28.04.2014 NOTAT Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler
2 NOTAT DAMVAD.COM
DAMVAD Grensen 13 N-0159 Oslo Tel. +47 970 43 859 E-post: info@damvad.com damvad.no NOTAT DAMVAD.COM 3
Innhold 1 Innledning og sammendrag 5 1.1 Hensikt med notatet 5 1.2 Bakgrunn og utfordringer 5 1.3 Notatets tilnærming og oppbygging 6 1.4 Oppsummering av sentrale problemstillinger 6 2 Dagens finansieringsmodell for universiteter og høyskoler 8 2.1 Egenskapene ved dagens finansieringssystem 8 2.1.1 Basisbevilgningen 10 2.1.2 Utdanningsinsentivene 11 2.1.3 Forskningsinsentivene 12 2.2 Resultater og vurderinger av finansieringsmodellen 13 2.2.1 Basiskomponenten 14 2.2.2 Utdanningsinsentivene/ undervisningskomponenten 15 2.2.3 Forskningskomponenten/ forskningsinsentivene 17 3 Finansiering av høyere utdanning i Danmark 22 3.1 Hovedprinsipper for finansiering 22 3.1.1 Finansiering av universitetene 22 3.1.2 Finansiering av profesjonshøgskolene 23 3.1.3 Rasjonale bak taxameterstyringen 23 3.2 Sammenlikning med norsk modell 24 4 Sentrale problemstillinger videre 26 4.1 Økt gjennomsiktighet i basiskomponenten 26 4.2 Hva bidrar til økt kvalitet i utdanningen? 26 4.3 Hvordan styrke kvalitet i forskning? 27 4.4 Strategisk handlingsrom vs. resultatstyring 27 Kilder 28 4 NOTAT DAMVAD.COM
1 Innledning og sammendrag 1.1 Hensikt med notatet Hensikten med dette notatet er å gi en oversikt over hovedtrekkene i dagens finansieringssystem for universiteter og høyskoler. Notatet skisserer også sentrale problemstillinger og utfordringer som vil måtte inngå i varslede vurderinger og eventuelle justeringer av finansieringssystemet. Notatet danner grunnlag for videre diskusjon ved Høgskolen i Oslo og Akershus (HIOA). Det er et innspill til Kunnskapskonferansen 14. mai 2014. 1.2 Bakgrunn og utfordringer handlingsrom, selv om loven i prinsippet gir dem større handlefrihet enn tidligere. Dagens finansieringsmodell bygger på noen førende hovedprinsipper som skal belyses nærmere i notatet. Et finansieringssystem vil alltid være preget av spenninger mellom kryssende hensyn. Den viktigste spenningen ligger i skjæringsfeltet mellom resultatbasert finansiering på den ene siden og behov for langsiktighet og stabilitet på den andre. Vektingen mellom og operasjonaliseringen av disse hensynene, og balansen mellom akademisk frihet og politiske føringer, er alle viktige og vanskelige dilemma. Finansiering av høyere utdanning i Norge gjennomgikk store endringer i forbindelse med Kvalitetsreformen og var gjeldende fra budsjettåret 2002. I årene før ble resultatbaserte innslag i økende grad innlemmet i finansieringen av universiteter og høyskoler. Utviklingen i Norge sammenfaller med utviklingen i de fleste europeiske land, hvor statlige virksomheter i mindre grad styres gjennom pålegg og i større grad gjennom insentiver og resultater. I forbindelse med Kvalitetsreformen ble universiteter og høyskoler også omdannet til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. De er dermed nettobudsjettert og kan planlegge sin økonomi i et flerårig perspektiv med strategiske, økonomiske avsetninger mellom budsjettår. Universiteter og høyskoler har i prinsippet stor frihet til å foreta egne prioriteringer innenfor den bevilgningen de mottar og sektormål fra departementet. Samtidig er handlingsrommet fra år til år begrenset av langsiktige forpliktelser i form av utgifter til lønn og investeringer. Departementet kan også øremerke midler til særlig prioriterte områder og tiltak. Institusjonene selv kan dermed oppleve begrenset Med Kvalitetsreformen innførte Regjeringen også kriterier for universitetsstatus som gjorde det mulig for høyskoler å søke om å bli universitet. I de påfølgende årene ble Universitetet i Nordland, Universitetet i Agder, Universitetet i Stavanger og Universitetet for miljø og biovitenskap opprettet. Status som universitet har imidlertid ingen direkte konsekvenser for finansiering. Institusjonene konkurrerer om den samme forskningspotten, og får samme uttelling for uteksaminerte studenter uavhengig av universitetsstatus. Siden 2005 har kriteriene for forskningsresultater vært like for universiteter og høyskoler. Basisbevilgningen er typisk høyere ved universitetene, blant annet av historiske årsaker og som følge av særlige oppgaver. Sammensetningen av hele rammebevilgningen og variasjoner mellom institusjoner drøftes nærmere i notatet. Både før og etter omleggingen i 2002 har finansieringsordningen vært gjenstand for debatt og analyser. I forbindelse med evaluering av Kvalitetsreformen tok flere analyser for seg innretningen på og konsekvenser av finansieringsmodellen. I behandlingen av St. meld. 18 (2012-2013 Lange linjer kunnskap gir muligheter) ble det besluttet å foreta NOTAT DAMVAD.COM 5
en helhetlig gjennomgang av finansieringen av høyere utdanning og forskning (se også Innst. 372 S 2012-2013). Et utvalg oppnevnt i august 2013 av daværende kunnskapsminister Kristin Halvorsen skulle vurdere finansiering av høyere utdanning. Utvalget ble i november 2013 opphevet av kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen. Regjeringen har signalisert at den i løpet av våren 2014 vil oppnevne en ekspertgruppe som skal gjennomgå finansieringsmodellen. 1.3 Notatets tilnærming og oppbygging Dette notatet bygger på eksisterende utredninger, offentlige dokumenter og dokumentert offentlig debatt. Notatet skal gi en sammenfatning av innholdet i og bakgrunnen for dagens finansieringssystem, oppsummere erfaringer og problemstillinger, samt trekke paralleller til Danmark. Notatet skal videre peke på de mest sentrale dilemmaene og utfordringene fremover. Notatet har følgende oppbygging: Kapittel 2 presenterer hovedtrekk, bakgrunn og rasjonale for dagens finansieringsmodell, samt resultater og innvendinger 1.4 Oppsummering av sentrale problemstillinger Diskusjonene om finansieringssystemet peker særlig på fire nødvendige avklaringer: Den første gjelder graden av gjennomsiktighet i utregning av basisbevilgningen. Det er mange gode grunner til økt gjennomsiktighet i basisbevilgningen. Kunnskapsdepartementet har så langt avvist behovet for å brekke denne potten ned i målbare størrelser, og argumentert med politisk handlingsrom og fleksibilitet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at økt gjennomsiktighet reduserer politisk handlingsrom. Snarere kan et tydeligere beregningsgrunnlag legge til rette for en mer informert debatt om prioriteringer. Den andre problemstillingen er knyttet til kvalitet i undervisningen. Det er mange gode grunner til å belønne institusjonene for uteksaminerte kandidater, men likevel ikke en tilstrekkelig betingelse. Det er ikke åpenbart at dagens finansieringsmodell har bidratt til økt kvalitet eller gjennomstrømning i utdanningen. For å få et bedre grep om hva som påvirker måloppnåelse kreves et mer omfattende datagrunnlag som også inkluderer studentenes egne utdanningsinnsats og oppfølging ved lærestedene. Kapittel 3 presenterer den danske finansieringsmodellen, med bakenforliggende hensikter, erfaringer og konfliktlinjer Kapittel 4 oppsummerer i kulepunkts form noen sentrale utfordringer og dilemma for den videre utviklingen av finansieringsmodellen Den tredje er kvalitet i forskning. Midlene som fordeles gjennom RBO har underbygget et sentralt forskningspolitisk mål om å øke vitenskapelig publisering. Det er likevel liten endring å spore i kvaliteten på forskningen. Det bør vurderes nærmere om det er mulig å supplere med andre insentiver som belønner kvalitet. Den fjerde problemstillingen er prinsipiell og handler om hvilke målsettinger som oppnås best med hvilke redskap. Et bredt spekter av insentiver og målsty- 6 NOTAT DAMVAD.COM
ringsparametre påvirker adferd, men ikke nødvendigvis i ønsket retning. De særlige bevilgningene til SAK er et eksempel på hvordan særlige midler til strategisk viktige områder kan supplere et resultatbasert system. Fremtidige finansieringssystemer bør vurdere hvilken type resultater som best kan oppnås gjennom resultatbasert finansiering og hvilke som er mer hensiktsmessig å underbygge gjennom dialog og handlingsrom - med mulighet for særlige bevilgninger. NOTAT DAMVAD.COM 7
