Ansettelsespraksis og beslutningsgrunnlag Situasjonstesting på det norske arbeidsmarkedet Prosjektbeskrivelse fra Institutt for samfunnsforskning. Prosjektleder: Jon Rogstad Innledning Deltakelse i arbeidslivet betraktes gjerne som avgjørende for etniske minoriteters integrasjon i samfunnet. Produktivt arbeid antas å ha positive effekter for deltakelse også på andre sosiale arenaer, og vedvarende perioder utenfor arbeidslivet har motsatt blitt tolket som en kilde til sosial eksklusjon (Brochmann og Hagelund 2005). Den politiske innsatsen for å bidra til arbeidsmarkedsdeltakelse har imidlertid ikke forhindret at arbeidsledigheten blant etniske minoritetsgrupper er betydelig høyere enn for majoritetsbefolkningen i Norge (Djuve og Kavli 2007). Forklaringene på den ulike graden av tilknytning til arbeidslivet varierer. Én viktig årsak er antakelig den ulikheten i kompetanse, norskkunnskaper og ambisjoner som eksisterer mellom majoriteten og de etniske minoritetsgruppene sett under ett. På den annen side er det mye som tyder på at det eksisterer barrierer på arbeidsmarkedet som rammer etniske minoritetsgrupper i langt større grad enn majoritetsbefolkningen. En slik barriere kan være illegitim forskjellsbehandling eller diskriminering som vanskeliggjør selve tilgangen til arbeidsmarkedet for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Tatt det politiske fokuset på diskriminering i betraktning, er det imidlertid påfallende hvor lite empirisk kunnskap som faktisk finnes om utbredelsen av og årsakene til diskriminering i det norske samfunnet (Rogstad 2001; Tronstad og Østby 2005). Hensikten med dette forskningsprosjektet er å generere ny kunnskap om diskrimineringsmekanismer på det norske arbeidsmarkedet. Dels er ambisjonen å avdekke omfanget av etnisk diskriminering, dels å undersøke hva slags former for diskriminering som er utbredt, og dels er det en målsetting å få kunnskap om beveggrunnene for at illegitim forskjellsbehandling forekommer. Metodene som skal brukes er situ asjonstesting, en metode der fiktive personer søker på faktisk utlyste stillinger, samt kvalitative intervjuer med et utvalg av arbeidsgiverne som har vært gjenstand for forskningen. Ved at to personer med like kvalifikasjoner søker på samme jobb og det eneste som skiller dem fra hverandre er etnisk bakgrunn, gir testingen et mål på omfanget av diskriminering. Å intervjue arbeidsgivere på grunnlag av testresultatene vil skape en kontekst rundt intervjusituasjonen som kan bidra til økt innsikt i hvorfor arbeidsgivere gjør som de gjør. Samlet representerer studien et potensial for unik kunnskap om diskrimineringens art, omfang og årsaker. Å anvende tester for å studere diskriminering i ansettelsesprosesser i arbeidslivet er kontroversielt og aldri gjort i Norge tidligere. Som en følge av at International Labour Office (ILO) siden begynnelsen av 1990-tallet har anbefalt situasjonstesting for å dokumentere omfanget av diskriminering, har imidlertid metoden blitt etablert i en rekke land, inkludert Sverige og Danmark. I Norge har man tradisjonelt vært skeptisk til en slik metode, fortrinnsvis av forskningsetiske hensyn, fordi testingen innebærer et brudd med kravet om informert samtykke. Når Institutt for samfunnsforskning (ISF) nå gjennomfører et større forskningsprosjekt med bruk av metoden, er dette på grunnlag av et forprosjekt som pågikk høsten 2008. En sentral del av dette forprosjektet var å prøve metoden for Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH). NESHs endelige uttalelse falt 19. mars 2009, og med enkelte viktige forbehold konkluderer komiteen med at den samfunnsmessige nytten veier tyngre enn de forskningsetisk problematiske sidene ved prosjektet.
