Stortingets rett til å instruere regjeringen

Transkript

1 Stortingets rett til å instruere regjeringen Kandidatnummer: 622 Leveringsfrist: Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Oppgavens tema Problemstilling Avgrensing Stortingets bruk av anmodningsvedtak Begrepet instruks Rettskildebilde Veien videre GRUNNLOV OG PRINSIPPER Grunnlovens tekst Instrukser i Grunnloven Grunnlovsumiddelbare kompetanser Prinsipper Innledning Maktfordeling Folkesuverenitet HVA ER KONSTITUSJONELL SEDVANERETT Innledning Et kritisk blikk Den videre drøftelse INSTRUKSJONSRETTEN SOM SEDVANERETT Innledning Sedvane Er sedvanen rettslig? Innledning Kriterier til vurderingen Opinio Juris Innledning Rettspraksis Statspraksis og uttalelser Juridisk teori Samlet opinio juris Sedvanens godhet i

3 4.5.1 Innledning Demokratihensyn Ansvarsforhold Stortingsregjereri Sammenfatning Konklusjon VEKTSPØRSMÅLET: ER SEDVANERETTEN KONSTITUSJONELL? Utgangspunkt Grunnlovsstrid Andre kriterier Konklusjon AVSLUTNING Undersøkelsens resultat Den praktiske betydning REFERANSELISTE ii

4 1 Innledning 1.1 Oppgavens tema Problemstilling Stortinget fatter en rekke vedtak etter GRL 75, herunder lover, skatter og avgifter, 1 og bevilger penger til dekning av statens utgifter. 2 Forøvrig står det fritt til å fatte de vedtak det vil, med mindre disse strider mot Grunnlov eller formell lov. Stortinget står derfor også fritt til å fatte vedtak som fremstår som rene meningsytringer. Etter parlamentarismens inntog i 1884, har Stortinget benyttet denne muligheten til å anmode regjeringen om å foreta handlinger som i utgangspunktet hører inn under regjeringens ansvarsfelt. Dette har blitt mer vanlig etter hvert som parlamentarismen har festnet seg, og særlig de siste 25 årene har bruken av slike anmodningsvedtak vokst kraftig. 3 Disse vedtakene vil, grunnet regjeringens avhengighet av Stortinget, være politisk bindende. Denne oppgavens tema, er hvorvidt slike vedtak også kan være rettslig bindende. Dette omtales gjerne som Stortingets rett til å instruere regjeringen, eller Stortingets alminnelige instruksjonsmyndighet. Dersom det legges til grunn en regel om at Stortingets anmodninger til regjeringen er rettslig bindende, vil regjeringen være forpliktet til å gjennomføre Stortingets vedtak, og unnlatelse av dette kan i verste fall føre til konstitusjonelt ansvar. 4 Spørsmålet om regjeringens rettslige ansvar må her skilles fra regjeringens politiske ansvar. Dersom en regjering ikke følger opp Stortingets vedtak, eller saboterer dette, vil den måtte stå til ansvar for det i Stortinget, som vil ha nøkkelen til å løse konflikten ved rettslig bindende vedtak lov eller bevilgning etter Grunnloven 75 bokstavene A og D, eller mistillit etter GRL 15. Så langt vil det imidlertid sjeldent komme, ettersom regjeringen bør si i fra til Stortinget dersom den ikke akter å gjennomføre et foreslått vedtak, og dersom Stortinget likevel ønsker å gjennomføre det, stille kabinettspørsmål. 5 Dette ble senest gjort av regjeringen Bondevik i mars 2000, noe som førte til regjeringens avgang. 1 Jf. Grunnloven 75 bokstav A. 2 Jf. Grunnloven 75 bokstav D. 3 Se denne oppgavens punkt JF. ansvarlighetsloven 8 bokstav B. 5 Smith (2014) s

5 1.1.2 Avgrensing Oppgavens problemstilling er altså om regjeringen er rettslig bundet av Stortingets anmodningsvedtak. Om en slik regel også kan gjelde for forvaltningen eller private parter, vil ikke bli drøftet. Eventuelle unntak fra, eller konsekvenser av en regel om rettslig bindende anmodningsvedtak vil kun kommenteres der de er relevante momenter i spørsmålet om regelens eksistens. 1.2 Stortingets bruk av anmodningsvedtak Stortingets bruk av anmodningsvedtak kan spores tilbake til slutten av 1800-tallet, men da det ikke er ført noen empirisk oversikt, er omfanget uklart. 6 Bruken av anmodningsvedtak tiltok i mellomkrigstiden, da mindretallsregjeringer heller var regelen enn unntaket. I etterkrigstiden, frem til slutten av 1980-tallet, ble det fattet ingen eller få anmodningsvedtak, før bruken av disse tok seg kraftig opp utover i 1990-årene. 7 I stortingssesjonen ble det fattet 182 anmodningsvedtak, og ca. 50 andre vedtak som også må regnes som henstillinger til regjeringen. 8 Dette ble av mange regnet som for høyt, og Frøylandutvalget tok til ordet for at Stortinget burde være mer varsom med bruken av sin instruksjonsmyndighet, og begrunnet dette med hensynet til ansvarsfordeling, utredningsmuligheter og kontroll. 9 Da Norge igjen fikk en regjering med flertall i Stortinget, falt antallet anmodningsvedtak kraftig, og i perioden lå antallet på mellom 7 og 35 vedtak. 10 Siden 2013 har antallet anmodningsvedtak igjen steget kraftig, til 192 i , og i var tallet Frøyland-utvalgets formaning om varsomhet med slike vedtak, kan neppe sies å ha blitt holdt i hevd de siste årene. 1.3 Begrepet instruks Der begrepet anmodning innebærer en henstilling eller et tydelig ønske, må vel begrepet instruks lese som mer forpliktende. Når det tales om en rett, eller myndighet, til å instruere, ligger det et krav om at den part som blir instruert, har plikt til å etterkomme instruksen. Når jeg 6 Sejersted (2003) s Sejersted (2003) s Sejersted (2003) s Dok. nr. 14 ( ) s Meld. St. 17 ( ). 11 Meld. St. 17 ( ). 2