2 Dagens finansieringsmodell for universiteter og høyskoler 2.1 Egenskapene ved dagens finansieringssystem Dagens resultatbaserte finansieringssystem for universiteter og høyskoler ble innført i 2002, i forbindelse med innføringen av Kvalitetsreformen i høyere utdanning (St.prp. nr. 1 (2001-2002) og Innst. S. nr. 1 (2001 2002)). Finansieringsmodellen representerte en omlegging i budsjettsystemet fra innsats til resultat. Før omleggingen var finansieringen i sterkere grad basert på detaljstyring fra departementet. Endringer i grunnbevilgning reflekterte endringer i aktivitetsnivå ved at departementet fastsatte studentmåltall i statsbudsjettet. Allerede fra 1992 ble det imidlertid innført noen resultatbaserte tildelinger. For universitetene ble det gitt tildelinger basert på antall avlagte vekttall og uteksaminerte hovedfags- og doktorgradskandidater. I 2000 utgjorde disse tre ordningene samlet om lag 10 pst. av bevilgningene til universitetene (NOU 2000:14 Frihet med ansvar). I 1998 oppnevnte daværende Kirke- undervisningsog forskningsminister Jon Lilletun et utvalg som skulle utrede høyere utdanning etter år 2000, ledet av Ole Danbolt Mjøs (Mjøsutvalget). Utvalget hadde blant annet som mandat å «vurdere korleis ein kan utvikle incitamentsstrukturen (m.a. finansieringsprinsipp i forhold til institusjonane og studiefinansieringa) med sikte på best mogleg ressursutnytting, samtidig som kvalitet i forskning og undervisning blir sikra». Mjøsutvalgets forslag la grunnlaget for Kvalitetsreformen, som ble presentert for Stortinget i St meld 27 (2000-2001) Gjør din plikt krev din rett. Endringene i finansieringssystemet ble behandlet i forbindelse med statsbudsjettet for 2002. Innføring av nytt finansieringssystem innebar en økt dreining fra styring basert på innsatsfaktorer til finansiering basert på oppnådde resultater innen utdanning og forskning. Det nye finansieringssystemet ble utformet slik at det skulle støtte opp under målsettingene i Kvalitetsreformen om økt kvalitet og gjennomstrømming i utdanningen og økt kvalitet i forskningen. En ønsket også at systemet skulle legge til rette for fleksibilitet slik at studietilbud kunne opprettes i tråd med studentenes ønsker og samfunnets behov for arbeidskraft. Universiteter og høyskoler gikk fra å være ordinære forvaltningsorganer til å bli forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, noe som blant annet innebar et unntak fra bruttoprinsippet og overgang til nettobudsjettering. Universiteter og høyskoler mottar en rammebevilgning, og kan planlegge sin økonomi i et flerårig perspektiv med strategiske, økonomiske avsetninger mellom budsjettår. Finansieringssystemet er i hovedsak likt for alle institusjoner, uavhengig av type institusjon og av om de er statlige eller private. Den samlede rammebevilgningen til universiteter og høyskoler bevilges over kap. 260, post 50 for statlige universiteter og høyskoler og post 70 for private høyskoler. 1 Rammebevilgningen fra Kunnskapsdepartementet (KD) består av tre deler: En basisbevilgning, og en resultatbasert finansiering (RBF) som består av utdanningsinsentivene og forskningsinsentivene. Basisbevilgningen skal sikre langsiktighet og stabilitet mens de to siste skal belønne høy kvalitet og konsentrasjon i forskning samt kvalitet og effektivitet i utdanningen (St. prp. 1 2001-2002, Frølich 2007). I utgangspunktet skulle basiskomponenten i snitt ut- 1 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/tema/hoyere_utdanning/finaniseringssystemet.html?id=494257 8 NOTAT DAMVAD.COM
gjøre 60 prosent av budsjettrammen, forskningskomponenten 15 prosent og undervisningskomponenten 25 prosent (St.prp. 1 2001-2002). Institusjonene står fritt til å forvalte bevilgningen i tråd med egne strategier og sektormål, uavhengig av om midlene er tildelt på bakgrunn av utdanningsresultater eller forskningsresultater. Sammensetningen av de tre komponentene er illustrert i tabell 2-1 (se også Frølich 2007). Det er viktig å understreke at finansieringsmodellen har utviklet seg også etter at Kvalitetsreformen ble vedtatt. Blant annet ble modellen evaluert i 2009 og mindre justeringer ble foretatt i statsbudsjettet for 2010. Etter evalueringsarbeidet i 2009 videreførte Regjeringen hovedprinsippene i finansieringsmodellen, men gjorde enkelte justeringer «For å stimulere til enda betre måloppnåing og meir og betre samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon i sektoren» (Prop. 1 S (2009-2010)). Endringer over tid er omtalt under de enkelte komponentene og oppsummeres i Tabell 2-2. Beregningsgrunnlaget for insentivene er nærmere angitt i departementets årlige «Orientering om forslag til statsbudsjettet for universiteter og høyskoler». NOTAT DAMVAD.COM 9
2.1.1 Basisbevilgningen Den langsiktige bevilgningen skal sikre stabilitet og tar utgangspunkt i en historisk fastsatt ramme. Basisfinansieringen skal sette institusjonene i stand til å utføre sine oppgaver innen utdanning, forskning og formidling slik dette er formulert i lovverk og andre politiske vedtak. Kostnader ved bredde i fagtilbud, distriktshensyn, drift, leie og vedlikehold av bygningsmasse, som varierer mellom institusjoner, skal dekkes av basisbevilgningen. I budsjettet for 2002 ble det lagt opp til at basiskomponenten skulle utgjøre om lag 60 prosent av den totale bevilgningen (St. prp. 1 2001-2002). Basisbevilgningen skulle være «eit uttrykk for ulik grad av særskilde oppgåver, distriktsomsyn og av ulike politiske prioriteringar over tid» (ibid, s. 14). I 2002 ble basisbevilgningen regnet som den delen av rammebevilgningen som gjensto når de resultatbaserte komponentene var trukket fra, og utgjorde omtrent 60 prosent. Slik sett ble 2002 et utgangsår for fremtidige basisbevilgninger. I basisibevilg- TABELL 2.1 Finansieringsmodellen for universiteter og høyskoler Basisbevilgning Utdanningsinsentivene Forskningsinsentivene Hensyn Langsiktige perspektiver og stabilitet Kvalitet og effektivitet i forskningen Kvalitet og konsentrasjon i forskningen Andel 60 prosent 25 prosent 15 prosent Sammensetning Historisk sammensetning Kandidatmåltall Særlige oppgaver Bygningsmasse Øremerkede stillinger Justeringer for distriktshensyn Antall avlagte studiepoeng (SPE) Antall inn- og utreisende utvekslingsstudenter Antall doktorgradskandidater Tildeling fra EUs rammeprogram Tildeling fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond Vitenskapelig publisering ("tellekantordning"). Beregningsgrunnlag 40% av differensiert kostnad for ulike fag (A- F) NOK 7500 for hver innreisende eller utreisende student (2014) Vektet beregning og årlige satser for hver av de fire indikatorene Kilde: St. prp. 1 2001-2002, Frølich 2007 10 NOTAT DAMVAD.COM
ningen ligger spesifikke tidsavgrensede midler knyttet til utstyr til nye bygg. Departementet kan også øremerke midler til spesielle tiltak i budsjettsammenheng som en del av denne bevilgningen, for eksempel stipendiatstillinger. 2.1.2 Utdanningsinsentivene Utdanningsinsentivene beregnes på grunnlag av antall avlagte 60-studiepoengsenheter og antall innog utreisende utvekslingsstudenter. Den resultatbaserte undervisningsbevilgningen har ingen øvre grense. Samtidig er denne i noen grad forutsigbar på bakgrunn av studentopptak og historisk studieprogresjon. Utdanningsinsentivene består av to komponenter: Antall avlagte studiepoeng (SPE) Antall inn- og utreisende utvekslingsstudenter Uttellingen knyttet til avlagte studiepoeng beregnes på grunnlag av endring i antall avlagte 60-studiepoengsenheter (SPE). For at insentivstyrken skal være omtrent like sterk uavhengig av fag, er utdanningene delt inn i seks kategorier (A-F) med satser som gjenspeiler ulik grad av undervisnings- og utstyrsintensitet. Uttellingen tilsvarer 40 pst. av satsen for den aktuelle kategorien. Innplassering i en budsjettkategori skal reflektere forskjeller i kostnader for ulike studier. Det er likevel ikke slik at å flytte et fag fra en kategori til en annen kategori har konsekvenser for den totale rammebevilgningen. Departementet presiserer i flere dokumenter og på sine hjemmesider at «Innplassering i en høyere kategori gjøres budsjettnøytral dersom det ikke er gjort vedtak i Stortingets budsjettbehandling om at det følger friske midler med kategoriheving» 2. Det betyr at departementet i endringsåret justerer ned den langsiktige strategiske bevilgningen og tilsvarende opp den resultatbaserte uttellingen, slik at samlet budsjettramme forblir den