Den forskningsetiske vurderingen av prosjektet De metodiske problemstillingene og forskningsetiske dilemmaene som hefter ved situasjonstesting som metode og ved inklusjonen av etterfølgende intervjuer, ble høsten 2008 gjort til gjenstand for en omfattende vurdering. Dette skjedde langs to ulike akser. På den ene siden i form av utarbeidelsen av en rapport (Rogstad og Midtbøen 2009a), der svakhetene knyttet til tidligere studier av diskriminering og foreliggende kunnskap om situasjonstesting ble kartlagt, og der en avveining av etisk motstridende prinsipper ble gjennomført. På den andre siden ved at en tidlig prosjektbeskrivelse, og senere rapporten fra forprosjektet, ble vurdert av NESH ut fra gjeldende forskningsetiske prinsipper. 2. mars 2009 deltok rapportforfatterne også på et møte med komiteen, der prosjektet ble diskutert. Rapportens vurdering I rapporten diskuteres det om implementeringen av metoden i en norsk kontekst bør modereres på et sentralt punkt. I manualen som beskriver selve testprosedyren (Bovenkerk 1992), inngår oppmøte på intervju som en del av testingen gitt at begge kandidatene innkalles. Dette innebærer bruk av skuespillere. Fordi det er meget utfordrende å iscenesette to kandidater som er like langs subjektive dimensjoner som vekt, frisyre og fremtreden, og fordi en arbeidsgivers valg av én person fremfor en annen i intervjusituasjonen ikke uten videre kan betegnes som diskriminering, konkluderer rapporten med at dette siste trinnet bør utgå fra testprosedyren. Rapporten konkluderer også med at intervjuer med arbeidsgiverne i etterkant av testingen, er et argument som taler i favør av gjennomføring. I de internasjonale studiene som har anvendt situasjonstesting, har ikke testingen blitt fulgt opp med kvalitative intervjuer. Konsekvensen har vært at man har fått et mål på diskrimineringens omfang, men har ikke hatt empirisk grunnlag for å si noe om art eller årsaker. Dette er etter ISFs oppfatning en svakhet ved de internasjonale studiene, fordi det kun ved et mål på omfang er meget vanskelig å utlede politiske implikasjoner av resultatene. Ved å supplere testingen med intervjuer av arbeidsgiverne i etterkant ligger det et potensial for kunnskap også om diskrimineringens art og årsaker, som i neste instans vil kunne bidra til utviklingen av politiske tiltak for å redusere diskriminering. Den politiske og samfunnsmessige gevinsten av prosjektet ble derfor vurdert som mer tungtveiende enn de forskningsetiske problemene som hefter ved situasjonstesting som metode. NESHs vurdering NESHs endelige uttalelse konkluderer med at prosjektet kan gjennomføres, men komiteen presenterer samtidig noen viktige forbehold: At eksperimentet avsluttes tidlig i søknadsprosessen, slik at kostnadene for deltakerne blir små. At all informasjon som innhentes anonymiseres og det ikke innhentes informasjon om hvilke enkeltpersoner i virksomheten som sto for saksbehandlingen. At det bør være opp til deltakerne, arbeidsgiverne, å ta kontakt etter at de er informert om eksperimentet. Alle som samtykker til å bli intervjuet kan selv velge hvorvidt de ønsker å bli konfrontert med hvordan de håndterte de to søknadene. 2
De tre forbeholdene er dels et utslag av ISFs egne vurderinger slik de kommer til uttrykk i rapporten fra forprosjektet, dels er det momenter som ble diskutert på møtet med komiteen 2. mars. Vi skal kort kommentere de tre forbeholdene. For det første er NESH enige i at trinn tre i testprosedyren bør unngås. Mens rapporten konkluderer med dette på bakgrunn av manglende kontroll med de involverte variablene, har NESH et annet fokus: At testpersonene møter opp til intervju vil innebære store kostnader for arbeidsgiverne og bidrar til å gjøre metoden mer etisk problematisk. Argumentasjonen er ulik, men konklusjonen er den samme; trinn tre i testprosedyren må utelates. For det andre understreker NESH de særskilte hensynene til anonymitet som dette prosjektet impliserer. Spesielt legger komiteen vekt på at forskerne ikke må innhente