622TOC.fm Page 11 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM Figurer og tabeller............................................................ 18 Henvisninger og forkortelser................................................... 19 Litteratur................................................................... 20 Kapittel I Konstitusjonelt demokrati..................................................... 25 1 Eneveldet som historisk utgangspunkt..................................... 25 2 Fra absolutt til konstitusjonelt monarki.................................... 27 3 Fra konstitusjonelt monarki til konstitusjonelt demokrati..................... 28 4 til «innskrenket» demokrati?........................................... 29 5 Fortsettelse: Nærmere om flertallsdemokrati................................ 31 6 Konstitusjonen som oppskrift og som bånd: Janusansiktet.................... 33 7 Nærmere om konstitusjonen som demokratiets grunnlag og ramme............ 34 8 «Grunnlov» og «konstitusjon»............................................ 37 9 Konstitusjonen og verden................................................ 38 10 Den historiske dimensjonen.............................................. 40 10.1 Konstitusjonen og den konstitusjonelle kultur........................... 40 10.2 Konstitusjonshistorien og dagens utfordringer.......................... 41 10.3 Konstitusjonelle hovedregler i et historisk perspektiv..................... 41 10.4 Kronologi......................................................... 42 11 Den komparative dimensjon............................................. 48 11.1 Innledning........................................................ 48 11.2 Litt om formålet med komparasjon................................... 49 11.3 Metodiske utfordringer: Grunnlovsteksten og dens begrensninger.......... 50 11.4 Fortsettelse: Terminologiske fallgruver................................. 51 11.5 Fortsettelse: Kart og terreng.......................................... 52 12 Noen sentrale begreper.................................................. 52 12.1 Innledning........................................................ 52 12.2 Kompetanse....................................................... 53 12.3 Makt og maktfordeling.............................................. 55 12.4 Rettigheter og plikter................................................ 56 13 Veien videre........................................................... 57 Del A Konstitusjonen som rettssystemets grunnlag Kapittel II Hva er en konstitusjon?....................................................... 61 1 «Konstitusjon», «forfatning» og «grunnlov»................................. 61 2 Noen hovedbetydninger av ordet konstitusjon.............................. 62 2.1 Innledning........................................................ 62 11
622TOC.fm Page 12 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM Konstitusjonelt demokrati 2.2 Et dokument som etablerer en organisasjon mv. og gir hovedreglene om dens organisasjon og virksomhet.................................. 62 2.3 En samling særlig stabile og/eller grunnleggende rettslige og/eller sosiale normer..................................................... 63 2.4 Et ideal eller en oppskrift på den gode styreform?........................ 63 2.5 En beskrivelse av det faktiske styresettet................................ 64 2.6 Et dokument som høytidelig tegner statens selvbilde (eller det bildet den ønsker at andre skal se).......................................... 65 2.7 En tekst som tjener som viktig nasjonalt symbol......................... 66 2.8 Rettsregler som handler om bestemte spørsmål.......................... 67 2.9 Rettsregler av overordnet juridisk dignitet (lex superior).................. 68 3 Et materielt konstitusjonsbegrep?......................................... 68 3.1 Innledning........................................................ 68 3.2 Et institusjonelt perspektiv........................................... 68 3.3 Et rettighetsperspektiv.............................................. 69 3.4 Konstitusjonen som oppskrift på lovgivning............................ 70 4 Det formelle konstitusjonsbegrepet........................................ 71 4.1 Innledning........................................................ 71 4.2 Formell konstitusjon og regelhierarki.................................. 71 4.3 Den formelle konstitusjonen som rettsreglenes grunnlag.................. 72 4.4 Endringsformen og lex superior-prinsippet............................. 73 4.5 Konstitusjonen og dens omgivelser.................................... 74 5 Formell status og gjennomslagskraft....................................... 74 6 Konstitusjonen som positiv rett........................................... 75 6.1 Lovgiverne er sin egen dommer....................................... 75 6.2 Spørsmålet om grunnlovsstrid kan tenkes avgjort av andre................ 76 7 Konstitusjonen som statens rettslige grunnlag............................... 77 7.1 Konstitusjonen som nasjonalt fenomen................................ 77 7.2 Statsterritorium.................................................... 78 7.3 Befolkning og statsborgerskap........................................ 79 7.4 Nasjonal suverenitet................................................ 81 8 Konstitusjonen som ramme for det politiske liv: Statsrett og politikk............ 83 Kapittel III Den konstituerende makt. Konstitusjonell endring................................ 87 1 Terminologien: Den konstituerende og de konstituerte makter................ 87 2 Den konstituerende makt................................................ 88 3 Konstitusjonell endring: Oversikt......................................... 91 4 Endringer i grunnlovens tekst............................................ 92 4.1 Endringsmakten som konstituert makt................................. 92 4.2 Endring i form av en helt ny grunnlov?................................. 92 4.3 Ulike former for grunnlovsendring.................................... 94 4.4 Grunnlovsendringer i Norge: Forslagsfasen............................. 95 4.5 Fortsettelse: Vedtaksfasen............................................ 97 12