samme. Universiteter og høyskoler får ikke uttelling for studiepoeng som norske studenter avlegger ved institusjoner i utlandet. Begrunnelsen er at det da er institusjonene i utlandet som har kostnader knyttet til undervisning, sensur og annen infrastruktur. Norske universiteter og høgskoler får imidlertid uttelling for studiepoeng avlagt av utvekslingsstudenter i Norge. Hvis nettoutvekslingen er positiv, det vil si at det er flere innreisende enn utreisende studenter, vil institusjonen tjene på dette gjennom uttellingen per studiepoeng. I tillegg kommer et mobilitetstilskudd på 7 500 kroner (2014-sats) per innreisende og utreisende student i undervisningskomponenten (Prop. 1 S (2013 2014)) Noen mindre endringer ble gjort i undervisningsinsentivene i kjølvannet av evalueringen av finansieringssystemet (Prop. 1 S (2009-2010), Vedlegg 4): Innplassering av videreutdanninger skal være på samme kategori som tilsvarende grunnutdanning. Studiepoeng som avlegges ved Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) skal rapporteres inn og telle med hos alle institusjonene som har sendt studenter til UNIS. 2 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/tema/hoyere_utdanning/finaniseringssystemet.html?id=494257 NOTAT DAMVAD.COM 11
2.1.3 Forskningsinsentivene Forskningsinsentivene omfordeler ressurser til institusjoner med gode forskningsresultater. Resultatbevilgningen til forskning avhenger av hvordan den enkelte institusjon utvikler seg relativt til sektoren for øvrig. Bevilgningen er en konkurransepott, og er et nullsumspill mellom institusjonene i sektoren. Indikatorene for forskningsinsentivene er: Antall doktorgradskandidater Tildeling fra EUs rammeprogram Tildeling fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond Vitenskapelig publisering ("tellekantordning"). Publiseringsindikatoren («tellekantordningen») ble innført i 2006, og fra 2008 utvidet med et felles rapporteringssystem for universiteter, høyskoler, helseforetak og instituttsektoren (Sivertsen, 2008). Ved innføringen av systemet var det ulike indikatorsett for forskning for de to institusjonstypene. Fra og med 2006 ble både universiteter og høyskoler omfattet av et enhetlig indikatorsett for forskning, jf. St.prp. nr. 1 (2005 2006). Tildelingen er beregnet på grunnlag av institusjonenes rapporterte resultater for to år tilbake, slik at tildelingen for 2014 bygger på rapporterte tall for 2012. Ettersom rammen som omfordeles ligger fast, mens de rapporterte resultatene endres fra et år til neste, vil satsene variere fra ett år til det neste. Satsene for 2014 slik de fremgår av departementets orientering til institusjonene er presentert i tabell 2.2. Vektingen ble justert fra 2010 ved at vektingen av midler fra EUs rammeprogrammer ble redusert fra 20 til 18 prosent mot en økning fra 20 til 22 prosent for midler fra Forskningsrådet og regionale forskingsfond (Prop. 1 S 2009-2010, Vedlegg 4). TABELL 2.2 Forskningsindikatorer, satser og vekter Indikator Vekt Satser for 2014 Doktorgradskandidater, kandidater 0,3 320 108 per kandidat for Program for kunstnerisk utviklingsarbeid Midler fra EUs 0,18 1 309 per 1000 kroner rammeprogrammer for forskning Midler fra Forskningsrådet og Regionale forskningsfond Publiseringspoeng 0,22 156 per 1000 kroner 0,3 31 290 per publiseringspoeng Kilde: Kunnskapsdepartementet 2014: Orientering om forslag til statsbudsjettet 2014 for universiteter og høyskoler I kjølvannet av evalueringen av finansieringssystemet i 2009 ble enkelte justeringer gjort i forskningsinsentivene: Institusjoner som ikke selv er akkreditert til å gi doktorgrader, men har tilsatte (stipendiater eller andre vitenskapelige ansatte) som disputerer ved en annen norsk institusjon som har akkreditering, får en uttelling på 20 pst. av den ordinære doktorgradsuttellingen. Kandidater fra stipendprogram for kunstnerisk utviklingsarbeid får uttelling i finansieringssystemet på lik linje med ordinære doktorgrader. 12 NOTAT DAMVAD.COM
Midler fra regionale forskningsfond gir uttelling i finansieringssystemet sammen med midler fra Norges Forskningsråd og vektingen av indikatoren øker fra 20 til 22 prosent av total uttelling. Inntektene skal inngå i rapporteringen i midler mottatt fra Norges forskningsråd. Midler fra Joint Technology Initiatives (JTI), ERA-NET og initiativ etter EU-traktatens artikkel 185 (tidl. art.169) omfattes i indikatoren for midler generert fra EUs rammeprogram. Det er nyttig å merke seg forskjellen på begrepene forskningskomponent og forskningsinsentiv. Da finansieringssystemet ble innført, omfattet forskningskomponenten både den strategiske forskningsbevilgningen (for eksempel midler til rekruttering og utstyr), mens forskningsinsentivene kun omfatter de fire indikatorene (tellekantsystemet fra 2006). I forbindelse med evalueringen av finansieringssystemet i 2009 og fremleggelse av statsbudsjettet for 2010 endret Kunnskapsdepartementet begrepsbruk for å tydeliggjøre (i) skillet mellom resultatbasert finansiering og langsiktig strategisk finansiering og (ii) at kilden til finansiering er frakoblet bruken av midler, der institusjonene i disponering står fritt til å bruke ressurser i henhold til egne planer og prioriteringer. Departementet gikk dermed bort fra begrepene forskningskomponent og undervisningskomponent og innførte forskningsinsentiver og utdanningsinsentiver som betegnelse på den delen som er resultatbasert. Basiskomponenten omfatter dermed også de strategiske forskningsmidlene, herunder øremerkede stipendiatstillinger. Finansieringsordningen har endret seg over tid. Tabell 2.3 illustrerer noen viktige milepæler. TABELL 2.3 Tidslinje for endringer i finansieringssystemet Innføring av finansiering etter vekttall/ studiepoeng Omlegging av finansieringssystem i tre komponenter Likestilling av universiteter og høyskoler i beregning av forskningsinsentiver Innføring av tellekantordningen og overgang fra strategiske forskningsbevilgninger til fire objektive kriterier Ny resultatbasert omfordelingsmodell for budsjettåret 2006 Innlemming av regionale forskningsfond under indikator for uttelling i Forskningsrådet, uttelling for egne kandidaters doktorgrad evd annen institusjon mv År 1992 2002 2005 2006 2005 2010 2.2 Resultater og vurderinger av finansieringsmodellen Finansieringssystemet har blitt grundig analysert og omtalt blant annet i Innst. S. nr. 150 (2007 2008) Innstilling om Statusrapport for kvalitetsrefom i høyere utdanning, jf. St.meld. nr. 7 (2007 2008) med samme tittel. Evalueringen av Kvalitetsreformen i 2007 gjorde ikke noen særskilt vurdering av finansieringssystemet, men en analyse av perspektiver på endringene ble gjennomført av NIFU i 2007 (Frølich 2007). Videre bestilte Kunnskapsdepartementet i 2007 en analyse fra forskere ved Universitetet i Bergen. Analysen er oftest omtalt som Vagstad-rapporten (Vagstad et al 2007). I 2007 nedsatte kunnskapsminister Øystein Djupedal et utvalg som skulle utrede strukturen i norsk NOTAT DAMVAD.COM 13
høyere utdanning. Utvalgets leder var Steinar Stjernø. Utvalgets utredning NOU 2008: 3 Sett under ett. Ny struktur i høyere utdanning inneholdt et kapittel om finansiering som styringsinstrument. Forsknings- og høyere utdanningsminister Tora Aasland oppnevnte i 2009 en arbeidsgruppe som skulle vurdere handlingsrommet i universitets- og høyskolesektoren. Arbeidsgruppen, ledet av Marianne Harg, la frem sin rapport i 2010. Finansieringsordningen står sentralt i arbeidsgruppens vurderinger. En egen evaluering av finansieringsordningen fulgte i 2009 i regi av Kunnskapsdepartementet. Som grunnlag for arbeidet ble det gjennomført en analyse av effektene av finansieringssystemet i lys av målsettinger. Hovedfunn, innspill og konklusjoner, herunder endringer, ble presentert i St prp. 1 2009 2010. Som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 30 (2008-2009) Klima for forskning ble et ekspertutvalg oppnevnt for å «gi råd om bedre måloppnåelse i forskningspolitikken». Ekspertutvalget, ledet av professor Jan Fagerberg, avga sin utredning i mai 2011 (NOU 2011:6: Et åpnere forskningssystem). Det er problematisk å isolere virkningene av finansieringsreformen fra de andre endringene som inngår i Kvalitetsreformen (Frølich 2007). Vagstadrapporten konkluderer med at finansieringssystemet kombinerer styring og bruk av insentiver på en god måte, og at det fører til økt oppmerksomhet om resultater. På den annen side premierer resultatindikatorene kvantitet heller enn kvalitet, og økt kontroll og kvalitetssikring har ført til at aktørene i sektoren føler at de har fått redusert handlefrihet (Vag- stad et al 2007). Ifølge St meld 7 2007-2009) Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning har insentivene i det nye finansieringssystemet hatt mange av de tilsiktede virkningene. Econ Pöyry kom til samme konklusjon i 2009 (Econ Pöyry 2009). Kunnskapsdepartementet konkluderte i 2009 med å videreføre hovedprinsippene i modellen, med kun små justeringer. 