6 i det videre omtaler instrukser, instruksjonsrett eller instruksjonsmyndighet, siktes det derfor til Stortingets rett til å fatte anmodningsvedtak som er rettslig bindende for regjeringen. Der jeg kun benytter begrepet anmodningsvedtak eller anmodning, uten et tillegg om at dette er rettslig bindende for regjeringen, siktes det kun til vedtaket som politisk verktøy uten at det tas stilling til rettsvirkningene. 1.4 Rettskildebilde Utgangspunktet for en hver drøfting av spørsmål av konstitusjonell art, er Grunnloven. De prinsipper som ligger bak Grunnloven, og dens historie, vil måtte tillegges stor vekt ved tolkningen av den. Dersom det hevdes at det foreligger en konstitusjonell regel, og denne ikke har grunnlag i Grunnloven, må den hjemles i konstitusjonell sedvanerett. I drøftingen av om noe er konstitusjonell sedvanerett vil rettspraksis, statspraksis og den alminnelige oppfatningen være momenter som tillegges vesentlig vekt. For det spørsmål denne oppgaven reiser foreligger lite til ingen rettspraksis, og vekten vil derfor bli lagt på statspraksis, forarbeider, uttalelser fra Stortinget og dets representanter, og juridisk litteratur. 1.5 Veien videre Oppgavens formål er å vurdere hvor vidt Stortinget har kompetanse til å instruere regjeringen, altså om regjeringen har en konstitusjonell plikt til å følge opp Stortingets vedtak. Utgangspunktet for denne vurderingen må være Grunnloven, og et eventuelt grunnlag i denne vil bli drøftet i punkt 2. Deretter følger en innledning om konstitusjonell sedvanerett i punkt 3. Selve drøftingen av om instruksjonsretten følger av konstitusjonell sedvanerett gjøres under punktene 4 og 5. 2 Grunnlov og prinsipper 2.1 Grunnlovens tekst Instrukser i Grunnloven Utgangspunktet for et hvert spørsmål om forholdet mellom statsmaktene er Grunnloven av Denne har flere paragrafer om forholdet mellom Stortinget og regjeringen, se for eksempel GRL 15 om mistillitsforslag, GRL 26(2) om at stortingsbeslutning er nødvendig før Norge kan være bundet til folkerettslige avtaler inngått av Kongen, og om Kongens medvirkning ved lovers ikrafttreden. 3

7 Grunnloven er imidlertid taus om forholdet mellom Stortingets anmodningsvedtak og regjeringens utførelse av disse. Utover på 1800-tallet hevdet Stortinget at plenarvedtak, i motsetning til lover, ikke krevde sanksjon fra Kongen, noe som igjen førte til at Stortinget heller fattet plenarvedtak enn lov, dersom de mente de hadde mulighet til å unngå at vedtaket måtte sanksjoneres. 12 Diskusjonen om plenarvedtaks betydning for Kongen forsvant imidlertid da Grunnloven i 1913 ble endret, og det klart fremkom at kun lover trengte sanksjon Grunnlovsumiddelbare kompetanser Ved en vurdering av instruksjonsmyndighetens forhold til Grunnloven, er det nødvendig å se på forholdet til Kongens grunnlovsumiddelbare kompetanser, som ofte omtales som de kongelige prerogativer. Dette er kompetanser som i stor grad også følger av at Kongen leder den utøvende makt, Jf GRL 3, og som selvsagt må ses i sammenheng med GRL 31 om statsministerens kontrasignatur, og at Kongens kompetanser i praksis tilfaller hans råd, regjeringen. Kongens grunnlovsumiddelbare kompetanser er myndighet (kompetanse) som Grunnloven legger direkte hos den utøvende makt. Dett er oppgaver som det er mest praktisk at den utøvende makt har ansvaret for, og det er også vanlig i moderne Grunnlover at denne er gitt slike kompetanser. 14 Til disse kompetansene regnes: retten til å fordele arbeidsoppgavene mellom statsrådane ( 12), stå for kyrkjestyringa ( 16), ordne med innkrevjing av skattar og avgifter ( 18), styre statens eigedomar ( 19), gjeve nåde til brotsmenn ( 20), utnemne og avsetje embetsmenn ( 21 og 22), føre kommandoen over forsvarsmakta ( 25) og stå for utanriksstellet ( 26). 15 At disse kompetansene er gitt direkte av Grunnloven, innebærer at de ikke helt kan fratas Kongen. 16 Stortinget må kunne benytte formell lov til å gi regler om organisering og saksbehandling som også omfatter ledelsen på områder som faller inn under reglene om grunnlovsumiddelbar kompetanse, samt lover med et generelt innhold. 17 Det er imidlertid usikkert om Stortinget kan blande seg direkte inn i enkeltsaker som faller inn under disse kompetanser, dersom de gis en slik myndighet vil kompetansen i praksis være fratatt Kongen. 18 Nettopp det 12 Eckhoff (1964) s Eckhoff (1964) s Smith (2014) s Stavang (1978) s Smith (2014) s Smith (2014) s Smith (2014) s

8 siste vil være tilfelle dersom man godtar regler om instrukser på de Grunnlovsumiddelbare kompetansers område. En lære om instrukser på disse områdene er vanskelig å forlike med Grunnlovens ord. Det er imidlertid ikke uvanlig å heller anse de grunnlovsumiddelbare kompetanser som en skranke mot instruksjonsmyndigheten, men støtte eksistensen av en slik instruksjonsrett Prinsipper Innledning Når Grunnloven er taus, vil det neste steget være å lete etter andre hjemmelsgrunnlag. Det er imidlertid først nyttig å se på hvordan en lære om den lovgivende makts rett til å instruere den utøvende makt, passer med Grunnlovens prinsipper. Ordet prinsipp er flertydig. I denne sammenheng betyr prinsipper Generelle synspunkter som kan begrunne en rettsregel, eller som rettsregler kan springe ut av. 20 Resultatet av en slik vurdering kan neppe føre til at læren kan innfortolkes eller borttolkes, men det gir mulighet til å se den i et større forfatningsbilde Maktfordeling Grunnloven bygger på en lære om maktfordeling. Dette er en lære om at staten bør organiseres slik at én person, ett organ eller én gruppe ikke alene sitter med all makt. Slagordet blir at makt kan stanse makt. 21 Bakgrunnen for læren er en tro på at dersom én statsmakt blir for sterk, vil det både bli enklere og mer fristende å misbruke makten, samt et ønske om at makt ikke skal samles på for få hender. Æren for å ha tenkt ut denne læren, har i stor grad tilfalt den franske opplysningsfilosofen Montesquieu, som virket på 1700-tallet. 22 Dette var i en tid med sterke monarker som nærmest satt på all makt alene. Det er derfor nærliggende å se for seg at maktfordelingslæren fremfor alt er et forsøk på å hindre at en utøvende monark, eller <for den del et ministerkollegium får kontroll over alle muligheter til makt. Dette er så blitt gjort ved at kompetansen til å gi lover, og å dømme ved brudd på disse, er flyttet bort fra den utøvende makt, og fordelt på flere, i Norge henholdsvis på Stortinget og domstolene. Grunnloven bygger på et prinsipp om maktfordeling. Dette fremgår indirekte av inndelingen, men også av faneparagrafene. Bestemmelsen om at den lovgivende makt er hos folket ved 19 Se for eksempel Sejersted (2003) s Smith (2014) s Smith (2014) s Smith (2014) s