informasjon om hvilke enkeltpersoner som har hatt befatning med vurderingen av jobbsøkere. Dette er meget viktig og fullt ut forenlig med prosjektets målsetting: Å undersøke om det eksisterer diskrimineringsmønstre på det norske arbeidsmarkedet ikke å henge ut enkeltindivider eller bedrifter. Anonymiteten til deltakerne i forskningsprosjektet vil sikres på en forsvarlig måte og forskerne vil ikke innhente informasjon om hvilke konkrete personer som har stått for saksbehandlingen. For det tredje har NESH uttrykt en bekymring for hvordan seleksjonen av arbeidsgivere som informanter til de etterfølgende intervjuene skal foregå og for at konfrontasjonen med resultater fra undersøkelsen kan representere en krenkelse for arbeidsgiverne. NESH har vært opptatt av at dette vil kunne fungere som en ny krenkelse, som kommer i tillegg til det faktum at de har deltatt i et forskningsprosjekt uten selv å ha gitt et informert samtykke. Komiteen mener derfor at det bør være opp til arbeidsgiverne selv å ta kontakt etter at de er informert om prosjektet, og at de selv kan bestemme om de ønsker å få kjennskap til bedriftens håndtering av de fiktive søknadene. Som en følge av de åpenbare problemstillingene som knytter seg til koblingen mellom testingen på den ene siden og intervjuene på den andre, ble det på komitémøtet 2. mars foreslått at det kunne sendes ut et brev til alle arbeidsgiverne som hadde deltatt i testingen. Etter ISFs oppfatning er dette en god løsning. Brevet skal inneholde informasjon om prosjektet, samt en invitasjon til et intervju om etnisk diskriminering i det norske arbeidslivet. Det er imidlertid to mulige ulemper ved en slik løsning: For det første risikoen for at få og i verste fall ingen arbeidsgivere ønsker å stille opp til intervju. For det andre at intervjuene gitt at arbeidsgiver selv kan velge å ikke bli konfrontert med egne resultater kan bli mer løsrevet fra faktisk praksis enn hva som opprinnelig var hensikten. På den annen side vil intervjuene i alle tilfeller være tett knyttet til prosjektets resultater som sådan, noe som gir en kontekstuell ramme rundt intervjuene. Metodisk tilpasning etter uttalelsen fra NESH NESHs tre forbehold og ISFs egne vurderinger i rapporteringen fra forprosjektet, innebærer at bruken av situasjonstesting i en norsk sammenheng vil få en litt annen utforming enn hva som har vært tilfellet i de internasjonale studiene. De grunnleggende trekkene vil likevel bevares: To personer som er like med hensyn til alder (20-25 år), språkbeherskelse, utdannelsesnivå, arbeidserfaring, etc, søker på faktisk utlyste jobber. Det eneste som skiller kandidatene fra hverandre er navnet, der det ene signaliserer at kandidaten har majoritetsbakgrunn, mens det andre signaliserer at kandidaten har synlig minoritetsbakgrunn, som da tjener som markører for arbeidsgivernes potensielle forestillinger om jobbsøkernes etnisitet. Fordi oppmøte til intervju sløyfes som siste ledd i metoden, vil selve testprosedyren maksimalt bestå av to trinn: 3
1. Telefonsamtale. De to testpersonene ringer til arbeidsgiver, presenterer seg ved navn og forhører seg om en utlyst stilling fremdeles er ledig. Det skal ikke ta mer enn ti minutter mellom de to personenes oppringning. Testpersonene vil være trent i formuleringer og hvordan de skal fremtre mest mulig identisk. Det avgjørende er hvorvidt én eller begge blir oppfordret til å sende inn en søknad. 