2.2.1 Basiskomponenten En innvending mot basiskomponentens beregningsgrunnlag har vært at den dels reflekterer historiske prioriteringer og dermed favoriserer de mer etablerte universitetene på bekostning av nye universiteter Stjernøutvalget var kritisk til flere sider ved finansieringsmodellen. Utvalget pekte blant annet på at basiskomponenten i stor grad er fastsatt av historiske forhold som ikke fullt ut lar seg brekke ned i forståelige komponenter. 3 Også OECDs landrapport om norsk høyere utdanning fra 2009 stilte spørsmål ved mangelen på gjennomsiktighet i beregningen av institusjonenes basisfinansiering (OECD 2009, s. 25). Vagstad-rapporten kritiserte basisbevilgningen for å være lite transparent. Tidligere vurderinger synliggjør kompleksiteten i en slik fordelingsnøkkel som måtte hensyn til blant annet utstyrsintensitet, skalaeffekter, beliggenhet og andre faktorer. I vedlegg til statsbudsjettet for 2010 presenterer Kunnskapsdepartementet disse innspillene og sine vurderinger av basiskomponenten. Departementet argumenterte med at en mer transparent sammensetning også ville ha blitt mer mekanisk og dermed ikke gitt rom for nødvendige politiske prioriteringer og skjønnsmessige vurderinger. Basiskomponenten ble dermed videreført i sin nåværende form. Fra de 3 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/nouer/2008/nou-2008-3/12/3/3.html?id=497308 14 NOTAT DAMVAD.COM
fire nye universitetenes ståsted kan basiskomponenten i noen grad oppfattes som en fastlåsing av gammel struktur der de fire første universitetene får en høyere bevilgning. Det er med andre ord ingen automatikk i at universitetsstatus øker basisbevilgningen, men det er heller ingen spesifikk universitetsfaktor i basiskomponenten Stjernøutvalget pekte også på at basisbevilgningen ikke bør brukes til å kompensere for endringer i de resultatbaserte bevilgningene, da dette vil gjøre finansieringssystemet mindre tydelig og svekke insentivvirkningen av de resultatbaserte komponentene. Fortsatt er det slik at med mindre annet er eksplisitt vedtatt av Stortinget, vil flytting av et studie fra en kostnadskategori til en annen tilsvarende korrigeres i basisbevilgning. Arbeidsgruppen Handlingsrom for Kvalitet pekte på at institusjonenes handlingsrom reelt var redusert de senere årene ved at veksten i grunnbevilgning i stor og økende grad har vært øremerket og at nye, pålagte aktiviteter ikke har kompensert for standard lønns- og prisvekst (Kunnskapsdepartementet 2010). Arbeidsgruppen var særlig opptatt av i hvilken grad ulike finansieringskilder binder opp midler og reduserer institusjonenes handlingsrom. Eksempelvis pekte arbeidsgruppen på at øremerkede stillinger som ikke er fullfinansiert legger press på institusjonenes handlingsrom. Da arbeidsgruppens rapport ble lagt frem i 2010 lå satsene for en stipendiatstilling på NOK 800 000. I budsjettet for 2014 lå satsen per nye rekrutteringsstilling er 1,1 mill. kroner i MNT-fag og 938 000 kroner i øvrige fag (Prop. 1 S (2013-2014)). Ifølge arbeidsgruppen gjelder den samme problematikken for ekstern finansiering av forskningsaktivitet, der forskningsinsentivene legger opp til økt søknadsskriving mens mangel på fullfinansiering binder opp midler utover selve tildelingen. 2.2.2 Utdanningsinsentivene/ undervisningskomponenten I forbindelse med evaluering av Kvalitetsreformen i 2007 ble det påpekt at studieprogresjon var forbedret fra utgangspunktet i 2002. Antall avlagte studiepoeng på tvers av institusjoner økte fra 39 prosent i 2002 til 42,7 i 2007, ifølge tall fra DBH. Avlagte studiepoeng har siden sunket noe og i perioden 2009-2012 har antall studiepoeng per år per student ligget stabilt omkring 40. I Econ Pöyrys analyse av effekter fra 2009 pekes det også på at utviklingen i studieprogresjon hadde stoppet opp (Econ Pöyry 2009). Av de som startet på høyere grads studier høsten 2000, fullførte 21 prosent ved universitetene innen normert tid. Ved høgskolene fullførte 47 prosent innen normert tid. Av de som startet høsten 2004, etter at Kvalitetsreformen var innført, fullførte 30,6 prosent innen normert tid ved universitetene og 30,2 prosent ved høgskolene. Det betyr at universitetene har hatt en forbedring i gjennomføringen av høyere grads studier, mens høyskolene har hatt en nedgang. Det er ingen entydige resultater på konsekvenser for strykprosent av den insentivbaserte finansieringen (St meld 7 2007-2008 Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning). Antallet inn- og utreisende studenter har også økt etter innføringen av Kvalitetsreformen. Samme Stortingsmelding etterlyste imidlertid en sterkere forankret internasjonaliseringsstrategier ved institusjonene også utover studentutveksling. Ved innføringen av ny finansieringsmodell var det departementets hensikt at utdanningskomponenten også skulle inneholde et insentiv for uteksaminering av kandidater. Uttelling for kandidater skulle imidler- NOTAT DAMVAD.COM 15
tid innføres når ny gradsstruktur var innført. I Vagstad-rapporten blir det påpekt at den nåværende indikatoren for undervisningskomponenten antall avlagte 60-studiepoengsenheter ikke premierer gjennomstrømning og fullføring av studiene slik den erklærte hensikten er. Institusjonene kan øke studiepoengsproduksjonen ved å ta opp flere studenter og premieres for alle studiepoeng som blir avlagt, uavhengig av om studentene fullfører studiet. Videre premieres/straffes variasjon i antall avlagte studiepoeng likt uavhengig av om utgangspunktet var godt eller dårlig. Som et bedre mål for gjennomstrømning foreslår gruppen avlagte studiepoeng per student, mens antall kandidater vil være et mål på fullføring. Det Norske Vitenskapsakademi (DNVA) har også uttrykt bekymring over at undervisningskomponenten gir insentiver for å tiltrekke seg så mange studenter som mulig av en gitt og relativt stabil mengde, med risiko for overetablering av kurs (DNVA 2008: 34-35) I forbindelse med evalueringen av finansieringssystemet i 2009 ble det vurdert om indikatoren for studiepoeng burde og kunne suppleres med indikatorene kandidater og/eller studiepoeng per student. Departementet vurderte imidlertid måleproblemene for store til å kunne innføre en slik indikator. For det første ville en kandidatindikator kunne slå negativt ut i distriktene fordi studenter ofte søker overflytting til sentrale strøk mot slutten av utdanningsløpet. For det andre mente departementet at en slik indikator kunne virke uheldig på ønsker om samarbeid og forhindre ønsket spesialisering og konsentrasjon ved å styrke insentiver for å holde på studentene. I forlengelse av innvendingene fra Vagstad-rapporten kan man også spørre seg om utdanningsinsentivene styrker undervisningens kvalitet. Det er mulig å tenke seg at insentiver til å ta opp og uteksaminere flest mulig studenter kan svekke kvaliteten. Et annet spørsmål er om insentiver til å uteksaminere kandidater gjør at institusjonene er fristet til å fire på kravene i sensur av eksamensoppgaver. St meld 7 Statusrapport for Kvalitetsrefom av høgre utdanning i Norge peker på at strykprosenten har gått ned men at nedgangen startet før innføring av ny finansieringsmodell, ikke gjelder alle fag, og videre også kan tilskrives bedre oppfølging i studiene. I sine konklusjoner fra evalueringsprosessen peker departementet på at god kvalitet vil lønne seg på sikt i form at søkertall og andre resultater, og dessuten at kvalitet uansett er et for komplekst begrep til fullt ut å fanges opp i en finansieringsmodell og må suppleres med organer som NOKUT. Flere institusjoner har problematisert at når uttelling for uteksaminerte kandidater skaper et etterslep i finansieringen fordi økt opptak med påfølgende uteksaminering først kompenseres etter avlagte studiepoeng. Myndighetene har på sin side avvist problematikken med henvisning til at institusjonene selv har mulighet til å disponere ressurser mellom budsjettår. Uttellingen gis i dag slik at institusjonene mottar 60 prosent ved opptak og 40 prosent ved uteksaminering. Forskerforbundet har tatt til orde for en omdisponering til 80-20 men innspillet er så langt ikke tatt til følge. Stjernøutvalgets utredning (NOU 2008:3 Sett under ett) mente at undervisningskomponenten hadde hatt en negativ effekt på samarbeid, både mellom institusjonene og internt på den enkelte institusjon foredi institusjonene konkurrerer om de samme studentene. Departementet mente i sitt vedlegg til Statsbudsjettet for 2010 å ha observert det motsatte i form av allianser som styrker både den enkelte institusjon og gir bedre arbeidsdeling. Departementet pekte på at konkurranse over tid bidrar til mer samarbeid og at styrking av samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon (SAK) var ønskelig. 16 NOTAT DAMVAD.COM