9 Stortinget i Grunnloven 49, står i kontrast med GRL 3, der det fremgår at den utøvende makt er hos Kongen. Grunnlovens del B gir en oppregning av hvilke oppgaver og kompetanser som tilfaller Kongen som den utøvende makt, mens del C gir en tilsvarende oppregning for Stortinget som den lovgivende makt. Maktfordelingsprinsippet er imidlertid ikke gjennomført fullt og helt. Ved total maktbalanse kreves det at den utøvende makt har et absolutt veto i lovgivningsprosessen, mens det i Norge kun er suspensivt (GRL 77). Etter parlamentarismens inntog er Stortinget også gitt stor makt over sammensetningen av Kongens råd (ministerkollegiet), ved at det kan tvinge frem en avgang med hjemmel i GRL 15. Denne bestemmelsen passer dårlig inn i en lære om ren maktfordeling, uansett om den ses i lys av ønske om maktadskillelse, eller maktbalanse. Selv om det har skjedd store endringer siden 1814, som igjen har ført til at viktige deler av systemet for maktfordeling er bortfalt, betyr ikke dette at prinsippet ikke har betydning. Vårt system rommer fremdeles elementer av maktseparasjon og maktbalanse, og kan gi et godt utgangspunkt ved normative diskusjoner. 23 En regel om at Stortingets anmodningsvedtak er rettslig bindende for regjeringen, vil gi Stortinget mer makt i form av kompetanse. Regjeringens kanskje viktigste kompetanse, er ledelsen av forvaltningen. Om den da vil være rettslig bundet av vedtak som, for eksempel, å sørge for at det fastsettes regler for medikamentgjennomgang ved alle sykehjem, 24 vil Stortinget stå fritt til å ta ledelsen i styringen av forvaltningen, og i enkelte tilfeller også gripe inn i forvaltningens frie skjønn. Ettersom dette skjønn ofte tar utgangspunkt i lovene gitt av Stortinget, vil stortingsrepresentantene da befinne seg på begge sider av bordet. Dette vil ikke passe spesielt godt med et ønske om at makten skal adskilles, ei heller med at statsmaktene skal ha midler til å kunne balansere de andres maktutøvelse, selv om regjeringens muligheter til å innhente sakskunnskap fra forvaltningen fremdeles vil gi den stor påvirkningskraft. Mot dette syn kan innvendes, at Stortinget sjeldent vil ha så mye kunnskap at det kan gjøre annet enn å få regjeringen til å utrede en spesifikk problemstilling, slik som også er det vanligste i dag. Dette kan i og for seg være riktig, men som nevnt i 1.1 er det ikke et spørsmål om praktisk politikk, men Stortingets rettslige kompetanse. Det kan videre anføres at Montesquieu hadde som formål å hindre at all makt ble samlet hos den utøvende makt, ikke å stoppe en maktforskyvning i retning den lovgivende makt. Jeg kan imidlertid ikke se at dette svekker læren om maktfordeling de gangene det er andre statsmakter enn den utøvende som ønsker 23 Smith (2014) s Meld. St. 17 ( ) vedtak 93. 6

10 makt, ettersom formålet med maktfordeling, å adskille eller balansere makt på flere hender, fremdeles gjør seg gjeldende. Konklusjonen er da at en rett for Stortinget til å instruere regjeringen rimer dårlig med et prinsipp om maktfordeling Folkesuverenitet Prinsippet om folkesuverenitet bygger på at dersom staten skal styre over borgerne, må statens styringsgrunnlag komme fra disse borgerne. I den franske rettighetserklæringen av 1789, som la grunnlag for folkesuverenitetens fotfeste også i den norske Grunnlov, heter det at borgerne, personlig eller ved sine representanter, har rett til å delta i utformingen av loven som utrykk for allmennviljen (La volonté générale). 25 Borgerne har også rett til frivillig å akseptere skatter, og følge med på hvordan midlene brukes. 26 At folkesuverenitetsprinsippet var viktig i vedtakelsen av Grunnloven i 1814, fremgår av prinsippene som lå til grunn for Grunnlovsarbeidet, vedtatt på Eidsvoll 16. april I Grunnloven går folkesuverenitetsprinsippet klart fram av 49, folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Ved sine representanter på Stortinget er det folket som skal gi de lover de selv skal bli underlagt. Dette henger tett sammen med GRL 113, om at inngrep mot den enkelte skal ha hjemmel i lov. Gjennom Stortinget er også folket gitt rett til å pålegge seg selv skatter og avgifter, 28 og å bestemme hvordan inntektene skal brukes gjennom bevilgninger. 29 Et annet eksempel på folkesuverenitetsprinsippets gjennomslagskraft i Grunnloven er GRL 79, som gir Stortinget rett til å tvinge gjennom en lov mot den utøvende makts vilje, dersom folket representert ved tre ulike sammensetninger av stortingsrepresentanter ønsker en slik lov. I 1913 ble det også vedtatt en Grunnlovsendring som gav Stortinget rett til å vedta Grunnlovsendringer helt uten bidrag fra den utøvende makt, se nå GRL 121. Dette må sies å ha vært folkesuverenitetens endelige seier. 30 Stortingets medlemmer er folkets representanter, og økt makt til Stortinget vil gi økt makt til folket, i alle fall så lenge fokuset er kompetanse, ikke faktisk makt. Dersom Stortinget gis anledning til å instruere regjeringen, vil folkets innflytelse over den utøvende makt øke. Det bør imidlertid spørres om ikke folket, ved Stortinget allerede er gitt slike muligheter, gjennom 25 Smith (2014) s Smith (2014) s Smith (2014) s JF. Grunnloven 75 bokstav A. 29 JF. Grunnloven 75 bokstav D. 30 Smith (2014) s