2. Skriftlig søknad. Testpersonene sender inn nesten identiske søknader med en tilpasset CV som gjør dem attraktive for jobben. Det eneste som skiller de to kandidatene fra hverandre er i praksis navnet. Det avgjørende er hvorvidt én eller begge innkalles til intervju. Metoden gir dermed fire mulige utfall: Ingen innkalles til intervju Testpersonen med minoritetsbakgrunn er den eneste som innkalles til intervju Testpersonen med majoritetsbakgrunn er den eneste som innkalles til intervju Begge innkalles til intervju Dersom én av kandidatene på et av de to punktene i testprosedyren foretrekkes fremfor den andre, tolkes dette som et utslag av diskriminering. Her skal det tilføyes at det ikke er prosjektets hensikt å avdekke diskriminering i enkelttilfeller. Målsettingen er å undersøke hvorvidt det eksisterer systematisk forskjellsbehandling av én av kandidatene og følgelig om det finnes et diskrimineringsmønster langs etniske skillelinjer i tilgangen til det norske arbeidsmarkedet. At målet er å undersøke den eventuelle forekomsten av diskrimineringsmønstre, innebærer i neste instans at antallet tester må være så omfattende at resultatene kan sies å være gyldige statistisk sett. Nøyaktig hvor omfattende er betinget av hvilke variabler som er ønskelig å inkludere i undersøkelsen. Prosjektets omfang Ifølge Bovenkerk behøves det minimum 175 gyldige og anvendelige tester per kjønn og per by som er inkludert i undersøkelsen, for å sikre statistisk valide konklusjoner om forekomsten av diskriminering. Definisjonen på en gyldig og anvendelig test er at begge testpersonene får kontakt med arbeidsgiver på telefon og at minst én av dem blir oppfordret til å sende inn en skriftlig søknad. I mange tilfeller imøtekommes ikke disse kriteriene, enten ved manglende kontakt eller ved at begge søkerne får beskjed om at stillingen allerede er besatt. Bovenkerk regner med at omlag halvparten av testene må forkastes, og hevder følgelig at man må gjennomføre omkring 350 tester per by og per kjønn. I praksis har det vist seg nødvendig å søke på i underkant av 300 stillinger for å oppnå 175 gyldige og brukbare tester. I de følgende beregningene av prosjektets omfang tar vi derfor som utgangspunkt at vi må søke på 300 stillinger for hvert kjønn, det vil si 600 stillinger per by og omkring 1800 stillinger totalt. Dette er selvsagt å forstå som et overslag. Den avgjørende faktoren for antallet tester er at det blir utført et tilstrekklig antall tester til at det er mulig å trekke konklusjoner om omfanget av etnisk diskriminering på et statistisk holdbart grunnlag. Det er viktig å understreke at overslaget på antallet stillingsutlysninger ikke er det samme som antallet formelle søknader som skal sendes. I overslaget på 1800 jobber ligger også alle situasjonene som blir ugyldige eller ubrukelige, det vil si tilfeller der én av kandidatene ikke lykkes i å oppnå telefonkontakt med arbeidsgiver eller begge får beskjed om 4
at jobben er besatt. Situasjoner der begge testpersonene blir oppfordret til å sende inn en søknad er per definisjon en gyldig og anvendelig test. Dermed er det maksimale antallet søknader som faktisk sendes ut til arbeidsgivere 175 per kjønn og per by, altså 350 per by og 1050 til sammen. Fordi det med overveiende sannsynlighet vil oppstå situasjoner der kun én av jobbsøkerne blir oppfordret til å sende inn en søknad, mens den andre får beskjed om at stillingen er besatt noe som representerer en gyldig test uten at det sendes inn noen søknad overhodet vil det reelle antallet formelle søknader ble lavere. Å søke på omkring 1800 stillinger innebærer like fullt et omfattende og tidkrevende arbeid. I de internasjonale studiene (se Zegers de Beijl 1999; Attström 2007), har selve datainnsamlingen pågått i løpet av en toårsperiode, med fire til fem måneders datainnsamling per by. Man må antakelig påregne noe mer tid som følge av at kjønn inkluderes som selvstendig variabel, selv om de kvinnelige og mannlige testpersonene kan søke parallelt. Det mest usikre momentet er imidlertid knyttet til de etterfølgende intervjuene i etterkant av testingen. Dette avhenger dels av omfanget på responsen fra arbeidsgiverne, dels av tiden det tar før vi får svar overhodet. I tillegg kommer en forberedende fase. Her må vi samle inn mer informasjon om blant annet de svenske erfaringene, og vi foreslår å arrangere et seminar med relevante personer som i ettertid kan danne grunnlaget for en referansegruppe. Vi må også rekruttere testpersonene og sette dem inn i det teoretiske og etiske grunnlaget for prosjektet. I denne sammenhengen er det viktig å