Arbeidsgruppen Handlingsrom for Kvalitet anbefalte Kunnskapsdepartementet å stimulere SAK-prosesser økonomisk. I sin oppsummering av evalueringsprosessen tok også departementet opp ønsket om særlig stimulering av SAK gjennom budsjettmodellen. I forbindelse med evalueringen ble det for eksempel drøftet om utdanningsinsentivene burde premiere fellesgrader. Departementet vurderte det imidlertid igjen slik at fellesgrader er en aktivitet og ikke et resultat. De resultatbaserte indikatorene i finansieringssystemet skal utelukkende belønne resultater, selv om aktivitetene som sådan kan være ønsket. Det ble likevel understreket av SAK er en aktivitet og vanskelig lar seg måle som resultat, og at finansiering av SAK dermed bør inngå i den langsiktige strategiske bevilgningen og ikke som en resultatbevilgning. En bevilgning i 2010 på 50 millioner kroner ble gitt over basiskomponenten nettopp for å stimulere til økt SAK. 2.2.3 Forskningskomponenten/ forskningsinsentivene Også innen forskning er utviklingen siden innføringen av ny finansieringsordning blandet. Tallet på avlagte doktorgrader har økt etter at det resultatbaserte finansieringssystemet ble innført. Fra 2004 til 2008 har tallet på doktorgrader økt med 59 prosent (Prop. 1 S 2009-2010). FoU-aktiviteten har de siste årene steget mer i universitetssektoren enn i instituttsektoren og i næringslivet både målt i antall sysselsatte, samlet FoU finansiering og finansering fra Forskningsrådet (FoU statistikkbanken, 2014). På samme måte som med utdanningsinsentivene er det vanskelig å fastslå i hvilken grad bedre resultater kan tilskrives finansieringsmodellen eller andre forhold. Økning i øremerkede stipendiatstillinger er blant annet en naturlig del av forklaringen. Kunnskapsdepartementet mener likevel at det er grunn til å tro at finansieringsmodellen har hatt en positiv effekt. Til tross for veksten i vitenskapelige publiseringer og doktorgrader viser dessuten analyser og evalueringer at produktiviteten og kvaliteten på norsk forskning, på en rekke indikatorer, ligger lavere enn land Norge normalt sammenlignes med. I tillegg er det store forskjeller mellom institusjoner. Dette var blant konklusjonene fra «Fagerbergutvalget» som i mai 2011 leverte utvalget leverte sin innstilling, NOU 2011: 6 Et åpnere forskningssystem. Forskning er en sentral del av vurderingene som ligger til grunn for internasjonale rangeringer av universiteter. På internasjonale rangeringer som Times Higher Education, ARWU Shanghai-rangering og Leiden ligger Norske universiteter bak universiteter i Sverige og Danmark 4. Det har vært mye debatt om rangeringenes nytte og nøyaktighet. Rangeringene bygger på ulike kriterier, noe som medfører at universitetene vurderes ulikt. Det er likevel ofte slik at institusjoner som skårer virkelig høyt på en ranking, også kommer høyt ut på andre. I St. meld. St. (2012 2013) Lange linjer kunnskap gir muligheter at selv om det er flere positive utviklingstrekk i norsk høyere utdanning og forskning, kan kvaliteten styrkes. Stortingsmeldingen varsler 4 På rangeringen til Times Higher Education i 2013 har Danmark tre, Sverige ett og Finland ett læresteder blant de 200 beste. Universitetet i Oslo er igjen inne blant de 200 beste, etter å ha falt ut av denne lista i fjor. Universitetet i Bergen stiger også, fra plassering mellom 226 og 250 til plassering mellom 201 og 225. NTNU holder stand mellom plass 251 og 275, mens Universitetet i Tromsø faller, fra plass mellom 301 og 350, til plass mellom 351 og 400. På Shanghai-rangering for 2013 fire universiteter innenfor topp 500 i verden. I denne rangeringen utmerker Sverige seg med hele 11 universiteter på topp 500-listen. Danmark har like mange på topp 500-listen som Norge, men de har to universiteter blant topp 100, mot Norges ene. NOTAT DAMVAD.COM 17
at søkelyset skal rettes mot den faglige utviklingen ved noen av de mest forskningsintensive universitetene, og sammenligne dem systematisk med de beste universitetene i Norden. Flere andre analyser i samme retning. Forskningsbarometeret (2013) viser for eksempel at norske artikler siteres godt over verdensgjennomsnittet og høyere enn EU-15. Det gjennomsnittlige antallet siteringer per vitenskapelige publikasjon har økt, men Norge kommer likevel dårligst ut på denne indikatoren blant sammenligningslandene i barometeret (Danmark, Finland, Nederland, Sverige og Østerrike), nordiske universiteter (basert på rangeringen). Forhold som har betydning for forskningskvalitet herunder finansielle, institusjonelle og politiske ved den norske UH sektoren belyses. Det er ventet at analysen fremlegges innen sommeren 2014. 5 Med introduksjonen av publiseringsindikatoren («Tellekantordningen») i 2004 ble Norge det første nordiske land som innførte en slik indikator som grunnlag for finansiering. Modellen har fra starten vært omdiskutert i Norge. Boksen under oppsummerer noen av innvendingene. Dette til tross for at indikatoren kun fordeler ca. to prosent av de samlede midler til sektoren (DCFA, 2014). I februar 2014 offentliggjorde Forskningsrådet i en analyse av det norske bidraget til fremragende forskning. Rapporten «Room for increased ambision? Governing Breakthrough research in Norway 1990-2013 er skrevet av Mats Brenner (Universiteter i Lund) og Gunnar Öquist (Universitetet i Umeå). I rapporten sammenlignes vitenskapelige publikasjoner i Norge, Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Sveits. Rapporten viser at Danmark, Nederland og Sveits kan kategoriseres som land som skårer veldig bra i en internasjonal sammenligning. Norge, Finland og Sverige skårer mindre godt, men fortsatt over verdensgjennomsnittet. Rapporten viser at Norge skårer lavest av landene når det gjelder antall publikasjoner i de aller høyest anerkjente («high-impact») tidsskrifter. Vagstad-rapporten problematiserte for eksempel at indikatoren kan motivere til vridning bort fra ressurskrevende publisering til lettere publisering, og anbefaler at det foretas stikkprøver. Rapporten understreker at insentivvirkningene for vitenskapelig publisering i like stor grad er knyttet til kulturbygging som til de belønningsmidlene som følger med (Vagstad et al 2007). Kunnskapsdepartementet blant annet tatt initiativ til gjennomføring av en ekstern analyse for å analysere hvorfor norske universiteter rangerer relativt sett dårligere enn universitetene i våre nordiske naboland og herunder styrker og svakheter ved de norske universitetene sammenlignet med andre 5 Med utgangspunkt i konkurransegrunnlaget for analysen. 18 NOTAT DAMVAD.COM