622TOC.fm Page 13 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM 4.6 Fortsettelse: Grunnlovskonservatisme?................................ 100 4.7 Materielle grenser for endringskompetansen?.......................... 101 5 Grunnlovstolkning.................................................... 103 5.1 Innledning....................................................... 103 5.2 Synet på konstitusjonens rolle....................................... 103 5.3 Prinsipper eller tolkning fra sak til sak?................................ 106 5.4 Noen typer bestemmelser........................................... 109 5.4.1 Bestemmelser av symbolsk eller programmatisk karakter........... 109 5.4.2 Bestemmelser om institusjonelle forhold......................... 110 5.4.3 Bestemmelser om rettigheter................................... 111 5.5 Hvem avgjør?..................................................... 113 5.5.1 Innledning.................................................. 113 5.5.2 Bestemmelser om institusjonelle forhold......................... 113 5.5.3 Rettighetsbestemmelser....................................... 114 5.6 Noen spesifikke momenter.......................................... 116 5.6.1 Innledning.................................................. 116 5.6.2 Grunnlovens alder............................................ 116 5.6.3 Tolkning med utgangspunkt i ordenes opprinnelige mening......... 117 5.6.4 Fraværet av forarbeider........................................ 118 5.6.5 Noen andre momenter........................................ 120 5.6.6 Tolkning i lys av endrede behov?................................ 120 5.6.7 Grunnlovstolkning eller grunnlovsbrudd?........................ 121 6 Konstitusjonell praksis. Sedvanerett?...................................... 124 6.1 Statspraksis til utfylling av de konstitusjonelle rammene................. 124 6.1.1 Innledning.................................................. 124 6.1.2 Reglene om monarkiet som illustrasjon.......................... 124 6.1.3 Nærmere om praksis.......................................... 126 6.1.4 Kodifisering av praksis gjennom infrakonstitusjonelle regler......... 127 6.2 Tolkningspraksis.................................................. 128 6.2.1 Problemstillingen............................................ 128 6.2.2 Hvem er «autorisert» til å tolke?................................ 128 6.2.3 Tolkningspraksis som bidrag til å presisere grunnlovens innhold..... 130 6.2.4 Eksempler på tolkning i lys av rettspraksis........................ 131 6.2.5 Eksempler på tolkning i lys av mer sammensatt praksis............. 132 6.2.6 Eksempler på tolkning i lys av grunnlovens system................. 133 6.3 Konstitusjonell sedvanerett?......................................... 134 6.3.1 Innledning.................................................. 134 6.3.2 Litt om bakgrunnen.......................................... 135 6.3.3 Kriteriene: «Sedvane»......................................... 136 6.3.4 «Rettsoverbevisning»......................................... 138 6.3.5 «Godhet»................................................... 139 6.3.6 Sedvanerett med rang som lov.................................. 140 6.3.7 «Konstitusjonell»............................................. 140 6.3.8 Hva betyr det om noe er konstitusjonell sedvanerett?............... 143 13
622TOC.fm Page 14 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM Konstitusjonelt demokrati 7 Endringer som etterlater grunnloven urørt: Suverenitetsoverføring............ 144 8 Konstitusjonell nødrett................................................. 145 Kapittel IV Konstitusjonen som grunnlag for internasjonalt samarbeid........................ 147 1 Innledning. Folkeretten................................................ 147 2 Konstitusjonen som folkerettens grunnlag................................. 148 3 Rettssystemet er nasjonalt............................................... 150 3.1 Monisme og dualisme.............................................. 150 3.2 Nærmere om dualismen............................................ 150 3.3 Strid mellom folkeretten og nasjonal rett. Legitimasjon.................. 151 4 Internasjonal rett som del av den nasjonale................................ 153 4.1 Innledning....................................................... 153 4.2 Inkorporasjon og transformasjon.................................... 154 4.3 Presumsjon....................................................... 154 4.4 Må også grunnloven presumeres å stemme med folkeretten?.............. 156 4.5 Særlig om internasjonale menneskerettigheter.......................... 157 5 Nærmere om folkerettsreglers status i nasjonal rett.......................... 158 5.1 Utgangspunktet: Rangeringen følger av vedtaksformen.................. 158 5.2 Konstitusjonelle særregler om rangeringen? Særlig om grunnloven 110 c.. 158 5.3 Særlig rang i kraft av lov?........................................... 159 6 Særlig om overnasjonalt samarbeid. Suverenitetsoverføring.................. 162 6.1 Mellomstatlig og overnasjonalt samarbeid............................. 