11 GRL 75, som, i tillegg til mye annet, gir Stortinget kompetanse til å vedta generelle lover regjeringen må rette seg etter, samt full kontroll med statens utgifter. På vegne av folket er Stortinget også gitt muligheten til å felle regjeringen ved mistillit, jf. GRL 15. På samme måte som folket står fritt til å, ved valg hvert fjerde år, bytte ut de stortingsrepresentanter som ikke handler slik flertallet ønsker, står det også fritt til å, gjennom sine representanter, kvitte seg med en regjering som ikke følger folkeviljen, og det når det måtte ønske. Det kan derfor vanskelig argumenteres med at folkesuverenitetsprinsippet krever at den lovgivende makt skal kunne instruere den utøvende. Samtidig taler folkesuverenitetsprinsippet utvilsomt for en slik rett, heller enn mot. 3 Hva er konstitusjonell sedvanerett 3.1 Innledning Dersom det hevdes at en regel har konstitusjonell rang, altså at den enten går foran, eller må tillegges større vekt enn, formell lov, må den ha grunnlag i konstitusjonen. I juridisk teori har det siden rundt år 1920, vært hevdet at en regel kan ha konstitusjonell rang, til tross for at den verken bygger på Grunnloven, eller en tolkning av den. For å forklare dette har man så sett til sedvaneretten, som er akseptert som rett med lovs rang uten beslutning i medhold av GRL 75 litra a og 76-79, og gitt enkelte sedvanerettsregler konstitusjonell rang, som regel begrunnet i at sedvanen gjelder forholdet mellom de øverste statsmakter. Forkjemperne for et slikt syn begrunner det med at Grunnlovens innhold gjelder forholdet mellom de øverste statsmakter, og da må også sedvanerettsregler som gjelder forholdet mellom disse ha Grunnlovs rang. Disse reglene må ses i lys av ønsket om å forene et system med minimal personlig kongemakt, med Grunnlovens historiske utgangspunkt, der kongemakten er stor. 31 Det beste eksempelet på dette er parlamentarismen, som ble presentert som konstitusjonell sedvanerett av Castberg allerede i I senere tid har en tanke om konstitusjonell sedvanerett blitt utvidet til andre områder, og diskusjonene om denne har i større grad dreiet seg om hvilke regler som har rang av konstitusjonell sedvanerett, heller enn om sedvanerett med konstitusjonell rang faktisk eksisterer. Det er imidlertid reist kritikk mot læren, noe som skal ses nærmere på i Smith (2014) s Sejersted (2003) s

12 3.2 Et kritisk blikk Det er to sider ved konstitusjonell sedvanerett som har vært utsatt for noe kritikk. En type kritikk retter seg mot selve fenomenet, den andre om bruken av det. Konstitusjonell sedvanerett er regler av Grunnlovs rang som ikke har grunnlag i Grunnloven. Det er altså tillegg til konstitusjonen som ikke er vedtatt på den måte som er foreskrevet i Grunnloven, og som den konstituerende makt forutsetter. Når en lære om konstitusjonell sedvanerett godtas, innebærer dette at noe av makten over konstitusjonen flyttes fra den konstituerende makt til de konstituerte makter i forening med jurister og professorer. I dette perspektiv kan det hevdes at læren om konstitusjonell sedvanerett gjør skade, fordi den kan gi inntrykk av at de folkevalgte ikke behøver å ta sin Grunnlovsendrende makt så alvorlig, denne jobben tar så likevel embetsmenn og professorer seg av. Bør vi ikke heller hjelpe keiseren å ta ansvar for sin egen påkledning. 33 Dette innebærer ikke en fornektelse av læren om konstitusjonell sedvanerett, denne er som nevnt i all hovedsak akseptert i norsk rett, men den gir grunnlag for å se på rettsdannelser med grunnlag i konstitusjonell sedvanerett med et kritisk blikk. Det bør også minnes om at Stortinget i de senere år har tatt inn mange av de regler som før var bygget på konstitusjonell sedvanerett i Grunnloven. Både GRL 89 om domstolskontroll, GRL 101 om retten til å melde seg inn i politiske partier, og GRL 113 om legalitetsprinsippet, ble tatt inn i forbindelse med Grunnlovsjubileet. De to kanskje mest debatterte sedvanerettsreglene om forholdet mellom Storting og regjering, parlamentarismen og opplysningsplikten, ble tatt inn i Grunnloven i 2007, henholdsvis som 15 og 82. Når Stortinget velger å ta disse reglene inn i Grunnloven, men ikke andre regler som det hevdes at følger av konstitusjonell sedvanerett, kan det gi enda et grunnlag for skepsis overfor å hjemle regler i konstitusjonell sedvanerett, Stortinget har jo tross alt ikke tatt dem inn i Grunnloven, selv om de åpenbart ikke er redde for å endre den. Et slikt syn står desto sterkere etter Grunnlovsreformen i 2014 og 2015, der formålet var å oppdatere Grunnloven slik at den var mer i pakt med tiden. Avslutningsvis bør det også pekes på, at begreper som konstitusjonell sedvanerett i blant brukes, uten at avsenderen har tenkt grundig over om begrepet brukes rett, eller om kriteriene for konstitusjonell sedvanerett faktisk er til stede. Noen ganger legges det forskjellige betydninger i ord og begreper, andre ganger kan det oppstå en debatt fordi man diskuterer hver sin 33 Smith (2014) s

13 problemstilling, og tror den andre parten også gjør dette, mens han i virkeligheten er opptatt med en annen. 34 Det er derfor viktig å være presis når konstitusjonell sedvanerett, og om en rettsregel bygger på dette, diskuteres. 3.3 Den videre drøftelse Uttrykket konstitusjonell sedvanerett danner et godt utgangspunkt for å finne kriteriene for at en praksis kan defineres som nettopp dette. Det må foreligge en sedvane, sedvanen må være en rettslig norm, det vil si noe mer enn faktisk sedvane som er grunnlagt på politisk eller sosial takt og tone, og denne sedvaneretten må være konstitusjonell, og altså stå over, eller må tillegges større vekt enn lov. Det er viktig å skille relevans og vekt ved en slik vurdering, for å hindre at spørsmålet om sedvanerett påvirker spørsmålet om trinnhøyden, eller motsatt, det ene kan jo ikke begrunne det andre. Man må vel ta et skritt av gangen. Først avgjøre om denne praksis er rettslig relevant. Dernest men først da får man undersøke hvilken trinnhøyde den har. 35 Hvorvidt Stortingets instruksjonsrett er en sedvanerettslig regel vil derfor bli vurdert først, (i 4), og om denne eventuelle sedvaneretten er av konstitusjonell trinnhøyde i punkt 5. 4 Instruksjonsretten som sedvanerett 4.1 Innledning Spørsmålet om noe er en sedvanerett er i praksis to spørsmål, foreligger det en sedvane, og gir denne sedvanen uttrykk for en rettslig norm. 4.2 Sedvane Rent språklig betyr sedvane»praksis«eller»faktisk regelmessighet«. Det er rimelig å kreve et visst antall tilfelle av gjentatt atferd. Dessuten må praksis være konsekvent; det er ikke plass for vesentlige avvik. Og det må kreves en viss varighet;»sedvane«oppstår først når det har gått en viss tid. 36 For at en sedvane skal kunne konstateres må det altså foreligge en adferd som har vært gjennomført konsekvent over en viss tid. 34 Helgesen (1977) s Helgesen (1977) s Smith (2014) s