FIGUR 2.4 Eksempler på kritikk av publiseringsindikatoren Forskere publiserer kortere og flere artikler («salami-slicing») Indikatorene tar ikke hensyn til store forskjeller i publiseringsmuligheter og publiseringstradisjoner mellom ulike fagområder og at ulike institutter, avdelinger og forskere har ulike arbeidsformer og forventninger til å drive forskning vs. andre oppgaver. Ordningen er administrativ tung. Modellen betinger at et meget stort antall forskere involveres i fagutvalgenes bedømmelse av hvilke tidsskrifter som skal plasseres på nivå 1 og 2. Den anvender (forventet) journal impact i stedet for (faktisk) artikkel impact og derfor ikke tar høyde for individuelle forskjellen mellom artiklene. Den omfordeler for lite. Kritikken handler her om, at betydningen av publikasjonsindikatoren er forholdsvis liten i forhold til den samlede bevilging. Indikatoren medfører at det norske språk som forskningspråk forsvinner. Bakgrunnen er at tidsskrifter på nivå 2 utelukkende publiserer forskningsresultater som er skrevet på for eksempel engelsk For å redusere risiko for kvantitet foran kvantitet klassifiserer indikatoren publikasjoner i to nivåer. Et tredje nivå har vært drøftes og er en del av Regjeringsplattform for sittende regjeringen, men er ennå ikke avklart eller operasjonalisert. Universitets- og høgskolerådet (UHR) påpeker likevel selv i sitt forarbeid til utviklingen av tellekantordningen at En inndeling av publiseringskanaler i kvalitetsnivåer kan verken erstatte eller simulere kvalitative vurderinger av publikasjoner på individnivå, like lite som en overordnet finansieringsmodell kan erstatte evalueringer av og strategier for forskningen ved institusjonene. Publikasjoner av høy kvalitet blir noen ganger publisert i mindre anerkjente kanaler eller omvendt. Kanalen kan ikke brukes til å trekke konklusjoner om den enkelte publikasjon eller den enkelte forsker, og det er heller ikke meningen. (UHR, 2004, s. 35) Tellekantordningen ble evaluert i 2013 på oppdrag fra Universitets- og Høgskolerådet. Evalueringen fant at publikasjonsmengden har økt betraktelig siden ordningen ble innført. Økningen er størst ved de institusjonene som publiserte minst fra før. Slik sett har ordningen i praksis omfordelt noe midler fra de større og mer etablerte institusjonene til de mindre. Evalueringen finner ingen indikasjoner på at kvaliteten har gått ned som følge av insentivene. Forskere publiserer ikke kortere artikler eller at indikatoren ser ikke ut til å ha hatt en negativ effekt på samarbeid. Tellekantordningen har hatt noe betydning på individnivå for eksempel i ansettelsesprosesser og på lønn og forskningstid. Men her er det stor variasjon på tvers av institusjoner, internt på institusjoner, og over tid. Andelen av artikler som publiseres på norsk faller, men det har vært en vekst i antallet publikasjoner både på norsk og internasjonale språk som en følge av veksten i antall publikasjoner generelt. Siteringsgraden av norske publikasjoner er likevel relativt konstant (DCFA 2014). Enkelt sagt tyder evalueringen på at tellekantordningen ikke har hatt de fryktede negative konsekvensene, men at effekten for øvrig har vært på kvantitet og ikke kvalitet. Fagerbergut- NOTAT DAMVAD.COM 19
valget forslo i 2011 å supplere publikasjonsindikatoren med en indikator basert på publisering med en siteringsbasert indikator (NOU 2011:6, s. 37). Kvalitet i forskning betinger også rekruttering av gode forskere som kan publisere forskning av god kvalitet og samtidig styrke forskningsbasert undervisning ved institusjonene. En arbeidstidsundersøkelse blant ansatte ved norske høyskoler og universiteter viser at mange opplever frustrasjon knyttet til manglende tid til å drive sammenhengende forskning (Egeland og Bergene 2012).I følge Fagerbergutvalget kan en av grunnen være at forskningstiden ikke utnyttes godt nok. Utvalget skriver blant annet att «Det er ikke god ressursutnyttelse at ansatte som over tid ikke bidrar med forskningsresultater, skal ha samme forskningstid som andre som gjør vesentlig mer på dette feltet.» (NOU 2011: 6, s.37). Utvalget til orde for at forskertid skulle fordeles til forskere som faktisk publiserer. Uttelling for antall doktorgrader var opprinnelig forbeholdt institusjoner med rett til å tildele doktorgrad. Mange høyskoler bidrar imidlertid aktivt i doktorgradsutdanning uten selv å ha rett til å og doktorgrad. Fra 2010 premieres også disse gjennom at en institusjon sombidrar i doktorgradsutdanning kan få uttelling tilsvarende 20 prosent slik at samarbeid om doktorgradsutdanning totalt gir en uttelling på 120 prosent fordelt som 100 prosent til gradgivende institusjon og 20 prosent til samarbeidende institusjon (St prp. 1 2009-2010, Vedlegg 4). Forskningsinsentivene ble også problematisert i evalueringsprosessen i 2009 i den forstand at tilslagsprosenten i Forskningsrådet er lav og enkelte stilte spørsmål ved om det var hensiktsmessig å oppmuntre til ytterligere søknadsskriving all den tid oppnådde forskningsmidler burde være insentiv nok i seg selv. Departementet ønsker likevel å videreføre relativt sterke insentiver for å delta i en viktig konkurransearenaen som Forskningsrådet representerer (St. prp. 1 2009-2010, Vedlegg 4). Regionale forskningsfond ble også innlemmet i denne indikatoren fra 2010. Et spørsmål i evalueringen var om insentivordningen for EU-midler gjør små institusjoner for sårbare for svingninger. Forskningsinsentivene utløser om lag to kroner for hver krone fra EU-programmer. Til dette kommenterte departementet at når institusjonene er nettobudsjetterte kan de selv håndtere slike svingninger. En stadig større andel av norske forskningsmidler disponeres nå gjennom EU-systemet og bilaterale forskningsprogrammer og det er ventet at norske bidrag til internasjonale forskningsprogrammer vil være betydelige også i årene. I mai 2013 varslet regjeringen at Norge vil delta fullt i EUs neste rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020. Det er ventet at rammene for Horisont 2020 vil være om lag 50 prosent større enn ved tidligere deltagelse. Internasjonalisering ble dekket som et eget tema i forbindelse med Forskningsbarometeret 2013. Her påpeker Kunnskapsdepartementet at Norge er en nettobidragstyter, dvs. at Norge betaler mer inn til de europeiske forskningsprogrammer enn norsk forskningsmiljøer henter ut. Norge har lavere deltagelse enn andre bidragsland. Blant annet mottar den norske universitets- og høyskolesektoren (inkludert universitetssykehusene) mindre støtte fra EU enn tilsvarende sektor i de andre landene (normalisert ut fra FoU-størrelsen på denne sektoren i de ulike landene). Dette til tross for at internasjonalisering premieres i forskningsinsentivene. Det har vært et sterkt ønske fra Kunnskapsdepartementet om å premiere formidling av forskningsresul- 20 NOTAT DAMVAD.COM
tater gjennom finansieringsmodellen. En slik indikator har imidlertid vist seg vanskelig å operasjonalisere. I 2009 slo Kunnskapsdepartementet imidlertid fast at det ikke ville bli innført egne insentiv knyttet til formidlingsmålet. Departementet skrev istedet at man ville «vurdere å be institusjonane lage interne modellar for å stimulere til både allmennretta og brukarretta formidling» (Prop. 1 S (2009-2010), Vedlegg 4). NOTAT DAMVAD.COM 21
3 Finansiering av høyere utdanning i Danmark Høyere utdanning i Danmark omfatter universiteter, profesjonshøgskoler, kunstneriske utdanningsinstitusjoner, maritime utdanningsinstitusjoner og yrkesrettede akademier. Hver enkelt institusjonstype har ulike finansieringssystemer. I dette kapittelet gjør rede for hovedprinsippene i finansieringen av universitetene og profesjonsutdanningene. 3.1 Hovedprinsipper for finansiering I Danmark er det gjennom en rekke større reformer gjort store endringer i finansieringen av høyere utdanning i senere tid. En sentral del av endringen består av at flere og flere midler har blitt konkurranseutsatte (Burson-Marsteller og DAMVAD 2013 6 ). Dette har skjedd samtidig med en markant økning av midlene det kan konkurreres om. Samtidig er basisbevilgningen holdt relativt stabil. Et viktig styringsverktøy av dansk høyere utdanning er det såkalte «taxametersystemet» (DEA 2011 7 ). Taxametersystemet ble etablert på slutten av 1980- tallet og ble opprinnelig utviklet for yrkesutdanningene i høyere utdanning (erhvervsutdanningene). I 1994 ble taxametersystemet, på ulike måter innført for hele den høyere utdanningssektoren. I forbindelse med og i årene etter 1994 har systemet blitt utvidet med flere komponenter. Det har også funnet sted viktige strukturelle reformer i dansk høyere utdanning. Her kan tre viktige forhold fremmes (Burson-Marsteller og DAMVAD 2013): Det har blitt gjennomført en finansieringsreform der universitetene fikk overdratt eierskapet til egen infrastruktur (primært bygninger). Det har blitt gjennomført en styringsreform der universitetene fikk et politisk oppnevnt styre med eksternt flertall, samt krav om ekstern leder med mandat til å ansette/avskjedige rektor ved universitetet. I 2007 ble det gjennomført en strukturreform slik at det ble etablerte nye og større universitetsenheter. 