjon i et slikt styre. Vi oppfatter at Longyearbyen lokalstyre har et aktivt forhold til styrene og at de er svært sentrale i organisasjonen. Det er videre samsvar mellom styremedlemmenes egne og lokalstyrets forventninger om at de folkevalgte styrevalgte skal ivareta en bredere rolle enn det et driftsstyre teoretisk sett skal ha. Dette er i tråd med den opprinnelige intensjonen for foretaksmodellen som la til grunn en tydeligere folkevalgt styring. Det er vist til at grensesnitt mellom foretaket og lokalstyre/au oppfattes som uklart og at lokalstyrets rolle som bestiller, ikke er tydelig. Dette bidrar til at styrene stilles i en utfordrende situasjon. Uten tydelige eiermål vil et styre, selv påta seg denne rollen. I dette ligger det at styret og daglig leder må være bevisst sin rolle som utfører, og at de ikke fatter beslutninger på områder som oppfattes å være utenfor foretakets formelle rammer. Flere informanter trekker frem eksempler på saker som har utfordret bestiller-utførererollen ved at bestilingene oppfattes å komme fra styrene snarere enn omvendt, og at styrene dermed har definert sitt ansvar på en 32