understreke at det behøves åtte testpersoner, fire av hvert kjønn. Årsaken til at det ikke er tilstrekkelig med bare ett kvinnelig par og ett mannlig par, er knyttet til resultatenes gyldighet: Fordi forskjeller i for eksempel toneleie kan ha innvirkning på resultatene, anbefales det at man opererer med to par i hver kjønnskategori som bytter innbyrdes halvveis i søknadsprosessen. På den måten vil begge de kvinnelige testpersonene med minoritetsbakgrunn ha blitt sammenlignet med de to kandidatene med majoritetsbakgrunn. I de internasjonale studiene har svært mye tid gått med til opplæring og rekruttering av testpersoner. I en norsk sammenheng vil dette antakelig ta kortere tid da testpersonene ikke selv skal møte opp i intervjuer med arbeidsgiverne, slik at målsettingen om å rekruttere kandidater som også er like langs mer subjektive linjer som vekt og frisyre, ikke har noen relevans. I tillegg kan testpersoner rekrutteres fra nærliggende utdanningsinstitusjoner i hver enkelt by. Institusjonell forankring og forskersamarbeid Prosjektet vil i sin helhet bli gjennomført av Institutt for samfunnsforskning. ISF har arbeidet med problemstillinger knyttet til diskriminering på grunnlag av etnisitet og kjønn i mange år. Forankring av et så krevende prosjekt i et solid forskningsmiljø vil sikre faglig kvalitet og gjennomførbarhet. Dette vil gjelde den metodiske bredden i innhenting og analyse av ulike typer data, så vel som i den teoretiske forståelsen av resultatene. Prosjektet vil ligge under forskningsgruppen Internasjonal migrasjon, integrasjon og etniske relasjoner (IMER), som er ledet av Hilde Lidén. Prosjektleder vil være Jon Rogstad, som har skrevet sin doktoravhandling om diskriminering i arbeidslivet. Den praktiske implementeringen av prosjektet vil i stor grad gjennomføres av Arnfinn Haagensen Midtbøen, som pr. nå er vitenskapelig assistent ved ISF, i tett samarbeid med prosjektleder. Prosjektet vil bli knyttet til andre pågående prosjekter, også med forankring i andre forskningsgrupper ved ISF. Her kan nevnes forskningsgruppen Sysselsetting og arbeidsvilkår og prosjektet Labour market integration of non-western immigrants - identifying policies that work, samt forskningsgruppen Kjønn og samfunn og de tre prosjektene Integration, exclusion and job mobility in different types of Norwegian work organizations, Multidimensional 5
equality - Legislative reforms and juridical practices og Evaluering av forsøk med moderat kvotering av personer med innvandrerbakgrunn i statlige virksomheter. Samarbeid på tvers av gruppene sikrer prosjektet bred faglig forankring. En annen viktig kilde til forankring av prosjektet er internasjonale kontakter. Da metoden ble benyttet av ILO på begynnelsen av 1990-tallet, inngikk Jon Rogstad i et forsknernettverk og skrev den nasjonale rapporten fra Norge (Rogstad 1996). Dette inngikk i en bredt anlagt bok, forfattet av John Wrench. I tillegg planlegger vi et arbeidsseminar høsten 2009, der personer med både forskningsbasert, politisk og mer praksisnære erfaringer vil bli invitert. Seminaret vil kunne tjene som en fruktbar start på et samarbeid om diskrimineringsproblematikk mellom forskning, politikk og organisasjonsliv, internt i Norge og mellom norske og svenske forskere. Formidling/publisering Resultatene av prosjektet vil publiseres som to rapporter til departementet, en delrapport etter sluttføringen av pilotstudien i én norsk by, og en sluttrapport. I tillegg vil resultatene publiseres i norske så vel som internasjonale tidsskrift, og presenteres på seminarer og konferanser. Samtidig kan det ikke være tvil om at prosjektet uavhengig av resultater vil få forholdsvis bred dekning i media og bli gjort til gjenstand for diskusjon. Situasjonstesting er en metode som gir lett forståelige resultater og som egner seg godt som overskrifter i mediene. Metoden er heller ikke brukt i Norge tidligere, og den er kontroversiell i form av at informert samtykke er fraværende. I tillegg er diskriminering sprengstoff