3.1.1 Finansiering av universitetene Universitetenes aktiviteter innenfor forskning og utdanning finansieres gjennom et såkalt «taxametertilskudd» til utdanning med tre forskjellige utdanningstakster. Utdanningsbevilgningen utgjør 25 prosent av universitetenes økonomi (Redegørelse 2012 8 ). Videre består den danske finansieringen av universitetene av basismidler til forskning, forskningsmidler fra forskningsråd, fond og lignende, samt midler til forskningsbaserte tjenester etter avtale med departementer («forskningsbasert myndighetsbetjening»). Universitetene finansieres hovedsakelig gjennom midler fra fire følgende kanaler (Burson-Marsteller og DAMVDA 2013, Uddanelses- og Forskningsministriet 9 ); Bevilgninger til utdanning: Utdanningsbevilgningen består hovedsakelig av taxametertilskudd. Universitetene får en fast bevilgning for hver student som består eksamen. Utover dette utbetales en fullføringsbonus. 6 Burson-Marsteller og DAMVAD (2013): Styring og ledelse ved universiteter. Rapport utarbeidet for Norges Forskningsråd. 7 DEA (2011): Taxametersystemet under lup. En analyse af taxameterstrukturens påvirkning af effektivitet og kvalitet for de videregående uddannelser. 8 Redegørelse. Om større sammenhæng i det videregående uddannelsessystem. April 2012. Regjeringen. 9 http://fivu.dk/uddannelse-og-institutioner/videregaende-uddannelse/universiteter/okonomi 22 NOTAT DAMVAD.COM
Basismidler til forskning: Basismidlene går til løpende gjennomføring av institusjonenes grunnleggende forskningsaktivitet. Basismidlene utgjør grunnstammen i ressursene som universitetene har å bruke til forskningsaktivitet. Konkurranseutsatte forskningsbevilgninger: Dette er midler som for eksempel utlyses av forskningsråd, fond og så videre. Midlene er ofte knytet til spesifikke forskningsprogrammer og programmer, samt at de ofte er tidsbegrenset og forutsetter at universitetene må aktivt søke om midlene. Forskningsbaserte tjenester for departementer: Universitetene utfører konkrete oppgaver for departementer, basert på avtaler mellom det enkelte departement og universitetene. Departementenes bevilgning reguleres av finansloven. Undervisningstaxametret Fellesutgiftstilskudd Bygningstaxametret Øvrige driftsinntekter Særlige tilskudd Deltakerbetaling for utdanning Annen ekstern rekvirentbetaling Andre inntekter Et tema som har blitt diskutert mye i Danmark i forbindelse med finansieringen av profesjonshøgskolene er de ulike utdanningstakstene for ulike utdanninger. Det opereres med 30 utdanningstakstene og det er for eksempel stor forskjell på betalingene for lærerutdanningene, radiografutdanningene og sykepleierutdanningene. Mange mener at takstene ikke svarer til de reelle utgiftene institusjonene har med å tilby de ulike utdanningene. I tillegg har universitetene noen flere tilskudd og inntekter (eksempelvis generert på bakgrunn av kapitaltilskudd, administrative effektiviseringer, finansielle inntekter, utleie/fremleie med mer). I tilknytning til finansieringen av universitetene har det blant annet vært diskusjon rundt at taxametersystemet er output-basert. Mange institusjoner hevder at dette gir en usikker økonomisk styring av universitetene. Det er også hevdet at insentivene undergraver utvikling av kvalitet. 3.1.2 Finansiering av profesjonshøgskolene Profesjonshøgskolene mottar årlig et institusjonstilskudd på bakgrunn av geografisk dekningsområde og størrelse. Videre får høgskolene tilskudd til kvalitetsutvikling, systematisk kunnskapsbygging med mer. Hele 75-90 prosent av statstilskuddet består imidlertid av taxametertilskudd (Redegørelse 2012). Taxametersystemet inneholder i alt 30 utdanningstakster. Inntekst- og finansieringssystemet til profesjonshøgskolene består av følgende åtte kanaler: 3.1.3 Rasjonale bak taxameterstyringen Taxametersystemet kan både forklares ut fra et ønske om en effektiv økonomistyringen og en strategisk styring av institusjonene. Rasjonale bak ordningen kan oppsummeres som følgende (DEA 2011): Insentivstyring: Å etablere en resultatorientert styring gjennom tydelige insentiver. Omfordeling: Midler flyttes fra områder med nedgang i aktiviteten til utdanninger i vekst. Dette er ment å skulle bygge opp under det frie utdanningsvalg og en tilpasning til markedets behov. Desentralisering og institusjonell autonomi: Å underbygge desentralisering og institusjonenes uavhengighet blant annet ved at institusjonene med mange utdanninger vil ha mulighet til å tjene inn de de taper på én utdanning gjennom en utdanning i vekst, NOTAT DAMVAD.COM 23
samt ved at institusjonene skal kunne disponere og prioritere midlene i henhold til formålet. Sterkere budsjettstyring: Forhindre vedvarende budsjettoverskridelser gjennom blant annet å gi institusjonene større autonomi og ansvar. Rettferdighet og gjennomsiktighet: Alle institusjoner tildeles midler etter samme prinsipp og en aktivitetsbestemt bevilgning, samt at alle institusjoner får samme takst for samme slags studenter i hele landet. Forenkling i byråkratiet og administrasjonen: Taxametersystemet har blant annet ført til at man kan føre en sammenhengende styring av et kompleks område uten å måtte drive individuell styring av hver enkelt institusjon. Taxametersystemet legger også blant annet til rette for en direkte sammenheng mellom den politiske prioriteringene og den konkrete bevilgningen som medfører ekstra administrative beregninger eller omfordeling etter andre kriterier med innslag av forvaltningsmessig skjønn. 3.2 Sammenlikning med norsk modell To ttrender i reguleringen av høyere utdanningsinstitusjoner, og kanskje spesielt av universiteter og forskning: (i) økt selvstendighet og (ii) økt resultatbasert finansiering (Burson-Marsteller og DAMVAD 2013). Den norske finansieringsmodellen reflekterer også disse prinsippene. Likevel er de norske institusjonene lite selvstendige sammenliknet med Danmark og andre europeiske land når det kommer til økonomisk handlingsrom, blant annet ved at de som en del av statsforvaltningen kan instrueres på bruken av midler gjennom øremerking (ibid). Norske universiteter kan heller ikke ta opp lån eller drive en aktiv kapitalforvaltning, selv om flere av universitetene eier bygninger og eiendom. De norske universitetene er her i en særstilling i europeisk sammenheng. De norske universitetene er også i en særstilling ved at de har en ettårig horisont i sine budsjetter, noe som gjør at de har mindre grad av langsiktighet i budsjetteringen enn det man ser i mange andre land. Sammenligningen av landene viser videre at Norge, Danmark og Tyskland har klart størst prosent av den offentlige FoU-finansieringen i form av direkte bevilgning fra staten (ibid). Norge, og til dels Danmark, har også en beskjeden del av FoU-finansieringen til universiteter og høgskoler i konkurransearenaen. Samtidig må det kunne sies at både finansieringen av norsk og dansk høyere utdanning har utviklet seg i retning av å bli mer konkurranse-, insentiv- og output-basert. I Norge utgjør basisbevilgningen likevel en langt større andel av finansieringen av institusjonene enn det den gjør i Danmark (DEA 2011). I det norske systemet utløses det også midler til institusjonene per 60 fullførte studiepoeng, mens dette kun skjer ved fullførte bachelorer og kandidater i Danmark. Et annet forhold som er tatt inn i den norske modellen og ikke i den danske er at institusjonene belønnes både for inn- og utreise av utvekslingsstudenter. En åpenbar forskjell mellom landene er imidlertid at det i Danmark opereres med forskjellige systemer for finansieringen av de ulike institusjonene i høyere utdanning. I Norge opereres det med ett og samme system for høgskoler og universiteter. Finansieringen av fagskoler, som representerer yrkesrettet høyere utdanning, finansieres imidlertid ikke på 24 NOTAT DAMVAD.COM
samme måte som høgskolene og universitetene (Vox 2013 10 ). 10 Vox-speilet 2013. Voksnes deltakelse i opplæring. Vox 2013 NOTAT DAMVAD.COM 25