162 6.2 Litt om EU, EF og EØS............................................. 164 6.3 Særlig om grunnloven som basis for overnasjonalt samarbeid............. 166 Del B De konstituerte makter. Lovgivning og kontroll Kapittel V Hovedtrekk av statens organisering. Maktfordeling.............................. 171 1 Konstitusjonen og de konstituerte makter................................. 171 2 Statsmaktens sentralisering: Enhetsstat eller forbundsstat?.................... 171 2.1 Innledning....................................................... 171 2.2 Føderasjoner..................................................... 172 2.3 Enhetsstater...................................................... 173 3 Enhetsstatens organer: Maktfordeling..................................... 175 3.1 Innledning....................................................... 175 3.2 Vertikal maktfordeling: Skillet mellom konstituerende og konstituerte makter................................................ 176 3.3 Horisontal maktfordeling........................................... 177 3.3.1 Horisontal?................................................. 177 3.3.2 Skillet mellom organer og funksjoner............................ 177 3.3.3 Maktspredning eller maktbalanse............................... 178 4 Maktfordelingen i 1814 og i dag: Hva er igjen?.............................. 180 4.1 Innledning....................................................... 180 14
622TOC.fm Page 15 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM 4.2 Forholdet mellom lovgivende og utøvende makt........................ 181 4.3 Særlig om domstolenes plass........................................ 183 5 Veien videre. Konstitusjonen som oppskrift på lovgivning.................... 184 Kapittel VI De konstituerte makter: Lovgivning............................................ 187 1 Innledning........................................................... 187 1.1 Den ideologiske bakgrunn. Folkesuverenitet........................... 187 1.2 Fortsettelse: Krav om generalitet?.................................... 188 1.3 Nærmere om begrepet lov.......................................... 190 2 Nærmere om velgerkollegiet............................................. 192 2.1 Velgerne som statsorgan............................................ 192 2.2 Direkte demokrati. Folkeavstemninger................................ 193 2.3 Indirekte (representativt) demokrati.................................. 195 2.3.1 Innledning.................................................. 195 2.3.2 Fra velger til representant...................................... 195 2.3.3 Nærmere om forholdstallsvalg.................................. 197 2.4 Begrensninger i folkesuvereniteten: Valgperiode og oppløsningsrett........ 201 2.5 Fortsettelse: De andre statsmaktene står ikke på valg.................... 203 3 Fortsettelse: Parlamentet................................................ 204 3.1 Innledning....................................................... 204 3.2 Tokammersystemer (bikamerisme)................................... 204 3.2.1 Tokammersystemer som ledd i maktfordelingen................... 204 3.2.2 Norden og Norge............................................. 206 3.3 Parlamentets sammensetning. Stortingsvervet.......................... 207 3.3.1 Parlamentets sammensetning.................................. 207 3.3.2 Stortingsvervet............................................... 209 3.3.3 Fortsettelse: Parlamentarisk immunitet.......................... 211 3.3.4 Nærmere om materiell immunitet.............................. 211 3.3.5 Nærmere om forumimmunitet................................. 213 3.4 Sesjoner og organisering............................................ 214 3.4.1 Sesjonenes lengde og hyppighet................................. 214 3.4.2 Møter, flertallskrav og stemmeplikt.............................. 215 3.4.3 Stortingets forretningsorden................................... 216 3.4.4 Nærmere om organiseringen av arbeidet......................... 218 3.5 Stortingets kompetanser............................................ 220 3.5.1 Innledning.................................................. 220 3.5.2 Vedtaksformer............................................... 222 3.5.3 Vedtakenes gyldighet i tid. Skattevedtak.......................... 224 3.5.4 Særlig om bevilgningsvedtak................................... 225 3.5.5 Vedtaksformens betydning. Valgfriheten som utgangspunkt......... 227 3.5.6 Når må lovs form benyttes? Lex superior-prinsippet............... 228 3.5.7 Fortsettelse: Legalitetsprinsippet................................ 229 3.5.8 Delegasjon.................................................. 234 3.5.9 Fortsettelse: Stortingets delegasjonskompetanse................... 235 15
622TOC.fm Page 16 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM Konstitusjonelt demokrati 16 4 Den utøvende makt.................................................... 238 4.1 Innledning....................................................... 238 4.2 Statssjefen........................................................ 239 4.2.1 Innledning: «Overhode» eller «sjef»?............................. 239 4.2.2 Statssjefen og velgerne........................................ 240 4.2.3 Særlig om statssjefen i Norge................................... 241 4.2.4 Statssjefens funksjoner........................................ 243 4.2.5 Statssjefens funksjoner i Norge................................. 244 4.3 Regjeringen. Kongen i statsråd....................................... 246 4.3.1 Innledning.................................................. 