14 Som gjennomgangen i punkt 1.2 viser, strekker praksisen med anmodningsvedtak seg langt tilbake i tid. I løpet av de siste 20 årene, har antallet vedtak i perioder med mindretallsregjeringer vært så høyt at det trygt kan sies at Stortinget fatter et anmodningsvedtak annen hver dag. I medhold av Stortingets foretningsorden 14 nr. 8 bokstav b, skal regjeringen hvert år komme tilbake til Stortinget med en stortingsmelding om sin oppfølging av vedtak som inneholder en anmodning til regjeringen fattet i forrige stortingsperiode. Stortingsmeldingen inneholder også en gjennomgang av vedtak som ble fattet i stortingssesjonen to år tilbake, men ikke ble fulgt opp i forrige stortingsmelding, og hvordan disse er fulgt opp nå. Stortingsmelding nr. 7 for stortingssesjonen , gjennomgår de vedtak som ble fattet i stortingssesjonen , og hvordan disse er fulgt opp, og eventuelle merknader fra fagkomiteene. Ingenting i denne meldingen, eller i regjeringens uttalelser for øvrig tyder på at de ikke vil følge opp alle vedtak fattet av Stortinget, men på enkelte punkter mener de innholdet allerede er ivaretatt, eller er i varetatt annet sted, 37 eller at det ikke er gjennomførbart. 38 De gangene regjeringen ikke har fulgt opp vedtakene fra Stortinget, er det altså ikke fordi den er uenig i innholdet, eller at de for eksempel står i strid med regjeringens politiske plattform. Det er ingen informasjon fra tidligere stortingssesjoner som taler mot dette, og det tas nærmest forgitt av Sejersted, 39 selv om et mulig unntak kan spores i enkelte uttalelser fra Det må derfor kunne sies å være en fast praksis som går ut på at regjeringen følger opp stortingsvedtakene etter beste evne, uavhengig av synet på innholdet. Det må derfor kunne sies at det foreligger en fast praksis om at regjeringen følger opp Stortingets anmodningsvedtak. Denne praksisen bygger på en stor mengde vedtak, som er fattet over tid. Når det her utvilsomt er snakk om 30 år med et to- og i blant tresifret antall vedtak, og praksisen i mindre skala strekker seg mye lengre tilbake i tid, finner jeg det unødvendig å drøfte alderskravet, i alle fall hva gjelder selve sedvanen, utover å kommentere at det åpenbart er oppfylt i dette tilfelle. 4.3 Er sedvanen rettslig? Innledning 37 Se for eksempel vedtak 788 for stortingssesjonen Se for eksempel stortingsvedtak Se Sejersted (2003) s Se om dette oppgavens punkt

15 For alminnelige normer vil det som regel være lett å skille mellom de skrevne lovene, og de sosiale normene. Det vil selvsagt finnes grensetilfeller også her, men Stortingets lovgivningsmyndighet og reglene for lovgivning i GRL 75A-79, kombinert med legalitetsprinsippet i GRL 113, gjør det som regel lett å vite om man i dagliglivet står overfor en norm der konsekvensene ved brudd er rettslige, eller kun sosiale. På statsrettens område er det annerledes, selv om det også her finnes klare tilfeller av det ene eller andre. Det er klart at normer som kun omhandler skikk og bruk, for eksempel at stortingsrepresentantene møter Kongen utenfor Stortinget før trontalen, ikke vil få rettslige følger ved brudd, mens det sentrale i parlamentarismen, regjeringens plikt til å søke avskjed dersom stortingsflertallet uttrykker klar mistillit, også før vedtakelsen av GRL 115 var brudd på en rettslig norm i form av sedvanerett. 41 Utfordringen i statsretten vil som regel bestå i at aktørene ikke alltid vet hvorfor de handler som de gjør. I spørsmålet som her skal drøftes, kan det være vanskelig å vite om stortingsrepresentantene fatter sine vedtak i den tro at regjeringen er rettslig bundet, eller med viten om at dersom de ikke følges opp, kan stortingsflertallet om de synes vedtaket er viktig nok, vedta et mistillitsvotum mot regjeringen, og heller satse på at den neste regjeringen følger opp anmodningsvedtakene. Det samme spørsmål kan stilles til regjeringen, følger den opp Stortingets vedtak fordi den føler seg rettslig forpliktet, eller fordi et mistillitsvotum spøker i bakgrunnen? Dette er spørsmålet om opinio juris, som vi vil komme tilbake til Kriterier til vurderingen Hvilke kriterier har vi så til en slik vurdering? Helgesen peker i sin artikkel fra 1977 på de samme kriteriene som ved spørsmålet selve sedvanen, altså, om praksisen er fast, og alderen på denne. Som tidligere kommentert må praksisen for anmodningsvedtak sies å være fast, og den har pågått over lang tid. Den er også utbredt både i Storting og regjering. Stortinget vedtar anmodningsvedtakene i den forvissning at de blir fulgt opp, regjeringen følger dem opp, og Stortingets komiteer kommenterer oppfølgingen dersom de ønsker det. Hvorvidt det her kun er snakk om anmodningsvedtak, eller rettslig bindende instrukser, er vanskelig å si, ettersom det aldri har blitt satt på spissen. Spørsmålet vil derfor avhenge av statsmaktenes eget syn på sedvanens rettslige innhold, altså opinio juris. Helgesen peker også på at området må være egnet for rettslig regulering, noe som her må sies å være tilfelle, det dreier seg om Stortingets anmodningsvedtak, og deres rettslige betydning. 41 Helgesen (1977) s

16 Videre kan det ha betydning om praksisen strider mot forfatningen. Dette kriteriet vil være brukbart i de tilfeller hvor selve de faktiske handlinger er i strid med forfatningen. Det er mer tvilsomt om man kan ha noen nytte av dette hvor det ikke er selve handlingen, men den rettsregel som eventuelt er skapt, som vil stå i strid med det hittil gjeldende. 42 Det understrekes at kriteriet ikke kan tolkes antitetisk, dersom svaret på spørsmålet om forfatningsstrid er avkreftende, utelukker ikke dette at sedvanen kan ha rettslig betydning, men eventuell forfatningsstrid vil tale for at en sedvanerett eksisterer. Som kommentert under 2, kan praksisen, altså oppfølgingen av anmodningsvedtakene, sies å stride mot forfatningens maktfordelingsprinsipp, uten at dette betyr at det foreligger Grunnlovsstrid. At regjeringen kan legge vekt på Stortingets syn ved utøvelsen av sine kompetanser, uten at dette strider mot forfatningen, er fastslått i rt (notfiske). 4.4 Opinio Juris Innledning Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger en fast, regelmessig praksis, dersom ikke de som utøver den handler i tråd med praksis fordi de mener de selv er bundet av en sedvanerettsregel. Hvis en faktisk regelmessighet skal kunne gi grunnlag for en sedvanerettsregel blir det tradisjonelt krevd at praksis er fulgt i den tro at den rettslig sett er påbudt, eller i alle fall tillatt. 43 For å avgjøre om praksis er fulgt i den tro at den bygger på en sedvanerettslig regel, må det ses hen til de uttalelser som kommer fra de som handler innenfor systemet. Det vil si de som gir normene, de som følger de normene som gis, og de som kontrollerer at normene følges. 44 I dette tilfellet vil det si Stortinget som anmoder regjeringen, regjeringen som følger disse anmodningene, og de som kontrollerer at regjeringen følger opp anmodningene. Hvem de sistnevnte er kan virke noe uklart, men det fremgår av St. meld nr , at det er stortingskomiteene som vurderer om regjeringen har fulgt opp vedtakene fra Stortinget, samtidig som Stortinget selv på bakgrunn av komitéuttalelsene må vurdere om de er fornøyd med gjennomføringen. Når det her er snakk om statsorganenes syn på sedvanerettens eksistens, spør vi ikke om organenes oppfatning, men de mennesker som befolker dem Helgesen (1977) s Smith (2014) s Helgesen (1977) s Helgesen (1977) s