i norsk offentlighet (se f. eks Rogstad og Midtbøen 2009b). Både i rapporteringen fra forprosjektet og i en nyskrevet artikkel om temaet (Midtbøen og Rogstad 2008), er det derfor understreket behovet for nøysomhet i formidlingen av forskningsresultatene. Da ILO tok i bruk situasjonstesting på begynnelsen på 1990-tallet var et hovedanliggende å dokumentere at diskriminering på arbeidsmarkedet faktisk eksisterer. Siden den tid har bildet endret seg kraftig. I dag vil antakelig aktører på begge sider av en polarisert diskrimineringsdebatt kunne bli forundret over resultatene, og prosjektet kan i den forstand tjene som et edruelig innspill i et allerede opphetet offentlig ordskifte. Tidsrammer All erfaring fra de internasjonale studiene tilsier at prosjekter av denne typen er svært tidkrevende. For det første behøves inngående forberedelser knyttet til praktikaliteter, rekruttering av testpersoner og opplæring. Dernest er selve datainnsamlingen omfattende: 175 valide og anvendelige tester per kjønn og per by, innebærer at man må ta opp i mot 1800 telefonsamtaler for å forhøre seg om aktuelle stillinger. I svært mange av tilfellene må det også skrives søknader som er tilpasset den enkelte jobb. I tillegg kommer usikkerhetsmomentet som er knyttet til intervjuer av arbeidsgiverne. Fordi dette er å betrakte som nybrottsarbeid på feltet, har vi ingen indikasjoner på omfanget av slike intervjuer. Samlet sett er ISF av den oppfatning at prosjektet i sin helhet bør ha en ramme på 2 ½ år, det vil si at planlagt ferdigstillelse vil være desember 2011. Iberegnet forberedelser og rapportpublisering, innebærer en slik tidsramme at vi vil bruke noe mindre enn tid enn hva som har vært vanlig internasjonalt. Tidsrammen er likevel tentativ. Gitt usikkerheten knyttet til intervjuene av arbeidsgivere i etterkant av testingen, vil vi komme tilbake til endelig tidsbruk for perioden utover 2009 i delrapporteringen fra den første bystudien. 6
Litteratur Attström, Karin (2007), Discrimination against Native Swedes of Immigrant Origin in Access to Employment. A research study on Stockholm, Malmö and Gothenburg, utilizing the ILO discrimination practice testing approach. Genève: International Labour Office Bovenkerk, Frank (1992), Testing Discrimination in Natural Experiments. A Manual for Interna-tional Comparative Research on Discrimination on the Grounds of Race and Ethnic Origin (Geneva: ILO) Brochmann, Grete og Anniken Hagelund (2005), Innvandringens velferdspolitiske konsekvenser: Nordisk kunnskapsstatus. Rapport utarbeidet for Nordisk Ministerråd, København. Djuve, Anne Britt og Hanne Cecilie Kavli (2007), Integrering i Danmark, Sverige og Norge: Felles utfordringer like løsninger? TemaNord 2007: 575 Midtbøen, Arnfinn Haagensen og Jon Rogstad (2008), Diskrimineringens art, omfang og årsaker, i: Søkelys på arbeidslivet 25 (3), s. 417-429 Rogstad, Jon (1996), Preventing Racism at the Workplace - The Norwegian National Report. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. Rogstad, Jon (2001), Sist blant likemenn? Synlige minoriteter på arbeidsmarkedet. Oslo: UNIPAX Rogstad, Jon og Arnfinn Haagensen Midtbøen (2009a), Fra symptom til årsak: Metodiske utfordringer og forskningsetiske dilemmaer ved bruk av tester i studiet av diskriminering. ISF-rapport: 2009: 2 Rogstad, Jon og Arnfinn Haagensen Midtbøen (2009b), Rasisme og diskriminering: Begreper, kontroverser og nye perspektiver. Norges forskningsråd: Temanotat Tronstad, Kristian Rose og Lars Østby (2005), Measuring discrimination in Norway, i: Likestillings- og diskrimineringsombudet (red.), Towards Common Measures for Discrimination: Exploring possibilities for combining existing data for measuring ethnic discrimination. København: Centre for Combating Ethnic Discrimination and Danish Insitute of Human Rights Zegers de Beijl, Roger (ed.), Documenting discrimination against migrant workers in the labour market: A comparative study of four European countries. Genève: International Labour Office 7