246 4.3.2 Parlamentariske styreformer................................... 247 4.3.3 Norge: Kongen i statsråd...................................... 249 4.3.4 Regjeringsskifte.............................................. 251 4.3.5 Diskusjonen om mindretallsparlamentarisme..................... 254 4.4 Ledelsen av den utøvende makt...................................... 256 4.4.1 Regjeringskonferanser og formelt statsråd........................ 256 4.4.2 Regjering, statsråd og departement.............................. 257 4.4.3 Ledelsen av forvaltningsapparatet............................... 259 4.5 «Den utøvende makt».............................................. 262 4.5.1 Innledning.................................................. 262 4.5.2 Oppstrømsfunksjoner: Saksforberedelse og forslag................. 263 4.5.3 Oppstrømsfunksjoner: Provisoriske anordninger.................. 265 4.5.4 Nedstrømsfunksjoner......................................... 267 4.5.5 Stortingets medvirkning....................................... 270 4.5.6 Fortsettelse: «Kongelige prerogativer»............................ 273 Kapittel VII De konstituerte makter: Kontroll.............................................. 277 1 Innledning. Kontrollformer............................................. 277 1.1 Kontrollsystemet.................................................. 277 1.2 Nærmere om ekstern kontroll....................................... 279 2 Stortingets kontroll.................................................... 280 2.1 Innledning....................................................... 280 2.2 Stortingets egen kontroll............................................ 281 2.3 Hjelpeorganer for Stortinget........................................ 283 3 Den dømmende makt: Riksretten........................................ 285 3.1 Innledning....................................................... 285 3.2 Nærmere om Riksretten............................................ 287 3.3 Kompetanseområdet............................................... 289 4 Fortsettelse: Andre domstoler........................................... 291 4.1 Innledning....................................................... 291 4.2 Rettsstaten: Domstolenes uavhengighet............................... 293 4.3 Generelt om «den dømmende makt»: et........................ 294 4.4 Fortsettelse: Typer av domstoler..................................... 296 4.5 Domstolene i Norge............................................... 298
622TOC.fm Page 17 Tuesday, December 18, 2007 9:27 AM 5 Domstolskontroll med forvaltningsvedtak................................. 302 5.1 Innledning....................................................... 302 5.2 Nærmere om Norge............................................... 304 6 Domstolskontroll med lover............................................ 306 6.1 Innledning....................................................... 306 6.2 Prøvingsretten.................................................... 307 6.2.1 Konstitusjonen som positiv rett................................. 307 6.2.2 Prøvingsrettens fremvekst i Norge............................... 309 6.2.3 Utviklingen utenfor Norge..................................... 312 6.3 Kontrollorganene................................................. 314 6.3.1 Alminnelige domstoler........................................ 314 6.3.2 Konstitusjonsdomstoler....................................... 315 6.4 Kontrollformene.................................................. 317 6.4.1 Abstrakt eller konkret kontroll.................................. 317 6.4.2 Rettsvirkninger inter partes eller erga omnes....................... 319 6.4.3 Kontroll ex ante eller ex post.................................... 320 6.5 Kontrollens intensitet.............................................. 321 7 Fortsettelse: Prøvingsrettens legitimitet................................... 322 7.1 Innledning: Problemet............................................. 322 7.2 Utgangspunktet: Rettssystemets hierarkiske struktur.................... 325 7.2.1 Grunnloven som positiv rett................................... 325 7.2.2 Argumentets grenser.......................................... 327 7.3 «Folkestyre» som motsetning til domstolskontroll...................... 327 7.3.1 «Demokrati» og «flertallsstyre»................................. 327 7.3.2 Domstolene har ikke det siste ord............................... 328 7.3.3 Grunnlovens demokratiske karakter............................. 329 7.4 «Domstolskontroll»................................................ 330 7.4.1 Domstolenes uavhengighet.................................... 330 7.4.2 Domstolsprosessen........................................... 331 7.4.3 Referansenormene........................................... 332 7.5 Er Høyesterett et «politisk organ»?................................... 333 8 Domstolskontroll med den konstituerende makt........................... 334 8.1 Innledning....................................................... 334 8.2 Kontroll med materielle grenser for grunnlovsendring?.................. 335 9 Motstandsrett. Konstitusjonens grenser................................... 336 9.1 Motstandsretten................................................... 336 9.2 Konstitusjonell nødrett............................................. 337 9.3 Gammel og ny konstitusjon......................................... 340 [Del C Konstitusjonens grenser] Grunnlovsregister........................................................... 341 Domsregister............................................................... 345 Stikkord................................................................... 347 17