17 Det er derfor politikernes syn som må utredes. Samtidig er det viktig å huske på, at politikeres uttalelser i stor grad vil være påvirket av den politiske situasjonen. Helgesen uttaler: Min advarsel lyder: Stol aldri på politikere når de snakker om konstitusjonell sedvanerett. Det er vanskelig å vite hva de egentlig mener. 46 Denne holdningen deles i stor grad av Smith: I parlamentarisk praksis blir det vanskeligere. En stortingsrepresentant tenker ikke alltid så nøye over hvorfor han følger etablert syn på fremgangsmåte eller på hvordan saken skal løses. Slik som ellers i livet er det ofte godt nok å vite hva man»pleier«eller»forventes«å gjøre. Dessuten kan det være tale om politisk-taktiske overveielser snarere enn juridiske; det kan være fordelaktig å påberope seg at en selv opptrer i samsvar med»konstitusjonen«eller at motparten har brutt den.. 47 Dette innebærer at der politikernes uttalelser dreier seg om en konkret sak, noe som nesten alltid er tilfelle, må det vurderes om det var strategiske årsaker til å godta, eller ikke godta, instruksjonsretten som konstitusjonell sedvanerett. Det må altså vurderes hvorfor komiteen, eller representanten uttalte seg på den måten de gjorde, i lys av den politiske situasjonen. Dette viser også nytteverdien av å se hen til andre kilder enn den rene parlamentariske praksis, og komiteer og representanters uttalelser. Dersom det foreligger rettspraksis vil dette være en relevant faktor. Det samme er uttalelser fra jurister, både de jurister som befolker organene, og generell juridisk teori Rettspraksis Den eneste høyesterettsdom hvor Stortingets anmodningsvedtak har vært tema, er rt Spørsmålet i saken var om et forbud mot notfiske i Lofoten var ugyldig. Det ble fra notfiskernes side hevdet, at når den daværende lov om saltvannsfiskeriene 4 la ansvaret for et slikt inngrep hos regjeringen, var det forfatningsstridig at regjeringen ved avgjørelsen la avgjørende vekt på Stortingets syn. At regjeringen ville legge slik vekt på Stortingets syn, var frontet av fiskeriministeren allerede tidlig i stortingsdebatten. 48 Høyesterett fremholdt at regjeringen her hadde fullmakt til å treffe slikt vedtak i tråd med sitt veloverveide syn. Det faktum at den endret sitt standpunkt etter å ha lyttet til Stortinget, betød ikke at avgjørelsen ikke var utrykk for dens veloverveide syn. 46 Helgesen (1977) s Smith (2014) s Rt på s

18 Selve avgjørelsen gir altså ikke mye, ettersom den kun støtter opp om Stortingets kompetanse til å treffe et plenarvedtak der det hadde delegert myndigheten til Kongen, og Kongen/regjeringens frihet, men ikke plikt, til å ta dette synet i betraktning ved avgjørelsen. Det står imidlertid nederst på side 557: Som nevnt kan jeg ikke se noe forfatningsrettslig uriktig i den måte denne sak er blitt behandlet på. I likhet med byretten mener jeg at regjeringen ikke juridisk var bundet til å følge Stortingets vedtak. Rettslig sto den fritt, og måtte ta det konstitusjonelle ansvar for den resolusjon som ble vedtatt. Om setningen tolkes ut i fra dommens tema, kan det virke som om høyesteretts poeng er at regjeringen, selv om den fulgte Stortingets råd, ikke var juridisk bundet til dette, og at dette derfor taler for at avgjørelsen var basert på regjeringens egne overveielser, hvor de blant annet tok i betydning Stortingets syn. Den kan også tas til inntekt for at en uttalelse fra regjeringen om at den vil følge Stortingets syn, ikke er et juridisk bindende utsagn. Om sitatet derimot ses i sammenheng med spørsmålet om Stortingets instruksjonsrett er en sedvanerettsregel, kan det virke som om høyesterett besvarer spørsmålet benektende. Spørsmålet om Stortingets instruksjonsrett er jo nettopp om regjeringen er rettslig bundet av Stortingets vedtak. Sakens tematikk og høyesteretts argumentasjon tatt i betraktning, kan det neppe trekkes en helt sikker slutning fra overnevnte sitat. Det er kun et par setninger som heller har som formål å påpeke at regjeringen i denne sak sto juridisk fritt til å fatte en beslutning etter sitt veloverveide syn. Til tross for dette, og at høyesteretts formål med uttalelsen er ukjent, kan vi ikke helt se bort fra ordlyden. Om ordlyden tas ut av sammenheng og leses alene, trekker den klart i retning av at regjeringen ikke er juridisk bundet av et plenarvedtak. Også lest sammen med dommens saksforhold får uttalelsen betydning, i alle fall som mer enn et enkelt obiter dictum, dersom regjeringen kan bli juridisk bundet av Stortingets plenarvedtak, vil jo vurderingen av om avgjørelsen baserer seg på regjeringens veloverveide syn bli noe annerledes. Det må derfor kunne sies, at høyesterett her går, tilsiktet eller ei, langt i å benekte Stortingets instruksjonsrett i den form vi her diskuterer den Statspraksis og uttalelser Innledning Det foreligger ingen praksis, i betydningen handlinger utover uttalelser og dokumenter, ettersom spørsmålet om rettsvirkingene av anmodningsvedtak aldri er blitt satt på spissen. Det foreligger imidlertid flere dokumenter, og uttalelser fra komiteer og enkelte politikere som kan klargjøre deres syn. Disse vil gjennomgås nedenfor. 15