4 Sentrale problemstillinger videre I utformingen av en felles finansieringsmodell for svært ulike institusjoner er det mange hensyn som skal veies mot hverandre. Samtidig skal myndighetene på tvers av alle institusjonene balansere autonomi og akademisk frihet med utførelse av viktige samfunnsoppgaver og politiske prioriteringer. Mange av innvendingene som har vært fremmet i forbindelse med ulike analyser av den norske finansieringsmodellen har også blitt inngående drøftet av Kunnskapsdepartementet. De store prinsipielle innvendingene har i stor grad blitt avvist, mens en del små justeringer er gjort underveis. Finansieringsmodellen har vist seg robust i den forstand at den har overlevd tre regjeringer og flere politiske partier. Dette kapitlet oppsummerer noen sentrale problemstillinger som ikke er nye, men som vil kunne gjøre seg gjeldene i en ny diskusjon om finansieringsmodellen for universiteter og høyskoler i Norge 4.1 Økt gjennomsiktighet i basiskomponenten Det er mange gode grunner til økt gjennomsiktighet i basisbevilgningen. Kunnskapsdepartementet har så langt avvist behovet for å brekke denne potten ned i målbare størrelser, og argumentert med nødvendig politisk handlingsrom og fleksibilitet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at økt gjennomsiktighet reduserer politisk handlingsrom. Snarere kan et tydeligere beregningsgrunnlag legge til rette for en mer informert debatt om prioriteringer. Eksempler på problemstillinger som allerede har vært løftet er: Grad av fullfinansiering for øremerkede rekrutteringsstillinger, herunder lønns- og priskompenasjon Distriktshensyn: I hvilken grad og til hvilken kostnad inngår slike hensyn? Institusjonskategorier: Er det ønskelig å skille mellom ulike typer universiteter? Vil det fortsatt være mulig for høyskoler å bli universitet? Vil finansieringsformen for universiteter og høyskoler forbli lik? Politiske prioriteringer: Særlige midler til å stimulere ønskede aktiviteter for eksempel knyttet til SAK. Er øremerkede satsinger og aktivitetsstyrte insitamenter i noen sammenhenger mer hensiktsmessig enn resultatmål? Langsiktighet: Hvordan kan modellen sørge for at institusjonene kan planlegge langsiktig til tross for årlige budsjetter? For enkelte aspekter ved finansieringsmodellen vil ulike løsninger ha svært ulike utslag avhengig av institusjonstype- og størrelse. Et helt sentralt spørsmål er forholdet mellom universiteter og høyskoler. Det er ingen automatikk i at nye universiteter får større tildelinger som universitet enn de fikk som høyskole. Nåværende regjering har annonsert stopp i opptak av nye universiteter og det er knyttet usikkerhet til videre praktisering av kriteriene for universitetsstatus. Samtidig, og avhengig av fremtidige institusjonskategorier, vil interesser og holdninger til utforming av basiskomponenten kunne variere mellom (i) «gamle» universiteter, (ii) nye universiteter (iii) aspirerende universiteter og (iv) andre høyskoler. 4.2 Hva bidrar til økt kvalitet i utdanningen? Det er ikke åpenbart at dagens finansieringsmodell har bidratt til økt kvalitet eller gjennomstrømning i utdanningen. For å få et bedre grep om hva som påvirker måloppnåelse kreves et mer omfattende 26 NOTAT DAMVAD.COM
datagrunnlag som også inkluderer studentenes egne utdanningsinnsats og oppfølging ved lærestedene. Midlene som fordeles gjennom RBO har underbygget et sentralt forskningspolitisk mål om å øke vitenskapelig publisering. Det er likevel liten endring å spore i kvaliteten på forskningen. Det bør vurderes nærmere om det er mulig å supplere med andre insentiver som belønner kvalitet. Det er særlig tre dimensjoner som kan komme til å stå sentralt i videre drøftinger av finansieringsmodell: Andre problemstillinger som kan vurderes nærmere er: Innplassering av enkeltfag: Sammenheng mellom innplassering og særlig prioriterte fag og sammenheng mellom eventuelle omplasseringer og basisbevilgningen. Dimensjonering: hvordan skal samfunnet, og institusjonene sørge for at vi får nok av relevante kvalifikasjoner? I hvilken grad skal myndighetene styre opptak og studieplasser og hvor god er kunnskapen om fremtidige kompetansebehov blant studenter, institusjoner og myndigheter? En nylig opprettet arbeidsgruppe i Kunnskapsdepartementet skal vurdere behov for modellverk og datagrunnlag for dimensjonering av kunnskapsbehov. Profesjonsutdanningene: Hvordan skal profesjonsutdanningene sikres gjennom finansieringsmodellen og hva innebærer satsing på lærere og andre profesjonsutdanninger for fremtidig finansiering? Har myndighetene andre virkemidler enn øremerkede rekrutteringsstillinger og kandidatmåltall? 4.3 Hvordan styrke kvalitet i forskning? Kvalitet vs kvantitet: Er insentivene gode nok når de så langt ser ut til å ha stimulert kvantitet mens kvalitet er konstant? Hvilke kanaler for forskningsfinansiering i og utenfor rammebevilgningen er best egnet til å styrke norsk forskning? Formidling: Er det grunn til å gjenoppta diskusjonen om formidlingsindikatorer eller er slike hensyn best ivaretatt av institusjonene selv? Arbeidsforhold og rekruttering: Hvordan kan finansieringssystemet støtte oppunder tid til forskning og rekruttering av gode forskere? 4.4 Strategisk handlingsrom vs. resultatstyring Et bredt spekter av insentiver og målstyringsparametre påvirker adferd, men ikke nødvendigvis i ønsket retning. De særlige bevilgningene til SAK er et eksempel på hvordan særlige midler til strategisk viktige områder kan supplere et resultatbasert system. Fremtidige finansieringssystemer bør vurdere hvilken type resultater som best kan oppnås gjennom resultatbasert finansiering og hvilke som er mer hensiktsmessig å underbygge gjennom dialog og handlingsrom med mulighet for særlige bevilgninger. NOTAT DAMVAD.COM 27
Kilder Brenner, M. og G. Öquist (2013): Room for increased ambition? Governing Breakthrough research in Norway 1990-2013. Rapport til Forskkningsrådet Burson-Marsteller og DAMVAD (2013): Styring og ledelse ved universite-ter. Rapport utarbeidet for Norges Forskningsråd. DEA (2011): Taxametersystemet under lup. En analyse af taxameterstrukturens påvirkning af effektivitet og kvalitet for de videregående uddannelser. Dansk Center for Forskningsanalyse (2014): Evaluering av den norske publiseringsindikator. Januar 2014 Egeland, C. og C. Bergene (2012): Tidsbruk, arbeidstid og tidskonflikter i den norske universitets- og høgskolesektoren. AFI Rapport 1/2012 Frølich, N. (2007): Iverksetting av insentivbasert finansiering: Utviklingstrekk i lys av den nye finansieringsmodellen». NIFU-rapport 13/2007 Kunnskapsdepartementet (2013b) Notat om finansieringssystemet http://www.regjeringen.no/upload/kd/vedlegg/uh/finansieringssystemet.pdf Kunnskapsdepartementet (2013c): Forskningsbarometeret 2013 Kunnskapsdepartementet (2013a): Orientering om forslag til statsbudsjettet 2014 for universiteter og høyskoler http://www.regjeringen.no/upload/kd/kampanjer/forskningsbarometeret/2013/forskningsbarometeret- 2013.pdf Kunnskapsdepartementet (2010): Rapport fra arbeidsgruppe Handlingsrom for kvalitet NOU 2008: 3 Sett under ett NOU 2000:18: Frihet under ansvar (Mjøsutvalgets utredning) NOU 2011: 6 Et åpnere forskningssystem (Fagerbergutvalget) OECD (2009): OECD reviews of tertiary education. Norway Sivertsen 2008 Sivertsen, G. (2008). Den norske modellen. Forskningspolitikk, 1/2008, 14-15 28 NOTAT DAMVAD.COM
St. prp. 1 (2001-2002) St. prp. 1 (2004-2005) Prop. 1 S (2009-2010) Vedlegg 4: Evaluering av finansieringssystemet for universitets- og høgskolesektoren (13.10.09) Prop. 1 S (2013-2014) med St meld 7 (2007-2008) Statusrapport for Kvalitetsreformen av høgre utdanning i Norge St.meld 20 (2004-2005): Vilje til forskning St.meld. nr. 30. (2008-2009). Klima for forskning St. Meld. St. (2012 2013) Lange linjer kunnskap gir muligheter UHR (2004). Vekt på forskning. Nytt system for dokumentasjon av vitenskapelig publisering. Innstilling fra faglig og teknisk utvalg til UHR. Univeritets- og Høgskolerådet, http://www.uhr.no/documents/vekt_p forskning sluttrapport.pdf. Vagstad, S., T. S. Gabrielsen, O. Kaarbøe, K. E. Lommerud, A. E. Risa (2007): Finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren - teoretiske vurderinger. Utarbeidet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. 19. mai 2007 Vox (2013): Voksnes deltakelse i opplæring. Vox-speilet 2013. NOTAT DAMVAD.COM 29
Sørkedalsveien 10 A N-0369 Oslo Frederik Langes Gate 20 N-9008 Tromsø 30 NOTAT DAMVAD.COM Badstuestræde 20 DK-1209 Copenhagen K