19 Ingvaldsenutvalget og Innst. S 277 ( ) For Stortinget kom spørsmålet om instruksjonsretten opp på 1970-tallet, i alle fall hva gjelder dokumenter. Dette hadde sammenheng med de politiske endringene som skjedde tidlig på 1960-tallet, da Arbeiderpartiet mistet stortingsflertallet og Stortinget vedtok mistillit mot regjeringen Gerhardsen. I 1969 nedsatte Stortinget Ingvaldsen-utvalget, som fikk i oppdrag, blant annet, å utrede Stortingets kontroll med forvaltningen. Utvalget avgav sin rapport i Utvalgets utredning drøftes så av utenriks- og konstitusjonskomiteen, 50 og det er deres uttalelser som vil bli tillagt størst vekt. Om Stortingets rett til å fatte vedtaks om instruerer regjeringen sier utenriks- og konstitusjonskomiteen: Etter at det parlamentariske system har trengt igjennom i norsk statsliv og blitt en del av vår konstitusjonelle virkelighet, har Stortinget i vid utstrekning ansett seg berettiget til å gripe inn på forvaltningens område med lover og plenumsvedtak uten hinder av Grunnlovens 3. Utviklingen må sies å ha stadfestet at Regjeringen er rettslig forpliktet til å følge de bestemmelser Stortinget fatter. 51 Komiteen fremmer det syn, at regjeringen er bundet til å følge stortingsvedtakene, ikke bare vedtak i lovs form, men også plenarvedtakene. Ettersom utviklingen må sies å ha stadfestet at regjeringen er bundet av vedtakene, kan det her ikke bare være snakk om de vedtakene som tradisjonelt har blitt fattet som plenarvedtak, altså bevilgnings- og beskatningsvedtak, men også anmodningsvedtakene. Hvilken utvikling det er snakk om, og hvordan den har stadfestet at regjeringen er rettslig bundet, sier komiteen ingenting om. Komiteen setter imidlertid klare skranker for denne instruksjonsretten: Når det gjelder den kongelige enekompetanse (prerogativ) er komit een, unntatt medlemmene Gustavsen og Ås, enig i at Stortinget ikke på disse områder kan treffe vedtak som er rettslig forpliktende for Regjeringen. Det er imidlertid intet usedvanlig at Stortinget gir uttrykk for sin mening også når det gjelder saker som rettslig hører under Regjeringens eksklusive myndighetsområde. Dette har også støtte i gjeldende statsrett Se NOU 1972: Se Innst. S. nr. 277 ( ). 51 Innst. S. nr. 277 ( ) s Innst. S. nr. 277 ( ) s

20 Regjeringen er altså kun juridisk bundet dersom Stortingets vedtak ikke er gjort på de områder som hører inn under regjeringens grunnlovsumiddelbare kompetanser. Det kan også spørres om hva som egentlig er igjen av instruksjonsretten, når komiteen på s. 7 videre uttaler: Komiteen antar at de beste grunner taler for det syn at Stortinget ikke med rettslig bindende virkning kan utferdige direktiver på et område som ved lov er tillagt regjeringen eller andre forvaltningsorganer. Meningsytringer fra Stortingets side om hvorledes vedkommende lov skal praktiseres innenfor sin ramme bør rettslig oppfattes som henstillinger eller ønskemål som i seg selv kan være politisk forpliktende for regjeringen. Ikke nok med at instruksene ikke kan stride mot lov eller gripe inn på de områder som hører inn under Kongens grunnlovsumiddelbare kompetanser, de kan heller ikke være rettslig bindende der Stortinget ved lov har lagt ansvaret for området til regjering eller forvaltning. Dette omfatter også uttalelser som tolkningen av loven. Som eksempel mener komiteen, i motsetning til Invaldsenutvalget, at Stortinget ikke kunne instruert regjeringen om å forby notfiske, ettersom Stortinget hadde gitt regjeringen fullmakt til å fatte et slikt vedtak gjennom lov om saltvannsfiskeriene 4. Med tanke på hvor mange fullmakter Stortinget gir regjeringen gjennom lov, og også delegerer myndighet til forvaltningsorganer, kan det spørres om komiteen egentlig går inn for en lære om instrukser, eller ei. Debatten i Stortinget var kortfattet, og gir lite informasjon om de resterende stortingsrepresentantene støttet komiteens syn vedrørende instruksjonsretten. 53 Stortingspresident Hansen advarte imidlertid mot at Stortinget skulle utvikle seg til et organ hvis vesentligste arbeid besto i å beskjære og kontrollere regjeringens arbeid, noe han mente å se tegn til i komiteens innstilling. 54 Dette kan nok tolkes som en advarsel mot at Stortinget skal blande seg for mye inn i regjeringens arbeid, og da sannsynligvis også mot instruksjoner. Likevel kan det vel mer virke som Hansen advarer Stortinget mot å bruke instruksjonskompetansen, ikke mot at selve kompetansen, og regjeringens plikt til å følge instruksene, finnes Frøylandutvalget Den 18. Mai 2000 ble Frøylandutvalget satt ned. Dette besto av 7 stortingsrepresentanter, en fra hvert parti som var representert på Stortinget, en professor, en advokat (Fredrik Sejersted, hvis synspunkter som skal tas opp nedenfor), samt revisjonsråd Selås. Frøyland utvalget fikk i 53 Andenæs (1978) s Andenæs (1978) s

21 mandat å utrede hva slags kontroll Stortinget skal føre, og hva som skal være formålet med den. Skal formålet være å holde regjeringsmedlemmene ansvarlige for sine feil å kritisere dem, eller skal kontrollen ta sikte på å forbedre forvaltningen, eller begge deler. 55 Utvalget skulle se på flere sider ved Stortingets kontroll med forvaltning og regjering, herunder etterkontrollen med Stortingets instrukser. Om sin definisjon av instrukser, uttaler utvalget: I utvalgets definisjon av instruks ligger at det dreier seg om rettslig bindende pålegg til regjeringen, der brudd kan føre til konstitusjonelt ansvar for statsrådene. 56 Det er nettopp spørsmålet om disse vedtakenes rettslige betydning som er denne oppgavens tema. Om den rettslige betydning uttaler utvalget: Stortingets instruksjonsrett er ikke nedfelt i Grunnloven, men følger av konstitusjonell sedvanerett. Stortinget har lenge ansett seg å ha en slik kompetanse. Det som ofte har vært diskutert, i praksis og teori, er instruksjonsrettens rekkevidde. Her er anført at det særlig må gjelde to begrensninger. Den ene er i forhold til regjeringens prerogativer etter Grunnloven. Den andre er i forhold til lov. Stortinget kan instruere regjeringen om hvordan den skal utøve skjønnsmessig kompetanse, men slike instrukser truffet ved plenarvedtak kan ikke gå foran formell lov. Den nærmere rekkevidden av disse unntakene er i noen grad omstridt. Begge reiser omfattende og til dels kompliserte problemstillinger som primært gjelder Stortingets styringsfunksjon, og derfor faller noe på siden av mandatet. Dertil kommer at dette er relativt grundig utredet i teori og praksis. Utvalget vil derfor bare komme inn på dette i den grad det har betydning for kontrollfunksjonen. 57 Utvalget diskuterer ikke i særlig grad om Stortinget har rett til å instruere regjeringen, men konkluderer raskt med at dette er tilfellet, og at det følger av konstitusjonell sedvanerett. Dette begrunner utvalget med at det følger av teori og praksis, og viser særlig til Per Stavangs Storting og regjering. Som i innst. s , vises det her til skrankene for instruksjonsretten, lov og prerogativer, selv om Frøylandutvalget er noe mindre skråsikre på betydningen av disse, enn utenriks- og konstitusjonskomiteen var 25 år tidligere. Utvalget diskuterer heller ikke spørsmålet om den rettslige betydningen der Stortinget har gitt regjering og forvaltning visse oppgaver ved lov. Utvalget understreker at det ikke er negativ til Stortingets instruksjonsmyndighet, i den forstand at de ikke er negative til at anmodningsvedtakene er rettslig bindende. Det anser imid- 55 Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s

22 lertid det høye antallet anmodningsvedtak som var blitt fattet de foregående årene for problematisk, og kommenterer de negative sider ved dette. Det pekes særlig på uklare ansvarsforhold og at det kan være til hinder for regjeringens handlekraft, Stortingets manglende utredningsaparat, at vedtakene kan være uklare eller ikke følges med nødvendige bevilgninger, og at vedtakene, dersom de er rettslig bindende, blir stående også ved endret parlamentarisk sammensetning. Utvalget kritiserer Stortinget for å bruke sin instruksjonsmyndighet i for mange saker, og i saker som ikke er egnet for instruksjon. Samlet sett tilsier dette etter utvalgets vurdering at Stortinget bør utvise varsomhet med hvordan instruksjonsmyndigheten brukes. Tidligere var det da også tradisjon for slik varsomhet, men i den senere tid må den sies å være forlatt... men det gjenstår likevel en stor kategori, der Stortinget kan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspreget karakter på en måte som reiser spørsmål ved om dette er hensiktsmessig og forsvarlig. 58 Når utvalget skriver at Stortinget har grepet inn med bindende virkning, er det litt uklart om de mener politisk eller rettslig bindende. At de har snakket om instrukser og at anmodningsvedtakene i så fall er rettslig bindende, taler for at de her sikter til at Stortinget har grepet inn med rettslig bindende virkning, men ordbruken er altså noe uklar. Til tross for denne advarselen, finner ikke utvalget grunn til å fremme forslag som vil svekke det de anser som Stortingets instruksjonsmyndighet: Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det skal foreslå å innføre formelle skranker for Stortingets instruksjonsmyndighet, men har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig. For det første følger instruksjonsmyndigheten av konstitusjonell sedvane slik at mer vesentlige begrensninger antagelig vil kreve Grunnlovsvedtak. For det andre er utvalget tvilende til muligheten for å innskrenke Stortingets kompetanse uten at dette samtidig ville kunne stenge for en legitim og nødvendig bruk av instrukser. 59 Uttalelsen om at å innskrenke eller endre en regel som følger av konstitusjonell sedvanerett antagelig vil kreve Grunnlovsvedtak, fremstår noe merkelig. Det er jo nettopp selve den konstitusjonelle sedvanens defensive kraft, at den ikke kan fjernes eller innskrenkes uten vedtak gjort etter reglene om grunnlovsendring. Sett i lys av utvalgets tidligere uttalelser om at Stortingets instruksjonsmyndighet er sikker konstitusjonell sedvanerett kan det vanskelig legges for stor vekt på denne uttalelsen. Det er vel mer trolig at utvalget anså det som mulig at Stortinget kunne pålegge seg mindre innskrenkninger, som ikke sto i strid med sedvanerettens innhold. 58 Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s

23 Avslutningsvis konkluderer utvalget med at den mest hensiktsmessige måten å forhindre en for utstrakt bruk av instruksjonsretten, er å tolke vedtakenes rettslige virkning innskrenkende, slik at en uklar ordlyd rammer det flertall som har fattet vedtaket. 60 Samtidig anføres det at Stortingets instruksjonsrett kun gjelder regjeringen, Stortinget kan ikke instruere den underliggende forvaltningen Den etterfølgende debatten Kontroll- og konstitusjonskomiteen la frem sin innstilling 20. mai Om instruksjonsretten kommenterer komiteen kort at denne ikke bygger på Grunnloven, men følger av konstitusjonell sedvane. 63 Dette må leses som en støtte til Frøylandutvalgets syn. At det står konstitusjonell sedvane og ikke konstitusjonell sedvanerett, fremstår kun som et språklig uhell, dette underbygges også av at komiteens flertall omtaler Stortingets rett til å instruere regjeringen i den påfølgende setning. Komiteens drøftelse forøvrig dreier seg om det er heldig eller uheldig at Stortinget har benyttet seg av instruksjoner i et så stort omfang som Frøylandutvalget skisserer. Komiteens merknader må derfor ses på som en støtte til Frøylandutvalgets uttalelser om instruksjonsretten som konstitusjonell sedvanerett. I den etterfølgende stortingsdebatten, sak 1 den 28. mai 2003, var det få uttalelser om anmodningsvedtakenes rettslige betydning. Flere representanter, deriblant saksordfører Jørgen Kosmo og uttalte i likhet med Frøylandutvalget en advarsel om at for mange anmodningsvedtak, som var en instruks om handling heller enn en instruks om utredning, både førte til uryddige ansvarsforhold, og at beslutninger ble tatt uten tilstrekkelig faglig grunnlag. Den eneste som tok opp spørsmålet om de rettslige sidene ved anmodningsvedtak, var representanten Carl i hagen. I debattens nest siste innlegg, uttaler han: Jeg synes faktisk at det er ganske viktig å sette søkelyset på dette, basert på debatter i Stortinget, f.eks. debatten den 14. mai i fjor, da vi behandlet innstillingen til St.meld. nr. 4 for fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om forholdet mellom regjering og Storting, og om det faktisk også er slik å forstå i vårt konstitusjonelle system at når Stortinget har fattet et vedtak, er det regjeringens, den utøvende makts, plikt å gjennomføre det. Statsministeren hadde en rekke prinsipielle utsagn fra Stortingets talerstol hvor han slo helt klart fast at når 60 Dokument 14 ( ) s Dokument 14 ( ) s Innst. S. nr. 210 ( ). 63 Innst. S. nr. 210 ( ). 20